Guía jurídica para fincar la responsabilidad por daños y perjuicios a cargo del SAT (Primera parte)
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El 12 de junio de 2003 se publicó en el DOF una de las más importantes reformas a la Ley del SAT, pues en ella se considera la posibilidad de que los particulares o contribuyentes puedan exigir la responsabilidad patrimonial a cargo de ese órganismo fiscal, por los daños y perjuicios causados por alguno de sus servidores públicos con motivo del ejercicio de sus atribuciones.
En este sentido, cuando algún funcionario del SAT, por una acción o una omisión, incurra en una falta grave, el contribuyente podrá demandar la reparación de los daños y perjuicios ocasionados por esa acción u omisión. Esto, sin duda, representa un giro de 180 grados dentro de las relaciones jurídicas que se dan entre las autoridades fiscales y los paticulares, pues con el transcurso del tiempo y con el efectivo ejercicio de ese derecho se podrán cosechar los primeros frutos de este cambio legislativo, que se traducirán en una disminución de los actos arbitrarios o ilegales de las autoridades que forman parte del SAT.
Afin de estar en posibilidad de conocer ese nuevo derecho a favor de los contribuyentes y de que se pueda ejercer en forma correcta y oportuna, elaboramos un artículo que dividido en dos partes, precisa los alcances de dicha responsabilidad patrimonial y los pasos que se tienen que seguir para exigir al SAT el pago de los daños y perjuicios.
Una de las vías que tienen los particulares para responsabilizar al Estado de los daños y perjuicios que ocasionan las autoridades administrativas, se regula en el CCF, el cual fue reformado en 1994 a fin de introducir algunas modificaciones menores al otrora artículo 1928, y en el que sigue prevaleciendo un sistema de la responsabilidad subsidiaria del Estado; es decir, no podemos reclamar al Estado directamente, sino que se debe demandar primero al servidor público supuestamente responsable, y sólo en caso de que se individualice la culpa y se acredite la insolvencia del funcionario podremos, entonces, reclamarle al Estado la indemnización por daños y perjuicios.
La modificación de 1994 consistió en agregar la "responsabilidad solidaria" del Estado sólo para los casos de dolo, si se trata de actuaciones ilícitas, ya que por ningún motivo, según el CCF, se pueden reclamar al Estado los daños que se hayan causado por su actividad.
La otra vía legislativa que existe actualmente, y que conserva las características de una responsabilidad subjetiva e indirecta, es la prevista en el artículo 33 de la LFRASP, el cual establece lo siguiente:
Cuando en el procedimiento administrativo disciplinario se haya determinado la responsabilidad del servidor público y ésta haya causado daños o perjuicios a los particulares, éstos podrán acudir ante la Secretaría o el contralor interno respectivo para que elaboren el dictamen correspondiente que comunicarán a la dependencia o entidad en la que el infractor se encuentre adscrito, para que éstas, si así lo determinan, reconozcan la responsabilidad de indemnizar la reparación de los daños y perjuicios en cantidad líquida y ordenen su pago, sin necesidad de que acudan a la instancia judicial o a cualquiera otra.
Lo anterior sin perjuicio de que el particular acuda directamente ante la dependencia o entidad en la que el servidor público desempeñe su empleo, cargo o comisión para que éstas resuelvan lo conducente.
Si la dependencia o entidad determina que no ha lugar a indemnizar o si el monto no satisface al reclamante, se tendrán expeditas, a su elección, las vías jurisdiccionales correspondientes.
Cuando se haya aceptado una recomendación de la institución a la que legalmente le competa la vigilancia y defensa de los derechos humanos, en la que se proponga la reparación de daños o perjuicios, la dependencia o entidad se limitará a su determinación en cantidad líquida y a emitir la orden de pago respectiva.
El Estado podrá repetir de los servidores públicos el pago de la indemnización hecha a los particulares.
El texto citado del artículo 33 de la LFRASP se estableció originalmente en la reforma a la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos del año de 1994, mediante la adición del artículo 77-bis. Sin duda, dicha adición representó un avance; sin embargo, el adverbio "directamente" a que se refiere el artículo 33 no constituye una responsabilidad de naturaleza directa del Estado, como parece sugerir.
En efecto, para que nosotros podamos reclamarle al Estado, y para que éste pueda resarcir el daño a través de sus entidades o dependencias, debe entablarse primero una reclamación en contra del servidor público que se considere presuntamente responsable. Inmediatamente después, tiene que sustanciarse el procedimiento administrativo disciplinario que prevé el artículo 21 de la LFRASP. Si se resuelve que el servidor público fue responsable, entonces sí podrá el particular acudir "directamente" a la dependencia o entidad a la cual esté adscrito el servidor público declarado responsable, para que se determine el pago correspondiente y, luego, el Estado pueda repetir lo pagado en contra del servidor público infractor.
Por tanto, no se trata de un verdadero régimen de responsabilidad directa del Estado, ni tampoco de una verdadera responsabilidad objetiva, ya que, según ésta, para efectos de indemnización, es irrelevante que la actividad del servidor público haya sido lícita o ilícita -aun cuando, como se explicará más adelante, no es indiferente para efectos indemnizatorios-, situación que no sucede con el régimen previsto en la LFRASP, toda vez que el supuesto normativo de la indemnización es la acreditación de la falta administrativa o conducta ilícita.
Además, la responsabilidad "solidaria" prevista en esa ley postula que el perjudicado pueda acudir indistintamente en contra del servidor público o del Estado para presentar su reclamo; mientras que bajo un régimen de responsabilidad "directa", es el Estado el único responsable frente al particular para efectuar el pago de la indemnización correspondiente, sin perjuicio de que posteriormente aquél pueda exigir en vía de regreso el pago hecho al particular lesionado, en contra del servidor público que sea declarado responsable por falta grave.
Reformas al artículo 113 constitucional. Establecimiento de un régimen de responsabilidad directa a cargo del Estado
En el DOF del 14 de junio de 2002 se publicó el Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se modifica la denominación del Título Cuarto y se adiciona un segundo párrafo al artículo 113 de la Constitución Políticas de los Estados Unidos Mexicanos.
El segundo párrafo que se adiciona al artículo 113 precisa lo siguiente:
La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes.
Con dicha reforma se incorpora no sólo la institución de responsabilidad patrimonial y objetiva del Estado, sino que también se reconoce en nuestra ley suprema una nueva garantía que protege la integridad y salvaguarda patrimonial de los individuos respecto de la actividad administrativa del Estado y establece el deber de éste de reparar las lesiones antijurídicas que con su actividad cause en el patrimonio de todo individuo que goce de dicha garantía.
Sin embargo, la misma Constitución establece claramente que la implementación y desarrollo de los mecanismos a partir de los cuales los particulares podrán efectivamente reclamar la indemnización correspondiente, respecto de aquellas lesiones patrimoniales causadas por la autoridad federal, deberán estar precisados en leyes de carácter secundario.
Es por ello que desde la publicación de las reformas constitucionales que entrarían en vigor hasta el 1o. de enero de 2004, resultaba impostergable la expedición de una ley secundaria que hiciera eficaz la instrumentación del proceso resarcitorio y que permitiera el desarrollo de un sistema de responsabilidad general, objetiva, directa y ponderada del Estado, en mérito del cual se reconociera la obligación de éste de resarcir los daños y perjuicios que cause a los particulares.
Un primer intento para regular en forma secundaria esta responsabilidad patrimonial se dio el 24 de septiembre de 2002, cuando entró a la Cámara de senadores una iniciativa de Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado, cuyó propósito es precisamente hacer eficaz la instrumentación de responsabilidades a cargo del Estado. La...
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