Historia y cultura política de la participación ciudadana en la Ciudad de México: entre los condicionamientos del sistema y el ensueño cívico
| Autor | Mario Espinosa |
| Cargo | Licenciado en Sociología por la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM y Maestro en Sociología Política por el Instituto de Investigaciones Dr. José María Luis Mora. Profesor de tiempo completo en la Academia de Ciencia Política y Administración Urbana y en el Posgrado de Humanid |
| Páginas | 9-50 |
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El objetivo del trabajo que a continuación se presenta, no es precisamente hacer una recapitulación exhaustiva de los escollos y vicisitudes históricas sobre el desarrollo de la participación ciudadana1 en la Ciudad de México; ni mucho menos documentar los mecanismos, instrumentos o figuras jurídicas que, desde 1928
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hasta nuestros días, caracterizaron su institucionalización dentro del propio ejercicio de gobierno del Distrito Federal. Con este breve repaso histórico, nos interesa mostrar cómo, a través de la construcción y funcionamiento de sus "distintas" modalidades institucionales, se originó un conjunto de relaciones, prácticas y percepciones características de una determinada cultura política2que, hoy por hoy, forma parte del universo simbólico, de lascostumbres y tradiciones que explican, en gran medida, los alcances y limitaciones de la participación ciudadana en la Ciudad de México.
La historia de la participación ciudadana institucionalizada puede interpretarse como una conspiración sistemática y silenciosa del sistema político contra la expresión democrática y la organización autónoma de los habitantes de la Ciudad de México, o como el resultado de un dilatado aletargamiento ciudadano que, durante mucho tiempo, pasó por alto la necesidad de involucrase en la toma de decisiones y en el ejercicio de la política aplicada en su ciudad.
No vamos a discutir aquí la validez de cada una de estas tesis, ni mucho menos a hacer una revisión íntegra de la "evolución" histórica -impulsada por el sistema o por el despertar cívico de los capitalinos- de las distintas figuras jurídicas o condiciones estructurales que han circunscrito el ejercicio de la participación ciudadana institucionalizada. Nos interesa fundamentalmente recuperar la historia para reconstruir los orígenes y los anclajes en los que se cristalizaron los principios estructurales de la cultura política que, desde entonces, subyacen en las posibilidades y limitaciones mismas de los procesos participativos institucionales de los capitalinos.
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a) 1928-1940
La Ley Orgánica del Distrito Federal y de los Territorios Federales (LODFTF), aprobada por el Congreso de la Unión en diciembre de 1928, podría catalogarse como el comienzo de la conspiración contra la expresión democrática y la organización autónoma de los habitantes de la Ciudad de México y, sobre todo, como el instrumento donde se sentaron las bases para consolidar un modelo de participación exclusivamente corporativo y políticamente controlado.
La ley de 1928, promovida por el general Álvaro Obregón y alentada por el entonces presidente de la República, Emilio Portes Gil, modificó radicalmente la forma de gobierno de la Ciudad de México. En ella se dispuso oficialmente la desaparición del régimen municipal y se estipuló que el Gobierno de la Ciudad sería responsabilidad directa del presidente de la República, quien lo ejercería a través de un nuevo órgano creado ex profeso: el Departamento del Distrito Federal (DDF), cuyo titular -jefe o regente- sería un funcionario nombrado y removido libremente por el Ejecutivo. Esa misma ley, en su Capítulo X, preveía la constitución de un amplio Consejo Consultivo vinculado con el DDF y una serie de órganos similares vinculados directamente con cada una de las trece delegaciones políticas que existían en la capital de acuerdo con su organización territorial y administrativa.3
A partir de aquí, diversos estudios han planteado que la forma de gobierno y el estatus jurídico que se desprendió de la LODFTF de 1928 (y que privó hasta 1940) marcó la vida política y la práctica misma de la participación ciudadana en la Ciudad de México. Esto es -de acuerdo con ciertos analistas políticos-, con la desaparición del régimen municipal y la creación de un órgano de
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gobierno (DDF) en manos del presidente de la República, de la noche a la mañana se conculcaron drásticamente los derechos políticos de los capitalinos y, en cierta media, se suspendió la vida cívica de los mismos con respecto al ejercicio y conducción de su gobierno local.4
Más aún, aparte del golpe antidemocrático y en contra de la participación ciudadana que representó la ley impulsada por el general Obregón; se afirma que la reforma de 1928 no sólo nutrió la centralización del poder en la institución presidencial, sino que además propició una tendencia creciente en la despolitización del gobierno de la entidad que desde entonces tomó un tinte más bien burocrático-administrativo.5
Por otro lado, centrándonos en las implicaciones que la LODFTF tuvo en la conformación del modelo institucional de participación ciudadana, se dice que la creación del Consejo Consultivo de la Ciudad de México (CCCM), así como los respectivos Consejos Consultivos Delegacionales (CCD) -previstos en la ley como órganos de participación ciudadana dirigidos a fomentar la vinculación entre ciudadanos y autoridades y a fungir como órganos de colaboración ciudadana para auxiliar en sus funciones de gobierno, tanto al jefe del DDF, como a los respectivos delegados-; en realidad sólo representaban figuras de participación simples para enmendar la desaparición del régimen municipal, transformar la participación política en participación social y disminuir los conflictos políticos de la capital.6
Asimismo, con base en las limitadísimas funciones de estos consejos consultivos (proponer reformas para los reglamentos y medidas para mejorar los servicios públicos, denunciar faltas y deficiencias de los mismos, así como revisar y opinar sobre ingresos y egresos del DDF), se afirma que estos organismos fueron inocuos mecanismos de participación ciudadana que, de acuerdo con la conformación gremial y designación vertical de sus integrantes, terminaron convirtiéndose en un tipo de representación
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corporativa vinculada con diferentes instancias de gobierno de la ciudad.7
Los órganos (CCCM y CCD) mediante los cuales se buscaban promover la participación ciudadana y, en este sentido, garantizar la representación de los intereses comunitarios y locales de los capitalinos, se convirtieron desde entonces en una junta de notables y en un mecanismo altamente corporativo subordinado a las decisiones del regente y de los delegados. Se instituyó así un régimen de gobierno que al canalizar solamente las demandas de los grupos organizados (comerciantes y grupos profesionales principalmente) soslayaba la participación de todos aquellos ciudadanos que no pertenecieran a algún gremio u organización corporativa.8
En resumen, la reforma constitucional promovida en 1928 por el general Obregón (vigente hasta 1940), podría verse como el inicio de la conspiración del Sistema Político Mexicano contra la participación ciudadana de los habitantes de la Ciudad de México: la supresión del régimen municipal cristalizada en la LODFTF marcó el origen de un régimen autoritario en el que se reforzó la centralidad de la figura presidencial; se conculcaron los derechos políticos de sus habitantes; se despolitizó el ejercicio del gobierno de la capital y comenzó el proceso de institucionalización y corporativización de la participación ciudadana.9
No obstante, como asentamos con anterioridad, la historia de la participación ciudadana de los capitalinos también puede verse como el producto de un largo ensueño en que entraron sus habitantes a partir de 1928. Diversos estudios han subrayado que, independientemente de las dificultades financieras y organizativas de la vida municipal que hasta entonces había prevalecido en la capital, la creación de la LODFTF tuvo igualmente la intención principal de eliminar la vida política de la ciudad.10 Sin embargo, la reforma constitucional con la cual se consumaba el despojo del último reducto de gobierno autónomo para los habitantes de la
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Ciudad de México, se ejecutó sin mayor reacción por parte de la ciudadanía capitalina. Si acaso, se levantaron algunas voces pero sin mayor eco, como la de Lombardo Toledano (uno de los 21 diputados que votaron en contra de la reforma aprobada en la XXXII Legislatura) quien criticó con fuerza la supresión del régimen municipal.11
Si nosotros aniquilamos este principio (el de la libertad municipal), si hacemos depender esta gran entidad administrativa del Ejecutivo Federal y matamos la libertad de intervención del vecindario en los negocios del mismo, indudablemente que desde luego se producirá una disociación cívica en la población más importante de la República.12
Posteriormente, a pesar del funcionamiento ineficaz del CCCM y de los respectivos CCD, para representar las necesidades y el interés ciudadanos ante las instituciones de gobierno correspondientes, no sólo no existieron mayores protestas o críticas, sino que durante los años siguientes la participación ciudadana se limitó y centralizó aún más.
b) 1940-1970
La segunda Ley Orgánica del Departamento del Distrito Federal (LODDF), emitida el 31 de diciembre de 1941, durante el sexenio del general Ávila Camacho, confirma el control absoluto del Ejecutivo en el gobierno de la ciudad y borra de una sola pincelada y sin mayores explicaciones a los CCD. Aún más...
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