Iniciativa De Ley Orgánica de la Financiera Rural.
| Fecha de registro | 31 Octubre 2002 |
| Fecha de publicación | 31 Octubre 2002 |
| Emisor | Cámara de Diputados |
| Estatus | PUBLICADO EN D.O.F., Aprobado, 26/12/2002 |
| Legislatura | LVIII |
| Autor de la iniciativa | Ejecutivo Federal |
| Sesión | 1° Ordinario |
DE LEY ORGANICA DE LA FINANCIERA RURAL, QUE ENVIA EL CIUDADANO VICENTE FOX
QUESADA, PRESIDENTE DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS
México, DF, a 29 de octubre de 2002.
CC. Secretarios de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión
Presentes
Para los efectos constitucionales y por instrucciones del C. Presidente de la República, con el presente envío a
ustedes Iniciativa de la Ley Orgánica de la Financiera Rural, documento que el propio Primer Magistrado
de la Nación propone por su digno conducto.
Sin más por el momento, les reitero la seguridad de mi consideración.
Atentamente
El Subsecretario de Enlace Legislativo
Lic. M. Humberto Aguilar Coronado (rúbrica)
Ciudadana Diputada Beatriz Paredes Rangel
Presidenta de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión
Presente
El campo mexicano ha constituido históricamente uno de los espacios de mayor importancia en la vida
nacional. En él viven cerca de 25 millones de mexicanos y se produce la gran mayoría de los alimentos que se
consumen en el país, además de diversos insumos para todo tipo de industria.
Uno de los retos permanentes para el país ha sido el de buscar mecanismos que impulsen el potencial
productivo del campo y generen en él riqueza, a favor del crecimiento de México y del mejoramiento del nivel
de vida de quienes lo habitan y trabajan.
Para el logro del propósito anterior, el Estado Mexicano ha buscado diversos caminos para desarrollar
esquemas que consoliden un factor fundamental para el desarrollo productivo del campo: su financiamiento
sano y permanente.
El instrumento financiero más recurrente que se utiliza como apoyo a las actividades del campo es el crédito. El
crédito permite colocar recursos que en una dinámica eficiente sustenta su permanencia y crecimiento, siempre
buscando en quien lo recibe responsabilidad para pagarlo con el producto de su actividad. En la medida en que
el otorgamiento de crédito se realice a través de esquemas institucionales sólidos será posible otorgar
estabilidad, permanencia y certidumbre al financiamiento del campo.
Por la razón anterior, someto a la consideración del H. Congreso de la Unión esta propuesta de reforma
institucional que pretende dar un renovado y fortalecido impulso al crédito para el campo -y favorecer así su
mayor desarrollo y mejor nivel de vida para sus habitantes- creando para ello un nuevo organismo
descentralizado del Gobierno Federal que se denominaría Financiera Rural.
En el esfuerzo para la realización de esta propuesta de iniciativa fueron escuchadas diversas voces vinculadas a
los sectores más sensibles del campo. En primer término, fue recogida la opinión y experiencia del Consejo
Directivo de BANRURAL, integrado por los sectores público y social; además, se tomó en cuenta el punto de
vista de las principales organizaciones campesinas, de propietarios rurales, agrarias, agropecuarias y de
productores del país; asimismo, se ha sostenido para este tema un diálogo constante con legisladores de
distintos grupos parlamentarios de ambas Cámaras, interesados en la problemática de nuestro campo.
Por lo tanto, esta iniciativa, a la vez de que responde a la prioridad de mi Gobierno para atender la demanda del
campo, refleja las propuestas de diversos sectores políticos y sociales sobre la materia. Por ello, es posible
afirmar que esta iniciativa es de interés nacional.
I. Marco histórico: evolución de las políticas para el otorgamiento de crédito en el campo mexicano
En nuestro país, el Estado ha jugado un papel central en el financiamiento con crédito al campo, a través de la
constitución de bancos de desarrollo para tal efecto. La evolución de dichas instituciones de crédito a lo largo
de la historia ha girado en torno a dos ejes. En primer lugar, en torno a instancias especializadas para estratos
específicos de los productores de acuerdo con su ingreso. En segundo lugar, instancias que han enfrentado el
dilema sobre si el mejor aprovechamiento del crédito es con el productor individual o con los productores
organizados y, a su vez, si la operación crediticia debe darse en el primer o en el segundo piso.
Sobre el primer eje aquí señalado, es notoria la división que la política de financiamiento al campo ha tenido
entre el estrato de los grandes productores privados, el de los productores medianos y el del productor de bajos
ingresos.
Por otra parte, el eje en torno al otorgamiento de crédito al productor individual u organizado ha vivido diversas
etapas y debates. Ciertamente, se ha defendido la idea de que el productor individual requiere en forma directa
de recursos crediticios que ningún intermediario financiero estaría dispuesto a otorgarle; sin embargo, desde la
perspectiva financiera, se percibe que el productor individual carece en ocasiones de la escala necesaria para
hacer rentable su actividad y, por lo tanto, para poder hacer frente a las obligaciones de garantía y de pago que
requiere el crédito. Como se describirá, este debate se ha resuelto de diversas maneras y ha permanecido hasta
nuestros días.
En 1926 se inicia la historia propiamente dicha de los bancos del gobierno para impulsar el crédito rural, con la
creación del Banco Nacional de Crédito Agrícola, SA, además de nueve bancos regionales. En su creación,
destacó el propósito de canalizar el crédito en forma exclusiva a sociedades cooperativas agrícolas y no a
productores individuales; sin embargo, obligado por la realidad del campo, dicho propósito fue modificado para
extender el crédito al productor individual. En todo caso, el Banco Agrícola benefició fundamentalmente a los
grandes productores y a propietarios privados.
En 1935, para cubrir la necesidad de apoyar con crédito al pequeño productor de bajos ingresos, fue creado el
Banco Nacional de Crédito Ejidal, SA, como una entidad que debía otorgar crédito fundamentalmente a través
de Sociedades Locales de Crédito Ejidal por encima del ejidatario en lo individual. Sin embargo, la operación
se llevó a cabo en forma directa con los miembros de las sociedades en lo individual.
Si bien hubo a través de dichos bancos colocación permanente de crédito, esta operación se caracterizó por
requerir en ambos bancos de importantes recursos fiscales, sin que con ello se hubiere podido evitar el alto
costo de colocación de cada peso, requiriendo para ello de un gasto de entre 34 y 36 centavos. Asimismo la
recuperación de la cartera fue irregular.
Frente a dicho panorama -y con el objeto de agilizar las operaciones de colocación de crédito- el Estado
instauró en 1960 un sistema de Bancos Agrarios Regionales. Sin embargo, los esfuerzos fueron insuficientes
para abatir la situación deficitaria de los dos bancos anteriormente señalados.
Con el propósito de reforzar la coordinación de los bancos hasta entonces existentes, fue creado en 1965 el
Banco Nacional Agropecuario, SA de CV, como institución de segundo piso.
Con el objeto de simplificar la política crediticia hacia el campo y mediante la centralización de sus
operaciones, fue creado en 1975 el Banco Nacional de Crédito Rural, con la fusión de los Bancos Agrícola,
Ejidal y Agropecuario. Para su mejor funcionamiento, BANRURAL fue diseñado como un sistema integrado
por un banco nacional y trece bancos regionales, que tienen hoy la figura de sociedades nacionales de crédito.
Desde su nacimiento, BANRURAL ha operado en primer piso, aunque colocando una parte relevante de su
crédito a través de organizaciones de productores; en su misión, se estableció la tarea fundamental de financiar
la producción primaria agropecuaria y forestal, así como sus actividades complementarias.
Durante varios años, BANRURAL se convirtió en una institución canalizadora no solamente de recursos
crediticios, sino también de algunos programas adicionales de política agrícola, tales como los provenientes del
Sistema Alimentario Mexicano. Por esta razón, el Sistema BANRURAL llegó a tener una cobertura de más de
un millón y medio de clientes al año y a asignar recursos para apoyar la producción de casi siete millones de
hectáreas por año. La dimensión del Sistema BANRURAL generó una presencia burocrática importante
reflejada en 27,000 empleados y más de 650 sucursales.
Los cambios instrumentados en la política económica en el país a principios de los años noventa y la evolución
de los productores se reflejaron también en el esquema de financiamiento al campo, tomando como base los
diferentes estratos de productores. Así, al productor privado de ingresos altos se le generaron las condiciones
para obtener créditos de la banca comercial, con el respaldo, en su mayoría, de los fideicomisos instituidos en
relación con la agricultura (FIRA), operando éstos en segundo piso. A su vez, al productor de muy bajos
ingresos se le canalizó hacia políticas asistenciales promovidas por diversas instituciones públicas. Conforme a
este nuevo entorno, se reestructuró el Sistema BANRURAL para que atendiera básicamente la demanda
crediticia de los productores bajos y medios. La nueva circunstancia permitió un importante
redimensionamiento de la estructura administrativa del Sistema BANRURAL, que continúa hasta la fecha; así,
el Banco funciona el día de hoy con 3,450 empleados y 203 sucursales.
La reforma anteriormente descrita es causa de que en el presente el Sistema BANRURAL dirija el 80% de sus
créditos a productores de ingresos bajos y medios. Esta vocación es indudablemente fundamental para llevar
crédito al productor que por su situación financiera y nivel de ingreso no tiene acceso a crédito a través de
ningún otro intermediario privado o comercial. Por lo tanto, BANRURAL es hoy en día para muchos
productores la única vía posible de financiamiento. Esta situación social justifica plenamente que el Estado
continúe contando con alguna institución que otorgue crédito orientado hacia este segmento de productores,
como lo es BANRURAL.
II. Situación Actual de BANRURAL
Si bien resulta clara la importancia de BANRURAL como institución de crédito en el campo, es necesario
reconocer también que su situación financiera es hoy en día tan crítica, que obliga a reflexionar sobre una
solución definitiva a este deterioro que impacta no solamente en el Banco, sino en las finanzas públicas del
país. En los últimos siete años, BANRURAL ha recibido recursos fiscales por alrededor de $21,000 mdp; sin
embargo, el Banco presenta hoy un capital negativo que se estima al cierre del ejercicio cercano a los $8,000
mdp. Lo anterior acredita que a pesar de los apoyos fiscales recurrentes, el Banco vuelve a incurrir en pérdidas.
Las causas por las cuales la situación del Banco resulta crítica, tienen origen diverso. En primer término,
respecto de la vocación, el Banco tiene a un poco menos de medio millón de clientes crediticios cuyos
préstamos otorgados han sido por un monto reducido. Así, la mitad de los créditos otorgados por BANRURAL
es menor a $42,800 pesos. Ello incide negativamente en el costo operativo del Banco. Así, tan sólo por el
segmento atendido, el Banco pierde recursos aunque llegase a cobrar íntegramente su cartera.
En segundo lugar, es necesario señalar que ningún banco de desarrollo que se ha orientado al crédito rural en
México ha podido generar volúmenes de captación que hayan coadyuvado a tener una mejor situación
financiera. Por el contrario, el manejo de esta operación resulta oneroso, en virtud de que, tan sólo de manera
ilustrativa, es conveniente señalar que el 40% de las cuentas de cheques presentan saldos menores a los $100.
Asimismo, resulta significativo que sólo unos cuantos clientes expliquen casi la mitad de la captación.
Aunado a lo anterior, el Sistema BANRURAL requiere orientar el 34% de su gasto corriente para cubrir los
compromisos laborales con los 8,500 jubilados y pensionados del propio Banco. Ello significa, en valor
presente neto, una carga anual equivalente a $1,200 mdp, creciendo a un ritmo creciente de $600 mdp cada año.
Por la situación financiera aquí señalada, es ineludible que el Banco acuda al mercado financiero para fondear
sus operaciones y sus gastos -incluso los de la nómina. En el año, el Banco requiere recursos por $3,000 mdp
para poder colocar $10,000 mdp en créditos. Por su situación financiera, el fondeo en el mercado es para el
Banco hasta 200 puntos base más caro de lo que le cuesta al Gobierno Federal a través de los Certificados de la
Tesorería.
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