Ejecutoria num. 46/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-11-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 46/2020. MUNICIPIO DE PUEBLA, ESTADO DE PUEBLA. 24 DE AGOSTO DE 2022. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.L.G.A.C., A.G.O.M.Y.A.M.R.F.. AUSENTE: J.M.P.R.. PONENTE: MINISTRO A.G.O.M.. SECRETARIO: D.G.S..

ÍNDICE TEMÁTICO

Acto(s) impugnado(s): Se tuvieron como actos y normas impugnados los siguientes: Los oficios **********, **********, ********** y ********** de fechas de diez de marzo de dos mil veinte, uno y cuatro de abril de dos mil veinte, y veinticinco de mayo de dos mil veinte; así como los decretos de fechas del veinticuatro de marzo de dos mil veinte, trece de julio de dos mil veinte y dieciséis de marzo de dos mil once; y los artículos 79, primer párrafo, fracción X y 105, fracción VIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, 211 de la Ley Orgánica Municipal del Estado Libre y Soberano de Puebla y 24 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Puebla.

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Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veinticuatro de agosto de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 46/2020, promovida por el Municipio de Puebla contra los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ambos del Estado de Puebla.

El problema jurídico a resolver por la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si debe sobreseerse en el presente juicio respecto de los actos impugnados por cesación de efectos, y en vía de consecuencia también respecto de las normas generales, al combatirse con motivo de su aplicación en aquellos actos.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Hechos que antecedieron a la demanda. El dos de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el decreto por el cual se reformó y adicionó el artículo 105, fracción VIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, el cual establece en su redacción actual que "[e]n casos de graves trastornos del orden público, EL gobernador del Estado, por sí o por medio del delegado que lo represente, podrá hacerse cargo de la fuerza pública existente en el Municipio".

2. La litis del presente asunto versa sobre el ejercicio de dicha facultad por parte del gobernador del Estado de Puebla sobre el Municipio del mismo nombre y capital de ese Estado.

3. El diez de marzo de dos mil veinte, el gobernador del Estado de Puebla emitió el oficio **********, notificó a la presidenta municipal de Puebla que asumiría el mando de la policía preventiva municipal, haciendo de su conocimiento el nombramiento de su delegada, con el fin de que a partir de esa fecha se le nombrara secretaria de Seguridad Ciudadana de ese Municipio.

4. Presentación de la demanda. Por escrito presentado el veinte de marzo de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, **********, en su carácter de síndico municipal del Municipio de Puebla, promovió, en representación de ese Municipio, controversia constitucional en contra del oficio antes señalado, así como en contra del artículo 105, fracción VIII, de la Constitución Local. En este sentido, señaló como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Puebla.

5. En su escrito de demanda, la parte actora señaló como preceptos constitucionales violados los artículos 1o., 14, 16, 21, 41, 115, fracciones I, III, inciso h) y VIII, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

6. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Municipio actor formuló los siguientes conceptos de invalidez:

a. Primero. La actora señala que la seguridad pública es una competencia concurrente conforme al artículo 21 y 115, fracción III, inciso h de la Carta Magna, por lo que, el oficio impugnado es inconstitucional por excluir a la parte actora de sus atribuciones constitucionales.

b. Segundo. El artículo 115, fracción VII constitucional establece que la policía preventiva municipal estará a cargo de la presidenta municipal. El oficio impugnado contraviene tal disposición al despojar arbitrariamente a la presidenta municipal de dicha facultad.

c. Tercero. El oficio es contrario al artículo 16 constitucional debido a que no establece el precepto que le otorga dicha facultad a la autoridad demandada.

d. Cuarto. La actora argumenta que, con base en los artículos 21 y 115, fracción I de la Constitución Federal, es competencia exclusiva de los Municipios dirigir la Policía Municipal, además que no existirá autoridad intermedia entre los Municipios y los titulares de los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas. En este tenor, el acto impugnado transgrede la Carta Magna al extraer una facultad exclusiva del Municipio y además imponer el nombramiento de un delegado que cumpla las órdenes del gobernador, con lo que se establece una figura intermedia contrariando los preceptos constitucionales.

e. Quinto. El acto impugnado viola la garantía de legalidad establecida en la Constitución al vulnerar los artículos 199, fracción VIII y 202 de la Ley Orgánica Municipal del Estado Libre y Soberano de Puebla y arbitrariamente adjudicarse atribuciones exclusivas de las autoridades municipales.

f. Sexto. El acto transgrede la Constitución al vulnerar la asignación competencial que ella establece, debido a que se omite cumplir con la ley y los procedimientos para la designación del titular de la Policía Municipal, así como implica la adjudicación de funciones exclusivas del Municipio.

g. Séptimo. La actora sostiene que se transgrede el artículo 1o., párrafo tercero de la Carta Magna, ya que el acto materia de la impugnación no respeta, promueve, protege ni asegura la garantía constitucional de la seguridad pública.

7. Turno y trámite. Por acuerdo de veintitrés de marzo de dos mil veinte, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el número de expediente 46/2020 y turnó el expediente a la ponencia del Ministro A.G.O.M. para que fungiera como instructor en el procedimiento.

8. Admisión de demanda. Por auto de misma fecha, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y tuvo como autoridades demandas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Puebla, a quienes emplazó al presente juicio; asimismo, se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República.

9. Primera ampliación de demanda. Por escrito recibido el seis de abril de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia del Alto Tribunal, el síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, en representación del Municipio de Puebla, presentó escrito de ampliación de demanda, en el cual señaló como actos y normas impugnadas, las siguientes:

a. Del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, se demanda:

i. El oficio ********** dictado el diez de marzo de dos mil veinte por el gobernado constitucional del Estado de Puebla.

ii. El decreto publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte en el Periódico Oficial del Estado de Puebla.

iii. De ambos se impugnó su ejecución.

b. Del Poder Legislativo del Estado de Puebla, se demanda:

i. La aprobación del decreto por el que se adicionó el artículo 105, fracción VIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla publicado el dos de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro en el Periódico Oficial de dicho Estado.

ii. La aprobación del decreto por el que se adiciona el artículo 79, primer párrafo, fracción X de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, publicado el cinco de marzo de dos mil uno en el Periódico Oficial de dicha entidad.

iii. De ambos se impugnó su primer acto de aplicación consistente en el oficio **********.

iv. La aprobación del decreto por virtud del cual se reformó el artículo 211 de la Ley Orgánica Municipal del Estado Libre y Soberano de Puebla, publicado el quince de junio de dos mil nueve en el Periódico Oficial de la tal entidad.

v. Asimismo, se impugnó el primer acto de aplicación el cual fue realizado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte, consistente en el decreto del Ejecutivo Local por medio del cual asumió el mando de la policía preventiva municipal.

c. Del secretario de Gobernación del Estado de Puebla, se demanda:

i. El decreto rubricado por él y publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte en el Periódico Oficial de la entidad.

d. Del secretario de Seguridad Pública del Estado de Puebla, se demanda:

i. El decreto rubricado por él y publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte en el Periódico Oficial de la entidad.

10. Admisión de la primera ampliación de demanda. Por auto del seis de abril de dos mil veinte, el Ministro instructor tuvo por admitida la ampliación y por presentados los conceptos de invalidez en ella vertidos, por lo que ordenó dar el trámite correspondiente.

11. Segunda ampliación de demanda. Por escrito recibido el veintidós de abril de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia del Alto Tribunal, el síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, en representación de ese mismo Municipio, presentó escrito de ampliación de demanda, en el cual señaló a los siguientes como actos impugnados:

a. Del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, se demanda:

i. Los oficios números ********** y ********** de fechas de uno y cuatro de abril de dos mil veinte respectivamente, ambos emitidos por el secretario ejecutivo del Consejo Estatal de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en los cuales se ordena que los mandos de estructura y operativo se presenten en las instalaciones del Centro Único de Evaluación y Control de Confianza del Estado de Puebla, para constatar si son aptos para continuar con la vigencia del certificado único de identificación policial y verificar el cumplimiento en materia de personal debidamente acreditado, que se encuentra amparado dentro de la licencia colectiva de armas de fuego.

ii. Así como la ejecución de ambos.

b. Del Poder Legislativo del Estado de Puebla, se demanda:

i. La aprobación del decreto por el que se expide la Ley de Seguridad Pública del Estado de Puebla, respecto del artículo 24, publicado el quince de julio de dos mil nueve en el Periódico Oficial de la entidad.

12. Admisión de la segunda ampliación de demanda. Por auto de veintitrés de abril de mismo año, el Ministro instructor tuvo por admitida la ampliación de la demanda en contra de los actos ahí señalados y tuvo por demandadas a las autoridades precisadas, por lo cual ordenó dar el trámite correspondiente.

13. Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla a la demanda, así como a la primera y segunda ampliación. Por escrito presentado el treinta de junio de dos mil veinte a través del Sistema Electrónico de este Alto Tribunal, el Subconsejero Jurídico Contencioso y de Análisis Estratégico de la Consejería Jurídica del Estado de Puebla, en representación del gobernador del Estado, dio contestación a la demanda, formulando los siguientes argumentos:

a. El primer concepto de invalidez es infundado por realizar una lectura parcial de los artículos 21 y 115 de la Constitución Federal. En su opinión, se debe realizar una lectura conjunta de las fracciones III y VIII del artículo 115 con el 21 y no separarlo como lo hizo la actora en los conceptos de invalidez primero y segundo. Así, de una lectura sistemática e integral de tales preceptos se desprende que existe una excepción respecto de la dirigencia de la Policía Municipal a cargo del presidente municipal, ya que se prevé la posibilidad de trasladar a los Ejecutivos Locales la facultad de emitir órdenes a los cuerpos policiacos municipales en aquellos casos en que gobernador califique una causa de fuerza mayor o de alteración grave del orden público.

b. La parte actora realiza una interpretación equivocada, pues insiste en que de una lectura conjunta de los artículos 21 y 115 constitucionales se desprende que la facultad concurrente en materia de seguridad pública permite, excepcionalmente, que los Ejecutivos Locales se adjudiquen el mando de la Policía Municipal.

c. La actora se equivoca al pretender equiparar la fundamentación y motivación de un acto de autoridad cuando se afecta la esfera jurídica de un privado a aquellos en los cuales se afecta la esfera competencial de otro órgano estatal. En estos casos, la fundamentación se cumple cuando la autoridad emisora tiene competencia para emitir el acto y se invocan los antecedentes fácticos que actualizan los supuestos normativos.

d. La autoridad reitera la necesidad de interpretar el artículo 115 constitucional de forma integral y no únicamente fracción por fracción. Conforme a tal postura, el poder demandado concluye que la fracción VII del artículo 115 constitucional faculta a los Ejecutivos Locales para que, bajo su apreciación, determinen si en determinado momento existe una alteración grave del orden público y, de ser el caso, cuentan con la competencia para instruir a la policía preventiva municipal. Por otro lado, no existe autoridad intermedia debido a que cualquier facultad es delegable. Esto tiene mayor sentido cuando se observa el funcionamiento y la lógica de la administración pública estatal, específicamente, el artículo 105, fracción VII de la Constitución del Estado de Puebla.

e. No se vulnera la garantía de legalidad establecida en la Constitución Federal. La autoridad, nuevamente, señala que a pesar de que originariamente la facultad para dirigir la Policía Municipal es de los Municipios, la Constitución prevé una excepción para que los Poderes Ejecutivos Locales se adjudiquen su dirección.

f. Los actos impugnados no eliminan ninguna prerrogativa del Municipio simplemente regulan una facultad excepcional del gobernador del Estado que es congruente con los preceptos de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla.

g. La impugnación del Municipio actor se basa en una lectura errónea del artículo 1ro constitucional. El Municipio no tiene un derecho a la seguridad pública, sino que, tiene diversas competencias en dicha materia. No obstante, conforme al artículo 115, fracción VII se establece un supuesto de excepción, el cual es el fundamento de los actos impugnados y por los cuales no se puede sostener que exista una invasión de competencias.

a. Contestación a la primera ampliación de la demanda. Posteriormente, la demandada procedió a contestar la primera ampliación a la demanda, señalando que la actora se equivoca al alegar que el decreto contraviene lo establecido en el artículo 16 constitucional, ya que afirma que no existe la necesidad de definir los conceptos de fuerza mayor y alteración grave del orden público. Para ello, se debe distinguir entre las aplicaciones de dicho artículo sobre actos administrativos cuyos requisitos son más laxos respecto de jurisdiccionales. Asimismo, la Constitución otorga libertad de apreciación al Poder Ejecutivo de una entidad federativa para valorar las situaciones de seguridad pública. En estos casos, la fundamentación se cumple cuando la autoridad emisora tiene competencia para emitir el acto y se invocan los antecedentes fácticos que actualizan los supuestos normativos. Aunado a ello, las autoridades no gozan de derechos humanos por lo que no se puede hablar de una violación a las garantías de fundamentación y motivación sino de afectaciones a su competencia.

b. El decreto no viola los artículos 14 y 16 constitucionales, por tanto, el concepto es infundado. Esto es así, debido a que el artículo 115, fracción VII constitucional establece una excepción a la facultades del Municipio respecto del mando de la policía y dicho artículo es invocado para los actos motivos del juicio. Tal competencia está sujeta a la calificativa de un suceso o sucesos determinados y por tiempo limitado.

c. Es infundado el argumento por medio del cual la actora pretende demostrar la inconstitucionalidad de los artículos 79, primer párrafo, fracción X y 105, primer párrafo, fracción VII de la Constitución Local, ya que se limitan a desarrollar la facultad establecida en la Constitución Federal, específicamente, en la fracción VII, del artículo 115, que faculta a los Ejecutivos Locales para que, bajo su apreciación, determinen si en determinado momento existe una alteración grave del orden público y, de ser el caso, cuentan con la competencia para instruir a la policía preventiva municipal. Por otro lado, no existe autoridad intermedia debido a que cualquier facultad es delegable. En realidad, los reclamos de la actora carecen de claridad y muestran una falacia de "petición de principio" porque parten de la veracidad de la violación de sus competencias cuando claramente el sustento de su premisa sostiene lo contrario.

d. El acto impugnado no es violatorio de la Constitución por no existir una Ley que regule el procedimiento para determinar si concurre o no una situación de fuerza mayor. La parte actora obvia que la atribución constitucional otorgada al Ejecutivo Local le otorga a éste discrecionalidad para calificar los acontecimientos.

e. La autoridad demandada reitera el fundamento de su atribución y remarca que dentro de ella existe un margen de discrecionalidad que le permite evaluar las situaciones para hacer uso adecuado de ella. Asimismo, desarrolla nuevamente el modelo de distribución de competencias para exponer que la presente facultad, se ejercita en un marco respetuoso del marco concurrente en materia de seguridad pública.

f. El artículo 211, primer párrafo de la Ley Orgánica Municipal no transgrede el principio de seguridad jurídica. Esto es así, dado que el proceso legislativo se encuentra apegado a derecho y no fue impugnado por vicios propios y en razón que no es contrario a ningún precepto constitucional, por el contrario, se apega al artículo 115 de la Carta Magna. En consonancia con lo anterior, vuelve a destacar el carácter temporal de la medida y la discrecionalidad de que goza el Ejecutivo Local al momento de ejercitarla.

g. El acto impugnado no transgrede la autonomía municipal, en consecuencia, el concepto de invalidez es infundado. Para demostrar esto, el poder demandado desarrolla el marco competencial de la Constitución y de los preceptos impugnados y concluye que la facultad establecida en la Constitución y leyes locales es conforme al modelo concurrente en materia de seguridad pública y respetan la autonomía municipal, ya que sólo se limita a desarrollar una competencia excepcional establecida constitucionalmente.

a. Contestación a la segunda ampliación de la demanda. Posteriormente, procede a contestar la segunda ampliación de la demanda y niega que el artículo 24 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Puebla sea inconstitucional por contradecir el principio de seguridad jurídica. Tal planteamiento es infundado debido a que el artículo en cuestión replica lo establecido en el artículo 115 constitucional. Así, en el ejercicio de tal competencia resulta necesaria la evaluación del personal de seguridad, dado que no hacerlo es no afrontar de manera completa el problema de seguridad pública.

b. Afirma que debe entenderse incluida dentro de la facultad excepcional establecida en el artículo 115 constitucional a favor del Ejecutivo Local la evaluación de los elementos de la Policía Municipal preventiva, cerciorándose de sus aptitudes y capacidades para hacer un uso adecuado de sus competencias para afrontar la problemática. Aunado a ello, la actuación atribuida a los funcionarios estatales de la emisión de los oficios no corresponde a sus facultades ordinarias, sino que derivan de los resolutivos del decreto por el cual el gobernador asumió el mando municipal. 14. Tercera ampliación de demanda. Por escrito recibido el seis de julio de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia del Alto Tribunal, el síndico municipal del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, en representación del Municipio de Puebla, presentó escrito de ampliación de demanda, en el cual señaló como actos impugnados los siguientes:

a. Del director general del Centro Único de Evaluación y Control de Confianza del Estado de Puebla, **********

i. El Oficio número ********** de fecha veinticinco de mayo de dos mil veinte, dirigido a la presidente municipal de Puebla, mediante el cual se comunican los resultados emitidos por el Centro Único de Evaluación y Control de Confianza.

ii. Así como de los actos que se sirvan para su ejecución.

b. Del Poder Legislativo del Estado de Puebla, se demanda:

i. La aprobación del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Seguridad Pública y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Puebla, de fecha de dieciséis de marzo de dos mil once publicado en el Periódico Oficial de la entidad.

ii. El primer acto de aplicación consistente en el oficio número **********.

15. Contestación de la Secretaría de Gobernación a la primera ampliación de demanda. Por escrito de fecha de ocho de julio de dos mil veinte, el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Gobernación del Estado de Puebla, en representación del secretario de Gobernación, dio contestación a la primera ampliación de demanda, en la cual sostuvo lo siguiente:

a. Señaló que la rubricación del decreto publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte no fue impugnada por vicios propios, por lo que no se acredita que dicha autoridad haya violentado lo establecido en la Carta Magna.

b. De esta forma, ante la ausencia absoluta de concepto de invalidez respecto del acto reclamado, este Alto Tribunal no puede emprender un estudio que derive en su inconstitucionalidad.

c. En consecuencia, se actualiza la causal de improcedencia contemplada en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el artículo 22, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia y debe sobreseerse conforme al artículo 20, fracción II de la ley reglamentaria de la materia.

16. Admisión de diversas contestaciones y de la tercera ampliación de demanda. Por auto de catorce de julio de dos mil veinte, el Ministro instructor tuvo por presentadas las contestaciones del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla de la demanda, primera y segunda ampliación. En el mismo proveído, se previno a la persona que se ostentó como representante de la Secretaría de Gobernación para que acreditara su personalidad. Por último, se tuvo por presentada la tercera ampliación de demanda, así como las pruebas ofrecidas por la parte actora.

17. Desahogo de prevención. Por escrito presentado el nueve de septiembre de dos mil veinte, quien se ostentó en representación de la Secretaría de Gobernación Local acudió a desahogar la prevención, así como los documentos necesarios para responder a lo solicitado.

18. Cuarta ampliación de demanda. Por escrito recibido el veinticuatro de agosto de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia del Alto Tribunal, el síndico del Ayuntamiento del Municipio de Puebla, en representación de ese mismo Municipio, presentó escrito de ampliación de demanda, en el cual impugnó los siguientes actos:

a. Del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, se demanda:

i. El decreto publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el trece de julio de dos mil veinte, por el cual se adiciona un artículo tercero transitorio al "Decreto por el que en virtud de que ocurren circunstancias de alteración grave del orden público, asume el mando de seguridad pública municipal en todo el territorio del Municipio de Puebla, Puebla, incluyendo sus Juntas Auxiliares, en los términos que se desprenden del presente decreto, y durará el tiempo que sea necesario hasta que se restablezca el orden público y se pueda garantizar la seguridad de las personas, sus bienes y sus derechos", publicado en el Periódico Oficial el veinticuatro de marzo de dos mil veinte.

ii. La ejecución que pretenda llevar a cabo respecto del decreto señalado.

b. Del secretario de Gobernación del Estado de Puebla, ********** se demanda la invalidez de:

i. El decreto rubricado por él, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Puebla el trece de julio de dos mil veinte.

c. Del secretario de Seguridad Pública del Estado de Puebla, se demanda:

i. El decreto rubricado por él, publicado el trece de julio de dos mil veinte en el Periódico Oficial de la entidad.

19. Admisión de la cuarta ampliación de demanda. Por auto de veintiséis de agosto de dos mil veinte, el Ministro instructor tuvo como admitida la ampliación, así como formulados los conceptos de invalidez, por lo cual se ordenó que se le diera el trámite correspondiente.

20. Contestación del Poder Legislativo del Estado de Puebla a la demanda. Por escrito de fecha de cinco de octubre de dos mil veinte presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, la Secretaria General del Congreso del Estado de Puebla, en representación del Poder Legislativo del Estado de Puebla, contestó la demanda de la siguiente forma:

a. Es infundada la impugnación de la parte actora debido a que se basa en una jurisprudencia inaplicable al caso, ya que tal criterio trata respecto de violaciones al proceso legislativo y, el tercer concepto de invalidez de la parte actora, no está orientado a impugnar el proceso legislativo, sino que estima a la norma inconstitucional por ser contraria al artículo 16 de la Carta Magna.

b. La actora pretende demostrar que el artículo 115 de la Constitución Local establece o crea una autoridad intermedia lo cual es inconstitucional. Sin embargo, una lectura detallada del precepto demuestra que lo único que se establece es la posibilidad de representación del gobernador del Estado.

c. En este tenor, el control de la policía preventiva sigue siendo del gobernador, quien únicamente delega sus atribuciones a un sujeto diverso, lo cual es algo reiterado en el funcionamiento de la administración pública. De ninguna forma se crea una autoridad intermedia porque el sujeto encargado ejerce las atribuciones que el gobernador le delegue y actúa en representación de éste.

21. Contestación del Poder Legislativo del Estado de Puebla a la primera ampliación de demanda. Por escrito de fecha de cinco de octubre de dos mil veinte presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, la secretaria general del Congreso del Estado de Puebla, en representación del Poder Legislativo del Estado de Puebla, contestó la primera ampliación de demanda de la siguiente manera:

a. El artículo 115 de la Constitución Local no establece una autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio de Puebla, sino que establece la posibilidad que el gobernador ejerza sus atribuciones por medio de persona diversa a él.

b. Es infundada la supuesta inconstitucionalidad del artículo 79, primer párrafo, fracción X de la Constitución Local porque la base del argumento de la actora se basa en dos tesis aisladas de Tribunales Colegiados los cuales de ninguna forma vinculan a este Supremo Tribunal por no tener sustento jurisprudencial. Además, un contraste entre el artículo 115, fracción VII de la Constitución Federal y el artículo impugnado demuestra que no existe una contradicción. Por tanto, el artículo 79, primer párrafo, fracción X de la Constitución Local debe declararse como constitucional.

c. La actora pretende demostrar la invalidez del artículo 211, primer párrafo de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Puebla bajo la hipótesis que la ley que regirá la seguridad pública será la Ley de Seguridad Pública del Estado conforme a la Constitución. Lo anterior, es infundado. La actora distorsiona el fundamento de la materia de seguridad pública y pretende utilizar el artículo 124 constitucional, cuando, en el caso, el fundamento de la seguridad pública se encuentra en los artículos 21 y 115 de la Constitución Federal. En ellos, se dispone que tal ámbito será materia concurrente y con base en ellos el Congreso expidió ambas leyes. Por lo que, tal concepto debe calificarse como infundado.

22. Contestación del Poder Legislativo del Estado de Puebla a la segunda ampliación de demanda. Por escrito de fecha de cinco de octubre de dos mil veinte presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, la secretaria general del Congreso del Estado de Puebla, en representación del Poder Legislativo del Estado de Puebla, contestó la segunda ampliación de demanda sobre lo siguiente:

a. En la ampliación se expone que el artículo 24 de la Ley de Seguridad Pública local es inválido por violentar las facultades constitucionales exclusivas de los presidentes municipales sobre el ejercicio del mando sobre la policía preventiva municipal. Tal premisa es errónea porque omite observar lo dispuesto en la fracción VII, del artículo 115 constitucional que faculta al gobernador la posibilidad de ejercer el mando de la Policía Municipal en aquellos casos que juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. Por lo que, el concepto de invalidez es infundado.

23. Contestación del Poder Legislativo del Estado de Puebla a la tercera ampliación de demanda. Por escrito de fecha de ocho de octubre de dos mil veinte presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, la secretaria general del Congreso del Estado de Puebla, en representación del Poder Legislativo del Estado de Puebla, contestó la tercera ampliación de demanda, esencialmente, conforme a lo siguiente:

a. La parte actora sostiene que el artículo 92 Bis párrafo in fine de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Puebla es inválido por no prever un procedimiento de citación a los servidores públicos sobre los cuales se practiquen las evaluaciones. Lo anterior es infundado, pues para que exista una omisión se debe tener la obligación o el mandato de actuar, por lo que el Congreso no incurrió en una omisión legislativa dado que aprobó la Ley de Seguridad Pública Local conforme a sus facultades. Por tanto, el artículo 92 Bis es constitucional.

24. Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla a la tercera ampliación de demanda. Por escrito recibido el veintidós de octubre de dos mil veinte a través del Sistema Electrónico de este Alto Tribunal, el Subconsejero Jurídico Contencioso y de Análisis Estratégico de la Consejería Jurídica del Estado de Puebla, en representación del gobernador del Estado, dio contestación a la tercera ampliación de demanda en los siguientes términos:

a. Sostuvo que, en la especie, se actualizaban las causales de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones VII y VIII en relación con el artículo 21, fracción II de la ley reglamentaria debido a que el Municipio actor carece de interés legítimo para impugnar el oficio número ********** y es improcedente por extemporáneo respecto la impugnación del artículo 92 Bis de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Puebla ya que no fue la primera vez que le fue aplicado.

b. La actora sostiene que el artículo 92 bis de la Ley de Seguridad es inconstitucional por violar los principios de seguridad jurídica y garantía de audiencia por no definir de forma clara la manera por la cual se deben citar a los elementos de seguridad. Sin embargo, esto es infundado porque no viola tales principios y no afecta de forma alguna su ámbito competencial.

c. De dicho artículo se desprende que es una facultad de la autoridad citar a los cuerpos de seguridad a las evaluaciones y, al no ser parte de un procedimiento administrativo sancionador no es exigible el debido proceso. Por lo que, resulta innecesario establecer tales requisitos, sobre todo, cuando se considera que los artículos 66 y 125 del reglamento de dicha ley ya establece la obligación a la autoridad de notificar de forma personal.

d. Asimismo, se debe destacar que el Municipio es autoridad responsable ya que él es el encargado de practicar las notificaciones de las fechas de evaluación. Lo anterior de conformidad con diversos criterios del Poder Judicial donde se ha reconocido que la aplicación de exámenes de confianza son procesos de naturaleza laboral no administrativa. La realización de los exámenes de confianza no es una oportunidad para el ejercicio de un derecho, sino que deriva de una obligación de carácter laboral, cuestión que conlleva que las personas estén subordinadas y constreñidas a acatar el citatorio. En consecuencia, tales violaciones sólo son atribuibles al Municipio actor.

e. En lo que concierne a la omisión legislativa alegada, es también infundado, puesto que cada entidad federativa cuenta con particularidades que hacen diferente la procuración de justicia y el ejercicio de la función de seguridad pública.

f. Añade, que conforme a la jurisprudencia de la Segunda Sala de esta Suprema Corte, el no aprobar una evaluación de confianza no genera un perjuicio a un servidor público, sino solamente hasta que esto se traduzca en el inicio de un procedimiento administrativo de separación o baja. Por mayoría de razón, si tal calificación de no aprobado no afecta al sujeto entonces tampoco se puede sostener que exista una afectación al Municipio por la forma en la cual son citados para ella.

g. La parte demanda sostiene que el oficio impugnado es conforme a los artículos 14 y 16 constitucionales y por tanto es infundado el argumento de la parte actora. Además, tales violaciones no son susceptibles de análisis en la presente vía.

h. La naturaleza del oficio es de carácter comunicativo y no como un mandato al Municipio ya que no impone ninguna obligación. El informe tiene el único objetivo de dar a conocer la información relacionada con los exámenes de control de confianza hechos. Por tanto, no puede invadir ninguna competencia del Municipio puesto que no implica u ordena ninguna conducta a realizar u observar. De hecho, en el supuesto no concedido que fuera verdadero lo sostenido por la parte actora y estuviera indebidamente fundado y motivado la revocación del oficio no tendría consecuencia alguna, debido a que solamente constituye un medio de comunicación para hacer saber al Municipio los resultados de las evaluaciones.

i. Ahora bien, de una lectura del oficio impugnado se aprecia que sí está debidamente fundado y motivado, ya que todos los preceptos citados están relaciones con los procesos de evaluación de confianza.

j. No es correcto que el carácter de reserva de la información de las evaluaciones limite las facultades en materia de seguridad pública del Municipio. Los resultados de las evaluaciones de control de confianza contienen datos de naturaleza privada y personalísima de los servidores públicos a la luz de la cual se justifica que dicha información no se haga pública.

k. Asimismo, es erróneo sostener que por tal carácter se afecten las competencias del Municipio en materia de seguridad pública. Esto es así, porque el Municipio actor no especifica la relación entre sus atribuciones, el carácter de la información y el daño a sus competencias. Para reafirmar lo anterior, la autoridad realiza un test de proporcionalidad el cual muestra que el carácter de reservado se encuentra justificado en este caso.

25. Admisión de contestaciones a las ampliaciones de demanda. Por auto de veintidós de octubre de dos mil veinte, se tuvo por presentadas las contestaciones a la tercera ampliación de demanda por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, así como sus reiteraciones respecto al escrito inicial de demanda y a la primera y segunda ampliación. En el mismo proveído, se tuvo por desahogado el requerimiento formulado a la Secretaría de Gobernación del Estado de Puebla el catorce de julio de dos mil veinte. Debido a lo anterior, se tuvieron como interpuestas las contestaciones a la primera y tercera ampliación de demanda. Asimismo, se tuvo como contestada la demanda, la primera, segunda y tercera ampliación por parte del Poder Legislativo del Estado de Puebla.

26. Contestación de la Secretaría de Gobernación del Estado de Puebla a la cuarta ampliación de demanda. Por escrito presentado el veinticinco de noviembre de dos mil veinte a través del Sistema Electrónico de este Alto Tribunal, el Subsecretario Jurídico de la Secretaría de Gobernación del Estado de Puebla, en representación del secretario de Gobernación, dio contestación a la cuarta ampliación de demanda, lo cual hizo en los siguientes términos:

a. Argumenta que debe sobreseerse en el presente juicio, al resultar improcedente contra dicha autoridad.

b. Ello, debido a que de la ampliación es observable que la rúbrica del decreto no se combate por vicios propios y es visible que no existen conceptos de invalidez orientados a desvirtuar la rúbrica. Por lo que, al ser un requisito de la demanda necesario para la integración de la litis dicha omisión tiene como consecuencia que se debe decretar el sobreseimiento.

27. Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla a la cuarta ampliación de demanda. Por escrito recibido el veinticinco de noviembre de dos mil veinte a través del Sistema Electrónico de este Alto Tribunal, el subconsejero jurídico contencioso y de análisis estratégico de la Consejería Jurídica del Estado de Puebla, en representación del gobernador del Estado, dio contestación a la cuarta ampliación de demanda en los siguientes términos:

a. El decreto impugnado no viola la autonomía municipal, por el contrario, la emisión de éste otorga certeza de la duración de la medida excepcional y hace efectivo el modelo concurrente de competencias establecido en la Constitución Federal.

b. El concepto de invalidez es inoperante toda vez que se limita a reiterar los conceptos de invalidez expresados en la demanda y la primera ampliación de ella.

c. El Municipio actor se duele que el acto impugnado carezca de fundamentación y motivación, lo cual es incorrecto. En primer lugar, el Municipio no puede reclamar en controversia tales violaciones porque no goza de ningún derecho humano y, como resultado, tampoco de las garantías que los protegen. Asimismo, no relaciona la falta de fundamentación y motivación con su esfera de competencias.

d. Afirma que el decreto impugnado no es una justificación del oficio ********** ni es complemento del decreto de veinticuatro de marzo de dos mil veinte. Por la naturaleza de los acontecimientos la medida tomada en marzo de dos mil veinte no podía ser cuantificada de forma temporal, es por eso, que, a partir de una mejor comprehensión de la problemática que se establece un plazo perentorio de la medida. De esta manera, se respetan las facultades del Municipio en materia de seguridad pública.

28. Admisión a las contestaciones de la cuarta ampliación de demanda. Por auto de quince de diciembre de dos mil veinte, el Ministro instructor tuvo como recibidas las contestaciones a la cuarta ampliación de la demanda por parte del secretario de Gobernación y del Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Puebla.

29. Cierre de la instrucción. Seguidos los trámites legales correspondientes, el nueve de marzo de dos mil veintiuno, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal y se puso el expediente en estado de resolución. En dicha audiencia, el Ministro instructor tuvo por formulados los alegatos interpuestos por el Poder Ejecutivo de Puebla y Municipio de Puebla, ambos del Estado de Puebla, así como la relación de las pruebas ofrecidas por las partes; acto continuo, declaró cerrada la instrucción y ordenó remitir el asunto para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente. 30. Remisión a Primera Sala y avocamiento. Como consecuencia del dictamen emitido por el Ministro instructor, mediante proveído de cuatro de mayo de dos mil veintidós, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que el asunto se remitiera a la Primera Sala. Por acuerdo de diecisiete de mayo de dos mil veintidós, la presidenta de la Primera Sala determinó el avocamiento del asunto y ordenó la remisión de los autos a la ponencia del Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

II. COMPETENCIA

31. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i de la Constitución General, 1o. de la ley reglamentaria de la materia y 10, fracción I y 11, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, al resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno dado el sentido de la presente controversia constitucional.

III. PRECISIÓN DE LAS NORMAS, ACTOS U OMISIONES RECLAMADAS

32. Conforme al artículo 41, fracción I de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal se procede a determinar los actos y normas efectivamente impugnadas.(1) Así, de una lectura integral de la demanda y de las cuatro ampliaciones a la misma, se desprende que el Municipio actor acude a demandar a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Puebla, los siguientes actos y normas:

a. Del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla:

i. El oficio ********** dictado el diez de marzo de dos mil veinte por el gobernador constitucional del Estado de Puebla.

ii. El decreto publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte en el Periódico Oficial del Estado de Puebla.

iii. Los oficios números ********** y ********** de fechas de uno y cuatro de abril de dos mil veinte respectivamente.

iv. El oficio número ********** de fecha de veinticinco de mayo de dos mil veinte.

v. El decreto publicado el trece de julio de dos mil veinte en el Periódico Oficial del Estado de Puebla.

vi. La ejecución todos y cada uno de los oficios y decretos referidos.

b. Del Poder Legislativo del Estado de Puebla:

i. El artículo 105, fracción VIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla publicado el dos de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro en el Periódico Oficial de dicho Estado.

ii. El artículo 79, primer párrafo, fracción X de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, publicado el cinco de marzo de dos mil uno en el Periódico Oficial de dicha entidad.

iii. El artículo 211 de la Ley Orgánica Municipal del Estado Libre y Soberano de Puebla, publicado el quince de junio de dos mil nueve en el Periódico Oficial de la tal entidad.

iv. El artículo 24 de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Puebla, publicado el quince de julio de dos mil nueve en el Periódico Oficial de la entidad.

v. La aprobación del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley de Seguridad Pública y de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Puebla, de fecha de dieciséis de marzo de dos mil once publicado en el Periódico Oficial de la entidad.

c. Del secretario de Gobernación del Estado de Puebla:

i. El decreto rubricado por él y publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte en el Periódico Oficial de la entidad.

ii. El decreto rubricado por él, publicado el trece de julio de dos mil veinte en el Periódico Oficial de la entidad.

d. Del secretario de Seguridad Pública del Estado de Puebla:

i. El decreto rubricado por él y publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte en el Periódico Oficial de la entidad.

ii. El decreto rubricado por él, publicado el trece de julio de dos mil veinte en el Periódico Oficial de la entidad.

33. Actos y normas impugnadas que deben tenerse por ciertas, las primeras por haberse acompañado las constancias correspondientes y las segundas por no requerir prueba alguna al haberse publicado en el Periódico Oficial de la entidad y cuya relación pormenorizada se realizará en el siguiente apartado al analizar la procedencia del presente juicio.

IV. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

34. Resulta innecesario analizar la oportunidad y legitimación de las partes en la presente controversia constitucional, pues esta Primera Sala considera que se debe decretar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional.

35. Previo a realizar el estudio del caso concreto, conviene precisar la premisa normativa o criterio que servirá de base a la presente decisión.

37. Esta Primera Sala ha reiterado en diversos precedentes, que en la controversia constitucional la parte actora puede combatir actos y normas generales, pudiendo existir distintas combinaciones posibles entre ambos. Por ejemplo, podrían impugnarse actos por vicios propios y normas generales con motivo de su publicación en algún medio oficial, es decir, podrían impugnarse en una misma demanda actos y normas que no guardan una relación de dependencia lógica.

38. La otra posible combinación, que es la que se presenta en este caso, es cuando se impugnan normas generales con motivo de su primer acto de aplicación; en este supuesto, los actos y las normas guardan una relación de dependencia lógica, ya que el acto es el vehículo que actualiza el contenido normativo de una disposición general.

39. En este último caso, los actos pueden combatirse por vicios propios; sin embargo, cuando se combaten como el primer acto de aplicación de una norma general, parte relevante de la impugnación se ha de dirigir a combatir lo dispuesto en la referida disposición, de forma tal que si se llegara a declarar la invalidez de la disposición general, en vía de consecuencia, se tendría que declarar la invalidez de su acto de aplicación.

40. Ahora, cuando se combinan estos motivos de invalidez –un acto se combate por vicios propios y como ejecución de una norma calificada como inconstitucional–, si esta Suprema Corte llegara a determinar que se surte algún motivo de sobreseimiento sobre la norma general, ello no impide decretar la procedencia del juicio del respecto de los actos de aplicación para estudiar su regularidad por lo que respecta a sus vicios propios.

41. No obstante, el caso opuesto no produce el mismo resultado, ya que, si por cualquier razón válida se llegara a determinar el sobreseimiento del acto de aplicación, ello produciría un obstáculo técnico para analizar las normas generales; se insiste, ello únicamente cuando la impugnación de la norma general se realiza precisamente con motivo de su primer acto de aplicación, pues es evidente que cuando se impugna con motivo de su publicación, no es necesario acreditar acto de aplicación alguno.

43. En ese caso se determinó que al decretarse el sobreseimiento del acto impugnado, mismo resultado debería "hacerse extensivo respecto de la norma aplicada en el mismo, pues al haber desaparecido el acto de aplicación de tal disposición normativa, a ningún efecto práctico llevaría el que se realizara el estudio de inconstitucionalidad."

44. En la ejecutoria, esta Sala agregó: "Aunado a que no puede realizarse el estudio de constitucionalidad desvinculado de su acto de aplicación". Ello, ya que este estudio sólo se podría realizar si la parte actora hubiera acudido a combatir las normas con motivo de su publicación en un medio oficial, en cuyo caso las reglas de oportunidad se modifican.

45. Este criterio no es novedoso en los precedentes de esta Primera Sala. Al resolver la controversia constitucional 7/2008, promovida por el Municipio de Cochoapa El Grande de Guerrero, en sesión del veinticinco de febrero de dos mil nueve, esta Sala aplicó este criterio a un caso en el cual debía sobreseerse respecto de un acto que afectaba la integración de un Municipio con motivo del cambio de sus integrantes, subsistiendo la pregunta si este tribunal debía proceder a estudiar la validez de las normas generales aplicadas en dicho acto.

46. En la ejecutoria recaída a ese asunto, esta Sala dio una respuesta negativa, al determinar que "si los miembros de un Ayuntamiento promueven controversia constitucional para reclamar la revocación del mandato de gobierno conferido a alguno de ellos o un acto que vulnera su integración, y conjuntamente controvierten normas generales aplicadas en dicho acto revocatorio, pero durante el procedimiento concluye su periodo de gobierno, e incluso opera la sustitución de los integrantes del Ayuntamiento, procede sobreseer en el juicio por falta de interés legítimo, en tanto que la afectación resentida por dicha entidad desaparece en razón de su especial situación frente a los actos controvertidos, pues la nueva composición del Ayuntamiento no resiente ni podría resentir afectación alguna por los actos concretos impugnados en el juicio constitucional."

47. De la resolución de dicho precedente derivó la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO LOS MIEMBROS DEL AYUNTAMIENTO LA PROMUEVEN PARA RECLAMAR LA REVOCACIÓN DEL MANDATO CONFERIDO A ALGUNO DE ELLOS O UN ACTO QUE VULNERA SU INTEGRACIÓN, Y ADEMÁS CONTROVIERTEN NORMAS GENERALES, PERO DURANTE EL PROCEDIMIENTO CONCLUYE SU PERIODO DE GOBIERNO, PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO."(2)

48. Pues bien, en el caso concreto se observa que la litis en el presente asunto se integra de manera compleja, ya que el Municipio actor interpuso una demanda original y cuatro ampliaciones a la misma, lo que implica que existe una pluralidad de actos y normas combatidas, que esta Primera Sala debe relacionar para precisar la "cuestión efectivamente planteada".

49. Así, de la integración de todos los escritos impugnativos, se observa que el Municipio actor combate una serie de actos por vicios propios, pero también como primeros actos de aplicación de distintas normas generales. En otras palabras, para la actora los actos reclamados son en sí mismos irregulares, pero también en vía de consecuencia, al tratarse la individualización de disposiciones generales que califica de inconstitucionales.

50. Las normas generales combatidas, en otras palabras, no se impugnan con motivo de su publicación, sino en virtud de su aplicación en actos concretos.

51. De esta manera, si por alguna razón se llegara a determinar que debe sobreseerse en el juicio respecto de los actos de aplicación, misma suerte debe extenderse a las normas generales.

52. Las normas generales combatidas son los artículos 79 y 105, fracción VIII de la Constitución Local, 211 de la Ley Orgánica Municipal, 24 de la Ley de Seguridad Pública, así como diversas adiciones a ésta última y a la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia, todos ordenamientos del Estado de Puebla.

54. Debe recordarse que cuando en una controversia constitucional se inicia por una demanda original y se acuerda el trámite de diversas ampliaciones a la misma, esta Suprema Corte no puede evaluar los actos y normas impugnados de manera aislada, pues la figura de la ampliación obliga a relacionarlos todos en una misma unidad impugnativa.

55. Ello, pues no debe pasarse por alto que la decisión impugnativa de la parte actora fue combatirlos en un mismo juicio, mediante la interposición de una demanda y de cuatro ampliaciones a la misma, lo que tiene como consecuencia la exigencia de que aquello que se impugna en ampliación debe tener una relación jurídica con la materia de impugnación original.

58. Con base en estas premisas, esta Sala está obligada a entrelazar los actos reclamados como una unidad, depurando la litis del presente asunto para fijar la materia del estudio de este juicio en aquello que sustente la unidad de todos ellos.

60. En el caso concreto, el ejercicio de la referida facultad se delimita a través de dos decretos del gobernador del Estado, a saber, los publicados en el Periódico Oficial de esa entidad el veinticuatro de marzo y trece de julio de dos mil veinte respectivamente, sobre los cuales conviene hacer una relación de su contenido.

"DECRETO

"Veinticuatro de marzo de dos mil veinte

"PRIMERO. Se ha actualizado la hipótesis normativa para concluir que concurren en el Municipio de Puebla circunstancias de alteración grave del orden público.

"SEGUNDO. Los cuerpos de Seguridad Pública del honorable Ayuntamiento del Municipio de Puebla acatarán las órdenes que el gobernador constitucional les transmita, por conducto de quien designe para tal efecto.

"TERCERO. El mando de la seguridad pública municipal que asumo comprenderá todo el territorio del Municipio de Puebla, Puebla, incluyendo sus Juntas Auxiliares y durará el tiempo que sea necesario hasta que se restablezca el orden público y se pueda garantizar la seguridad de las personas, sus bienes y derechos.

"CUARTO. La policía preventiva municipal acatará las órdenes que se le transmitan en cumplimiento del punto segundo de este decreto. De no hacerlo, incurrirá en responsabilidad, que le será exigible según su naturaleza administrativa y/o penal.

"QUINTO. Se ordena a la Secretaría de Seguridad Pública del Estado apoye en el ámbito de coordinación de la seguridad que le corresponde para cumplir con la obligación constitucional de darle seguridad a la ciudadanía, genere de inmediato una actualización de la planeación para la seguridad del Municipio de Puebla, que implique el uso coordinado de los recursos del Estado y el Municipio.

"Transitorios

"PRIMERO. El presente decreto deberá publicarse en el Periódico Oficial del Estado y entrará en vigor el día de su publicación.

"SEGUNDO. N. por medio de oficio a la autoridad municipal de Puebla, Estado de Puebla."

"DECRETO

"Trece de julio de dos mil veinte

"ARTÍCULO ÚNICO. Se adiciona el artículo tercero transitorio al ‘Decreto por el que en virtud de que ocurren circunstancias de alteración grave del orden público, asume el mando de la seguridad pública municipal en todo el territorio del Municipio de Puebla, Puebla, incluyendo sus Juntas Auxiliares, en los términos que se desprenden del presente decreto, y durará el tiempo que sea necesario hasta que se restablezca el orden público y se pueda garantizar la seguridad de las personas, sus bienes y sus derechos’, publicado en el Periódico Oficial del Estado el 24/03/2020 para quedar como sigue:

"Transitorios

"TERCERO. El presente decreto tendrá una vigencia de un año, contado a partir de la entrada en vigor del mismo."

61. Como se observa, el decreto del veinticuatro de marzo de dos mil veinte es aquel por el cual el gobernador del Estado determinó ejercer la facultad prevista en el artículo 105, fracción VIII de la Constitución Local, pues en su artículo primero se determinó que "[s]e ha actualizado la hipótesis normativa para concluir que concurren en el Municipio de Puebla circunstancias de alteración grave del orden público", por lo que en su numeral segundo se determina la consecuencia de que "[l]os cuerpos de Seguridad Pública del honorable Ayuntamiento del Municipio de Puebla acatarán las órdenes que el gobernador constitucional les transmita, por conducto de quien designe para tal efecto".

62. El resto del articulado del decreto delimita los ámbitos de validez del ejercicio de la referida facultad. En el numeral tercero se delimita el ámbito territorial en el que se asume la potestad de seguridad pública, pero también el temporal, el cual se determinó debía ser indeterminado, pues se estableció que "durará el tiempo que sea necesario hasta que se restablezca el orden público y se pueda garantizar la seguridad de las personas, sus bienes y derechos." Por último, los numerales cuarto y quinto establecen condiciones operativas para asumir el mando de seguridad pública.

63. Ahora bien, el ámbito temporal de validez del anterior decreto fue modificado por el diverso decreto publicado el trece de julio de dos mil veinte, a través del cual el gobernador del Estado de Puebla determinó adicionar un tercer artículo transitorio al anterior decreto, con el siguiente contenido: "[e]l presente decreto tendrá una vigencia de un año, contado a partir de la entrada en vigor del mismo."

64. Por otra parte, se encuentra el oficio ********** de diez de marzo de dos mil veinte, emitido por el gobernador del Estado de Puebla y dirigido a la Presidenta Municipal del Municipio de Puebla, en el cual se le informa del ejercicio de la referida facultad en los siguientes términos.

"OFICIO **********

"Por este conducto y en ejercicio de las atribuciones que me confieren los artículos 115, fracción VII de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 79, fracciones II, X, y XXXVI y 105 fracciones VIII y XVII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla; 16 fracción I de la Ley de Seguridad Pública del Estado de Puebla y 78 fracción LIV de la Ley Orgánica Municipal, en virtud de que a mi juicio el problema de inseguridad pública que se vive cotidianamente en el Municipio de Puebla reviste la característica de una situación de fuerza mayor de carácter excepcional. He tenido a bien hacerme cargo de la policía preventiva municipal, nombrando como delegada a la C.C.M.A., a quien deberá desde esta fecha nombrar como Secretaria de Seguridad Ciudadana del Municipio de Puebla, para los efectos legales de su función y su competencia.

"Sin otro particular, le reitero la cooperación que este gobierno tiene con sus Municipios y el compromiso que ambos tenemos con la sociedad poblana."

65. Como puede apreciarse este oficio fue emitido previamente al decreto publicado veinticuatro de marzo de dos mil veinte, por lo que, como afirma el Municipio actor, dicho oficio podría ser señalado como aquel que efectivamente contiene el acto de ejecución de la determinación de la asunción del mando de seguridad pública en perjuicio del Municipio actor. Sin embargo, más allá de las deficiencias técnicas en la emisión de los actos impugnados, lo relevante es que los dos decretos relacionados son los que finalmente delimitan los alcances del ejercicio de la referida facultad por la cual el Ejecutivo del Estado de Puebla asumió el mando de seguridad pública en el Municipio actor, destacando el ámbito temporal de validez: de un año a partir de la entrada en vigor del decreto previamente publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte.

66. En suma, como se observa, el objetivo de los dos referidos decretos y el oficio reseñado, fue determinar la actualización de la hipótesis prevista en la fracción VIII del artículo 115 de la Constitución Local y establecer las condiciones por las cuales el gobernador del Estado de Puebla asumió el control de los cuerpos de seguridad pública del Municipio del Puebla.

68. Así, el oficio número ********** del primero de abril de dos mil veinte emitido por el secretario ejecutivo del Consejo Estatal de Coordinación del Sistema Nacional de Seguridad Pública, ordena a la Presidenta Municipal de Puebla que los mandos de estructura y operativo se presenten en las instalaciones del Centro Único de Evaluación y Control de Confianza del Estado de Puebla, para constatar si son aptos para continuar con la vigencia del certificado único de identificación policial y verificar el cumplimiento en materia de personal debidamente acreditado, que se encuentra amparado dentro de la licencia colectiva de armas de fuego.

69. Por su parte, el oficio ********** de cuatro de abril de dos mil veinte emitido por la misma autoridad dio contestación a las manifestaciones realizadas por el Municipio actor en oposición al oficio anterior, en el que se contienen distintas motivaciones jurídicas para sustentar dichos actos.

70. Por último, el tercero de los oficios identificado con el número ********** de fecha de veinticinco de mayo de dos mil veinte, emitido por el director general del Centro Único de Evaluación y Control de Confianza del Estado de Puebla, dirigido a la presidente municipal de P., tiene como objeto hacer entrega de los resultados de evaluación de control de confianza aplicada a noventa y un elementos adscritos a su corporación.

71. Dichos oficios deben vincularse como actos realizados en estrecha vinculación con los otros actos impugnados, lo cual es argumentado consistentemente por el Municipio actor en sus escritos de ampliación, al afirmar que esos oficios son actos producidos en el contexto del ejercicio de las facultades de seguridad pública asumidos por el gobernador del Estado; adicionalmente, como habíamos anticipado, en este juicio, la procedencia de la ampliación de una demanda se encuentra condicionada a que los nuevos actos impugnados se encuentren relacionados con los originalmente combatidos.

72. Esta Sala no desconoce que los tres últimos oficios pudieran ser susceptibles de evaluarse de manera autónoma, de haberse combatido en un juicio aparte; sin embargo, al haberse combatido a través de la ampliación de la demanda, en esta sentencia debe respetarse la pretensión de la parte actora y vincularse a los impugnados originalmente, lo que además viene exigido por nuestros criterios jurisprudenciales, por lo que deben asociarse en una secuencia de actos que forman una misma unidad, consistente en el ejercicio de la facultad del gobernador del Estado de hacerse cargo de la fuerza pública en un determinado Municipio, por sí o por medio del delegado que lo represente, cuando de constatarse a su juicio casos de trastornos graves del orden público, facultad que se encuentra prevista en el artículo 105, fracción VIII de la Constitución Local.

73. Luego de precisarse la forma en que los actos impugnados se ligan entre sí, podemos retomar la relación de éstos con las normas generales, las que se combaten con motivo de su aplicación en este actos.

74. En este sentido, todas las normas generales impugnadas, al combatirse con motivo de sus actos de aplicación en perjuicio de la parte actora, podrían evaluarse en el fondo si y sólo si resultara procedente el juicio respecto de los actos de aplicación, pues en caso contrario, de sobreseerse respecto de éstos, también habría que sobreseer respecto de las normas, máxime si ha transcurrido en exceso el plazo para combatirlas con motivo de su publicación.

76. En lo que se sigue se retomará en lo pertinente el precedente de esta Sala, consistente en la controversia constitucional 54/2021, resuelta en la sesión del seis de julio de dos mil veintidós, interpuesta igualmente por el Municipio de Puebla, en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Puebla, en el cual se determinó sobreseer en el juicio al concluirse, como aquí, que habían cesado en sus efectos los actos por los cuales el gobernador local había asumido la seguridad pública en el Municipio actor, al haber finalizado su vigencia conforme a los artículos transitorios que regulaban su ámbito temporal de validez.

77. En efecto, en el presente caso la causa de la cesación de los efectos de los actos impugnados consiste en que ha finalizado su vigencia conforme a su articulado transitorio. Ello, ya que, como se desprende del decreto publicado el trece de julio de dos mil veinte, se adicionó un artículo tercero transitorio para delimitar la vigencia del diverso decreto publicado el veinticuatro de marzo de dos mil veinte para establecer que sus efectos fenecerán un año después de su entrada en vigor, esto es, el veinticinco de marzo de dos mil veintiuno.

78. Como lo ha determinado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en una línea de precedentes ininterrumpidos, para que se actualice la causal de improcedencia, relativa la cesación de efectos, simplemente se requiere que se dejen de producir los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria.

79. De esta manera, si los actos que produjeron la toma de mando de la seguridad pública en el Municipio actor finalizaron en su vigencia después de un año contado a partir de su entrada en vigor, la que formalmente tuvo como punto de inicio el veinticuatro de marzo de dos mil veinte, es evidente que esa facultad dejó de surtir sus efectos a partir del veinticinco de marzo de dos mil veintiuno, por lo cual, al no poderse decretar efectos retroactivos sobre su eventual invalidez, por no tratarse de un acto materialmente inserto en la materia penal, debe concluirse que en la fecha de emisión de esta sentencia no subsiste materia alguna sobre la cual esta Suprema Corte se pueda pronunciar.

80. Así, con base en lo expuesto, es inconcuso que los efectos de los actos impugnados han cesado actualizando la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V de la ley reglamentaria. Sirve de apoyo la jurisprudencia del este Tribunal Pleno de rubro: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS."(6)

81. Como se señaló más arriba, el ejercicio de la facultad por la cual el gobernador del Estado de Pueblo asumió el mando de las fuerzas de seguridad pública en el Municipio actor se contiene en tres actos distintos: los decretos publicados el veinticuatro de marzo y el trece de julio, ambos del dos mil veinte y el oficio ********** de diez de marzo de dos mil veinte.

82. Debe recordarse que el ámbito temporal de validez del ejercicio de dicha facultad, concretizada en los tres actos, finalizó el veinticinco de marzo de dos mil veintiuno, conforme al artículo tercero transitorio adicionado en el último de los decretos combatidos, a través de la cuarta ampliación de la demanda.

84. De esa manera, al haber cesado los efectos de los actos que originaron y sostuvieron la toma de mando de la seguridad pública por parte del gobernador del Estado en el Municipio actor, debe concluirse que no es dable analizar en este juicio aquellos actos realizados dentro de ese ámbito temporal durante el cual fue vigente el ejercicio de esa facultad.

85. Por tanto, al haber cesado los efectos de los actos impugnados, deben sobreseerse también respecto de los oficios números ********** del primero de abril de dos mil veinte, ********** de cuatro de abril de dos mil veinte y ********** de fecha de veinticinco de mayo de dos mil veinte.

87. Debe precisarse que esta determinación no debe interpretarse en el sentido de impedir al Municipio actor acudir nuevamente a esta vía a impugnar las normas generales señaladas en un futuro, de constatarse un nuevo acto de aplicación, pues al haberse sobreseído respecto de los actos aquí analizados, debe concluirse que el primer acto de aplicación de dichas normas se actualiza hasta que se tiene un acto respecto del cual sí es procedente el juicio constitucional.

88. En consecuencia, al haber cesado los efectos de los actos reclamados, debe tenerse por actualizada la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V de la Ley Reglamentaria de la materia, por lo que debe sobreseerse en el juicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 20, fracción II de la misma legislación.

V. DECISIÓN

Por lo antes expuesto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

ÚNICO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de la señora M.N.L.P.H. y los Señores Ministros J.L.G.A.C., A.G.O.M. (ponente) y de la Ministra presidenta A.M.R.F.. El Ministro J.M.P.R. estuvo ausente.

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_______________

1. Tesis P./J. 98/2009, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985 de rubro y texto "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA. El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto."

2. Tesis aislada CVXII/2009 de esta Primera Sala, visible en la página 1075 del Tomo XXX (agosto de 2009) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

3. Ver tesis de jurisprudencia 73/2003 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la página 754 del Tomo XVIII (diciembre de 2003) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS HECHOS NUEVOS O SUPERVENIENTES QUE SE INVOQUEN PARA LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA DEBEN SER SUSCEPTIBLES DE COMBATIRSE A TRAVÉS DE ESA VÍA Y ESTAR RELACIONADOS CON LA MATERIA DE IMPUGNACIÓN ORIGINALMENTE PLANTEADA."

4. Ver la tesis aislada XLVI/2007 de la Segunda Sala de esta Suprema Corte, visible en la página 1656 del Tomo XXV (mayo de 2007) del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO LOS ARGUMENTOS EXPUESTOS EN LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA SEAN CONTRADICTORIOS CON LA ACCIÓN PLANTEADA, DEBEN DESESTIMARSE POR LA SUPREMA CORTE, LA QUE DETERMINARA LA MATERIA DE ESTUDIO DEL FONDO DEL ASUNTO."

5. "Artículo 105. ...

"VIII. En casos de graves trastornos del orden público, el gobernador del Estado, por sí o por medio del delegado que lo represente, podrá hacerse cargo de la fuerza pública existente en el Municipio."

6. Tesis jurisprudencial P./J. 54/2001, de rubro y texto siguientes: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS. La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria." Visible en el Semanario de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de dos mil uno, registro: 190021, página 882.