Empleo y pobreza en la estrategia del Banco Mundial
| Autor | Marcelo Lucero-Graffigna |
| Páginas | 153-167 |
Marcelo Lucero-Graffigna. Universidad Nacional de San Juan, Argentina. Dirección electrónica: mllg@arnet.com.ar
Page 154
A mediados de la década de 1970 y como resultado de la crisis del modelo keynesiano, en los países industrializados se inicia en economía un debate acerca de la relación que debería existir entre política social y política de mercado de trabajo. En Europa emergen las propuestas de activación, en oposición a los esquemas denominados “pasivos” como el seguro de desempleo, en tanto que en Estados Unidos toman fuerza las formulaciones de la década de 1960 del workfare.
Ya sea esta última o su pariente británico del welfare to work, o incluso las diferentes tendencias de activación en los países de la entonces Comunidad Económica Europea, todas tienen en común la búsqueda por entablar un vínculo entre política social y programas de empleo, o como prefiere designarse también, la “integralidad”. Es en este marco del debate que considero oportuno analizar de qué manera se propone esta relación por parte del Banco Mundial (BM), considerando a este último como un organismo internacional que ha enarbolado y promovido las ideas neoliberales en América Latina.
Con este propósito aquí se estudiará el programa de empleo denominado Public Works Programme (PWP), que desde hace ya varias décadas viene desarrollándose en países del tercer mundo bajo el impulso ideológico y financiero del organismo. Como preludio se argumenta que este tipo de programas pueden distinguirse claramente de otros enfoques como el workfare o la activación1 e, incluso, un análisis sobre su implantación en contextos nacionales (y sus sistemas de protección social) brindará luz sobre las particularidades entre los diferentes esquemas, haciendo imposible la aplicación ecuménica de una misma terminología para referirse a este tipo de programas.2
Esto en contrapunto con diversos trabajos, como los del BM, que en los últimos años se han inclinado a encerrar este tipo de intervenciones públicas en la categoría del workfare. Aun llegando a señalar que el uso indistinto de dichos términos es lícito dado que: “Ambos se refieren a programas en los que los participantes deben trabajar para obtener losPage 155 beneficios. Estos programas ofrecen empleo temporal a una baja tasa salarial y han sido ampliamente utilizados para luchar contra la pobreza”.3
Tras este intento de internacionalización del término workfare, debe verse no sólo la estandarización de indicadores y categorías de medición, sino fundamentalmente la propensión universalista del organismo interesado en utilizar explicaciones ancladas en la teoría neoclásica de economía (como es el caso de la teoría de la acción racional), para dar cuenta de la realidad económica y social de cualquier país.
Pero sobre todo no se debe olvidar que este proceso tiende a despojar a la teoría de todo contexto histórico, económico y social (propio de cada país y región), dotándola de una supuesta objetividad y validez. Aunque, como se verá, sus bases teóricas fundamentales estén construidas a partir de una sociedad histórica y socialmente situada, como es la experiencia estadounidense.
A continuación y tomando como objeto de análisis algunos documentos institucionales del Banco Mundial y trabajos de sus intelectuales, intentará sacar a la luz los componentes de este enfoque universalista, específicamente en la propuesta que articula empleo y pobreza bajo el nombre de Public Works Programmes.
Para esto se iniciará con una caracterización general de estos programas y su articulación en la estrategia oficial del organismo, y en un segundo momento se considerarán los supuestos y fundamentos de la particular imbricación que se propone entre empleo y pobreza para la intervención pública.
En la experiencia del BM4 (y podría agregarse en la de otras instituciones como la Organización Internacional del Trabajo, OIT), los Programas de Trabajo Público (PTP), o también Programas de Empleo Temporal, comenzaron a aplicarse hacia fines de la década de 1960 y principios de laPage 156 siguiente en países del sur de Asia y de África Sahariana. La intención era acudir en ayuda de los extremadamente pobres ante las consecuencias de desastres naturales, climáticos o los impactos de choques sistémicos. Estas iniciativas remplazaron los programas de ayuda alimentaria llevados a cabo desde la década de 1950, los cuales exigían como contrapartida una actividad laboral.
Si bien los PTP se han caracterizado en general por su baja cobertura y corta duración, en algunos casos se han estabilizado de manera permanente o han multiplicado notablemente la población beneficiada. Por ejemplo, el caso de India, donde el Maharashtra Employment Guarantee Scheme (MEGS) se ejecuta desde 1970 y tiene una cobertura nacional. O más recientemente la experiencia coreana de 1998 a 2000, que llegó a superar ampliamente el millón y medio de beneficiarios.
En términos generales, la población a la que van dirigidos son trabajadores desocupados con pocos estudios, así como campesinos y mujeres rurales que viven en condiciones críticas de pobreza, siendo utilizados asiduamente como acciones contracíclicas para el sostenimiento del ingreso en periodos y temporadas de baja actividad económica.
En América Latina a partir de la aplicación de políticas económicas neoliberales5 y sus consiguientes “costos sociales”, se abrió paulatinamente la necesidad de extender en la región el alcance de los PTP, otrora reservados a países de Asia y África. Algunos autores los llamaron “Programas de Empleo Transitorio”6 y los propusieron como una acción necesaria para atenuar los efectos de las políticas de ajuste.
Experiencias de este tipo pueden identificarse en Brasil (Frentes de Trabajo), Argentina (Trabajar), Chile (Programa de Ocupación para Jefes de Hogar), Perú (Programas de Apoyo al Ingreso Temporal) y Panamá (Plan de Empleo de Emergencia). Algunos autores también incluyen en este ámbito la experiencia del Fondo Social de Emergencia de Bolivia.
Entre las características principales de estos programas destacan las siguientes:
• Supone la creación de empleos transitorios, estimulando más a la demanda que a la oferta. En algunos casos, la duración está vincu-Page 157lada con temporadas agrícolas y, en otros, a paliar los efectos de algún desastre natural o crisis económica, de ahí que en general la transferencia per cápita oscile entre menos de un año y más de tres meses, aproximadamente.
• En general, se dirige a la población de trabajadores con muy baja calificación laboral, sumidos en condiciones de pobreza.
• La ejecución gira en torno a proyectos con mano de obra intensivos y con bajo costo en componentes de insumos e infraestructura.
• La contribución monetaria es calculada por debajo del salario real y del salario mínimo del país, según sea el caso.
• Se trata de programas focalizados (“autoselección”), que a partir de la cotización de la contribución en grados muy bajos busca orientar el acceso sólo a los sectores más pobres.
Si bien estas características pueden adquirir diferentes tonalidades según la experiencia de que se trate, a continuación se reconstruirá en sus aspectos más importantes lo que constituye la propuesta teórica elaborada por el BM.
Sin duda, el marco para el análisis es la denominada Estrategia de lucha contra la pobreza. Con ese propósito se esbozarán los aspectos generales plasmados en el Informe del Desarrollo Mundial 1990, “La pobreza”, que constituye una bisagra en las posturas del BM. En segundo término, se expondrán las nuevas tendencias expresadas en el Informe 2000/2001 con el título Enfoque de manejo social del riesgo.
En el primer informe la preocupación central está puesta en el alivio o reducción de la pobreza en dos orientaciones:
• Promover el uso productivo del bien que los pobres poseen en mayor abundancia —su trabajo—, mediante políticas que hagan uso de los incentivos del mercado, las instituciones políticas y sociales, la infraestructura y la tecnología.
• Proporcionar servicios sociales básicos a los pobres. La atención básica a la salud, la planificación familiar, la nutrición y la educación primaria revisten especial importancia.7
Page 158
Con el término “temporales” se denominan dos acciones, las de largo plazo: inversión en capital humano y la provisión de servicios sociales básicos para los pobres, y las de corto plazo: transferencias directas de recursos a los pobres y redes de seguridad (safety net) para aquellos grupos vulnerables. Estas últimas tienen el objetivo de convertirse en redes de seguridad transitorias para aquellos sectores más pobres de la sociedad afectados por diversas situaciones de emergencia. Diversos tipos de programas son propuestos con el fin de construir una red de seguridad para los más pobres: programas de transferencia de dinero de asistencia alimentaria, así como de trabajo público.
Un tipo de red de seguridad está dirigida a la pobreza crónica: aquellas personas que se encuentran incapacitadas de manera permanente para trabajar y obtener su sustento diario (discapacitados y ancianos, entre otros). Un segundo tipo es la destinada a la pobreza transitoria: corresponde a una disminución o...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba