Gasto público y servicios municipales en México y Jalisco
| Autor | Carlos Moreno Jaimes |
| Páginas | 545-577 |
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RESUMEN1
Este trabajo evalúa la efectividad del gasto municipal en aumentar la co-
bertura de agua potable y drenaje, cuya provisión se encuentra bajo la
responsabilidad constitucional de los gobiernos municipales en México.
El análisis se enfoca tanto en el conjunto de los municipios mexicanos,
como en los 125 municipios pertenecientes al estado de Jalisco durante
el periodo 2000-2005. Los resultados sugieren que el gasto municipal
ha tenido un impacto relativamente limitado en mejorar la cobertura de
agua y drenaje, principalmente en Jalisco. En contraste, la dispersión
territorial de la población parece ser la variable que determina en ma-
yor medida el acceso de los hogares mexicanos a esos dos servicios. Lo
anterior implica que invertir más recursos financieros en la provisión
de servicios municipales básicos no es suficiente para resolver el rezago
histórico de la cobertura. Es necesario, además, plantear estrategias que
mitiguen el efecto negativo de la dispersión poblacional.
INTRODUCCIÓN
El acceso a los servicios públicos básicos es, sin duda, una de las con-
diciones más importantes para que los individuos puedan desarrollar
*ITESO. El autor agradece la colaboración de Patricia López Rodríguez en el procesamiento
de los datos, cuadros y gráficas que aparecen en este trabajo.
Capítulo 13
Gasto público y servicios municipales en México
y Jalisco
Carlos Moreno-Jaimes*
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las capacidades de decisión que les permitan alcanzar el bienestar per-
sonal y colectivo, tal y como sugieren las perspectivas contemporáneas
sobre el concepto de desarrollo humano. La libertad de elección de
las personas no únicamente depende de su disponibilidad de bienes y
servicios privados provistos por el mercado, sino también de servicios
bajo responsabilidad de las organizaciones del sector público, tales
como el alumbrado público, los servicios de saneamiento, el agua potable,
el transporte colectivo, etcétera. En México, la provisión de varios de
estos servicios públicos se ha vuelto responsabilidad de los gobiernos
municipales, los cuales han ido adquiriendo también mayores recur-
sos presupuestales destinados a promover el desarrollo local en el país.
Entre las atribuciones más importantes que los ayuntamientos adqui-
rieron desde la reforma constitucional al artículo 115 constitucional
de 1983, destaca la provisión de agua potable y el drenaje, los cuales
constituyen componentes esenciales en la calidad de vida de los ciu-
dadanos. Sin embargo, después de más de 20 años de haber recibido
esta importante responsabilidad, los gobiernos municipales muestran
variaciones considerables en su capacidad de dotar a la ciudadanía
de servicios públicos básicos, pese a que las políticas de descentrali-
zación del gasto tuvieron el objetivo de promover la eficiencia en la
asignación de recursos.
Este trabajo evalúa la efectividad del gasto municipal en aumentar
la cobertura de agua potable y drenaje, enfocándose tanto en el con-
junto de los municipios mexicanos, como en los 125 municipios perte-
necientes al estado de Jalisco durante el periodo 2000-2005. El análisis
aprovecha que, por primera vez en muchos años, los datos del INEGI
sobre finanzas públicas municipales permiten identificar el monto de
recursos que cada municipio destina a la provisión de agua potable.
Puesto que en el caso del drenaje los datos de gasto municipal no tienen
ese mismo nivel de desagregación, se analiza únicamente el impacto
del gasto en obra pública sobre la cobertura de dicho servicio.
Los resultados del análisis sugieren que tanto el gasto municipal
en agua potable como el de obra pública en general han tenido un im-
pacto sumamente limitado en mejorar la cobertura de ambos servicios,
principalmente en Jalisco. En contraste, la dispersión territorial de la
población parece ser la variable que determina en mayor medida el
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acceso de los hogares mexicanos a estos dos servicios. Los resultados
implican que invertir más recursos financieros en la provisión de ser-
vicios municipales básicos no es suficiente para resolver el rezago his-
tórico de la cobertura, ya que es necesario además plantear estrategias
que mitiguen el efecto negativo de la dispersión poblacional, la cual
eleva considerablemente el costo de la provisión de servicios.
En primer lugar, el documento describe brevemente las estrategias
de descentralización del gasto público a escala municipal, enfocándose
particularmente en la operación del Fondo de Infraestructura Social
Municipal (FISM) en 1998. Posteriormente se presenta un análisis del
comportamiento de las finanzas municipales en México y Jalisco (tanto
de los ingresos como de los gastos), sobre todo en función del grado de
desarrollo humano a nivel municipal. En tercer lugar, se propone y
estima un modelo econométrico muy simple para evaluar el impacto
del gasto en la cobertura de ambos servicios. Por último, el documento
concluye y sugiere algunas implicaciones derivadas del modelo.
LA DESCENTRALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO A ESCALA MUNICIPAL
La reforma al artículo 115 constitucional de 1983 fue uno de los es-
fuerzos más serios para descentralizar la provisión de servicios públi-
cos básicos hacia los gobiernos municipales en el país. Dicha reforma
incluyó, entre sus aspectos más importantes, dotar al nivel municipal
de la responsabilidad de proveer agua potable, drenaje y alcantarillado,
alumbrado público, recolección de basura, mercados públicos, cemen-
terios, seguridad pública, rastros, parques y jardines, tránsito y viali-
dad. Además, los ayuntamientos recibieron la atribución de cobrar y
retener la recaudación por concepto del impuesto al predial, buscando
ampliar la autonomía financiera de los municipios.
Diversos programas de descentralización fiscal y administrativa se
impulsaron desde el gobierno federal a partir de ese entonces, tanto a
escala estatal como municipal. Uno de los más importantes durante el
sexenio de Salinas (1988-1994) fue el Programa Nacional de Solidaridad
(Pronasol), el cual establecía diversos fondos orientados a desarrollar
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