Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

AMPARO EN REVISION CON FACULTAD DE ATRACCION 1687/93. F.J.A.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que en este asunto sí es procedente ejercer la facultad de atracción, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal de la República y 25, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se trata de un asunto que por sus características especiales lo amerita, pues la sentencia que se recurre fue pronunciada por un J. de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de amparo, en el que se planteó la inconstitucionalidad de un reglamento de índole administrativa, expedido con apoyo en lo dispuesto por el artículo 73, fracción VI, base 3a., inciso a), constitucional, por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, como lo es el Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles y Celebración de Espectáculos Públicos en el Distrito Federal, respecto del cual subsiste en la revisión el problema de inconstitucionalidad.

En efecto, aun cuando ni en la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación ni en la Ley de A. se prevé, en forma específica, la competencia de la Sala para conocer de reglamentos expedidos por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, fue intención de la iniciativa de reforma al artículo 107, fracción VIII, constitucional (reforma expedida el veintinueve de julio de mil novecientos ochenta y siete, promulgada el mismo día, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diez de agosto del propio año, que entró en vigor el quince de enero de mil novecientos ochenta y ocho) que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conociera, en amparo en revisión, de todas las normas generales cuya constitucionalidad se cuestiona, excepción hecha de los reglamentos autónomos municipales.

Ahora bien, como el Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles y Celebración de Espectáculos Públicos en el Distrito Federal, fue expedido por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, de acuerdo con lo que determina el artículo 73, fracción VI, base 3a., inciso A), de la Constitución Federal, esto es, que su creación depende de la Constitución; y dicha Asamblea vino a sustituir al presidente de la República por cuanto hace a la facultad de dictar reglamentos locales para el Distrito Federal referentes a las materias a que hace mención el numeral 73, fracción VI, base 3a., inciso A), de la Carta Magna, dentro de los que se encuentra el que se combate en esta vía, se está en el caso de ejercer la facultad de atracción conforme al artículo 25, fracción I, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, pues se justifica por el hecho de que, como ya se expresó, se desprende de la iniciativa de reforma al artículo 107, fracción VIII, constitucional, que entró en vigor el quince de enero de mil novecientos ochenta y ocho, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través del Tribunal Pleno o de las Salas, conociera de los juicios que se inicien para determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de todas las normas que integran el orden jurídico nacional (federales o locales), como lo es el Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles y Celebración de Espectáculos Públicos en el Distrito Federal.

Además, el reglamento impugnado, a través de su artículo tercero transitorio, abrogó el Reglamento General para Establecimientos Mercantiles y Espectáculos Públicos en el Distrito Federal, de veintiséis de enero de mil novecientos ochenta y uno, que fue expedido por el presidente de la República, en uso de las facultades que le otorga el artículo 89, fracción I, constitucional (lo que confirma más aún que la Asamblea de Representantes vino a sustituir al presidente de la República en su facultad de dictar los reglamentos a que se hace referencia en el párrafo anterior), del cual correspondía conocer en amparo en revisión a la Segunda Sala, conforme a lo establecido en los artículos 84, fracción I, inciso a), de la Ley de A. y 25, fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, lo que también justifica ejercer la facultad de atracción para conocer de este asunto.

SEGUNDO.-El recurrente expresó en su único agravio:

"PARTE DE LA SENTENCIA QUE LO CAUSA:

"Considerando Primero que en su parte conducente dice:

'TERCERO.-En el mismo concepto de violación, la parte quejosa esgrime argumentos en el sentido que es inconstitucional el artículo 141 del reglamento impugnado, por violar los artículos 14, 16, 21 y 23 de la Constitución, por autorizar el primer precepto citado, que las autoridades administrativas califiquen tres veces una misma infracción.'

'Es infundado el concepto antes mencionado, toda vez que si bien es cierto que el artículo 141 en comento, establece tres tipos de sanciones, como son la imposición de sanciones económicas, clausura y cancelación de licencias o permisos, de ello no se puede concluir como lo pretende hacer valer el quejoso, que se impugnan tres sanciones por una sola violación, dado que si el precepto referido es muy claro y aparentemente de su lectura da la impresión que se pueden aplicar tres sanciones; de una interpretación sistemática del Reglamento concretamente de los artículos 141, 142 y 147, se advierte los casos específicos de aplicación de sanciones de clausura, sanción económica y cancelación de licencia y permisos, de donde al estar especificado concretamente los casos en que operan dichas sanciones, no es dable concluir que se apliquen tres sanciones por un solo hecho que infrinja el reglamento impugnado.'

"DERECHO INDEBIDAMENTE APLICADO:

"ARTICULO 14 Y 23 CONSTITUCIONALES.

"DERECHO QUE DEBIO APLICARSE:

"ARTICULOS 14 Y 23 CONSTITUCIONALES: 77 DE LA LEY DE AMPARO, ASI COMO LA TESIS DE JURISPRUDENCIA QUE MAS ADELANTE SE CITARA.

"El considerando que antecede, causa agravio a esta parte recurrente, en virtud de que el J. del conocimiento viola el artículo 77 de la ley de la materia, al no hacer una debida fijación y apreciación del acto reclamado, aunado a que sus argumentos resultan infundados e inoperantes como se pasa a demostrar.

"Contrario a lo esgrimido por el a quo el artículo 141 del Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles y Celebración de Espectáculos Públicos en el Distrito Federal, sí es violatorio de los artículos 14 y 23 constitucionales, ya que las autoridades administrativas tienen facultad inconstitucional para calificar o sancionar a un particular tres veces en una sola infracción, violando así los artículos constitucionales invocados.

"En efecto del debido estudio del artículo 141 del reglamento impugnado, se desprende claramente que se faculta a las autoridades administrativas a imponer una doble sanción en un solo momento y como se desprende del último párrafo de dicho artículo que claramente establece lo siguiente:

'Independientemente de la clausura se podrá imponer la sanción económica que corresponda y en los casos referidos en las fracciones II y V del presente artículo podrá proceder la cancelación del permiso o licencia.'

"De la debida interpretación del artículo en comento, se desprende claramente que el mismo sí establece la posibilidad de imponer más de una sanción en un solo momento: en efecto contrario a lo argumentado por el J. Federal se desprende la aplicación de tres sanciones en un solo momento, como en el caso de que exista una orden de inspección en donde siempre se establecen diversas sanciones a reglamentos gubernativos, queriendo decir con esto que al sancionarse o calificarse dicha acta de inspección, la autoridad delegacional impondrá sanciones como clausura, multas y cancelación de licencias, bastando únicamente que en dicha acta de inspección se establezcan supuestas sanciones, razón por la cual esa facultad administrativa para calificar la gravedad de las infracciones no deben de rebasar preceptos constitucionales, pues en caso contrario incurren en inconstitucionalidad, reiterando que en un mismo procedimiento de calificación se establece la imposición de diversas multas en un solo momento, lo que como ya ha quedado expresado con antelación resulta violatorio del artículo 23 constitucional.

"Por otro lado se señala, que no resulta equitativo el que se impongan diversas sanciones por infracciones cometidas por el particular en un solo momento, pues lo jurídico es que primero se imponga una sanción y si dicho infractor reincide en violaciones al Reglamento gubernativo, procederán las subsecuentes, ya que se reitera que las responsables en infinidad de veces llevan las actas de inspección ya elaboradas o en su defecto falsean los hechos asentados en las mismas y con la única finalidad de que al existir diversos supuestos o infracciones del artículo 141 del Reglamento cuestionado, tenga la facultad discrecional para imponer varias sanciones al quejoso, lo que resulta inconstitucional e ilegal, pues dicho arbitrio no debe de ser ejecutado en forma caprichosa y en claro perjuicio de las garantías constitucionales invocadas, aunado a que el particular no cuenta en ningún momento con la garantía de audiencia para desvirtuar las supuestas infracciones, esto es, dicho reglamento no satisface en ningún momento garantías constitucionales para poder defenderse de las sanciones diversas que pueden imponer las responsables en un solo momento.

"En tal virtud, se desprende que el artículo 141 del reglamento impugnado, resulta inconstitucional, ya que el mismo se aparta de los lineamientos establecidos en nuestra Constitución y en consecuencia incurre en ilegalidad e inconstitucionalidad.

"Es aplicable en nuestro caso en particular la tesis jurisprudencial transcrita en la hoja cuatro de mi demanda de garantías, la cual se invoca por analogía a nuestro caso en particular, siendo aplicable la misma, ya que dicho precepto constitucional prohíbe enjuiciar dos veces por una misma infracción, como acontece con el levantamiento de una acta de inspección, ya que al calificarse la misma se imponen diversas sanciones, sin tomar en cuenta la prohibición, constitucional existente, tanto más que no se puede señalar que se refiera a dos procedimientos distintos, sino a la calificación de una infracción con imposición de diversas sanciones, dejándose así al libre albedrío de la autoridad dicha situación, como lo es el imponer hasta tres tipos de sanciones en perjuicio de los particulares.

"Por todas las razones apuntadas, es procedente que la H. Superioridad a la que por razón de turno conozca del presente asunto, revoque la sentencia en este punto y dicte la que corresponda conforme a derecho, concediendo en su oportunidad el A. y Protección de la Justicia Federal.

"Por último se señala que en virtud de que el resolutivo primero es una consecuencia del considerando estudiado, se solicita se tengan por reproducidos los argumentos vertidos en este ocurso, en razón de repeticiones ociosas y por ser una consecuencia necesaria del considerando cuestionado.

TERCERO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación advierte la existencia de una causal de improcedencia, misma que se examina preferentemente y de oficio, con fundamento en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de A..

En efecto, procede sobreseer en el presente asunto toda vez que el quejoso no demostró que el Reglamento para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles y Celebración de Espectáculos Públicos en el Distrito Federal, el cual se reclamó en esta vía de amparo como heteroaplicativo, le causara perjuicio alguno, lo que hace aplicable los artículos 73, fracción VI, y 74, fracción III de la Ley de A..

En el caso que nos ocupa, se tuvieron como actos reclamados de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal el Reglamento aludido en su totalidad, y en lo particular, el artículo 141 del mismo. A su vez, de varias autoridades de la Delegación Cuauhtémoc se reclamaron:

"2. La orden de visita o comisión emitida en contra de la negociación mercantil propiedad del quejoso.

"3. La visita realizada a la negociación quejosa (sic) el día 2 de abril del presente año, y en su defecto el levantamiento unilateral y fuera del domicilio de un acta de inspección en contra de la misma.

"4. Los procedimientos administrativos infraccionarios sustanciados unilateralmente por las responsables.

"5. Las órdenes de clausura o suspensión de labores, emitidas por las responsables, en base a la orden y acta cuestionadas, o bien que se emitan en base a cualquier reglamento gubernativo.

"6. Las consecuencias legales emanadas de los actos reclamados y que pudieran consistir en multas y sanciones, ejecución de las órdenes de clausura o suspensión de labores, cancelación de la licencia de funcionamiento o cualquier otra análoga, que tenga como fundamento el reglamento cuestionado."

Al respecto, la Asamblea de Representantes del Distrito Federal en su informe justificado admitió haber dictado el reglamento que se combate en ejercicio de la facultad que le confiere la Constitución Federal en su artículo 73, fracción 3a.(sic), inciso A), y la ley orgánica de la propia Asamblea en su artículo 7o.

Por su parte, la totalidad de las autoridades señaladas de la Delegación Cuauhtémoc fueron omisas en rendir sus informes con justificación.

En consecuencia, el J. de la causa tuvo por cierto el acto reclamado de la Asamblea de Representantes y por presuntivamente ciertos los actos de las autoridades de la Delegación Cuauhtémoc.

Por tanto, se hace necesario establecer el alcance que tiene la omisión de las autoridades responsables de la referida Delegación, al rendir su informe justificado.

Al respecto debe decirse que la señalada presunción de certeza no produce el enlace que el quejoso pretende establecer entre los actos de las autoridades delegacionales y la Asamblea del Distrito Federal, esto es, que la visita realizada en su negocio haya tenido como fundamento el reglamento impugnado.

En efecto, la ausencia del informe referido solamente ocasiona que se presuman ciertos los actos que se reclamaron de las autoridades de la Delegación Cuauhtémoc, sin embargo, tal presunción de certeza no puede llevarse al extremo de considerar que los actos consistentes en la orden de visita, acta de visita, e inspección en el negocio que defiende el quejoso, hayan tenido como fundamento el reglamento impugnado, pues pudieron haber tenido como base otro dispositivo legal o inclusive ninguno, lo anterior aunado al hecho de que no obra en autos documento alguno que acredite su aplicación en los actos referidos.

Ciertamente, el hecho de que se haya realizado una visita en la negociación propiedad del quejoso y dicha visita se tenga por presuntivamente cierta salvo prueba en contrario, según dispone el artículo 149 de la Ley de A., ello no implica que la referida visita haya tenido como fundamento el reglamento en mención, pues pudo tener alguna otra finalidad que no fuera la de verificar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en el mismo, o inclusive considerarse como lo hizo el a quo, que no contó con fundamentación ni motivación alguna. Y en el caso que nos ocupa, resulta innegable que el quejoso no aportó elemento probatorio alguno tendiente a demostrar la conexión entre la visita realizada en su negocio y el reglamento impugnado, cuando tal circunstancia tampoco se desprende de los autos que obran en el expediente.

En consecuencia, la omisión de las autoridades señaladas de rendir su informe con justificación ocasiona que se presuman ciertos los actos que les fueron reclamados, pero ello no implica que también se tenga por presuntivamente cierta la vinculación entre tales actos y el referido reglamento, pues como ha quedado establecido, dicha vinculación constituye un hecho diverso que no fue acreditado en autos.

Este criterio ya fue sustentado por esta Segunda Sala, en la tesis publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación de 1917-1988, Segunda Parte, foja 1628, bajo el tenor literal siguiente:

"INFORME JUSTIFICADO, PRESUNCION DE CERTEZA DE LO AFIRMADO EN LA DEMANDA POR FALTA DE. ALCANCE SOLO SE EXTIENDE A LA EXISTENCIA DEL ACTO RECLAMADO.-La omisión de la autoridad responsable de rendir informe justificado sólo presupone que debe estimarse cierto el acto reclamado; pero no procede la certidumbre de diversos hechos en que el quejoso base su acción de amparo y que por ello no caben dentro de la presunción antes mencionada."

En vista a lo anterior, al haber comparecido el quejoso ante la Justicia Federal reclamando como heteroaplicativo el Reglamento para Establecimientos Mercantiles y Celebración de Espectáculos Públicos en el Distrito Federal, y en lo particular el artículo 141 del mismo, se sigue que al no existir un acto concreto de aplicación, a pesar de que la autoridad admitió la existencia del acto reclamado, su sola vigencia no le causa perjuicio a la parte quejosa, sino que necesita un acto de autoridad para que se origine.

En efecto, si el quejoso no demostró por medio alguno que el referido reglamento le haya sido aplicado, ni se desprende tal circunstancia de las constancias que obran en autos, es claro que la sola existencia de la norma combatida no afecta los intereses jurídicos del quejoso.

En consecuencia, no es posible jurídicamente entrar al examen de la constitucionalidad del presente reglamento, en forma desligada de sus actos de aplicación, pues en ese supuesto la protección constitucional carecería de eficacia en razón de que es el acto concreto de aplicación el que puede causar perjuicio al quejoso, y no el reglamento en sí mismo.

Resultan aplicables al caso que nos ocupa las tesis visibles en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917- 1988, Primera Parte, Jurisprudencia 195, foja 179, y Segunda Parte, foja 1757, que a la letra afirman:

"INTERESES JURIDICOS, AMPARO CONTRA LEYES.-Si se reclamó la aplicación de una ley y ello no se demostró, la sola promulgación no afecta los intereses jurídicos del quejoso."

"LEYES O REGLAMENTOS, AMPARO CONTRA, PROMOVIDO CON MOTIVO DE SU APLICACION.-Cuando se promueve un juicio de amparo en contra de una ley o reglamento con motivo de su aplicación concreta en perjuicio del quejoso, el J. no puede desvincular el estudio de la ley o reglamento del que concierne a su aplicación, acto éste que es precisamente el que causa perjuicio al promovente del juicio, y no por sí solos, considerados en abstracto, la ley o el reglamento. La estrecha vinculación entre el ordenamiento general y el acto concreto de su aplicación, que impide examinar al uno prescindiendo del otro, se hace manifiesta si se considera: a) que la improcedencia del juicio en cuanto al acto de aplicación necesariamente comprende a la ley o reglamento; b) que la negativa del amparo contra estos últimos, por estimarse que no adolecen de inconstitucionalidad, debe abarcar el acto de aplicación, si el mismo no se combate por vicios propios; y c), que la concesión del amparo contra la ley o reglamento, por considerarlos inconstitucionales, en todo caso debe comprender también el acto de su aplicación."

Por tanto, al no haber demostrado el quejoso que el Reglamento para Establecimientos Mercantiles y Celebración de Espectáculos Públicos en el Distrito Federal afectara sus intereses jurídicos, procede sobreseer en la presente revisión con fundamento en los artículos 73, fracción VI y 74 fracción III de la Ley de A..

CUARTO.-Al no haber esgrimido agravio alguno la parte a quien pudiera perjudicar el resolutivo único y las consideraciones que lo rigen, mediante el cual el J. de Distrito otorgó el A. y Protección de la Justicia Federal a F.J.A.M., en contra de los actos reclamados de las autoridades de la Delegación Cuauhtémoc por ser violatorios del principio de legalidad contenido en el artículo 16 constitucional, el mismo debe quedar intocado.

En consecuencia, por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.-En la materia de la revisión se modifica la sentencia que se revisa.

SEGUNDO.-Se sobresee en el presente asunto conforme a lo dispuesto en el considerando tercero de la presente resolución.

TERCERO.-Con la salvedad anterior, la Justicia de la Unión Ampara y Protege a F.J.A.M. contra los actos y las autoridades especificadas en el resultando primero de la presente ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución devuélvanse los autos a su juzgado de origen, y en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así por unanimidad de cuatro votos lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Fue ponente y presidente el señor M.A.G.M.. Estuvo ausente el señor M.N.C.L. por las razones que se expresan en el acta. Firman el Ministro ponente y presidente con la secretaria de Acuerdos que da fe.