Ejecutoria num. 95/2012 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-08-2012 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 95/2012. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO OCTAVO Y DÉCIMO SEXTO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 6 DE JUNIO DE 2012. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS. DISIDENTE: J.F.F.G.S.. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: Ú.H.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver de la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 197-A de la Ley de Amparo; 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero, segundo y cuarto del Acuerdo General Número 5/2001, aprobado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que el tema sobre el que versa dicha denuncia corresponde a la materia administrativa, de la especialidad de esta Sala.

No pasa inadvertido que a partir del cuatro de octubre de dos mil once entró en vigor el decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de junio de ese año, mediante el cual se reformó, entre otras disposiciones, la fracción XIII del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido dispone:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"XIII. Cuando los Tribunales Colegiados de un mismo circuito sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo de su competencia, el procurador general de la República, los mencionados tribunales y sus integrantes, los Jueces de Distrito o las partes en los asuntos que los motivaron podrán denunciar la contradicción ante el Pleno del Circuito correspondiente, a fin de que decida la tesis que debe prevalecer como jurisprudencia.

"Cuando los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito o los Tribunales Colegiados de un mismo circuito con diferente especialización sustenten tesis contradictorias al resolver las contradicciones o los asuntos de su competencia, según corresponda, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los mismos Plenos de Circuito, así como los órganos a que se refiere el párrafo anterior, podrán denunciar la contradicción ante la Suprema Corte de Justicia, con el objeto de que el Pleno o la Sala respectiva, decida la tesis que deberá prevalecer.

"Cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustenten tesis contradictorias en los juicios de amparo cuyo conocimiento les competa, los Ministros, los Tribunales Colegiados de Circuito y sus integrantes, los Jueces de Distrito, el procurador general de la República o las partes en los asuntos que las motivaron, podrán denunciar la contradicción ante el Pleno de la Suprema Corte, conforme a la ley reglamentaria, para que éste resuelva la contradicción.

"Las resoluciones que pronuncien el Pleno o las Salas de la Suprema Corte de Justicia así como los Plenos de Circuito conforme a los párrafos anteriores, sólo tendrán el efecto de fijar la jurisprudencia y no afectarán las situaciones jurídicas concretas derivadas de las sentencias dictadas en los juicios en que hubiese ocurrido la contradicción; ..."

De donde se advierte que el Pleno y las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tienen facultades para resolver las contradicciones de tesis que se susciten entre los Plenos de Circuito de distintos circuitos, los Plenos de Circuito en materia especializada de un mismo circuito con diferente especialización, no así respecto de los criterios sustentados entre los Tribunales Colegiados del mismo circuito, como acontece en el presente asunto.

Sin embargo, esta Segunda Sala considera que en tanto no se promulgue la ley reglamentaria respectiva y no queden debidamente habilitados y en funcionamiento los Plenos de Circuito, debe asumir el conocimiento de la presente contradicción de tesis, a fin de resolver de manera pronta la cuestión planteada, porque de esa forma se otorga certeza jurídica para la solución de los asuntos competencia de los Tribunales Colegiados contendientes; de lo contrario, se prolongaría la solución de este asunto en claro perjuicio del orden público y del interés social.

SEGUNDO. La denuncia de posible contradicción de criterios proviene de parte legítima, toda vez que la formularon los Magistrados integrantes del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, conforme a lo dispuesto en la fracción XIII del artículo 107 constitucional y 197-A de la Ley de Amparo.

TERCERO. De acuerdo con las tesis P./J. 72/2010 y XLVII/2009 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe considerarse que existe contradicción de tesis cuando las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito adoptan en sus sentencias criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que los rodean no sean exactamente iguales o que se adviertan elementos secundarios diferentes en el origen de las ejecutorias.

Entendiéndose por "tesis" el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, expresando los razonamientos lógico-jurídicos necesarios para sustentar sus respectivas decisiones.

Lo anterior, se reitera, independientemente de que las cuestiones fácticas que los rodean no sean exactamente iguales.

Las tesis del Pleno de este Alto Tribunal referidas en el párrafo anterior dicen, respectivamente, lo siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución." (Novena Época. N.. Registro IUS: 164120. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, agosto de 2010. Materia: Común. Tesis P./J. 72/2010, página 7)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan." (Novena Época. N.. Registro IUS: 166996. Instancia: Pleno. Tesis aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXX, julio de 2009. Materia: Común. Tesis P. XLVII/2009, página 67)

CUARTO. Precisado lo anterior, a fin de estar en aptitud de determinar si existe la contradicción de tesis denunciada y, en su caso resolverla, es necesario tener presentes las consideraciones de los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes.

Previamente conviene anunciar que en el primer caso, que a continuación se relatará, en el juicio de amparo se reclamó un oficio en virtud del cual se dio inicio a un procedimiento administrativo de separación del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial, y el quejoso argumentó que la autoridad que dio inicio al procedimiento no fundamentó su competencia; en el segundo caso, se reclamó el artículo 114 del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal, con motivo de su primer acto de aplicación, consistente en el acuerdo a través del cual se desechó la prueba pericial que ofreció el quejoso en el procedimiento administrativo de separación del servicio de procuración de Justicia Federal.

El Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió el recurso de revisión ********** con fundamento en el artículo 83, fracción II, inciso a), de la Ley de Amparo, interpuesto por la secretaria instructora del órgano auxiliar de instrucción del Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República y el agente del Ministerio Público de la Federación de la adscripción contra la interlocutoria dictada en el incidente de suspensión relativo.

En la interlocutoria recurrida el Juez de Distrito del conocimiento determinó, en forma destacada, otorgar la suspensión definitiva para el efecto de que la autoridad responsable se abstenga de emitir resolución en el procedimiento de separación administrativa del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial respectivo, ya que de dictarse existe la posibilidad de que se separe, remueva o cese al quejoso en su cargo como **********, lo que afectaría irreparablemente sus derechos fundamentales al no poder ser reinstalado de conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ello en atención a que de la ponderación de la apariencia del buen derecho y los daños y perjuicios que podría ocasionar la emisión de la resolución se obtiene que la afectación que se produciría sería irreparable.

El Décimo Octavo Tribunal Colegiado de Circuito confirmó la interlocutoria anterior, estableciendo, en síntesis, que la naturaleza del acto reclamado, la instauración del procedimiento administrativo de separación del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial (iniciado por la secretaria instructora del órgano auxiliar de inspección del Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República), permite su paralización, en tanto que se trata de un acto positivo, pues la emisión de la resolución es susceptible de ser suspendida.

Determinó que no se pretende la paralización total del procedimiento administrativo, regido conforme a los artículos 46, 47 y 48 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,(1) así como 114 y 117 a 123 del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal,(2) sino sólo temporalmente el dictado de la resolución final, atendiendo a lo dispuesto por los artículos 124, fracción II y 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo.

Asimismo, señaló que con la medida no se afectarían disposiciones de orden público ni el interés social, pues no impide que el procedimiento de valoración de los requisitos de permanencia o la eventual responsabilidad de un elemento de la policía pueda continuar su trámite, lo único que se detiene es temporalmente el dictado de la resolución en tanto se decide el amparo en el fondo, por ende, no se priva ni restringen las facultades de la responsable para verificar esas exigencias de los policías, las cuales están intocadas; y, señaló que, atendiendo al contenido del artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, de decretarse la separación del quejoso en el cargo, el acto sería irreparable, en la medida de que aun cuando obtuviera la concesión del amparo, sólo podría generar la indemnización respectiva con el pago de las demás prestaciones, pero no la reinstalación en el puesto.

Por su parte, el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió el incidente en revisión **********, con fundamento, igualmente, en el artículo 83, fracción II, inciso a), de la Ley de Amparo, interpuesto por el secretario instructor del órgano auxiliar de instrucción del Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República contra la interlocutoria dictada en el incidente de suspensión.

En la interlocutoria recurrida el Juez de Distrito del conocimiento determinó, destacadamente, otorgar la suspensión definitiva para el efecto de que la autoridad responsable se abstenga de emitir resolución en el procedimiento administrativo de separación del servicio de carrera de procuración de Justicia Federal seguido contra el quejoso en su cargo como **********, ello a efecto de no dejar sin materia el juicio de amparo y evitar que el acto reclamado (el artículo 114 del Reglamento del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal,(3) en que se sustentó el acuerdo en que el secretario instructor del órgano auxiliar de instrucción del Consejo de Profesionalización de la Procuraduría General de la República no admitió la prueba pericial en psicología que ofreció el quejoso en el citado procedimiento de separación) quede irremediablemente consumado, esto es, que se cause un perjuicio irreparable, atendiendo para ello lo dispuesto por el artículo 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo, y precisando que la medida cautelar no tenía por objeto obstruir la continuación del procedimiento, sino exclusivamente evitar que se dicte la resolución definitiva.

El Décimo Sexto Tribunal Colegiado de Circuito revocó la interlocutoria referida al estimar que la naturaleza del procedimiento administrativo de separación del servicio de carrera de procuración de Justicia Federal instruido contra el quejoso tiene la naturaleza de un procedimiento seguido en forma de juicio, cuya sustanciación, acorde con el artículo 44(4) de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,(5) comprende una fase expositiva, otra probatoria, de alegatos y audiencia, y una más, decisiva, en donde se pone fin al procedimiento, al resolver el Consejo de Profesionalización la queja respectiva, sin que proceda la suspensión contra esta última fase conclusiva, en tanto que con ello se contraviene la disposición citada, que es de orden público, así como es de orden público la propia prosecución de ese tipo de procedimientos, de forma que no se cumple con lo dispuesto por el artículo 124, fracción II, de la Ley de Amparo.

Ese órgano colegiado señaló que la suspensión del dictado de la resolución también se contrapone al interés social porque la colectividad está interesada, sobre el interés buscado por el quejoso, en que no se suspendan ese tipo de procedimientos, cuya finalidad es determinar si el servidor público involucrado reúne o no los requisitos de permanencia en el servicio de carrera de procuración de Justicia Federal.

Finalmente, estableció que no obstante el contenido del artículo 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo, no era posible acoger la postura interpretativa en el sentido de que de no otorgarse la media cautelar se provocarían daños irreparables al quejoso, puesto que de llegar a concederse el amparo, demostrándose la inconstitucionalidad del precepto reclamado o de su acto concreto de aplicación, por vicios propios, se podrían reparar los daños que le causara la prosecución del procedimiento desde la violación correspondiente.

QUINTO. De lo anterior se observa que los asuntos resueltos por los Tribunales Colegiados contendientes se dieron bajo un contexto fáctico en donde los actos reclamados en los juicios de amparo en revisión quedaban comprendidos o enmarcados en los procedimientos de separación en sus respectivos cargos como ********** (como es el inicio del propio procedimiento o un acuerdo, dictado en su sustanciación, que desecha una prueba), siendo que en ambos casos los promoventes del juicio de amparo indirecto solicitaron la suspensión.

Al respecto, mientras el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito resolvió que procedía conceder la suspensión definitiva para que no se emitiera resolución en el procedimiento de separación aludido, porque además de que no se afectaban disposiciones de orden público ni de interés social, la separación del quejoso del cargo sería irreparable, el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en la misma materia y circuito determinó que la suspensión del dictado de la resolución era contraria al orden público y al interés social; y que los daños que causara la prosecución del procedimiento, en su fase conclusiva, era reparable.

Cabe precisar que el punto a debate sobre la paralización del procedimiento de separación coincide en cuanto a que ambos órganos jurisdiccionales se pronunciaron sobre la procedencia de la suspensión definitiva respecto de la etapa final o conclusiva de dicho procedimiento, esto es, únicamente en cuanto al dictado de la resolución.

Ahora, del análisis de las resoluciones de los Tribunales Colegiados contendientes, también deriva que asumieron distintas posturas interpretativas respecto del artículo 124, principalmente en su fracción II, de la Ley de Amparo, en relación con el numeral 138, párrafo primero, de la propia ley.

En ese sentido, es clara la existencia de la contradicción de tesis denunciada, la cual consiste en determinar si procede conceder o no la suspensión definitiva contra el dictado de la resolución dentro del procedimiento de separación de un policía.

No se soslaya que en un caso se tomó en consideración el procedimiento administrativo de separación del servicio de carrera de procuración de Justicia Federal, previsto en el artículo 44 de la abrogada Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República; y, en otro, se consideró el procedimiento de separación administrativa del servicio profesional de carrera ministerial, policial y pericial, contenido en el artículo 47 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República vigente; sin embargo, del examen comparativo de ambas disposiciones se obtiene que su contenido es esencialmente igual en cuanto establecen las mismas etapas de procedimiento de separación, a saber:

a) Etapa inicial o expositiva, donde el superior jerárquico deberá presentar queja fundada y motivada ante el Consejo de Profesionalización, en la que deberá señalar el requisito de ingreso o permanencia que presuntamente haya sido incumplido por el inferior jerárquico de que se trate, adjuntando los documentos y demás pruebas que considere pertinentes;

b) Etapa de audiencia y pruebas, en que luego de que el Consejo de Profesionalización notifique a quien habrá de instaurarse el procedimiento, lo citará a una audiencia para que manifieste lo que a su derecho convenga, adjuntando los documentos y demás elementos probatorios que estime procedentes; y,

c) Etapa conclusiva, en la que una vez desahogada la audiencia y agotadas las diligencias correspondientes, el Consejo de Profesionalización resolverá sobre la queja respectiva.

Además, cabe destacar que en ambos procedimientos de separación el superior jerárquico podrá suspender al inferior jerárquico de que se trate hasta en tanto el Consejo de Profesionalización resuelva lo conducente.

Lo anterior se corrobora en el siguiente cuadro comparativo.

Ver cuadro comparativo

SEXTO. Demostrado que existe divergencia de criterios, es necesario que esta Segunda Sala determine cuál es el criterio que debe prevalecer como jurisprudencia, en términos del artículo 197-A de la Ley de Amparo, para lo cual se toma ahora en consideración el contexto normativo que corresponde al caso.

Dado que el punto de contradicción precisado en el apartado que antecede se encuentra vinculado con los requisitos previstos en el artículo 124 de la Ley de Amparo, particularmente el previsto en su fracción II para efectos de la procedencia de la suspensión definitiva de los actos reclamados en el juicio de amparo, respecto de procedimientos administrativos de separación de policías, conviene tener presente el contenido de dicho dispositivo:

"Artículo 124. Fuera de los casos a que se refiere el artículo anterior, la suspensión se decretará cuando concurran los requisitos siguientes:

"I. Que la solicite el agraviado.

"II. Que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público.

"Se considera, entre otros casos, que sí se siguen esos perjuicios o se realizan esas contravenciones, cuando de concederse la suspensión:

"a) Se continúe el funcionamiento de centros de vicio, de lenocinios, la producción y el comercio de drogas enervantes;

"b) Se permita la consumación o continuación de delitos o de sus efectos;

"c) Se permita el alza de precios con relación a artículos de primera necesidad o bien de consumo necesario;

"d) Se impida la ejecución de medidas para combatir epidemias de carácter grave, el peligro de invasión de enfermedades exóticas en el país, o la campaña contra el alcoholismo y la venta de sustancias que envenenen al individuo o degeneren la raza;

"e) Se permita el incumplimiento de las órdenes militares;

"f) Se produzca daño al medio ambiente, al equilibrio ecológico o que por ese motivo afecte la salud de las personas, y (sic)

"g) Se permita el ingreso en el país de mercancías cuya introducción esté prohibida en términos de ley o bien se encuentre en alguno de los supuestos previstos en el artículo 131 párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; se incumplan con las normas relativas a regulaciones y restricciones no arancelarias a la exportación o importación, salvo el caso de las cuotas compensatorias, las cuales se apegarán a lo regulado en el artículo 135 de esta ley; se incumplan con las normas oficiales mexicanas; se afecte la producción nacional;

"h) Se impida la continuación del procedimiento de extinción de dominio en cualquiera de sus fases, previsto en el párrafo segundo del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, salvo en el caso que el quejoso sea ajeno al procedimiento, situación en la que procederá la suspensión, sólo sí con la continuación del mismo se dejare irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.

"III. Que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.

"El Juez de Distrito, al conceder la suspensión, procurará fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio."

El precepto reproducido, inmerso en el contexto de la suspensión del acto reclamado, concretamente respecto de aquella tramitada a petición de parte,(6) pone de manifiesto que, desde un contexto general, la procedencia de dicha medida cautelar se encuentra condicionada a la satisfacción de tres presupuestos específicos, a saber: a) que lo solicite el agraviado; b) que no se siga perjuicio al interés social, ni se contravengan disposiciones de orden público; y, c) que sean de difícil reparación los daños y perjuicios que se causen al agraviado con la ejecución del acto.

En relación con el segundo supuesto, la propia disposición establece de manera enunciativa diversos supuestos en que se considerará que se sigue perjuicio al interés social o se contravienen disposiciones de orden público, sin que en ellas se haya previsto la suspensión del procedimiento o el dictado de la resolución definitiva del procedimiento.

Se corrobora plenamente que la Ley de Amparo no proscribe conceder la suspensión de un procedimiento, en tanto que justamente conforme a su numeral 138, para determinar si la suspensión puede tener el efecto de paralizar el procedimiento se debe atender a si el daño que pueda ocasionarse al quejoso es irreparable o no, como se aprecia de su texto expreso:

"Artículo 138. En los casos en que la suspensión sea procedente, se concederá en forma tal que no impida la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado, hasta dictarse resolución firme en él; a no ser que la continuación de dicho procedimiento deje irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarse al quejoso.

"Cuando la suspensión se haya concedido contra actos derivados de un procedimiento penal que afecten la libertad personal, el quejoso tendrá la obligación de comparecer dentro del plazo de tres días ante el Juez de la causa o el Ministerio Público y, en caso de no hacerlo, dejará de surtir efectos la suspensión concedida."

Como se desprende del párrafo primero del artículo 138 de la Ley de Amparo, cuando se trata de procedimientos existe una regla general y una excepción. La regla general es que la suspensión en el amparo se concederá en forma tal que no impida la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado, hasta dictarse resolución firme en él; y, la excepción a esa regla es que procederá la suspensión del procedimiento cuando su continuación deje irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarle al quejoso.

En ese sentido es que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 28/2003 el catorce de octubre de dos mil tres, se pronunció estableciendo que "el aspecto medular que debe dilucidarse para determinar si la suspensión puede tener o no el efecto de suspender el procedimiento, es la irreparabilidad del daño ocasionado al quejoso, de tal forma que si el daño o perjuicio es reparable la suspensión 'se concederá en forma tal que no impida la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado’; por el contrario, si el daño o perjuicio es irreparable la suspensión tendrá el efecto de impedir 'la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado’."

Del asunto antes citado derivó la jurisprudencia que a continuación se cita:

"SUSPENSIÓN DEFINITIVA RESPECTO DE LAS RESOLUCIONES QUE DIRIMEN LA CUESTIÓN DE PERSONALIDAD. PROCEDE CONCEDERLA PARA EL EFECTO DE QUE, SIN PARALIZAR EL PROCEDIMIENTO, EL JUEZ NATURAL SE ABSTENGA DE DICTAR SENTENCIA MIENTRAS SE DECIDE EL AMPARO. El artículo 124, fracción II, de la Ley de Amparo establece como requisito para conceder la suspensión de los actos reclamados que no se contravengan disposiciones de orden público, destacando que en ninguno de los supuestos que prevé, de manera enunciativa, se contempló la suspensión de un procedimiento, por lo que el legislador no dispuso expresamente que tal suspensión fuera improcedente. Aunado a lo anterior, del análisis histórico de la tesis del Tribunal Pleno, publicada en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-2000, Tomo VI, página 292, de rubro: ‘PROCEDIMIENTO JUDICIAL, SUSPENSIÓN DEL.’, se advierte que el criterio de que la continuación del procedimiento es de orden público y, por ende, su suspensión lo contraviene, se fundó en el anterior artículo 64 de la Ley de Amparo de 1919, cuyo contenido, en esencia, se reitera en el artículo 138, primer párrafo, de la ley vigente, por lo que, conforme a este precepto, debe resolverse sobre la procedencia de la suspensión definitiva respecto de la resolución que dirime la cuestión de personalidad. En congruencia con lo antes expuesto, si del contenido del precepto últimamente citado deriva que el aspecto medular que debe dilucidarse, para determinar si la suspensión puede tener o no el efecto de paralizar el procedimiento, es la irreparabilidad del daño ocasionado al quejoso, y en atención a que ésta se materializa sólo con el dictado de la sentencia definitiva en el procedimiento del cual derive el acto reclamado por operar un cambio de situación jurídica que vuelve improcedente el juicio de amparo, es indudable que la suspensión definitiva debe concederse al quejoso para el efecto de que el Juez natural continúe con el procedimiento hasta su resolución, pero debe abstenerse de dictar la sentencia definitiva hasta que se resuelva el juicio de garantías correspondiente." (Novena Época. Registro: 182528. Instancia: Pleno. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XVIII, diciembre de 2003. Materia: Común. Tesis P./J. 83/2003, página 6)

Como se ve, si bien el propio Pleno de la Suprema Corte ha establecido que la continuación del procedimiento es de orden público, también ha puesto de manifiesto la excepción a la regla general de que no se suspenda, ello cuando la continuación del procedimiento ocasione a la parte quejosa un daño o perjuicio irreparable.

En este sentido, conforme a lo puntualizado, se puede decir que la paralización del procedimiento no significa por sí solo que se siga perjuicio al interés social o que se contravengan disposiciones de orden público, en la medida en que, además, el propio procedimiento de separación prevé la posibilidad de que se suspenda al policía de su servicio, como se puso de manifiesto en líneas anteriores, y con ello es claro que no se pone en riesgo el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad; aunado a ello, conforme a lo que en líneas posteriores se explica, la suspensión en el juicio de amparo no sería para paralizar todo el procedimiento administrativo, sino en forma exclusiva su etapa final, esto es, sólo se suspendería para el único efecto de que no se dicte resolución en el procedimiento administrativo mientras se decide el juicio de amparo en el fondo.

Cabe precisar que la suspensión del policía, del desempeño de su función o servicio, a que se alude en el párrafo anterior, se da dentro del procedimiento administrativo de separación antes del dictado de la resolución que ahí deba recaer, esto es, se trata de una medida cautelar en función de ese proceso, que no constituye desde luego la suspensión para efectos del juicio de amparo, y que sirve para no entorpecer la sustanciación de dicho procedimiento administrativo, mientras que la suspensión en el juicio de amparo, de ser procedente, tendrá el efecto de que no se dicte resolución en el citado procedimiento, reservando esa decisión hasta en tanto se resuelva el juicio de amparo, en lo principal.

Ahora bien, considerando que los actos intraprocesales tienen sentido en cuanto son parte de un procedimiento encaminado a un fin que culmina con una resolución, resulta conducente determinar si el dictado de la resolución de un procedimiento de separación de un policía ocasiona al quejoso un daño o perjuicio irreparable, para lo cual es menester considerar lo que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece respecto de los miembros de las instituciones policiales.

Pues bien, las bases de la organización de la Policía Federal se encuentran en el artículo 21 constitucional,(7) así como sus atribuciones fundamentales, conforme a las cuales le corresponde la seguridad pública de este país.

El citado precepto también dispone que la actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos.

La propia Constitución Federal dispone en su artículo 123, apartado B, fracción XIII, párrafo primero,(8) que, entre otros, los miembros de las instituciones policiales se regirán por sus propias leyes.

Ahora, como la mayoría de los integrantes de esta Segunda Sala lo ha reiterado en varios asuntos, a partir de la reforma constitucional de dieciocho de junio de dos mil ocho la prohibición de reincorporación al servicio policial es expresamente absoluta, por lo que si "la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho", mas nunca la reinstalación. En ese sentido se tiene presente la siguiente jurisprudencia:

"SEGURIDAD PÚBLICA. LA PROHIBICIÓN DE REINSTALAR EN SU CARGO A LOS MIEMBROS DE LAS INSTITUCIONES POLICIALES, PREVISTA POR EL ARTÍCULO 123, APARTADO B, FRACCIÓN XIII, DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 18 DE JUNIO DE 2008, ES APLICABLE EN TODOS LOS CASOS, INDEPENDIENTEMENTE DE LA RAZÓN QUE MOTIVÓ EL CESE. Del citado precepto constitucional se advierte que los miembros de las instituciones policiales podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos de permanencia o si incurren en responsabilidad, con la expresa previsión de que si la autoridad resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tengan derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido. De lo anterior se sigue que a partir de la aludida reforma la prohibición de reincorporación es absoluta, lo que se corrobora con el análisis del proceso relativo del que deriva que el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado la que, en su caso, se compensaría con el pago de la indemnización respectiva, por lo que independientemente de la razón del cese tiene preferencia la decisión del Constituyente de impedir que los miembros de las corporaciones policiacas que hubiesen causado baja se reincorporen al servicio.

"Contradicción de tesis 21/2010. Entre las sustentadas por el Primer, Segundo y Tercer Tribunales Colegiados del Noveno Circuito. 23 de junio de 2010. Mayoría de cuatro votos. Disidente y Ponente: L.M.A.M.. Secretario: F.G.M.G.. Tesis de jurisprudencia 103/2010. Aprobada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal, en sesión privada del treinta de junio de dos mil diez." (Novena Época. Registro: 164225. Instancia: Segunda Sala. Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXXII, julio de 2010: Materia(s): Constitucional, laboral. Tesis 2a./J. 103/2010, página 310)

Así, se ha establecido que si la fracción XIII del apartado B del artículo 123 constitucional señala que los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales se regirán por sus propias leyes y que podrán ser separados de su cargo si no cumplen con los requisitos de permanencia o bien removidos por causa de responsabilidad, se debe a que el Constituyente Permanente previó un régimen específico para ese tipo de servidores públicos que, por las funciones que desempeñan, se ubican en una posición fundamental en la procuración de justicia, persecución e investigación de los delitos y, por ende, en la conformación del Sistema Nacional de Seguridad Pública.

Asimismo, el Constituyente Permanente privilegió el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad por encima de la afectación que pudiere sufrir el agraviado; sin embargo, todo ello no implica que éste no tenga derecho alguno, como el caso, por ejemplo, de "aquellos servidores que sean relevados del cargo administrativo o de dirección de la Policía Federal, supuesto en que debe respetarse el derecho de audiencia, con el fin de que el posible afectado, no sólo conozca las razones que llevaron a su posterior separación del cargo por pérdida de confianza, o bien, falta de capacidad, probidad, honradez, eficiencia, eficacia, etcétera, como para que el afectado pueda argumentar y, en su caso, probar que no hay motivo real para que se le atribuyan tales causas."(9)

Ahora bien, conforme a la disposición constitucional en comento si una autoridad jurisdiccional determina que fue injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que proceda la reincorporación al servicio.

Así, se ha sustentado que la intención de la reforma al Texto Constitucional contenido en el segundo párrafo de la fracción XIII apartado B del artículo 123, se enmarca en dos aspectos importantes, a saber:

Primero, permitir que las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, puedan remover a los malos elementos que hayan incumplido los principios de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que todo servidor público debe acatar.

Segundo, prohibir de manera absoluta y categórica que los miembros de esas instituciones sean reincorporados, aun cuando obtengan resolución jurisdiccional que declare injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio.

También se ha establecido que dado que la finalidad y razón principal de la reforma constitucional es la prohibición absoluta de reincorporación al servicio de los miembros de instituciones policiales de la Federación, del Distrito Federal, de los Estados y Municipios, incluso en caso de que la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada; entonces, la consecuencia de la actualización de este supuesto es la obligación del Estado de resarcir (entendiendo por resarcir, indemnizar, reparar compensar un daño, perjuicio o agravio) al servidor público con el pago de una indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, esto es, resarcir tanto el daño originado por la prohibición de seguir prestando sus servicios en la institución, como los perjuicios que se traducen en el impedimento de obtener la contraprestación a que tendría derecho si no hubiese sido separado.(10)

Luego, es evidente que de concluir el procedimiento de separación de un policía, acorde con las previsiones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República a que se ha hecho referencia en líneas anteriores, con una resolución en que se determine su separación generará, sin duda alguna, un daño irreparable al agraviado, consistente en la imposibilidad absoluta de ser reincorporado como elemento de los cuerpos de seguridad pública aun cuando la autoridad jurisdiccional posteriormente resolviera que la resolución de separación sea injustificada, actualizándose con ello la excepción prevista en el artículo 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo.

Acorde al contexto normativo del que se ha dado cuenta es de concluirse que el criterio que debe prevalecer coincide con el sustentado por el Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, en el sentido de que procede conceder la suspensión definitiva debido a que el artículo 124, fracción II, de la Ley de Amparo no establece que la medida cautelar sea improcedente respecto de la suspensión del procedimiento o el dictado de la resolución definitiva del procedimiento, y se corrobora plenamente que no está proscrito conceder la suspensión de un procedimiento, en tanto que precisamente la propia Ley de Amparo, en su artículo 138, párrafo primero, establece expresamente que la regla general es que la suspensión en el amparo se concederá en forma tal que no impida la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado, hasta dictarse resolución firme en él; y, la excepción a esa regla es que procederá la suspensión del procedimiento cuando su continuación deje irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarle al quejoso.

En ese sentido, se reitera que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 28/2003 el catorce de octubre de dos mil tres, se pronunció estableciendo que "el aspecto medular que debe dilucidarse para determinar si la suspensión puede tener o no el efecto de suspender el procedimiento, es la irreparabilidad del daño ocasionado al quejoso, de tal forma que si el daño o perjuicio es reparable la suspensión ‘se concederá en forma tal que no impida la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado’; por el contrario, si el daño o perjuicio es irreparable la suspensión tendrá el efecto de impedir ‘la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado’."

En suma, la solución de la contradicción no puede apuntar sino a lo dispuesto por el artículo 138, párrafo primero, segunda parte, de la Ley de Amparo dada la irreparabilidad del daño que se ocasiona al agraviado en el supuesto en comento, considerando que la suspensión es una institución jurídica que tiene como finalidad justamente paralizar los actos reclamados en el juicio de amparo a efecto de conservar la materia del juicio y, durante su tramitación, evitar perjuicios al agraviado, atendiendo para ello al artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que los actos reclamados en el juicio de amparo podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine precisamente la ley reglamentaria.(11)

Con ello no se afecta el orden público ni el interés social, pues por un lado, el propio procedimiento de separación prevé la posibilidad de que se suspenda al policía de su servicio; y, por otro, la suspensión en el juicio de amparo tiene por efecto solamente que se reserve la decisión definitiva en ese procedimiento administrativo hasta en tanto se resuelva el juicio amparo, esto es, reservar la decisión del Consejo de Profesionalización hasta que se decida, en su caso, sobre la legalidad o constitucionalidad de los actos reclamados en el juicio de amparo.

La importancia de acoger la finalidad inmediata que busca la suspensión se encuentra a su vez vinculada con lo dispuesto por el artículo 80 de la Ley de Amparo,(12) en el sentido de que la sentencia que conceda el amparo tiene por objeto restituir al agraviado en el pleno goce del derecho violado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, para lo cual es indispensable el mantenimiento de la materia del juicio, esto es, impedir la consumación irreparable de los efectos o consecuencias del acto reclamado, y con ello hacer prevalecer todo el orden constitucional.

Cabe precisar que la concesión de la suspensión en el juicio de amparo no implica la inobservancia del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, debido a que la prohibición prevista en la citada disposición constitucional en el sentido de que se reinstale a uno de los elementos de seguridad que ahí se mencionan, opera de manera posterior al supuesto de que se habla, esto es, hasta que se dicte efectivamente la resolución en el procedimiento administrativo separando al elemento del cargo, pues cuando esa resolución ya se ha emitido, aun cuando se advierta la ilegalidad del procedimiento o de la actuación procesal correspondiente, opera la proscripción aludida.

Ahora, conforme a lo que se ha expuesto, como la suspensión en el juicio de amparo contra la continuación del procedimiento, de ser procedente, ha de operar para paralizar sólo la etapa del procedimiento que pueda dejar irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarle al quejoso; por consiguiente, en el supuesto jurídico materia de examen de esta contradicción de tesis, si ese tipo de daño o perjuicio se puede ocasionar precisamente con el dictado de la resolución, es entonces que la medida cautelar dictada en el juicio de amparo ha de suspender no la continuación de todo el procedimiento administrativo de separación, sino exclusivamente el dictado de la resolución que ha de recaer en ese procedimiento administrativo, ello mientras se resuelve el juicio de amparo en el fondo, en lo principal.

Dicho de otra forma, la suspensión al procedimiento administrativo para que no se dicte resolución, hasta en tanto se resuelva el juicio de amparo en lo principal, no significa que se desacate la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que su artículo 123, apartado B, fracción XIII, se refiere al supuesto en que en el procedimiento relativo se ha concluido ya separar de su cargo a los policías (entre otros) mientras que en el supuesto jurídico planteado, materia de esta contradicción de tesis, el procedimiento administrativo no ha concluido, de ahí que no pudiera estimarse que se desacata, inaplica o se va en contra del texto de la Constitución Federal. Es de hecho, por el contrario, y esto es así porque la concesión de la medida cautelar permite acatar el contenido de lo dispuesto en sus diversas disposiciones, como el 107, cuya fracción X establece que los actos reclamados en el juicio de amparo podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine precisamente la ley reglamentaria, luego, si en armonía con ello, el artículo 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo establece expresamente que procederá la suspensión del procedimiento cuando su continuación deje irreparablemente consumado el daño o perjuicio que pueda ocasionarle al quejoso, es claro entonces que no se contraviene al orden público, máxime que en el procedimiento administrativo de que se trata se puede suspender al policía de su encomienda o servicio hasta en tanto el Consejo de Profesionalización resuelva lo conducente, trascendiendo que con ello se hace prevalecer el orden constitucional, destacadamente, en el supuesto jurídico en examen, la institución jurídica de la suspensión, que es un pilar fundamental del juicio de amparo y, por ende, de la posibilidad de hacer realidad el respeto de los derechos fundamentales.

SÉPTIMO. En atención a lo antes considerado, y acorde con lo dispuesto en los artículos 192 y 195 de la Ley de Amparo, se determina que el criterio que debe prevalecer con carácter jurisprudencial queda redactado con el rubro y texto siguientes:

Atento a que la intención de la reforma al segundo párrafo de la fracción XIII del apartado B del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se enmarca en prohibir categóricamente que los miembros de las instituciones policiacas que hayan sido separados de su cargo sean reincorporados, aun cuando obtengan resolución jurisdiccional que declare injustificada la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio, es claro que, de concluir el procedimiento de separación de uno de ellos, acorde con las previsiones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, con una resolución en que se determine tal separación, se generaría un daño irreparable al agraviado, consistente en la imposibilidad absoluta de ser reincorporado, aun cuando la autoridad jurisdiccional posteriormente resolviera que la resolución de separación fue injustificada, pues en este caso, el Estado sólo está obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que proceda su reincorporación al servicio, razón por la que se actualiza la excepción a la regla general contenida en el artículo 138, párrafo primero, de la Ley de Amparo, en el sentido de que si el daño o perjuicio es irreparable, la suspensión tendrá el efecto de impedir la continuación del procedimiento en el asunto que haya motivado el acto reclamado, sin que ello signifique que se siga perjuicio al interés social o que se contravengan disposiciones de orden público, en la medida en que, por un lado, en el supuesto de que se trata el propio procedimiento de separación prevé la posibilidad de que se suspenda al policía en su función o servicio, hasta en tanto el Consejo de Profesionalización resuelva lo conducente, de forma que no se pone en riesgo el interés general por el combate a la corrupción y la seguridad; y, por otro, la suspensión en el juicio de amparo no se otorga para paralizar toda la continuación del procedimiento administrativo de separación, sino exclusivamente su etapa final, esto es, para el único efecto de que no se dicte la resolución en el procedimiento administrativo mientras se decide el juicio de amparo en el fondo. Cabe precisar que la concesión de la suspensión definitiva en el juicio de amparo no implica la inobservancia del artículo 123, apartado B, fracción XIII, constitucional, debido a que la prohibición de que se reinstale a uno de los elementos de los cuerpos de seguridad que ahí se mencionan, opera en un momento posterior al supuesto que se analiza, esto es, hasta que se dicte efectivamente la resolución en el procedimiento administrativo separando al elemento del cargo, pues de haberse emitido esa resolución, aun cuando se advierta la ilegalidad del procedimiento o de la actuación procesal correspondiente, operaría la proscripción aludida en el sentido de no reinstalarlo.

Por lo expuesto y con fundamento en los artículos 197-A de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO. Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO. Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio de la Segunda Sala que ha quedado redactado en la parte final del considerando último de esta ejecutoria.

N.; remítase la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, así como al Tribunal Pleno, a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y a los Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto en el artículo 195 de la Ley Amparo.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros M.B.L.R., S.S.A.A., L.M.A.M. y presidente S.A.V.H., con el voto en contra del señor M.J.F.F.G.S. quien formulará voto particular. Fue ponente el M.L.M.A.M..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

______________

1. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veintinueve de mayo de dos mil nueve.

2. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el día veintiséis de enero de dos mil cinco.

3. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el día veintiséis de enero de dos mil cinco, cuyo texto es:

"Artículo 114. Son admisibles como medio de prueba:

"I. Los documentos públicos;

"II. Los documentos privados;

"III. Los testigos;

"IV. Las fotografías, escritos y notas taquigráficas y, en general, todos aquellos elementos aportados por los descubrimientos de la ciencia, y

"V. Las presunciones.

"No se admitirán pruebas inconducentes o ilegales. No es admisible la confesional a cargo de la autoridad; las pruebas se admitirán siempre que guarden relación inmediata con los hechos materia de la litis y sólo en cuanto fueren conducentes para el eficaz esclarecimiento de los hechos y se encuentren ofrecidas conforme a derecho. Sólo los hechos están sujetos a prueba.

"Si la prueba ofrecida por el miembro del Servicio de Carrera es la testimonial, quedará a su cargo la presentación de los testigos."

4. El texto de dicha disposición coincide en lo esencial con el del artículo 47 de la ley vigente (publicado el veintinueve de mayo de dos mil nueve en el Diario Oficial de la Federación).

5. Publicada en el Diario Oficial de la Federación el día veintisiete de diciembre de dos mil dos, ley que fue abrogada por la que se publicó en ese medio de difusión el veintinueve de mayo de dos mil nueve, en cuyo segundo transitorio estableció que continuarán vigentes las normas expedidas con apoyo en la ley abrogada, en lo que no se opusieran a esa nueva ley.

6. La Ley de Amparo distingue dos modalidades de suspensión, al establecer:

"Artículo 122. En los casos de la competencia de los Jueces de Distrito, la suspensión del acto reclamado se decretará de oficio o a petición de la parte agraviada, con arreglo a las disposiciones relativas de este capítulo."

7. (Reformado, D.O.F. 18 de junio de 2008)

"Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función.

"El ejercicio de la acción penal ante los tribunales corresponde al Ministerio Público. La ley determinará los casos en que los particulares podrán ejercer la acción penal ante la autoridad judicial.

N. de E. en relación con la entrada en vigor del presente párrafo, ver artículo quinto transitorio del decreto publicado en el D.O.F. de 18 de junio de 2008, que modifica la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial.

"Compete a la autoridad administrativa la aplicación de sanciones por las infracciones de los reglamentos gubernativos y de policía, las que únicamente consistirán en multa, arresto hasta por treinta y seis horas o en trabajo a favor de la comunidad; pero si el infractor no pagare la multa que se le hubiese impuesto, se permutará esta por el arresto correspondiente, que no excederá en ningún caso de treinta y seis horas.

"Si el infractor de los reglamentos gubernativos y de policía fuese jornalero, obrero o trabajador, no podrá ser sancionado con multa mayor del importe de su jornal o salario de un día.

"Tratándose de trabajadores no asalariados, la multa que se imponga por infracción de los reglamentos gubernativos y de policía, no excederá del equivalente a un día de su ingreso.

N. de E. en relación con la entrada en vigor del presente párrafo, ver artículos segundo y tercero transitorios del decreto publicado en el D.O.F. de 18 de junio de 2008, que modifica la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"El Ministerio Público podrá considerar criterios de oportunidad para el ejercicio de la acción penal, en los supuestos y condiciones que fije la ley.

"El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional.

"La seguridad pública es una función a cargo de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, que comprende la prevención de los delitos; la investigación y persecución para hacerla efectiva, así como la sanción de las infracciones administrativas, en los términos de la ley, en las respectivas competencias que esta Constitución señala. La actuación de las instituciones de seguridad pública se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos reconocidos en esta Constitución.

"Las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, disciplinado y profesional. El Ministerio Público y las instituciones policiales de los tres órdenes de gobierno deberán coordinarse entre sí para cumplir los objetivos de la seguridad pública y conformarán el Sistema Nacional de Seguridad Pública, que estará sujeto a las siguientes bases mínimas:

"a) La regulación de la selección, ingreso, formación, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de los integrantes de las instituciones de seguridad pública. La operación y desarrollo de estas acciones será competencia de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios en el ámbito de sus respectivas atribuciones.

"b) El establecimiento de las bases de datos criminalísticos y de personal para las instituciones de seguridad pública. Ninguna persona podrá ingresar a las instituciones de seguridad pública si no ha sido debidamente certificado y registrado en el sistema.

"c) La formulación de políticas públicas tendientes a prevenir la comisión de delitos.

"d) Se determinará la participación de la comunidad que coadyuvar, entre otros, en los procesos de evaluación de las políticas de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.

"e) Los fondos de ayuda federal para la seguridad pública, a nivel nacional serán aportados a las entidades federativas y Municipios para ser destinados exclusivamente a estos fines."

8. Los agentes del Ministerio Público, los peritos y los miembros de las instituciones policiales de la Federación, el Distrito Federal, los Estados y los Municipios, podrán ser separados de sus cargos si no cumplen con los requisitos que las leyes vigentes en el momento del acto señalen para permanecer en dichas instituciones, o removidos por incurrir en responsabilidad en el desempeño de sus funciones. Si la autoridad jurisdiccional resolviere que la separación, remoción, baja, cese o cualquier otra forma de terminación del servicio fue injustificada, el Estado sólo estará obligado a pagar la indemnización y demás prestaciones a que tenga derecho, sin que en ningún caso proceda su reincorporación al servicio, cualquiera que sea el resultado del juicio o medio de defensa que se hubiere promovido.

9. Véase el amparo en revisión 654/2011, resuelto por esta Segunda Sala el treinta de noviembre de dos mil once.

10. Véase la resolución emitida por esta Segunda Sala en el amparo directo en revisión 888/2011, en sesión de veinticinco de mayo de dos mil once, en donde a propósito de las premisas aludidas se estableció que "como la intención del constituyente permanente fue imponer al Estado la obligación de resarcir al servidor público, miembro de alguna institución policial, ante el evento de que no pueda ser reincorporado, a pesar de que el acto de remoción sea calificado, por resolución firme de autoridad jurisdiccional, como injustificado, el enunciado normativo ‘y demás prestaciones a que tenga derecho’, forma parte de esa obligación y debe interpretarse como el deber de pagarle la remuneración diaria ordinaria, así como beneficios, recompensas, estipendios, asignaciones, gratificaciones, premios, retribuciones, subvenciones, haberes, dietas, compensaciones, o cualquier otro concepto que percibía por la prestación de sus servicios, desde el momento en que se concretó la separación, cese, remoción o baja, y hasta que se realice el pago correspondiente."

11. "Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social ..."

12. "Artículo 80. La sentencia que conceda el amparo tendrá por objeto restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación, cuando el acto reclamado sea de carácter positivo; y cuando sea de carácter negativo, el efecto del amparo será obligar a la autoridad responsable a que obre en el sentido de respetar la garantía de que se trate y a cumplir, por su parte, lo que la misma garantía exija."