Ejecutoria num. 52/2019 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-10-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 52/2019 Y SU ACUMULADA 54/2019. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DIVERSOS INTEGRANTES DE LA CÁMARA DE SENADORES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN. 8 DE SEPTIEMBRE DE 2021. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P.Y.Y.E.M.; VOTÓ CON RESERVAS J.F.F.G.S.. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIO: SALVADOR A.G.B..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ocho de septiembre de dos mil veintiuno, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual resuelve la acción de inconstitucionalidad 52/2019 y su acumulada 54/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y diversos integrantes de la Cámara de Senadores.

1. ANTECEDENTES

1. Presentación de las demandas. Mediante escritos presentados el trece de mayo de dos mil diecinueve, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el P. de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos así como diversos integrantes de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión,(1) promovieron acción de inconstitucionalidad en contra del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de abril de dos mil diecinueve, específicamente de los artículos:

Ver artículos

2. Normas constitucionales y convencionales que se aducen violadas.

Ver normas

3. Conceptos de invalidez. La parte actora hizo valer los conceptos de invalidez que estimó pertinentes, los cuales serán resumidos y abordados, en su caso, en los apartados correspondientes de la presente ejecutoria.

4. Registro de los expedientes, acumulación y turno. En diversos proveídos de catorce de mayo de dos mil diecinueve, el P. de este Alto Tribunal, ordenó formar y registrar el expediente 52/2019, relativo a la acción de inconstitucionalidad presentada por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos; y respecto de la promovida por los Senadores mencionados, le correspondió el expediente 54/2019; sobre los cuales decretó su acumulación por la identidad del decreto legislativo impugnado, y ordenó turnarlos a la M.Y.E.M..

5. Admisión de las demandas. Por acuerdo de quince de mayo de dos mil diecinueve, la Ministra Instructora admitió a trámite las acciones de inconstitucionalidad, negó la suspensión solicitada por los Senadores accionantes, ordenó dar vista a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión, así como al P. de la República para que rindieran sus respectivos informes; solicitó a las primeras, enviaran junto con el informe copia certificada de los antecedentes legislativos del Decreto impugnado y al Ejecutivo Federal que exhibiera un ejemplar del Diario Oficial de la Federación que lo contiene; asimismo, dio vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento correspondiente.

6. Informes de las autoridades. En acuerdo de diecinueve de junio de dos mil diecinueve, la Ministra Instructora tuvo por rendidos los informes requeridos al Poder Ejecutivo y a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión. Además, en dicho proveído puso los autos a la vista de las partes para que formularan los alegatos que a sus intereses convinieran.

7. Cierre de instrucción. Mediante proveído de diecinueve de marzo de dos mil veintiuno se cerró la instrucción de este asunto a efecto de la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

8. Avocamiento. Previo el dictamen de mérito, el Ministro P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó enviar el asunto a la Segunda Sala para su avocamiento.

Consecuente, con ello, el treinta y uno de agosto del dos mil veintiuno, la Ministra Presidenta de la Segunda Sala determinó el avocamiento para conocer de las acciones de inconstitucionalidad, así como que el expediente se remitiera a su ponencia para el dictado del proyecto correspondiente.

2. PRESUPUESTOS PROCESALES

2.1 Competencia.

9. La Segunda Sala es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con los artículos 105, fracción II, incisos b) y g) de la de la Constitución Federal;(2) 1 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Ley Reglamentaria);(3) 10, fracción I, y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación(4) (vigentes al momento del inicio de la acción de inconstitucionalidad)(5) en relación con el Punto Segundo, fracción II, del Acuerdo General 5/2013,(6) al estimarse innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, por la resolución que se propone.

2.2. Oportunidad en la presentación de las demandas.

10. Las demandas de acción de inconstitucionalidad se presentaron oportunamente.

11. De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria,(7) el plazo para promover las acciones de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados y en el caso en que el último día del plazo fuera inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

12. En el caso, el Decreto cuya constitucionalidad se reclama, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el viernes doce de abril de dos mil diecinueve.

13. En consecuencia, el plazo de treinta días naturales previsto en el artículo 60 de la Ley Reglamentaria, transcurrió del sábado trece de abril al domingo doce de mayo de dos mil diecinueve, el cual, al ser inhábil, origina que se recorra el término al trece de mayo siguiente.

14. Por consiguiente, si las demandas de acción de inconstitucionalidad se presentaron en la última de las fechas mencionadas en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, resultan oportunas.

2.3. Legitimación de los promoventes.

15. De conformidad con el artículo 105, fracción II, incisos b) y g), de la Constitución General, se encuentran dentro de los sujetos legitimados para promover las acciones de inconstitucionalidad contra leyes federales, el treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado y la Comisión Nacional de Derechos Humanos, cuando exista una posible vulneración a derechos humanos.

18. En consecuencia, los promoventes cuentan con legitimación en la causa.

3. SOBRESEIMIENTO.

20. Conforme con lo dispuesto por el artículo 65 de la Ley Reglamentaria, por regla general, las causas de improcedencia y sobreseimiento previstas en los diversos 19 y 20 del mismo ordenamiento(9) son aplicables para las acciones de inconstitucionalidad.(10)

21. En ese sentido, una de las causas de improcedencia que son aplicables a las acciones de inconstitucionalidad, es la prevista en la fracción V de la Ley Reglamentaria,(11) relativa a la cesación de efectos.

22. En lo que respecta a la cesación de efectos este Alto Tribunal ha establecido que, por regla general, se actualiza cuando la autoridad responsable deroga, revoca, extingue o deja insubsistente el acto reclamado, de manera que sus efectos quedan destruidos de forma permanente, absoluta, completa e incondicional, y las cosas vuelven al estado que tenían antes de la violación constitucional, como si se hubiera obtenido sentencia favorable, es decir, como si el acto no hubiera invadido la esfera jurídica del particular.

23. Lo anterior, ya que la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución.(12)

24. En ese sentido, por regla general, para que se actualice la cesación de efectos se requiere:

• Un acto de autoridad que se estime cause un perjuicio y que motive la promoción del medio de defensa.

• Otro acto de autoridad que sobrevenga dentro del procedimiento constitucional y que deje insubsistente, en forma permanente, el que es materia de la controversia.

• Una situación de hecho o de derecho que destruya en forma definitiva el acto que se reclama, volviendo las cosas al estado que tenían antes de la promoción de la demanda, que sea incondicional e inmediata, es decir, como si se le hubiera concedido la razón.

• Una situación de hecho que sobrevenga durante la tramitación del juicio y haga imposible el cumplimiento de la sentencia protectora que, en su caso, llegara a pronunciarse.(13)

25. Para el caso específico de la cesación de efectos prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria, se han delimitado las siguientes especificidades:

• Basta que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que motivaron su promoción, ya que la declaración de invalidez de las sentencias en este tipo de medios de control constitucional no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución General(14) y 45 de la Ley Reglamentaria(15) aplicable a las acciones de inconstitucionalidad en virtud del diverso 73 de dicho ordenamiento legal.(16)

• Debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva.

26. En el caso, las presentes acciones de inconstitucionalidad fueron promovidas con la finalidad sustancial de controvertir el Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, del Código Penal Federal y de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de abril de dos mil diecinueve.

27. Ahora bien, el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se abroga la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, y se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.

28. En la normatividad transitoria de dicho Decreto, se estableció expresamente, entre otras cuestiones lo siguiente:

• Su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

• Al momento de la referida entrada en vigor deja sin efectos todas las disposiciones contrarias a ella.

• La abrogación de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos publicada en el Diario Oficial de la Federación el 5 de noviembre de 2018.

29. Lo anterior evidencia claramente que la emisión de esta nueva ley dejó sin efectos a partir del veinte de mayo de dos mil veintiuno, toda la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, lo cual incluye sus reformas publicadas a través de ese mismo medio el doce de abril de dos mil diecinueve.

30. En consecuencia, si la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos ha perdido vigencia, las consecuencias que se hubieran podido producir por su emisión ya no tendrán eficacia material ni jurídica.

31. Circunstancia que, en el presente caso en particular, se hace extensiva al artículo 217-Ter del Código Penal Federal, derivado de la estrecha relación existente en su impugnación como consecuencia de la reforma a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos con motivo del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el doce de abril de dos mil diecinueve.(17)

32. De ahí que, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, lo procedente es sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, con fundamento en lo establecido por el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria.(18)

4. PUNTO RESOLUTIVO

ÚNICO. Se SOBRESEE en las presentes acciones de inconstitucionalidad.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, devuélvase el expediente a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad, para los efectos legales a que haya lugar.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P. y P.Y.E.M. (ponente). El Ministro J.F.F.G.S. votó con reservas.

Firman la Ministra Presidenta de la Segunda Sala y ponente, con la secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTA Y PONENTE

MINISTRA Y.E.M.

SECRETARIA DE ACUERDOS:

C.M.P.

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. (1) J.E.B.M., (2) G.A.C.B., (3) V.O.F.S., (4) B.X.G.R., (5) Marco Antonio Gama Basarte, (6) I.G.C. de Vaca, (7) M.H.R., (8) M.K.G., (9) K.L.R., (10) G.E.M.M., (11) M.C.M.A., (12) J.A.M.d.C.M.d.C., (13) M.L.M.S., (14) R.M.C., (15) M.G.M.G., (16) N.N.A., (17) R.P.A., (18) J.R.d.P., (19) A.N.R.S., (20) I. de J.R.S.R., (21) M.G.S.C., (22) J.E.V.M., (23) E.Á.V., (24) M.A.B., (25) N.M.M.D., (26) C.H.A.d.O., (27) S.B.S., (28) V.R.M., (29) M.Á.O.C., (30) C.R.M.S., (31) B.E.P.R., (32) C.E.A.M., (33) M.Z.G., (34) M.Á.M.E., (35) J.M.F.P., (36) A.G.C., (37) O.O.M.L., (38) J.C.C.H., (39) N.F.C.R., (40) V.D.G., (41) D.A.D.R., (42) S.A.G.S., (43) D.P.M.C. y (44) J.Q.R., Senadores integrantes de la LXIV Legislatura del Congreso de la Unión.

2. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

[...]

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

[...]

b). El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

[...]

g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas;

3. "Artículo 1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles".

4. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

[...]".

"Artículo 21. Corresponde conocer a las S.:

[...]

XI. Las demás que expresamente les encomiende la ley".

5. Conforme con el artículo quinto transitorio del Decreto por el que se expide, entre otras la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio del año en curso, que establece: "Quinto. Los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente Decreto continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio".

6. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

[...] II. Las acciones de inconstitucionalidad, salvo en las que deba sobreseerse, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención;

[...]".

7. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

8. "(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 26 DE NOVIEMBRE DE 2001)

ARTÍCULO 15. El P. de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional;

[...]

(ADICIONADA, D.O.F. 15 DE JUNIO DE 2012)

XI. Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte, y

[...]"

9. "ARTÍCULO 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

Las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad.

10. Con ciertas modalidades, ya que no son aplicables las previstas en la fracción II, II del artículo 19 respecto de leyes electorales; las fracciones II y III del artículo 20 y las causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos se presenten respecto de otra acción.

11. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

[...]

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

[...]"

12. Criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 24/2005: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXI, mayo de dos mil cinco, página setecientos ochenta y dos.

13. Conforme con la jurisprudencia 1a./J. 33/2015 (10a.): "ARRAIGO. LA ORDEN RELATIVA NO ACTUALIZA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS (ABANDONO DE LA TESIS AISLADA 1a. LXXXIII/2001)", publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro dieciocho, mayo de dos mil quince, tomo I, página 168.

14. "Artículo 105

[...]

(REFORMADO [N. DE E. ESTE PÁRRAFO], D.O.F. 11 DE MARZO DE 2021)

I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

[...]

La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

[...].

15. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

Conforme con la jurisprudencia P./J. 54/2001: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIII, abril de dos mil uno, página ochocientos ochenta y dos.

16. "ARTÍCULO 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley.

17. Criterio sustentado en la controversia constitucional 208/2019, que resulta aplicable al presente caso por analogía.

18. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

[...]

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

[...]"