Ejecutoria num. 7/2017-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 4/2017 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-11-2017 (RECURSO DE RECLAMACIÓN)

RECURSO DE RECLAMACIÓN 7/2017-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 4/2017. MUNICIPIOS DE ZAPOPAN, TLAQUEPAQUE Y ZAPOTLANEJO, ESTADO DE JALISCO. 26 DE ABRIL DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. AUSENTE: J.R.C.D.. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIA: N.R.H.S..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veintiséis de abril de dos mil diecisiete.

V I S T O S; Y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. Por escrito presentado el once de enero de dos mil diecisiete, J.P.L.N. y J.L.T.B. en su carácter de P. Municipal y S. del Municipio de Zapopan, J.; M.E.L.G. y J.D.G.C., como Presidenta Municipal y S. del Municipio de Tlaquepaque, J.; y, H.Á.C. y J.S.L.P., quienes se ostentaron como P. Municipal y S. del Municipio de Zapotlanejo, J., promovieron controversia constitucional en contra de las autoridades y respecto de los actos que precisaron en los siguientes términos:

"III. ENTIDAD, PODER U ÓRGANO DEMANDADO Y SU DOMICILIO Y TERCERO INTERESADO, EN SU CASO

1. La Cámara de Diputados del H. Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos;

2. La Cámara de Senadores del H. Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

3. P. Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos.

4. Comisión Reguladora de Energía.

5. Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

III. NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA

1. Artículo Décimo Segundo Transitorio, fracciones I, II y III de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio 2017, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 15 de noviembre de 2016, en vigor a partir del día siguiente al de su publicación. De las autoridades demandadas, señaladas con los incisos 1), 2) y 3) del capítulo de autoridades demandadas, en lo que a cada una respecta en sus atribuciones constitucionales respecto de la expedición, aprobación, promulgación, refrendo y la publicación del artículo decimosegundo transitorio, fracciones I, II y III, de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2017.

2. Acuerdo 98/2061 por el que se dan a conocer las regiones en que se aplicarán precios máximos al público de las gasolinas y el diesel, así como la metodología para su determinación, así como sus Anexos I, II y III, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 2016, en vigor a partir del 1° de enero de 2017. Violaciones atribuidas a los órganos precisados en los puntos 4 y 5.

En el único concepto de invalidez, los Municipios actores sostuvieron la invalidez del artículo Décimo Segundo Transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación, por vulnerar los artículos 2° y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al autorizar al Poder Ejecutivo a legislar en materia de hidrocarburos; materia que es facultad exclusiva del Congreso de la Unión.

Argumentan que el artículo transitorio autoriza al Poder Ejecutivo a crear subdivisiones territoriales con el objeto de realizar una aplicación diferenciada de los precios máximos regulados; actos que necesariamente deben ser emitidos por el Poder Legislativo Federal.

Lo anterior, sostienen, causa un perjuicio a la economía interna y a la hacienda municipal, al aplicar una política de precios máximos diferenciados en zonas económicas adyacentes, sin que exista una diferencia real al acceso de la infraestructura de logística, para las gasolinas y diesel.

Los Municipios argumentaron también que el Poder Legislativo delegó en el Poder Ejecutivo la facultad normativa exclusiva en materia de hidrocarburos, para que emitiera un Acuerdo en el que determinara las regiones del país donde se establecerán precios máximos, pero se omitió establecer las bases y la metodología, para fijar las restricciones territoriales al comercio de hidrocarburos. La ausencia de metodología deriva en una disminución del proceso de competencia y libre concurrencia en las zonas económicas adyacentes, al impedir el funcionamiento del mercado de bienes y servicios, lo que afecta las economías formales en cada Municipio y, por ende, a sus habitantes.

En otro aspecto, la parte actora alega que el artículo décimo segundo transitorio de la Ley de Ingresos de la Federación, para el ejercicio 2017 es inconstitucional, al carecer de bases y de un tope o límite superior, lo que genera que el Poder Ejecutivo aumente el precio tantas veces como lo considere conveniente. En ese sentido, el establecimiento de límites al precio máximo, debe estar previsto en un acto formal y materialmente legislativo, sin que esa facultad pueda ser ejercida por el Poder Ejecutivo. Además, considera que conforme a la Ley Federal de Competencia Económica, debe tomarse en cuenta la opinión de este órgano regulador.

De lo anterior, se concluye que el Acuerdo General 98/2016 es inconstitucional, al haberse emitido, sin que se hayan cumplido los requisitos formales de una política de precios máximos.

Además refieren que, conforme a la Ley Federal de Competencia Económica, corresponde al S. de Economía fijar la política de imposición de precios máximos, por lo que el S. de Hacienda y Crédito Público no tenía facultades para emitir el mencionado Acuerdo General 98/2016. De igual forma, en términos del artículo 26 de la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal 2017, tanto la Comisión Nacional de Hidrocarburos, como la Reguladora de Energía, debieron firmar el Acuerdo General, por lo que éste es inválido.

En otro orden de ideas, los Municipios actores exponen que la Ley de Hidrocarburos faculta exclusivamente a la Comisión Reguladora de Energía a establecer precios a los servicios conexos al expendio de gasolinas y diesel. Conforme a dicha normativa, los servicios conexos serán el almacenamiento, la distribución y transporte de combustibles. En consecuencia, la metodología prevista en el artículo transitorio impugnado, debió tomar en consideración el precio de estos servicios, sin embargo, al no haber sido así, dicho numeral se torna inconstitucional.

Finalmente, la parte actora sostiene que el Acuerdo General 98/2016 es violatorio del artículo 2° de la Constitución Federal, en términos del cual la Nación Mexicana es única e indivisible, pues lo que pretende el Acuerdo es dividir al país en microrregiones para determinar los precios máximos de las gasolinas.

Registro. Mediante acuerdo de doce de enero de dos mil diecisiete, el Ministro P. L.M.A.M. ordenó formar el expediente relativo a la controversia constitucional con el número 4/2017 y turnó el expediente al M.E.M.M.I. como instructor del procedimiento.

Desechamiento. Por acuerdo de diecinueve de enero de dos mil diecisiete el Ministro instructor desechó de plano la demanda de controversia constitucional. Dicho acuerdo constituye el acto recurrido en el presente asunto.

SEGUNDO. RECURSO DE RECLAMACIÓN. Mediante escrito presentado el veintiséis de enero de dos mil diecisiete, únicamente el S. del Ayuntamiento de Zapopan, J., interpuso recurso de reclamación en contra del proveído de diecinueve de enero de dos mil diecisiete, mediante el cual el Ministro instructor, E.M.M.I., desechó de plano la controversia constitucional 4/2017.

TERCERO. TRÁMITE DEL RECURSO DE RECLAMACIÓN. Por auto de veintisiete de enero de dos mil diecisiete, el Ministro P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, admitió a trámite el recurso de reclamación al que correspondió el número 7/2017-CA, ordenó correr traslado a las partes para que dentro del plazo de cinco días hábiles manifestaran lo que a su derecho conviniera y turnó el asunto a la Ministra Norma Lucía P.H., para la formulación del proyecto de resolución correspondiente.

CUARTO. OPINIÓN DEL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. Por escrito presentado el trece de febrero de dos mil diecisiete, el Procurador General de la República emitió su opinión, en la que sostuvo que, atendiendo a la causa de pedir del Municipio recurrente, resulta que la materia sobre la que habrá de pronunciarse esta Suprema Corte en la resolución de este asunto es de gran relevancia para el sistema jurídico, pues incide en el procedimiento que rige las controversias constitucionales.

QUINTO. RADICACIÓN Y AVOCAMIENTO. Mediante acuerdo de veintiuno de febrero de dos mil diecisiete, el P. de la Suprema Corte envió el asunto para su radicación y resolución a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Mediante acuerdo de dos de marzo de dos mil diecisiete, la Primera Sala se avocó al conocimiento del presente asunto y envió los autos a la Ponencia de la Ministra Norma Lucía P.H., para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. COMPETENCIA. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer el presente recurso de reclamación derivado de la controversia constitucional 4/2017, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 51, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción V y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General 5/2013, toda vez que se interpone en contra del auto por el que se desechó la demanda de controversia constitucional.

SEGUNDO. PROCEDENCIA. El presente recurso de reclamación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 51, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (1), ya que se interpone en contra del auto por el cual el Ministro instructor desechó la demanda en la controversia constitucional 4/2017.

TERCERO. OPORTUNIDAD. El plazo que para la presentación del recurso de reclamación prevé el artículo 52 de la Ley Reglamentaria,(2) es de cinco días contados a partir del día siguiente al en que surta efectos la notificación del proveído impugnado.(3)

El auto impugnado se notificó a la parte recurrente el veintiséis de enero de dos mil diecisiete, surtiendo sus efectos al día siguiente, por lo que el plazo de cinco días para interponer el recurso de reclamación transcurrió del treinta de enero al tres de febrero de dos mil diecisiete, debiéndose descontar los días veintiocho y veintinueve de enero de dos mil diecisiete por ser inhábiles, según lo previsto en el artículo 2 de la Ley Reglamentaria, en relación con el artículo 163, de la Ley Orgánica el Poder Judicial de la Federación y el Acuerdo Plenario 2/2006.

El recurso en comento fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiséis de enero de dos mil diecisiete.

Esta Primera Sala considera que el hecho de que el recurso se haya presentado antes del inicio del plazo para su interposición no lo hace extemporáneo, pues este Alto Tribunal ha sostenido que la finalidad de las disposiciones que señalan los plazos para la promoción de una controversia constitucional es que no se haga valer después de concluido el plazo, pero no impide que pueda presentarse antes de que éste inicie.(4)

Por tanto, se concluye que el recurso fue presentado de manera oportuna.

CUARTO. LEGITIMACIÓN. El presente recurso de reclamación se hace valer por parte legitimada, en términos de lo dispuesto en el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la materia,(5) esto pues se hizo valer por J.L.T.B., en su carácter de S. del Municipio de Zapopan, Estado de J., personalidad que le fue acreditada en la controversia constitucional de origen, mediante auto de diecinueve de enero de dos mil dieciséis.

Al efecto, el S. Municipal cuenta con la facultad para representar al Municipio, en términos del artículo 52, fracción III, de la Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de J..(6)

QUINTO. ACUERDO RECURRIDO. El acuerdo impugnado es el dictado el diecinueve de enero de dos mil diecisiete por el Ministro instructor en la controversia constitucional 4/2017, que es del tenor siguiente:

"Ciudad de México, a diecinueve de enero de dos mil diecisiete. Visto el escrito de demanda y anexos, suscrito por J.P.L.N., M.E.L.G., J.D.G.C., H.Á.C. y J.S.L.P., quienes se ostentan como P.s y S. de los Municipios de Zapopan, Tlaquepaque y Zapotlanejo, J., mediante los cuales promueven controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo Federal, la Comisión Reguladora de Energía y la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, demandando la invalidez de lo siguiente: (se transcribe) Al respecto, se tiene por presentados únicamente a los S.s Municipales de referencia, con la personalidad que ostentan, designando delegados y autorizados; además, atento a lo solicitado, expídase a su costa copia certificada del presente acuerdo, previa constancia que por su recibo se agregue en autos. En cambio, no ha lugar a tener por señalado el domicilio que indican en la ciudad de Guadalajara, J., en virtud de que las partes están obligadas a indicar uno en el lugar donde tiene su sede este Alto Tribunal. Esto, con fundamento en los artículos 4°, párrafo tercero, y 11, párrafos primero y segundo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 278 y 305 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, en términos del artículo 1 de la citada ley, y con apoyo en la tesis de rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS PARTES ESTÁN OBLIGADAS A SEÑALAR DOMICILIO PARA OÍR Y RECIBIR NOTIFICACIONES EN EL LUGAR EN QUE TIENE SU SEDE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (APLICACIÓN SUPLETORIA DEL ARTÍCULO 305 DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES A LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA)".

No obstante lo anterior, se arriba a la conclusión de que provee desechar la controversia constitucional promovida, conforme a las consideraciones que se desarrollan a continuación: De acuerdo con lo establecido en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de la Materia, el Ministro instructor en una controversia constitucional puede válidamente desecharla de plano si advierte la existencia de una causa manifiesta e indudable de improcedencia y, en el caso, se actualiza la causal prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la referida Ley, en relación con el 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Federal. Del primero de los preceptos citados, se advierte que la improcedencia de una controversia constitucional puede resultar de alguna disposición de la Ley Reglamentaria de la materia, lo cual implica considerar que no sólo las que específicamente prevé tal ordenamiento, sino, incluso, las que puedan derivar del conjunto de normas que rigen el sistema de control constitucional del que forman parte, toda vez que, en términos del artículo 1° de la propia Ley, la Suprema Corte de Justicia conocerá y resolverá las controversias constitucionales a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece las bases de procedencia de este medio de control constitucional; siendo aplicable, a este respecto, la tesis siguiente: (se transcribe) Pues bien, en el caso, la causa de improcedencia se actualiza en virtud de que los actores promueven conjuntamente controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Federal, el cual se refiere expresamente a los conflictos que se susciten entre la Federación y un Municipio y, dentro de este supuesto, si, como en el caso, es el Municipio el que demanda a la Federación, la resolución que dicte esta Suprema Corte sólo tendrá efectos relativos, en términos del último párrafo de la citada fracción I, y el último párrafo del artículo 42 de la Ley Reglamentaria. Esta última, además, en el artículo 10, fracción I, en relación con el 11, párrafo primero, alude, de manera singular, al actor -a diferencia de las fracciones II y III, respecto del demandado y el tercero o terceros interesados-, mientras, en el artículo 38, prohíbe expresamente la acumulación de controversias, impidiendo con ello que se instruya un solo procedimiento y se emita una sola sentencia para diversos actores que impugnen, incluso, la misma norma o acto y formulen idénticos o similares argumentos, lo que se actualizaría en la especie, de admitirse el litisconsorcio activo. En este contexto, puede advertirse que el conjunto de disposiciones constitucionales y legales que rigen el procedimiento de la controversia constitucional no autoriza que se promueva una demanda por una pluralidad de sujetos legitimados y, por tanto, como se adelantó, se actualiza la causal de improcedencia prevista por los artículos 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de la Materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Finalmente, debe decirse que la improcedencia decretada se estima manifiesta e indudable, en virtud de ser una cuestión de derecho no desvirtuable con la tramitación del juicio; siendo aplicable, al respecto, la tesis siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE SU DESECHAMIENTO DE PLANO SI LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA ESTRIBA EN UNA CUESTIÓN DE DERECHO NO DESVIRTUABLE CON LA TRAMITACIÓN DEL JUICIO."

[...]

Por tanto, con apoyo en las disposiciones y tesis citadas, se

ACUERDA: PRIMERO. Se desecha de plano, por notoriamente improcedente, la controversia constitucional promovida de manera conjunta por los Municipios de Zapopan, Tlaquepaque y Zapotlanejo, J..

[...]"

SEXTO. FIRMEZA DEL AUTO RECURRIDO. En primer lugar cabe precisar que la controversia constitucional que dio origen al presente recurso fue promovida conjuntamente por los Municipios de Zapopan, Tlaquepaque y Zapotlanejo, todos del Estado de J..

En el acuerdo recurrido el Ministro instructor desechó por notoriamente improcedente dicha controversia al considerar que la demanda de controversia constitucional no puede presentarse por una pluralidad de entes.

En contra de tal acuerdo, el Municipio de Zapopan, Estado de J., promovió el recurso de reclamación que se analiza.

En este sentido, debe quedar firme por no ser materia de impugnación el desechamiento de la controversia interpuesta por los Municipios de Tlaquepaque y Zapotlanejo, ambos del Estado de J..

SÉPTIMO. AGRAVIOS. En los motivos de agravio el Municipio recurrente, en esencia, argumentó lo siguiente:

a) El auto es contrario a los principios de fundamentación, motivación y acceso a la justicia efectiva, pues la existencia de diversos Municipios en una misma demanda no configura una causa notoria y manifiesta de improcedencia.

Los artículos 10, 11 y 22 de la Ley Reglamentaria no establecen una restricción respecto a la pluralidad de actores o demandados, sino que la regulación adjetiva debe interpretarse en función de la norma o acto cuya invalidez se demande, pues puede haber una pluralidad de actores legitimados, siempre y cuando, sea la misma acción intentada.

Esto es, una pluralidad de autoridades puede comparecer en la misma demanda cuando un mismo acto les afecte; como sucede en el caso, donde los Municipios demandan la invalidez de un acto que les afecta en la misma medida, máxime que el acto impugnado los agrupó en un conjunto.

b) Uno de los argumentos que expuso el Ministro instructor en el acuerdo recurrido consistió en que, tanto el artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Federal, así como los numerales 10 y 11 de la Ley Reglamentaria se refieren a la parte actora en singular.

Sin embargo, tal redacción no constituye una prohibición para que diversos Municipios puedan interponer, en forma simultánea, y a través de la misma demanda, una pretensión de invalidez de un acto.

Lo anterior, porque tal redacción no se dirige a limitar la singularidad de las partes, sino que se refiere a todas aquellas autoridades que se encuentren en el supuesto de legitimación, tanto de la parte actora, como de la demandada.

Además, del análisis del proceso legislativo que dio origen a la reforma al artículo 105, fracción I, Constitucional se advierte que el Constituyente contempló que todo Municipio constitucional que tenga legitimación para demandar la invalidez de un acto o norma violatorio de la Constitución, podrá acudir a este Alto Tribunal para que sea revisado, por lo que el desechamiento con base en la pluralidad de actores resulta nugatorio de la función inherente a la controversia constitucional.

c) El Ministro instructor debió tomar en consideración que la Secretaría de Hacienda, a través del Acuerdo General 98/2016, afectó su esfera competencial, porque sin tener facultades, segmentó el territorio nacional, para la aplicación de una política de precios máximos.

En ese sentido, el Ministro instructor, en suplencia de la queja, debió tomar en cuenta que lo anterior vulnera la autonomía Municipal, así como la economía de los agentes interiores y, por ende, la hacienda municipal.

d) El artículo 5° del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de la materia, prevé la figura del litisconsorcio voluntario o necesario, sin señalar que deberán hacerlo por cuerda separada o a través de procesos independientes, sino que bastará un representante común, lo que se conoce como litisconsorcio voluntario.

e) En otro aspecto, el Ministro instructor adujo que sólo un Municipio puede acudir a la controversia constitucional por los efectos que genera la sentencia; sin embargo, tal principio no puede funcionar como un obstáculo para el trámite de la controversia por diversos actores.

Ello, porque la intención de la fórmula O. es que quienes vean vulnerados sus derechos, se duelan formalmente a efecto de que el orden constitucional sea restablecido.

Además, el hecho de que varios actores legitimados promuevan la misma demanda, no otorga efectos generales a la invalidez del acto, sino únicamente beneficiará a aquellos que la promueven.

f) Por otro lado, el Municipio sostiene que fue incorrecta la causa de desechamiento consistente en que, dado que el artículo 38 de la Ley Reglamentaria prohíbe la acumulación de controversias, no puede existir el litisconsorcio activo necesario.

Lo anterior, en virtud de que la naturaleza jurídica de la acumulación no es la misma que la del litisconsorcio, el cual sí está permitido en el Código Federal de Procedimientos Civiles.

La acumulación de autos no implica la fusión de los litigios ni la confusión de pretensiones de los quejosos, por tanto, el hecho de que la acumulación esté prohibida expresamente no es obstáculo para que exista pluralidad de actores legitimados para demandar la invalidez de actos.

g) Finalmente, el Municipio recurrente sostiene que fue excesivo el desechamiento decretado por el Ministro instructor. Esto es, aun cuando se considerara que no existe el litisconsorcio activo voluntario, ello no es motivo suficiente para su desechamiento de plano.

Lo anterior, pues en términos del artículo 325 del Código Federal de Procedimientos Civiles se podría haber prevenido al promovente.

h) El Ministro instructor sostuvo que todos los anteriores motivos constituyen una cuestión de derecho no desvirtuable, por lo que se actualiza una causa notoria y manifiesta de improcedencia. El Municipio alega que, ante la existencia de un litisconsorcio activo voluntario, se debió haber requerido a las partes para que realizaran las aclaraciones, ampliaciones o modificaciones que dieran lugar al acceso a la controversia constitucional.

Además, argumenta que el Ministro instructor debió requerir a los Municipios actores, ya que estaba obligado a suplir la deficiencia de la queja, conforme a lo previsto en el artículo 40 de la Ley Reglamentaria.

OCTAVO. ESTUDIO DE LOS AGRAVIOS. El presente asunto se constriñe a analizar, si la determinación del Ministro instructor consistente en desechar la demanda de controversia constitucional sí fue legal o no. Esta Primera Sala de la Suprema Corte considera que fue incorrecto el desechamiento de la demanda decretado por el Ministro instructor mediante acuerdo de diecinueve de enero de dos mil diecisiete.

Como se advierte del auto impugnado, el Ministro instructor determinó desechar la controversia constitucional 4/2017 al estimar que la demanda no puede promoverse por una pluralidad de sujetos, pues esta situación actualiza una causa notoria y manifiesta de improcedencia.

La conclusión anterior se construyó con base en tres argumentos principales:

(i) En términos del artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Federal y, 42, último párrafo, de la Ley Reglamentaria, los efectos de la resolución que se dicte en la controversia constitucional sólo podrán ser relativos.

(ii) Los artículos 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria, aluden de manera singular al actor; y,

(iii) El artículo 38 de la Ley Reglamentaria prohíbe la acumulación en las controversias constitucionales, lo que impide la instrucción de un solo procedimiento y la emisión de una sola sentencia para diversos actores que impugnen la misma norma o acto y formulen idénticos argumentos.

Como se desarrollará a continuación, devienen esencialmente fundados los planteamientos del Municipio recurrente en los que aduce que el hecho de que la demanda de controversia constitucional se haya promovido de manera conjunta por tres Municipios del mismo Estado, no actualiza la improcedencia de una controversia constitucional.

Conforme a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ministro instructor debe examinar la demanda y, de no encontrar motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la admitirá a trámite, ordenando emplazar a la parte demandada, para que dentro del término de treinta días produzca su contestación, dando vista a las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su derecho convenga. Si los escritos de demanda fueran obscuros o irregulares, el Ministro instructor prevendrá a los promoventes, para que subsanen las irregularidades en un plazo de cinco días. De no subsanarse estas, y a juicio del instructor la importancia y trascendencia del asunto lo amerita, correrá traslado al Procurador General de la República por cinco días y, con vista en su pedimento si lo hiciere, admitirá o desechará la demanda dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes.(7)

El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que por motivo manifiesto e indudable de improcedencia debe entenderse que no exista duda alguna en cuanto a la actualización de la causal invocada que evidencie en forma clara y fehaciente la improcedencia de la pretensión intentada, de tal forma que los actos posteriores del procedimiento no sean necesarios para configurarla en forma acabada y tampoco puedan, previsiblemente, desvirtuar su contenido.(8)

Por manifiesto se entiende que se advierte de forma clara y patente de la lectura de la demanda y sus anexos, así como de los escritos aclaratorios, y por indudable que se tiene la certeza y plena seguridad de que la causa de improcedencia se actualiza en el caso en concreto, sin que se requiera de otros elementos de juicio que lleven a concluir diversa convicción, de modo tal que la fase probatoria se haga innecesaria.(9)

Un criterio operativo para determinar cuándo se actualiza una causa manifiesta e indudable de improcedencia consiste en determinar, si la justificación de ésta requiere la realización de consideraciones interpretativas profundas, propias de las condiciones deliberativas especiales de la sentencia del juicio y no de un auto de trámite, porque en este caso no se estará frente a una causa de improcedencia manifiesta e indudable.

Asimismo, en tanto las causas de improcedencia son de orden público y deben analizarse de oficio, es necesario que éstas queden probadas de manera fehaciente y no inferirse con base en presunciones ya que, para efectos del desechamiento de una demanda, debe tenerse certeza de que se surten los extremos del motivo de improcedencia de forma manifiesta e indudable.

En este orden de ideas, el problema jurídico que habrá de resolver esta Primera Sala es si la presentación de una demanda de controversia constitucional, por una pluralidad de actores, constituye una causa de improcedencia que amerite el desechamiento de la misma.

El artículo 38 de la Ley Reglamentaria en la materia es del tenor siguiente:

"Artículo 38. No procederá la acumulación de controversias, pero cuando exista conexidad entre dos o más de ellas y su estado procesal lo permita, podrá acordarse que se resuelvan en la misma sesión."

El precepto en cita, que se ubica en el capítulo de la ley que determina el proceso que habrá de seguir el Ministro instructor en el trámite y la resolución de la controversia constitucional, prevé, por un lado, que no procede la acumulación de controversias constitucionales, no obstante, cuando exista conexidad entre dos o más de ellas y su estado procesal lo permita, podrá acordarse que se resuelvan en una misma sesión. Esto es, en términos de dicho precepto, si bien ante la advertencia de diversas acciones en las que haya una relación en la litis no procede, en estricto sentido, acumularlas en un proceso único, lo cierto es que, ante la conexidad de las demandas, existe un mandato legal que prevé la posibilidad de que los asuntos se analicen y resuelvan de manera conjunta.

En relación con esta regla, esta Primera Sala considera que, aun cuando se advierta una relación de dependencia entre una pluralidad de demandas contra un mismo acto no es posible -de conformidad con el artículo 38 de la Ley Reglamentaria de la materia- iniciar un proceso acumulativo. Esta prohibición está referida a la atribución de la Suprema Corte de convertir en acumulativo el trámite de diversas demandas en una sola controversia constitucional.

Ahora bien, en el auto impugnado, el Ministro instructor interpretó que esta prohibición de acumulación tiene el alcance de impedir que se admita una demanda de controversia constitucional promovida de manera conjunta por diversos sujetos, en el caso, por diversos Municipios del Estado de J..

Es decir, se consideró que la prohibición de acumulación de controversias prevista en el artículo 38 limita a los accionantes, para promover conjuntamente una controversia constitucional y dicha limitación, en concepto del Ministro instructor, actualiza una causa notoria y manifiesta de improcedencia que, amerita el desechamiento de la controversia constitucional.

Del análisis de la Ley Reglamentaria, en particular de la prohibición de acumulación prevista en el artículo 38, esta Primera Sala advierte que, si bien no existe duda de que el Ministro instructor no puede concentrar en un solo proceso diversas demandas de controversia, lo cierto es que dicha prohibición (de acumulación) no implica que una pluralidad de sujetos esté impedido para accionar de manera conjunta este medio de control constitucional.

Dicho de otro modo, la hipótesis relativa a que varios Municipios puedan accionar este medio de control constitucional conjuntamente no está prohibida en términos del marco constitucional y legal que rige el proceso de la controversia constitucional, menos aún por el artículo 38 de la Ley Reglamentaria de la materia; de manera que, al no establecerse este impedimento para promover la controversia, no es dable considerar actualizada una causal de improcedencia a partir de una posible interpretación de la ley en este sentido.

En este tenor, esta Primera Sala resuelve que, con independencia del alcance que finalmente se otorgue a la prohibición de acumulación de controversias prevista en el artículo 38 de la Ley Reglamentaria, lo cierto es que de ello no es posible desprender la prohibición de promover la controversia constitucional de manera conjunta por diversos sujetos.

Sin que resulte suficiente lo establecido en el acuerdo recurrido en el sentido de que, en términos de la fracción I, del artículo 10, en relación con el párrafo primero del artículo 11, ambos de la Ley Reglamentaria, se desprende que la controversia constitucional solo puede ser promovida individualmente, pues se alude de manera singular a el actor; lo anterior pues, como refiere el recurrente, esta interpretación literal no es clara, pues ambos preceptos también se refieren a el demandado y el artículo 11 a el tercero interesado, por lo que interpretar dichos preceptos como se interpretó en el acuerdo recurrido, llevaría a considerar que sólo podrán tener el carácter de parte en la controversia un demandado o un tercero interesado.

Tampoco justifica el desechamiento que se combate la consideración esgrimida por el Ministro instructor en relación con la relatividad de los efectos que pudieran darse a una sentencia de controversia constitucional, pues la regulación de los efectos de las sentencias en este medio de control constitucional, en términos del artículo 105 constitucional y de su Ley Reglamentaria, no es un tema que incida en la admisión o desechamiento de la demanda, puesto que los efectos que en su caso lleguen a decretarse, dependerán del estudio de fondo que se realice, pero no del hecho de que la demanda haya sido presentada con pluralidad de actores o con pluralidad de demandados; máxime que los efectos se limitarían a la esfera competencial de cada uno de los Municipios actores,(10) por lo que tampoco incidiría en la contravención al principio de relatividad de las sentencias.

No está por demás referir que esta Suprema Corte ha admitido y conocido de diversas controversias constitucionales promovidas de manera conjunta por una pluralidad de sujetos actores, en particular, por una pluralidad de Municipios de un mismo Estado, como es el caso de las controversias constitucionales 54/1996,(11) 6/1998(12) y 40/2009,(13) entre otras.

Finalmente, no es el caso analizar en esta instancia las manifestaciones del Municipio actor en relación con la facultad del Poder Ejecutivo Federal para legislar en materia de Hidrocarburos, particularmente, en relación con el establecimiento de precios máximos, pues dichos argumentos son cuestiones que atañen al estudio de fondo del asunto y, por tanto, escapan al ámbito de estudio de este recurso de reclamación.

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que los agravios en la reclamación en controversia constitucional deben encaminarse a impugnar las razones del auto de trámite recurrido, sin que sea dable estudiar cuestiones directamente relacionadas con el fondo de aquélla.(14)

En tales condiciones, al haber resultado fundado el presente recurso de reclamación, lo procedente es revocar el auto recurrido y devolver los autos al Ministro instructor quién, con base en lo establecido en esta resolución, deberá acordar lo que en derecho corresponda.

Lo anterior, en el entendido de que el único recurrente es el Municipio de Zapopan, J.. Es decir, toda vez que los restantes Municipios no combatieron la resolución en comento, el desechamiento deberá quedar firme por lo que hace a éstos.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E:

PRIMERO. Queda firme el desechamiento de la controversia constitucional 4/2017, por lo que hace a los Municipios de Tlaquepaque y Zapotlanejo, Estado de J..

SEGUNDO. Es procedente y fundado el presente recurso de reclamación.

TERCERO. Se revoca el auto recurrido de diecinueve de enero de dos mil diecisiete, dictado en la controversia constitucional 4/2017, para los efectos precisados en el último considerando de esta ejecutoria.

CUARTO. Devuélvanse los autos de la controversia constitucional 4/2017 al Ministro instructor.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores M.A.Z.L. de L., J.M.P.R., A.G.O.M. y N.L.P.H.(. y Ponente). Estuvo ausente el M.J.R.C.D..

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE

MINISTRA N.L.P.H.

SECRETARIA DE ACUERDOS

DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

____________

1. Promovida por diversos municipios del Estado de Michoacán, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Michoacán, resuelto por el Tribunal Pleno en sesión de dieciséis de abril de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de once votos.

2. Promovida por diversos municipios del Estado de Puebla, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad federativa, resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de catorce de marzo de dos mil, por unanimidad de diez votos.

3. Promovida por diversos municipios del Estado de Querétaro, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo de dicho Estado, resuelto por el Pleno de este Alto Tribunal en sesión de dieciséis de abril de dos mil doce, por unanimidad de once votos.

4. Artículo 51. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos: [...]

I. Contra los autos o resoluciones que admitan o desechen una demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones.

5. Artículo 52. El recurso de reclamación deberá interponerse en un plazo de cinco días y en él deberán expresarse agravios y acompañarse pruebas.

6. Al respecto resulta aplicable la jurisprudencia P./J. 38/99, de rubro: "RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. RECURSO DE. DEBE INTERPONERSE DENTRO DE LOS CINCO DÍAS SIGUIENTES AL EN QUE SURTA EFECTOS LA NOTIFICACIÓN LEGALMENTE HECHA."

7. Las razones aquí expuestas corresponden a la jurisprudencia P./J. 114/2010, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO ES EXTEMPORÁNEA AUN CUANDO SE PRESENTE EL MISMO DÍA EN QUE EL PROMOVENTE TENGA CONOCIMIENTO, SE OSTENTE SABEDOR O HUBIERE SIDO NOTIFICADO RESPECTO DEL ACTO, O BIEN, SE PUBLIQUE LA NORMA O SE PRODUZCA SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN." Criterio que se considera aplicable al caso, por mayoría de razón.

8. Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

El P. de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de estado, por el jefe del departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio P., y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan.

9. Ley del Gobierno y la Administración Pública Municipal del Estado de J.

Artículo 52. Son obligaciones del S.: [...]

III. Representar al Municipio en todas las controversias o litigios en que éste sea parte, sin perjuicio de la facultad que tiene el Ayuntamiento para designar apoderados o procuradores especiales.

10. Artículos 26 y 28 de la Ley Reglamentaria en la materia

11. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis P./J. 9/98 de rubro y texto siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA EL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA SU IMPROCEDENCIA DEBE SER MANIFIESTA E INDUDABLE. Conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la improcedencia de la controversia constitucional que permita desechar de plano la demanda presentada, debe ser manifiesta e indudable; es decir, debe advertirse del escrito de demanda y de las pruebas que, en su caso, se hayan adjuntado, sin requerir otros elementos de juicio, de tal manera que no exista duda alguna en cuanto a la actualización de la causal invocada que evidencie en forma clara y fehaciente la improcedencia de la pretensión intentada, de tal forma que los actos posteriores del procedimiento no sean necesarios para configurarla en forma acabada y tampoco puedan, previsiblemente, desvirtuar su contenido."

12. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis P./J. 128/2001, texto y rubro siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN "MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA" PARA EL EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ministro instructor podrá desechar de plano la demanda de controversia constitucional si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este contexto, por "manifiesto" debe entenderse lo que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliación, en su caso, y de los documentos que se anexen a tales promociones; mientras que lo "indudable" resulta de que se tenga la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sería factible obtener una convicción diversa."

13. Lo anterior, pues así lo ha sostenido el Tribunal Pleno en la tesis: P./J. 9/99, de rubro: CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LOS EFECTOS GENERALES DE LA DECLARACIÓN DE INVALIDEZ DE NORMAS GENERALES, DEPENDEN DE LA CATEGORÍA DE LAS PARTES ACTORA Y DEMANDADA.

14. Promovida por diversos municipios del Estado de Michoacán, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Michoacán, resuelto por el Tribunal Pleno en sesión de dieciséis de abril de mil novecientos noventa y ocho, por unanimidad de once votos.

15. Promovida por diversos municipios del Estado de Puebla, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad federativa, resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión de catorce de marzo de dos mil, por unanimidad de diez votos.

16. Promovida por diversos municipios del Estado de Querétaro, contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo de dicho Estado, resuelto por el Pleno de este Alto Tribunal en sesión de dieciséis de abril de dos mil doce, por unanimidad de once votos.

17. Es aplicable la tesis: 1a. CCLXVII/2012 (10a.), de rubro: RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS AGRAVIOS ENDEREZADOS A IMPUGNAR CUESTIONES DIRECTAMENTE RELACIONADAS CON EL FONDO DEL ASUNTO DEBEN DECLARARSE INFUNDADOS.