Ejecutoria num. 75/2018 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-10-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 75/2018. MUNICIPIO DE MANZANILLO, COLIMA. 7 DE NOVIEMBRE DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al siete de noviembre de dos mil dieciocho.

V I S T O S; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poderes demandados y actos impugnados. Por escrito presentado el veinte de marzo de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.J.N., en su carácter de síndico del Municipio de Manzanillo, Colima, promovió controversia constitucional en representación del propio Municipio, en la que solicitó la invalidez de los actos que más adelante se señalan y emitidos por los órganos que a continuación se mencionan:

Entidad, poder u órgano demandado:

·Poder Legislativo del Estado de Colima.

·Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima.

Norma general o acto cuya invalidez se demanda:

·La nulidad del oficio resolución número 030/2018 de doce de enero de dos mil dieciocho, signado por la A.a Superior del Estado, la M.I.I.G.P..

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

1.El Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima, radicó bajo el expediente

(X) FS/16/07, la auditoría de la cuenta pública del ejercicio fiscal 2016 del Municipio de Manzanillo.

2.Por oficio 804/2016, del nueve de noviembre de dos mil dieciséis, se notificó al municipio actor el inicio y ejecución de la auditoría.

3.Que el veintinueve de septiembre de dos mil diecisiete, se turnó el informe de resultados de la cuenta pública del ejercicio fiscal 2016 del Municipio de Manzanillo a la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Fiscalización de los Recursos Públicos del Congreso del Estado.

4.A través del Decreto 421 del treinta de diciembre de dos mil diecisiete, en el periódico oficial del Estado de Colima, se publicó que el Congreso del Estado aprobó la Cuenta Pública del Municipio de Manzanillo correspondiente al ejercicio fiscal 2016.

5.Mediante oficio 1000/2017 de veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima, informó al Ayuntamiento que daría seguimiento a las observaciones generadas en el expediente (X) FS/16/07 que no fueron sujetas a sanción por el Congreso del Estado, para que en un plazo de treinta días hábiles se presentara la información, justificación y aclaraciones que correspondieran, así como la documentación que soportara la misma.

6.Por lo anterior, con el oficio número 0003/2018 del cinco de enero de dos mil diecisiete, se dio contestación haciendo las manifestaciones, aclaraciones y defensas pertinentes.

7.Así, a través de la resolución número 030/2018 de doce de enero de dos mil dieciocho, signado por la A.a Superior del Estado, la M.I.I.G.P. dio contestación, realizando una serie de consideraciones que no se encuentran apegadas a derecho por lo que se promueve la presente controversia constitucional.

TERCERO. Conceptos de invalidez.

1.Refiere, que le causa agravio la resolución 030/2018 de doce de enero de dos mil dieciocho, en virtud que se pretende variar el contenido del informe de resultados de la cuenta pública del ejercicio fiscal 2016, ya que se intenta generar una nueva acción al haber omitido solicitar una sanción al Congreso, por lo que ya precluyó su derecho a emitir propuestas de acciones.

Que el informe de resultados es el documento que el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima, presenta al Congreso de la entidad con los resultados de la Fiscalización Superior a la cuenta pública del ente auditado, el cual sirve para que se emita el Decreto que consigna la conclusión del proceso de revisión, lo que aconteció con el Decreto 421.

Por ello, cuando la autoridad demandada intenta cambiar el estatus o determinación inicial (recomendaciones) plasmado en el informe de resultados, infringe el artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado.

Que la facultad de la demandada para ejecutar la revisión se rige por los principios de anualidad, legalidad y defintividad, lo que otorga certeza al ente auditado cuando aquella concluye con un dictamen y un decreto, por lo que se afirma la improcedencia de realizar nuevas acciones para resultados.

2.Arguye que a través del diverso oficio número 1000/2017 el Ó. Fiscalizador, formuló acciones imperativas en la parte de “observaciones no sujetas a revisión” y “acciones a implementar”, respecto de atribuciones y recursos que le competen exclusivamente al ente auditado con lo que extralimitó su actuar, pues a éste no se le otorgaron facultades decisorias respecto a la libre administración de los entes fiscalizados.

Que la autoridad demandada no cuenta con facultades para exigir acciones específicas para el cumplimiento de “recomendaciones” o dar seguimiento a “observaciones no sujetas a sanción”, por lo que su actuar se encuentra limitado a ejercer atribuciones de revisión y fiscalización. Cita la tesis de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: “AUDITORÍAS, LAS “RECOMENDACIONES” IMPERATIVAS QUE SE RELACIONAN CON LA FORMA O LA MATERIA EN LA QUE DEBEN APLICARSE LOS RECURSOS PÚBLICOS, SON INCONSTITUCIONALES” y la diversa del Pleno de rubro: “AUDITORÍA SUPERIOR DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE FACULTADES PARA EMITIR ÓRDENES PRECISAS Y CONCRETAS QUE INVADAN LAS ATRIBUCIONES DE OTRO PODER (REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA PARA 2001)”.

Indica que, la solicitud contenida en el oficio número 1000/2017 es improcedente, en razón que el informe de resultados del ejercicio fiscal 2016 generó resultados diversos a los que ahora trata la demandada como observaciones específicas y no como recomendaciones.

Asimismo que los resultados con observaciones no sujetos a propuesta de sanciones en el informe de resultados se tienen por solventadas o atendidas por la entidad auditada en términos del artículo 27, párrafo segundo de la Ley de Fiscalización Superior del Estado.

Que el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima, carece de facultades para establecer un plazo de treinta días hábiles para dar respuesta a las acciones de seguimiento, al no estar contemplado en el artículo 6° de la ley precitada.

3.Por otra parte, expresa que le causan agravio los oficios número 1000/2017 de veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete y el diverso número 030/2018 de doce de enero de dos mil dieciocho, ambos girados por la autoridad demandada, ya que con ellos se pretende variar el informe de resultados y se obliga al ayuntamiento a realizar acciones fuera de lo estipulado en este último y en el decreto 421, en el que se aprueba la cuenta pública del ejercicio fiscal 2016.

Agrega que, tal como se observa del oficio impugnado, la autoridad demandada confiesa que las “recomendaciones” no fueron señaladas en el informe de resultados finales sino en el de preliminares, por lo que ahora pretende variar su contenido argumentando que si fueron planteadas en el informe final e intenta plantear nuevas acciones.

Enfatiza que los artículos 24 y 27 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado, contemplan la obligación de que el Ó. Superior dé a conocer a través del informe de resultados preliminares a las entidades fiscalizadas, las observaciones, recomendaciones y acciones a implementar, para que estos últimos -dentro del plazo establecido- den respuesta a las observaciones formuladas, presenten argumentos y documentos de soporte para que sean valorados por dicho órgano y éste emita un informe de resultados finales que presentará ante el Congreso y, en caso de advertir la inexistencia de elementos para fincar responsabilidad, entenderá como subsanadas las observaciones emitidas.

Aduce que en el caso, el Ó. Fiscalizador no hizo de su conocimiento en el informe de resultados preliminares ni en el final, las recomendaciones y acciones a implementar que pretende llevar a cabo a través de los oficios número 1000/2017 y 030/2018, por lo que ahora resultan improcedentes.

Finalmente apunta que, al no notificársele tales recomendaciones y acciones se transgredió en su perjuicio el principio de seguridad jurídica.

CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. La parte actora estima violados los artículos 14, 16, 79, 115 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de veinte de marzo de dos mil dieciocho, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 75/2018, y por razón de turno designó al Ministro J.M.P.R., como instructor del procedimiento.

Mediante proveído de veintidós de marzo de dos mil dieciocho, el Ministro instructor admitió la demanda, tuvo promoviendo la presente controversia constitucional a A.J.N., síndico del municipio de Manzanillo, Colima; y como demandados tuvo al Poder Legislativo, así como al Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental, ambos del Estado de Colima. A los cuales, ordenó emplazarlos para que formularan su respectiva contestación; asimismo ordenó dar vista al Procurador General de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera, quien se abstuvo de formular opinión.

SEXTO. Contestaciones a la demanda.

§La A. Superior del Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima, señaló en su contestación a la demanda de controversia constitucional, en síntesis, lo siguiente:

·Opone la falta de legitimación del municipio actor en virtud que no se ubica en alguno de los supuestos del artículo 105, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para hacer valer la presente controversia.

Lo anterior, en razón de que el Ó. Superior de A.ía es un órgano constitucional autónomo de conformidad con el artículo 116, fracción II, sexto y séptimo párrafos de la Constitución Federal y artículos 22, sexto párrafo, fracción V, 36, 108 y 115 de la Constitución del Estado de Colima.

·Señala que es improcedente la controversia constitucional, debido a que de los agravios primero, segundo y tercero, se obtiene que lo que efectivamente se cuestiona es la legalidad y no la constitucionalidad del oficio número 1000/2017 de veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, además de no precisarse la disposición constitucional que se supone, se transgredió con la emisión del oficio.

En consecuencia, al estar impugnando el municipio actor el oficio número 1000/2017 se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII de la Ley Reglamentaria de la materia, pues la demanda de la controversia constitucional se presentó fuera del plazo previsto para su impugnación en el artículo 21 de la citada ley.

·Reitera que, lo que está intentando el municipio actor al impugnar el oficio 030/2018, es controvertir el diverso 1000/2017 pues no lo hizo a tiempo, lo que se corrobora al advertir que el primer oficio citado no contiene plazo, apercibimiento ni requerimiento alguno efectuado a la actora, de ahí que se afirme que el segundo oficio mencionado es el que en realidad pretende impugnar.

·Indica que existe carencia de acción para demandar la controversia constitucional, en virtud que en los agravios no se propone en qué forma fueron vulnerados los preceptos constitucionales con la emisión de los oficios, pues no basta con enunciarlos de forma genérica, sino indicar en qué consistió tal infracción.

En relación con los hechos que constituyen los antecedentes:

·Respecto de los hechos uno, dos, tres y cuatro, se contestan como ciertos.

·En lo tocante al quinto hecho, se contesta como cierto; sin embargo, se precisa que el oficio no constituye algún tipo de resolución ni da inicio a recurso alguno de la Ley de Fiscalización Superior del Estado.

·Por lo que hace al hecho número seis, indica que es parcialmente cierto, pues es falso que el oficio al que le da contestación mediante el diverso 0003/2018 fuere infundado.

·Finalmente en lo tocante al hecho número siete, apunta que es parcialmente cierto, debido a que el oficio impugnado 030/2018 no constituye ninguna resolución, en virtud que este solo se emitió en respuesta al símil 0003/2018 en el que el municipio actor manifestó su inconformidad a la petición de información y documentación solicitada en seguimiento a las observaciones que no fueron objeto de propuesta de sanción en el expediente (X) FS/16/07.

En lo tocante a los conceptos de invalidez:

·Que ninguno de los oficios impugnados tiene el carácter de resolución, pues no dirimen ninguna L.; además que el órgano Superior de A.ía carece del carácter de autoridad resolutora en aquellos, por lo que no posee el ius imperium para hacer cumplir su contenido.

·Reitera que no se propone en qué forma fueron vulnerados los preceptos constitucionales con la emisión de los oficios, por lo que se puede concluir que el acto no es contrario a la Constitución Federal ni Local.

·Reclama que es falso e infundado que se pretenda variar el contenido del informe de resultados, ya que acorde con los artículos 6, primer párrafo, 17, inciso a), fracciones I y II, 25 y 36 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado, el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima, sí cuenta con amplias facultades para darle seguimiento a las recomendaciones que emitió en el informe de resultados, por lo que no existe contravención a la fundamentación con la que se emitieron los oficios, pues se actuó en pleno ejercicio de facultades y obligaciones.

·Enfatiza que, en términos del numeral 6° de la ley en cita, es obligación de los municipios atender los requerimientos que se les formulen durante el seguimiento de las acciones que emita, por lo que siempre actuó acorde al marco legal que le rige.

·Señala que debe desestimarse el agravio número dos, en razón que solo se cuestiona la legalidad del oficio número 1000/2017, el cual considera que es improcedente al no ser materia de la controversia y que aun cuando lo fuera, ya precluyó la acción y el derecho para impugnarlo, aunado a que no se advierte la impugnación de preceptos constitucionales que se hayan infringido con la emisión de aquel.

·Puntualiza que la omisión de precisar los artículos constitucionales vulnerados, genera la presunción de que el oficio objetado fue emitido con apego a la Constitución Federal.

·Indica que no se surte la competencia de este Tribunal, debido a que por medio de la controversia no se dilucidan cuestiones de legalidad de los actos de entes públicos.

·Finalmente apunta que, la solicitud efectuada en el oficio impugnado no se hizo con carácter imperativo, pues este se encuentra obligado a remitirla en términos del artículo 6° y 25 de la Ley de Fiscalización, quedando a su arbitrio la forma en que decida seguir las recomendaciones emitidas.

§Por su parte, la autoridad demandada Poder Legislativo del Estado de Colima, manifestó en su contestación, sucintamente, lo siguiente:

·Refiere que es cierto el acto reclamado consistente en la discusión, aprobación y expedición del Decreto número 421, publicado en el periódico oficial “El Estado de Colima” del treinta de diciembre de dos mil diecisiete, por el que se aprueba la cuenta pública para el ejercicio fiscal 2016; sin embargo, que este fue emitido en uso de la potestad conferida por el artículo 115, fracción IV, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el artículo 36 de la Constitución Política del Estado de Colima y 23 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de dicha entidad.

·Que lo que se pretende mantener es un constante y oportuno seguimiento de la gestión pública, además de establecer el informe de avance de la gestión financiera, pudiendo emitir recomendaciones para prevenir, oportunamente, el incumplimiento de las irregularidades del informe de resultados para evitar se siga tratando de ocultar situaciones obscuras que implican sanciones administrativas o de otra índole en contra de quienes desviaron o hicieron mal uso de los recursos públicos municipales de Manzanillo.

·Indica que el Congreso no le ha causado agravio alguno al municipio, pues quien sí lo hizo fue el Ó. de Fiscalización con la emisión de los oficios reclamados. Cita la tesis aislada de Tribunales Colegiados de Circuito de rubro: “AUTORIZACIÓN DEL CONGRESO DEL ESTADO DE PUEBLA PARA QUE EL ÓRGANO DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR INICIE Y SUSTANCIE EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIDAD CONTRA UN DETERMINADO SERVIDOR PÚBLICO, COMO RESULTADO DE LA REVISIÓN DE LA CUENTA PÚBLICA. ES IMPROCEDENTE EL JUICIO DE AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA POR EL INVOLUCRADO”.

·Enfatiza que no le asiste interés jurídico en la causa al municipio actor, ya que el Congreso no ha iniciado el proceso de responsabilidad administrativa correspondiente por medio del cual emita una resolución definitiva que vulnere derecho alguno.

En relación con los hechos que constituyen los antecedentes:

·Expresa que los correlativos uno y dos no son de su índole, en virtud de que el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado, es un organismo autónomo y auxiliar del Poder Legislativo que tales hechos sólo los puede contestar este.

·Por lo que hace a los correlativos tres y cuatro, apunta que es cierto que el Ó. Fiscalizador turna a la Comisión de Hacienda el informe de resultados para seguir con el procedimiento establecido en el artículo 36 de la Constitución Política del Estado de Colima.

En lo tocante a los conceptos de invalidez:

·Refirió que el Ó. Superior de A.ía sí cuenta con facultades para proceder de la forma en que lo hizo, esto debido a que el artículo 36 de la Constitución local estatuye que el Congreso tendrá a su cargo la revisión y fiscalización de la cuenta pública de los poderes del Estado, la cual realizará con el auxilio del citado órgano.

·Que la revisión podrá finalizar con la emisión del dictamen respectivo, sin menoscabo de que continúe su curso legal el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas.

·Finalmente apunta que, los alusivos oficios reclamados no atentan los principios de supremacía constitucional, autonomía municipal ni de legalidad, pues el órgano auxiliar tiene facultad para decidir sobre su organización interna y cómo debe realizar sus resoluciones que obligatoriamente se deben desarrollar de conformidad con las disipaciones constitucionales federal, local y ley estatal.

SÉPTIMO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se hizo constar que las partes no formularon alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, mediante proveído de veintiséis de septiembre de dos mil dieciocho, dictado por la Ministra Presidenta de la Primera Sala, se AVOCÓ al conocimiento del asunto y además, determinó enviar nuevamente los autos a la Ponencia del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y II, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto Segundo, fracción II, a contrario sensu, y punto Tercero del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, dado el sentido del fallo.

SEGUNDO. Fijación de la L.. Con fundamento en lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se procede a precisar los actos que son objeto de la controversia constitucional.

En el apartado denominado actos cuya invalidez se demanda, señaló como tal el siguiente:

·La nulidad del oficio resolución número 030/2018 de doce de enero de dos mil dieciocho, signado por la A.a Superior del Estado, la M.I.I.G.P..

No obstante tal señalamiento, esta Primera Sala considera que del análisis integral de la demanda, lo efectivamente impugnado es además del oficio previamente mencionado, también el diverso número 1000/2017 de veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, signado por el A. Superior del Estado, el licenciado C.A.Z.G..

Lo anterior se determina así, ya que el municipio actor supone que ambos le causan agravio, en virtud que con ellos se pretende variar el contenido del informe de resultados de la cuenta pública del ejercicio fiscal 2016, al intentar la demandada generar una nueva acción por haber omitido solicitar una sanción al Congreso, infringiendo con ello el artículo 38 de la Ley de Fiscalización Superior del Estado.

Continua reclamando que, a través del diverso oficio número 1000/2017, el Ó. Fiscalizador formuló acciones imperativas en la parte de “observaciones no sujetas a revisión” y “acciones a implementar”, respecto de atribuciones y recursos que le competen exclusivamente al ente auditado con lo que extralimitó su actuar, pues a éste no se le otorgaron facultades decisorias respecto a la libre administración de los entes fiscalizados, aunado a que dicho órgano, carece de facultades para establecer un plazo de treinta días hábiles para dar respuesta a las acciones de seguimiento, al no estar contemplado en el artículo 6° de la Ley de Fiscalización Superior del Estado.

Finalmente, expone que se obliga al ayuntamiento a realizar acciones fuera de lo estipulado en este último y en el decreto 421, en el que se aprueba la cuenta pública del ejercicio fiscal 2016.

Lo antepuesto, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(1) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro y texto siguiente:

“CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA. El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.”

TERCERO. Estudio. Resulta innecesario realizar el pronunciamiento respecto la oportunidad con que fue interpuesta la demanda que dio origen a la presente controversia, así como lo atinente a la legitimación de las partes para comparecer en el presente asunto, debido a que esta Primera Sala advierte que se actualiza una causa de improcedencia que impide el estudio del fondo del asunto.

En efecto, en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VI, del artículo 19 de la Ley Reglamentaria del Artículo 105, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece lo siguiente:

“ARTICULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

II. Contra normas generales o actos en materia electoral;

III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez;

IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;

VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.”

Al respecto, este Alto Tribunal ha sustentado en diversos criterios que la anterior causa de improcedencia hace referencia al principio de definitividad tratándose de las controversias constitucionales.

En el caso interesa hacer referencia, a la tesis de jurisprudencia P./J. 12/99,(2) en la que se estableció lo siguiente:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO NO SE HAYA PROMOVIDO PREVIAMENTE EL RECURSO O MEDIO DE DEFENSA LEGALMENTE PREVISTO PARA RESOLVER EL CONFLICTO O, SI HABIÉNDOLO HECHO, ESTÁ PENDIENTE DE DICTARSE LA RESOLUCIÓN RESPECTIVA.- La causal de improcedencia a que se refiere la fracción VI del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos implica un principio de definitividad para efectos de las controversias constitucionales, que involucra dos cuestiones específicas que consisten, una, en la existencia legal de un recurso o medio de defensa en virtud del cual puedan combatirse el o los actos materia de impugnación y lograr con ello su revocación, modificación o nulificación, caso en el que la parte afectada está obligada a agotarlo previamente a esta acción; otra, la existencia de un procedimiento iniciado que no se ha agotado, esto es, que está substanciándose o que se encuentra pendiente de resolución ante la misma o alguna otra autoridad y cuyos elementos litigiosos sean esencialmente los mismos que los que se plantean en la controversia constitucional, caso en el que el afectado debe esperar hasta la conclusión del procedimiento para poder impugnar la resolución y, en su caso, las cuestiones relativas al procedimiento desde su inicio.”

Ahora bien, del contenido del dispositivo legal en comento y de los criterios transcritos, se desprenden tres hipótesis para tener por actualizada la causal de improcedencia que en aquél se contiene, a saber:

1.- Que esté prevista legalmente una vía en contra del acto impugnado en la controversia constitucional, que no se haya agotado y a través de la cual pudiera ser revocado, modificado o nulificado y, por tanto, sea apta para la solución del propio conflicto.

2.- Que habiéndose interpuesto dicha vía o medio legal, aún no se haya dictado la resolución correspondiente, por la cual pudiera modificarse o nulificarse el acto controvertido a través de aquélla; y,

3.- Que el acto impugnado se haya emitido dentro de un procedimiento que no ha concluido, esto es, que esté pendiente de dictarse la resolución definitiva, y que en ese procedimiento la cuestión debatida constituya la materia propia de la controversia constitucional.

En el caso a estudio esta Primera Sala considera que se actualiza de manera especial la tercera de las hipótesis anteriores, pues los oficios que se pretenden impugnar forman parte del seguimiento al cumplimiento de las acciones y recomendaciones realizadas invariablemente del ejercicio en revisión de la cuenta pública del Municipio actor, es decir, forma parte de un procedimiento que a la fecha de presentación de la presente controversia constitucional no había concluido.

Para explicar la conclusión anterior, es preciso hacer referencia que en el caso del Municipio actor el procedimiento de revisión de la cuenta pública se llevó a cabo de la siguiente manera:

a) El Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado de Colima, notificó al Municipio actor el día nueve de noviembre de dos mil dieciséis, el inicio de la revisión de la cuenta pública al ejercicio fiscal 2016.

b) Mediante oficio número 732/2017 el dieciocho de agosto de dos mil diecisiete, se efectuó la entrega física y legal del Informe de A.ía y las Cédulas de Resultados Primarios al municipio actor para que aclarara las observaciones realizadas, quien previa prórroga otorgada, proporcionó el sustento que consideró pertinente para que fuera valorado;

c) El Ó. Superior de A.ía remitió a la Legislatura local el Informe de Resultados de la revisión de la Cuenta Pública del Municipio en el ejercicio de 2016, en dicho informe se formuló un estado en el que sintetizó las acciones con observación o recomendación y el estado que guardaba cada una de ellas hasta la presentación del referido informe.

d) El veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete la A.ía Superior del Estado emitió el oficio 1000/2017, en el que señaló que daría acompañamiento a las Acciones de Seguimiento de observaciones y recomendaciones no sancionables de la cuenta pública 2016 derivadas del procedimiento de fiscalización superior, por lo que solicitaba la designación de un funcionario que fungiera como enlace con el Ó. de Fiscalización Superior para tal efecto;

e) Finalmente, le requirió para que en el plazo de 30 días hábiles hiciera llegar su respuesta de las Acciones de Seguimiento con la documentación que sirviera de soporte;

f) En contestación a tal oficio, el municipio actor remitió el diverso 0003/2018, manifestando su inconformidad al considerar que se estaba variando el estatus del Informe de Resultados inicial, en consecuencia;

g) El doce de enero de dos mil dieciocho, la A.ía Superior del Estado emitió el oficio 030/2018 en el que indicó que si bien era cierto, que a través del Informe del Resultado ese órgano presentó al Congreso del Estado las conclusiones de la fiscalización superior de la cuenta pública del ejercicio fiscal 2016 y éste a su vez emitió el Decreto correspondiente, también lo era que en el citado informe se plasmó el estado de solventación y atención de las observaciones y recomendaciones derivadas del proceso y, para efectos de su seguimiento, aquellas únicamente se habían transcrito, sin que con ello se pretendiera una variación del informe ya rendido.(3)

De lo que debe destacarse que el acto que impugna realmente el Municipio actor es el SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS ACCIONES Y RECOMENDACIONES REALIZADAS INVARIABLEMENTE DEL EJERCICIO EN REVISIÓN por el Ó. Superior mediante oficios de fecha veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete y doce de enero de dos mil dieciocho, ambos emitidos por la A.ía Superior del Estado y no así como lo que denomina el Municipio actor como el oficio resolución que pretende variar el contenido del Informe de Resultados del proceso de revisión de la cuenta pública al ejercicio fiscal de 2016.

Los artículos 33, fracciones XI y XXXIX, 107, primero y segundo párrafos, 116, fracciones I y V, y 118 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima; 3°, 6° párrafos primero a tercero, 14, 15, 16, 17, inciso a), fracción I, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 34, 35, 36, 37 y 38 de la Ley de Fiscalización del Estado de Colima, disponen lo siguiente:

·Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima.

Artículo 33.- Son facultades del Congreso:

[...]

XI. Revisar y fiscalizar la Cuenta Pública del año anterior de los poderes del Estado, los órganos estatales autónomos previstos en esta Constitución, los ayuntamientos y las entidades de la Administración Pública Paraestatal y Paramunicipal, con el objeto de evaluar los resultados de la gestión financiera, examinar que los ingresos deriven de la aplicación de los ordenamientos jurídicos que los autoricen, comprobar si los egresos se han ajustado a los criterios señalados por el Presupuesto, cerciorarse que la obra e infraestructura pública se haya adjudicado y ejecutado con apego a la legislación en la materia, así como verificar el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas respectivos.

La revisión no sólo comprenderá la conformidad de las partidas de ingresos y egresos, sino que se extenderá a una revisión legal, económica, financiera y contable del ingreso y gasto público, verificará la exactitud y justificación de las cantidades erogadas y que los cobros y pagos efectuados se sujetaron a los precios y tarifas autorizadas o de mercado.

Asimismo, fiscalizará las acciones de los referidos entes públicos en materia de fondos, recursos locales y deuda pública, incluyendo los que se destinen y ejerzan por cualquier persona física o moral, pública o privada, o los que en su caso se transfieran a fideicomisos, mandatos o cualquier otra figura jurídica, sin perjuicio de la competencia de otras autoridades.

La revisión y fiscalización de la Cuenta Pública la realizará el Congreso del Estado a través del Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado. Si del examen que éste realice, aparecieran discrepancias entre las cantidades correspondientes a los ingresos o a los egresos, con relación a los conceptos y las partidas respectivas o no existiera exactitud o justificación en los ingresos obtenidos o en los gastos realizados, y en general, existan irregularidades en el manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos públicos, se determinarán las responsabilidades y promoverán las sanciones que correspondan de acuerdo con esta Constitución y la Ley. En el caso de la revisión sobre el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas, dicho órgano podrá emitir las recomendaciones que considere necesarias, en los términos de la Ley.

La Cuenta Pública del año anterior de los entes públicos señalados en el párrafo primero de esta fracción, deberá ser enviada al Congreso del Estado, debidamente aprobada por sus respectivos órganos de gobierno, a más tardar el 30 de abril. Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación cuando medie solicitud del Gobernador, suficientemente justificada a juicio del Congreso.

El Congreso del Estado concluirá la revisión de las cuentas públicas a más tardar el 30 de noviembre del año de su presentación, debiendo emitir al efecto el Decreto correspondiente, con base en el Informe del Resultado de la Cuenta Pública que le remita el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas continúen su curso legal.

El Congreso evaluará el desempeño del Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado y al efecto le podrá requerir que le informe sobre la evolución de sus trabajos de fiscalización;

[...]

XXXIX.- Recibir del Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado, antes del día 30 de septiembre del año de su presentación, el informe de los resultados de la cuenta pública, el cual contendrá: las auditorías practicadas; los dictámenes de su revisión; el apartado correspondiente al cumplimiento de objetivos; y el relativo a las observaciones que incluyan las justificaciones y aclaraciones que las entidades fiscalizadas, en su caso, hayan presentado. Y, en su caso, requerir la realización de las auditorías que estime necesarias a los órganos de Gobierno del Estado, de los Ayuntamientos, de los organismos descentralizados estatales y municipales y, en general, a cualquier ente que reciba o maneje recursos públicos;

[...]”

“Artículo 107. La Hacienda Pública tiene por objeto atender los gastos del Estado.

Los recursos y fondos públicos que administren, custodien o ejerzan los poderes del Estado, los ayuntamientos, órganos estatales autónomos previstos por esta Constitución, organismos públicos descentralizados contemplados en las leyes, empresas de participación pública, fideicomisos públicos, estatales o municipales, así como a cargo de cualquier persona física o moral, pública o privada, se manejarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que están destinados.

El ejercicio de dichos recursos será objeto de evaluación, control y fiscalización por parte del Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado previsto por esta Constitución con el propósito de que los recursos que se asignen en los respectivos presupuestos, se administren y ejerzan en los términos del párrafo anterior.

[...]”

“Artículo 116.

[...]

El Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental tendrá a su cargo:

I.F. en forma posterior los ingresos, egresos y deuda, así como el manejo, la custodia y la aplicación de fondos y recursos locales de los entes públicos a que se refiere la fracción XI del artículo 33 de esta Constitución, así como realizar auditorías sobre el desempeño en el cumplimiento de los objetivos contenidos en los planes y programas, a través de los informes que se rendirán en los términos que disponga la ley.

[...]

V. Presentar, al Congreso del Estado, el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública a que se refiere el artículo 33, fracción XXXIX de esta Constitución, el cual tendrá carácter público;

[...]”

“Artículo 118.- El Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado rendirá al Congreso, a través de la comisión respectiva, en la forma en que la Ley prevenga, el informe de resultados de la cuenta pública y cada tres meses, el informe de los avances de auditoría que haya practicado.

Para el cumplimiento del trabajo de fiscalización, los Poderes del Estado, Municipios y los sujetos de fiscalización, facilitarán en todo momento el auxilio que requiera el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado, para el ejercicio de sus funciones de fiscalización.

Dicho órgano gozará de acceso irrestricto a la información pública. Los servidores públicos estatales y municipales, así como cualquier entidad, persona física o moral, pública o privada, fideicomiso, mandato o fondo, o cualquier otra figura jurídica que reciban o ejerzan recursos públicos, independientemente de su origen o naturaleza, deberán proporcionar la información y documentación que se le solicite, de conformidad con los procedimientos establecidos en las leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades y de los derechos de los usuarios del sistema financiero. Tratándose de recursos federales deberán atender los requerimientos de la A.ía Superior de la Federación.

En caso de no proporcionar los auxilios o la información requerida, los responsables serán sancionados en los términos que establezcan las leyes.”

·Ley de Fiscalización Superior del Estado de Colima.

“Artículo 3. El Congreso ejercerá las funciones técnicas de evaluación, control y fiscalización a través del Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental, que tendrá autonomía presupuestaria, técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, para decidir en su organización interna, funcionamiento, recursos humanos y materiales, así como sus determinaciones y resoluciones en los términos previstos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima, esta Ley y demás ordenamientos jurídicos aplicables.”

“Artículo 6. Los servidores públicos y las personas físicas o morales, públicas o privadas, que capten, reciban, recauden, administren, manejen, ejerzan y custodien recursos públicos estatales y municipales, deberán atender los requerimientos que les formule el Ó. Superior durante la planeación, desarrollo de las auditorías y el seguimiento de las acciones que emita dentro de los plazos señalados en esta Ley, de conformidad con los procedimientos establecidos en las Leyes y sin perjuicio de la competencia de otras autoridades.

Cuando esta Ley no prevea plazo, el Ó. Superior podrá fijarlo y no será inferior a 3 días ni mayor a 5 días hábiles, contados a partir del día siguiente de la fecha de recibo del requerimiento respectivo.

Cuando derivado de la complejidad de los requerimientos de información formulados por parte del Ó. Superior y a petición de la entidad auditada, formulada dentro del plazo ordinario, se podrá prorrogar hasta 6 días hábiles, a criterio del A. Superior, para ser atendidos. Dicha solicitud deberá contener las circunstancias particulares que justifiquen y motive la necesidad del periodo adicional. El cual, de ser autorizado, será improrrogable.

[...]”

“Artículo 14. Las cuentas públicas que se reciban serán turnadas, al Ó. Superior para su revisión y fiscalización, a través de la Comisión de Hacienda.”

“Artículo 15. La fiscalización de la cuenta pública comprende la revisión de los ingresos; los egresos, incluyendo subsidios, transferencias y donativos, fondos, los gastos fiscales y la deuda pública; del manejo, la custodia y la aplicación de recursos públicos estatales y municipales, así como federales, cuando exista convenio con la A.ía Superior de la Federación, y demás información financiera, contable, patrimonial, presupuestaria y programática que las entidades fiscalizadas deban incluir en dicho documento, conforme a las disposiciones aplicables, y tiene por objeto:

[...]”

“Artículo 16. Las observaciones que, en su caso, emita el Ó. Superior derivado de la fiscalización de la cuenta pública, podrán derivar en:

I. Acciones: Solicitudes de aclaración, pliegos de observaciones, promociones de intervención de la instancia de control competente, promociones del ejercicio de la facultad de comprobación fiscal, denuncias de hechos y denuncias de juicio político; y

II. Recomendaciones, incluyendo las referentes al desempeño y las realizadas como resultado de la revisión de los informes de avance de la gestión financiera y las resultantes del proceso fiscalizador.”

“Artículo 17.- El Ó. Superior tendrá las atribuciones siguientes:

a) En materia de revisión y fiscalización de la cuenta pública:

I.- Establecer lineamientos técnicos, criterios de auditorías y su seguimiento, procedimientos, investigaciones, encuestas, métodos y sistemas necesarios para la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública;

[...]”

“Artículo 21. El Ó. Superior dará inicio a los trabajos de revisión, fiscalización y evaluación a la cuenta pública de los entes auditados, mediante oficio signado por el A. Superior, en caso de ausencia temporal o definitiva, por los A.es Especiales y demás funcionarios que esta Ley faculte; se notificará además, el nombre y cargo de los auditores comisionados para realizar los trabajos de revisión, el periodo de revisión o gestión financiera y la naturaleza de los recursos públicos objeto de auditoría; además, solicitará en dicho documento, la exhibición de la información soporte de los registros contables.

El ente auditable proporcionará los auxilios necesarios requeridos por el Ó. Superior; asignará un especio (sic) adecuado y decoroso para el desarrollo de los trabajos de fiscalización; otorgará el acceso irrestricto a la información pública respecto del periodo en revisión.

Para tal efecto, la Secretaría de Finanzas, Tesorería Municipal, o similares, y demás dependencias, están obligadas a conservar en su poder y a disposición del Ó. Superior, cuando ésta lo requiera, los libros, registros y archivos contables, así como los documentos comprobatorios de las operaciones financieras que se realicen, para la revisión y fiscalización de la cuenta pública, así como para contar con los elementos necesarios que faciliten el control, la vigilancia y la evaluación del gasto público.

La revisión de los registros y documentos por el Ó. Superior, se hará, preferentemente, en las instalaciones del ente fiscalizable. De requerir por causas justificadas su traslado a las oficinas de aquél, previo acuerdo se documentará el mismo con la formalidad debida, procurando no dejar a la administración municipal en estado de indefensión ante requerimientos fiscales o de otra índole.”

“Artículo 22. El A. Superior del Estado, los auditores comisionados y demás funcionarios que esta Ley les faculte, gozarán de las más amplias facultades para requerir y revisar toda clase de libros, instrumentos, documentos y objetos; practicar auditorías, visitas e inspecciones de cualquier naturaleza, incluyendo las de legalidad, de cumplimiento, financieras, de obra u operacionales entre otras y, en general recabar los elementos de información necesarios para cumplir dichas atribuciones, sirviéndose de cualquier medio lícito que conduzca al esclarecimiento de los hechos y aplicar, en su caso, técnicas y procedimientos de auditoría generalmente aceptadas en el sector gubernamental u organizaciones de contadores de prestigio reconocido.”

“Artículo 23. Las Entidades Fiscalizables, los servidores públicos y las personas físicas o morales que hubieren recibido subsidios, o bien, manejen o reciban recursos económicos públicos o hubiesen concertado operaciones que en cualquier forma se relacionen con el gasto público están obligadas a proporcionar al Ó. Superior los contratos, convenios, documentos, datos, libros, archivos y documentación justificativa y comprobatoria relativa al ingreso, gasto público y cumplimiento de los objetivos de los programas estatal y municipales de los entes públicos, así como a la demás información que resulte necesaria para la revisión y fiscalización de la Cuenta Pública. Así como permitir la práctica de auditorías, visitas e inspecciones necesarias.”

“Artículo 24. Durante el proceso de revisión y fiscalización, el auditor comisionado podrá confrontar con los responsables del registro contable, patrimonial y presupuestal así como los expedientes de obra pública del ente auditado, las dudas e inconsistencias de los documentos presentados.

El Ó. Superior, durante los meses de julio y agosto del año en que se presentó la cuenta pública dará a conocer a las entidades fiscalizadas el informe de la auditoría, así como las acciones, recomendaciones y observaciones que se deriven de la revisión de la misma, a efecto de que dichas entidades presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan.

Para dar cumplimiento al párrafo anterior, el A. Superior del Estado o Especial, citará por lo menos con 24 horas de anticipación, a los titulares de los entes fiscalizables, y demás servidores públicos que al efecto se considere procedente, entregando, mediante oficio, el Informe de los resultados, las acciones, recomendaciones y observaciones y de la auditoría practicada, concediéndoles un plazo de 7 días hábiles, a la entidad auditada, para que emitan las respuestas a las observaciones formuladas, presenten argumentaciones y documentación soporte, mismas que serán valoradas por el Ó. Superior para la elaboración del Informe del Resultado de la cuenta pública que presentará al Congreso, en el plazo previsto en el artículo 33, fracción XXXIX de la Constitución local.

El plazo a que se refiere el párrafo anterior, podrá ser prorrogado hasta por otro igual, a criterio del A. Superior, previa solicitud del interesado. Dicha solicitud deberá contener las circunstancias particulares que justifique y motive la necesidad del periodo adicional, el cual, de ser concedido, será improrrogable.”

“Artículo 25. Si dentro del plazo otorgado al ente auditable, éste omite dar respuesta a la acciones, recomendaciones y observaciones formuladas, el Ó. Superior podrá aplicar a los titulares de las áreas administrativas auditadas responsables una multa de 100 a 1000 unidades de medida y actualización; además promoverá las acciones legales que correspondan y se tendrán por aceptadas las acciones, recomendaciones y observaciones respectivas.

En el supuesto de las recomendaciones al desempeño, las entidades fiscalizadas dentro del plazo otorgado, deberán precisar al Ó. Superior las mejoras efectuadas, las acciones a realizar o, en su caso, justificar su improcedencia o las razones por las cuales no resulta factible su implementación. El Ó. Superior dará seguimiento al cumplimiento de las acciones y recomendaciones realizadas invariablemente del ejercicio en revisión.”

“Artículo 26. Lo previsto en el artículo anterior, se realizará sin perjuicio de que el Ó. Superior convoque a las reuniones de trabajo que estime necesarias durante las auditorías correspondientes, para la revisión, confronta de los resultados preliminares.”

“Artículo 27. En caso de que el Ó. Superior considere que las entidades fiscalizadas no aportaron elementos suficientes para atender las acciones y observaciones formuladas, deberá incluir en el apartado específico del Informe del Resultado, de manera integral, las motivaciones y justificaciones suficientes que demuestren la necesidad de la aplicación de acciones y/o sanciones o ambas, a los servidores públicos que hayan incurrido en ellas. Para tal efecto, el Ó. Superior determinará la presunción de las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos correspondiente, así como determinará los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal, municipal, o al patrimonio de los entes públicos estatales y municipales, empresas de participación estatal, organismos públicos autónomos, fideicomisos pertenecientes a la administración pública descentralizada del gobierno del estado, ayuntamientos y demás entidades, personas físicas y morales que administren, custodien y ejerzan recursos públicos.

Si del contenido de informe del resultados que emita el Ó. Superior, se advierte la inexistencia de elementos para determinar la presunta responsabilidad administrativa o determinación de daños o perjuicio o ambos, a los servidores públicos del estado, municipios y demás entes fiscalizables, se entenderá como subsanadas las observaciones que en su caso haya emitido el Ó. Superior, sin perjuicio de otras responsabilidades que en su caso procedan.”

“Artículo 34. El Ó. Superior rendirá al Congreso, el 30 de septiembre del año de la presentación de la cuenta pública, por conducto de la Comisión de Hacienda, el Informe del Resultado correspondiente que tendrá el carácter de público.

El plazo previsto en el párrafo anterior, podrá ser ampliado en la misma proporción en que se dilaten la rendición de las cuentas públicas por parte de los poderes del estado, municipios, procurando en todo momento la rendición del Informe de Resultados con la anticipación necesaria para que el Congreso apruebe y expida en (sic) decreto en el que se consigne la conclusión del proceso de revisión y fiscalización a que se refiere el artículo 33, fracción XI, párrafo tercero, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima.

A solicitud de la Comisión de Hacienda, el A. Superior del Estado y los funcionarios que éste designe, presentarán, ampliarán o aclararán el contenido del Informe del Resultado, en reuniones de trabajo de dicha comisión cuantas veces sea necesario, siempre y cuando no se revele en ella la información reservada o que forme parte de un proceso de investigación. Lo anterior, sin que se entienda para todos los efectos legales como una modificación al Informe del Resultado.

Artículo 35.- El Informe del Resultado contendrá el extracto de las auditorías practicadas e incluirá como mínimo lo siguiente:

I.- Los criterios de selección, el objetivo, el alcance, los procedimientos de auditoría aplicados y el dictamen de cada auditoría;

II.- En su caso, las auditorías sobre el desempeño;

III.- El cumplimiento de los principios de contabilidad gubernamental y de las disposiciones contenidas en los ordenamientos y normativa correspondientes;

IV.- Los resultados de la gestión financiera;

V.- La comprobación de que las entidades fiscalizadas, se ajustaron a lo dispuesto en las Leyes de ingresos, presupuestos de egresos y demás disposiciones jurídicas aplicables;

VI.- El análisis de las irregularidades detectadas, en su caso;

VII.- Las recomendaciones y las acciones promovidas, cuando éstas no fueron atendidas o subsanadas por los entes fiscalizables; y

VIII.- Derivado de las auditorías, en su caso y dependiendo de la relevancia de las observaciones, un apartado donde se incluyan sugerencias al Congreso para modificar disposiciones legales a fin de mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas.”

“Artículo 36.- El Ó. Superior dará cuenta al Congreso en el Informe del Resultado, en forma cuantitativa, de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas y, en su caso, de la imposición de las multas respectivas, y demás acciones que deriven de los resultados de las auditorías practicadas.

Sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo anterior, el Ó. Superior informará al Congreso, por conducto de la Comisión de Hacienda, del estado que guarde la solventación de observaciones y acciones por parte de las entidades fiscalizadas. Dichos informes incluirán invariablemente los montos de los resarcimientos al erario derivados de la fiscalización de la Cuenta Pública y en un apartado especial, la atención a las recomendaciones al desempeño. Asimismo deberá publicarse en la página de Internet del Ó. Superior.

Para tal efecto, el reporte a que se refiere este párrafo será semestral y deberá ser presentado a más tardar los días 1 de los meses de mayo y noviembre de cada año.”

“Artículo 37. La Comisión de Hacienda realizará un análisis del Informe del Resultado, y formulará el o los dictámenes que someterá a votación del pleno del Congreso, a más tardar el 30 de noviembre del año de la presentación de la cuenta pública.

En los dictámenes podrá incorporar las sugerencias que juzgue convenientes y que haya hecho el Ó. Superior para modificar disposiciones legales que pretendan mejorar la gestión financiera y el desempeño de las entidades fiscalizadas.

Para la debida dictaminación del Informe del Resultado, la Comisión de Hacienda podrá solicitar a las comisiones competentes del Congreso, opinión sobre aspectos o contenidos específicos del informe mencionado.”

“Artículo 38. En aquellos casos en que la Comisión de Hacienda considere necesario aclarar o profundizar el contenido del Informe del Resultado, podrá solicitar al A. Superior del Estado, la entrega por escrito de las explicaciones pertinentes, así como la comparecencia del mismo o de otros servidores públicos del Ó. Superior en los términos del último párrafo artículo 34 de esta Ley, a fin de realizar las aclaraciones correspondientes, sin que ello implique la reapertura del Informe del Resultado.

La aprobación del dictamen no suspende el trámite de las acciones promovidas por el Ó. Superior, mismas que seguirán el procedimiento previsto en esta Ley.

Cuando por causas justificadas a criterio del pleno del Congreso, no pueda dictaminarse la cuenta pública de una entidad, se dejará abierto el proceso de revisión y fiscalización hasta en tanto se tengan los elementos para dictaminar lo procedente o el plazo establecido por el Congreso. Dicha determinación deberá contenerse en un Decreto. Este acto legislativo deja sin efecto cualquier responsabilidad del Ó. Superior, si las causas son ajenas al mismo.”

“Artículo 52. Si de la fiscalización, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan un daño o perjuicio, o ambos, a la hacienda pública o, en su caso, al patrimonio de los entes públicos o de las entidades paraestatales, o paramunicipales, el Ó. Superior procederá a:

I.- Determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal, municipal, o al patrimonio de los entes públicos estatales y municipales, empresas de participación estatal, organismos públicos autónomos, fideicomisos pertenecientes a la administración pública descentralizada del gobierno del estado, ayuntamientos y demás entidades, personas físicas y morales que administren, custodien y ejerzan recursos públicos. Fincará directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, cuando el monto de la multa, daño o perjuicio sea inferior o igual a mil unidades de medida y actualización;

II.- Establecer la presunta responsabilidad administrativa en que incurra (sic) los servidores públicos del Estado y Municipios; y promoverá ante las instancias competentes el afincamiento de las responsabilidades derivadas y resultantes del proceso fiscalizador;

III.- Iniciar ante las autoridades competentes el fincamiento de otras responsabilidades;

IV. Promover las acciones de responsabilidad a que se refiere el Título XI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Colima;

V.- Fijar los daños y perjuicios ocasionados a la hacienda pública federal, cuando se trate de recursos públicos que por su naturaleza no pierdan tal carácter y sean auditados mediante convenio de coordinación o colaboración suscrito con la A.ía Superior de la Federación en términos de la Ley de Coordinación Fiscal.

VI. Presentar las denuncias y querellas penales, a que haya lugar; y

VII. Coadyuvar con el Ministerio Público en los procesos penales de Averiguación Previa y judiciales correspondientes.”

De los referidos preceptos, se desprende que el trámite de revisión de la cuenta pública del Estado de Colima tiene las siguientes peculiaridades:

a.Que es facultad de la Legislatura del Estado de Colima la revisión de la cuenta pública.

b.Que para llevar a cabo dicha revisión, la Legislatura del estado se apoyará en el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental, turnándole a través de la Comisión de Hacienda las cuentas públicas respectivas.

c.Que el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental, tiene a su cargo fiscalizar los ingresos, egresos y deuda, el manejo, custodia y aplicación de los fondos y recursos locales de los entes públicos y presentar, al Congreso del Estado, el informe del resultado de la revisión de la cuenta pública por conducto de la Comisión, conforme a lo siguiente:

I. La Comisión de Hacienda, turnará al Ó. Superior, la cuenta pública correspondiente;(4)

II. Una vez recibida la cuenta pública, el Ó. Superior inicia el procedimiento de fiscalización, compuesto de diversas etapas, dentro de las cuales se encuentra el procedimiento formal en el que se realiza la revisión de la cuenta pública, compuesto por las siguientes fases:(5)

a.Inicio de los trabajos de revisión.

b.Proceso de revisión y Fiscalización que incluye una auditoría;

c.Informe de la auditoría, así como las acciones, recomendaciones y observaciones que deriven de la revisión,

d.El Ó. Superior dará a conocer a las entidades fiscalizadas el informe de la auditoría a efecto de que dichas entidades presenten las justificaciones y aclaraciones que correspondan;

e.El ente auditable, deberá dar respuesta a la acciones, recomendaciones y observaciones formuladas, en caso contrario, el Ó. Superior podrá aplicar a los titulares de las áreas administrativas auditadas responsables una multa;

f.En todo caso, el Ó. Superior dará seguimiento al cumplimiento de las acciones y recomendaciones realizadas invariablemente del ejercicio en revisión;

g.Si las entidades fiscalizadas no aportaron elementos suficientes para atender las acciones y observaciones formuladas, el Ó. Superior podrá a través del Informe del Resultado, expresar los motivos y justificaciones que demuestren la necesidad de la aplicación de acciones y/o sanciones o ambas, a los servidores públicos que hayan incurrido en ellas;

h.Para tal efecto, el Ó. Superior determinará la presunción de las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos correspondiente, así como determinará los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal, municipal;

III. Así, al finalizar la revisión de la cuenta pública, el Ó. Superior rendirá al Congreso el Informe del Resultado correspondiente por conducto de la Comisión de Hacienda (antes del treinta de septiembre);

IV. Sin embargo, a solicitud de dicha Comisión, el A. Superior del Estado y los funcionarios que éste designe, presentarán, ampliarán o aclararán el contenido del Informe del Resultado, sin que se entienda como una modificación al Informe del Resultado.

V. Además el Ó. Superior dará cuenta al Congreso de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas o de la imposición de multas e informará por conducto de la Comisión de Hacienda, el estado que guarde la solventación de aquellas por parte de las entidades fiscalizadas, dicho reporte será semestral y será presentado el uno de mayo y noviembre de cada año;

VI. Finalmente, la Comisión de Hacienda realizará un análisis del Informe del Resultado y formulará el o los dictámenes que someterá a votación del pleno del Congreso; a más tardar el treinta de noviembre del año de la presentación de la cuenta pública; para lo cual podrá solicitar a las comisiones competentes del Congreso, opinión sobre aspectos o contenidos específicos del informe mencionado;

VII. De considerar necesario aclarar o profundizar el contenido del Informe del Resultado, podrá solicitar al A. Superior del Estado, la entrega por escrito de las explicaciones pertinentes, así como la comparecencia del mismo o de otros servidores públicos del Ó. Superior, sin que ello implique la reapertura del Informe del Resultado;

VIII. La aprobación del dictamen no suspende el trámite de las acciones promovidas por el Ó. Superior, pues estas seguirán el procedimiento previsto en esta Ley;

IX. El Congreso del Estado concluirá la revisión de las cuentas públicas a más tardar el treinta de noviembre del año de su presentación, para lo cual, deberá emitir el Decreto correspondiente, con base en el Informe del Resultado de la Cuenta Pública que le remita el Ó. Superior de A.ía y Fiscalización Gubernamental del Estado, sin menoscabo de que el trámite de las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas continúen su curso legal.

X. Por otra parte si de la fiscalización, aparecieran irregularidades que permitan presumir la existencia de hechos o conductas que produzcan un daño o perjuicio, o ambos, a la hacienda pública o al patrimonio de los entes públicos, el Ó. Superior deberá determinar los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública municipal o al patrimonio de los entes públicos municipales y fincará directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como establecerá la presunta responsabilidad administrativa en que incurran los servidores públicos del Estado y Municipios; y promoverá el afincamiento de las responsabilidades derivadas y resultantes del proceso fiscalizador;

Como se advierte de la lectura de la demanda de controversia constitucional, la parte actora impugnó un trámite intermedio derivado del procedimiento de fiscalización, que consiste en la emisión del oficio de SEGUIMIENTO AL CUMPLIMIENTO DE LAS ACCIONES Y RECOMENDACIONES REALIZADAS DURANTE EL EJERCICIO EN REVISIÓN, lo anterior es así porque precisamente el Ó. Superior de A.ía una vez que dé cuenta al Congreso con el Informe del Resultado que contenga las observaciones, recomendaciones y acciones promovidas informará al Congreso, por conducto de la Comisión de Hacienda, del ESTADO QUE GUARDE la solventación de aquellas por parte de las entidades fiscalizadas, para lo cual elaborará un reporte que será semestral y deberá ser presentado a más tardar los días uno de los meses de mayo y noviembre de cada año.

De tal manera, que la Comisión de Hacienda realizará un análisis del Informe del Resultado y formulará el o los dictámenes que someterá a votación del pleno del Congreso, sin que esto se entienda como una modificación al Informe del Resultado.

Por lo que se colige, que después del acto impugnado aún estaba un procedimiento que agotar relativo a que se efectúe un análisis y formule el dictamen correspondiente que se encuentra sujeto a la votación y decisión que haga el Pleno del Congreso Estatal respecto de ellas.

Ya que en caso de que las mismas no sean solventadas, el Ó. Superior podrá determinar la presunción de las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos correspondientes, así como determinará los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública municipal o al patrimonio de los entes públicos municipales y fincará directamente a los responsables las indemnizaciones y sanciones pecuniarias correspondientes, así como establecerá la presunta responsabilidad administrativa en que incurran los servidores públicos del Estado y Municipios; y promoverá el afincamiento de las responsabilidades derivadas y resultantes del proceso fiscalizador.

Así de los autos que integran el presente asunto, se advierte que el procedimiento de revisión de la cuenta pública del Municipio de Manzanillo en el Estado de Colima, si bien fue finalizado a través del Informe de Resultados de la Cuenta Pública del ejercicio fiscal 2016 y se consignó la conclusión del proceso de revisión y fiscalización de los resultados de las cuentas públicas a través del Decreto Público Número 421; el órgano superior dará seguimiento al cumplimiento de las acciones y recomendaciones realizadas invariablemente del ejercicio en revisión ya que por medio de un reporte la Comisión de Hacienda informará al Congreso del estado que guarde la solventación de observaciones y acciones por parte de las entidades fiscalizadas, para en su caso profundizar el contenido del Informe de Resultado con independencia del trámite de las acciones promovidas por el citado Ó. Superior relativas a las responsabilidades de los servidores públicos en que estos hayan incurrido.

Sirven de apoyo a lo anterior, las consideraciones que se sustentan en la jurisprudencia P./J. 19/2004(6) del Tribunal Pleno, de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación:

“CUENTA PÚBLICA. EL HECHO DE QUE EL INFORME TÉCNICO QUE RINDA LA ENTIDAD DE FISCALIZACIÓN SUPERIOR DEL ESTADO DE ZACATECAS NO OBLIGUE A LA LEGISLATURA A APROBAR O RECHAZAR EN SUS TÉRMINOS AQUÉLLA, NO LA EXIME DE ACATAR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD PREVISTO EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Conforme a lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se confiere en exclusiva a las Legislaturas Estatales la facultad de revisión y, en su caso, aprobación o no de la cuenta pública de los Municipios. Ahora bien, de lo dispuesto en la Constitución y legislación del Estado de Zacatecas se advierte que el Congreso Local, para ese fin, se auxilia por la Entidad de Fiscalización Superior Estatal, la cual tiene la obligación de elaborar y rendir, por conducto de las Comisiones de Vigilancia, Primera y Segunda de Hacienda, los dictámenes e informes técnicos sobre los resultados de la revisión de las cuentas públicas para su calificación y aprobación definitiva por el citado órgano legislativo. En congruencia con lo antes expuesto, se concluye que el hecho de que el órgano de fiscalización sea sólo un auxiliar y apoyo técnico del Poder Legislativo de la entidad para realizar dicha revisión y que el informe que rinda no obligue a la legislatura a aprobar o rechazar la cuenta pública revisada, al ser una facultad materialmente administrativa que le corresponde a ese poder en forma exclusiva, no exime a este último de acatar lo dispuesto en el artículo 16 de la Constitución Federal, en el sentido de que los actos que emita en ejercicio de esa facultad se ajusten al marco constitucional y legal estatal que regula la revisión, valorando para ello las actuaciones del órgano de fiscalización y determinando, motivadamente, la aprobación o no de la cuenta pública. Lo anterior es así, porque la fiscalización de las cuentas públicas de los Ayuntamientos es un acto en el que está interesada la sociedad y que debe realizarse con transparencia y apego al principio de legalidad. Además, las reformas constitucionales a los artículos 115, fracción IV, y 74, ambos de la Carta Magna, han transformado una decisión, en principio política, en una actividad técnica que tiene como finalidad revelar el estado de dichas finanzas, asegurar la transparencia en la utilización de los recursos públicos municipales en los planes y programas aprobados y, en su caso, el fincamiento de las responsabilidades correspondientes. Es decir, la sujeción al principio de legalidad del acto de aprobación de la cuenta pública, aleja la posibilidad de que una decisión de carácter eminentemente técnico se torne en una decisión política guiada por la afinidad política del Ayuntamiento auditado y de la mayoría de la Legislatura Local, o en una cuestión sujeta a negociación política, vicios que afectan la credibilidad de la actividad estatal y que pueden poner en riesgo la gobernabilidad.”

Aunado a que -como se indicó- en caso de que las mismas no sean solventadas el Ó. Superior podrá determinar la presunción de las responsabilidades administrativas en que incurran los servidores públicos correspondientes y determinará los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública con el fin de establecer la presunta responsabilidad administrativa en que incurran los citados servidores públicos para el afincamiento de las responsabilidades derivadas y resultantes del proceso fiscalizador.

Así como se adelantó, en el caso a estudio se actualiza la causa de improcedencia relativa a la falta de definitividad del acto impugnado de manera especial la tercera de las hipótesis, en tanto que se informará al Congreso del Estado que guarde la solventación de observaciones y acciones por parte de las entidades fiscalizadas por medio de un reporte semestral con el que la Comisión de Hacienda realizará un análisis del Informe del Resultado y formulará el o los dictámenes que someterá a votación del pleno del Congreso, sin que esto se entienda como una modificación al Informe del Resultado; acto a partir del cual esta Primera Sala considera que era oportuno llevar a cabo la impugnación que diera lugar a su emisión. Por lo tanto, si la parte actora no esperó tal resolución, la acción de controversia constitucional es improcedente, por no haberse atendido a un principio de definitividad.

Máxime para lo anterior que, -no pasa desapercibido para esta Primera Sala-, en lo tocante a la impugnación del oficio número 1000/2017 de veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, signado por el A. Superior del Estado, resulta extemporánea; sin embargo, dada la estrecha relación de los oficios impugnados y los conceptos de invalidez esgrimidos por el municipio actor, su análisis se efectuó de manera conjunta, determinando que la improcedencia por definitividad abarca a ambos.

Así, por las razones expuestas, resulta improcedente la controversia constitucional planteada, por actualizarse lo dispuesto en el artículo 19, fracción VI, de la ley de la materia y, en consecuencia se impone sobreseer en el presente juicio con fundamento en el artículo 20, fracción II de la ley reglamentaria de la materia.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.M.P.R.(., A.G.O.M. y P.N.L.P.H..

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

PONENTE

MINISTRO J.M.P.R.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

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1. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, Julio de 2009, pág. 1536, registro IUS 166985.

2. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, Abril de 1999, página 275.

3. Fojas 22 a 164 del expediente.

4. Articulo 14 Ley de Fiscalización Superior del Estado de Colima.

5. Artículos 21 a 27, 34 a 38. Ley de Fiscalización Superior del Estado de Colima.

6. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIX, Marzo de 2004, Página 1297.