Ejecutoria num. 44/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 44/2019. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 29 DE JUNIO DE 2020. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIA: M.J.G..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintinueve de junio de dos mil veinte.

RESULTANDO:

PRIMERO.—Presentación. Por escrito presentado el veintidós de abril de dos mil diecinueve, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 31 de la Ley Número 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicada el veinte de marzo de dos mil diecinueve en la Gaceta Oficial de esa entidad federativa.

Señaló como autoridades emisora y promulgadora de las normas impugnadas al Poder Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado Veracruz de I. de la Llave.

SEGUNDO.—Normas constitucionales y convencionales que se aducen violadas.

• Artículos 1o., 14 y 16 de la Constitución Federal.

• Artículos 8 y 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

• Artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

TERCERO.—El texto de la norma cuya invalidez se solicita es el siguiente:

"Artículo 31. Recuperación de bienes en casos de desapariciones simuladas

"Si la persona desaparecida de la cual se emitió una declaración especial de ausencia fuera localizada con vida o se prueba que sigue con vida, en caso de existir indicios de que la persona hizo creer su desaparición deliberada para evadir responsabilidades, sin perjuicio de las acciones legales conducentes, recobrará sus bienes en el estado en el que se hallen y no podrá reclamar de estos frutos ni rentas y, en su caso, también recobrará los derechos y obligaciones que tenía al momento de su desaparición."

CUARTO.—Concepto de invalidez. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos hace valer como concepto de invalidez, el siguiente:

"Único. El artículo 31 de la Ley Numero 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, impide que las personas cuya ausencia ha sido declarada, y que han sido localizadas con vida, o se prueba que siguen con vida, puedan reclamar frutos o rentas de sus bienes, cuando se presuma con base en indicios que fingió su desaparición para evadir sus responsabilidades, lo cual, vulnera los derechos fundamentales de seguridad jurídica y garantías judiciales.

"...

"El artículo 31 de la Ley Número 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición Forzada de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave dispone textualmente lo siguiente:

"‘Artículo 31. Recuperación de bienes en casos de desapariciones simuladas

"‘Si la persona desaparecida de la cual se emitió una declaración especial de ausencia fuera localizada con vida o se prueba que sigue con vida, en caso de existir indicios de que la persona hizo creer su desaparición deliberada para evadir responsabilidades, sin perjuicio de las acciones legales conducentes, recobrará sus bienes en el estado en el que se hallen y no podrá reclamar de estos frutos ni rentas y, en su caso, también recobrará los derechos y obligaciones que tenía al momento de su desaparición.’

"De la literalidad de la norma transcrita se desprende que en primer lugar, la norma posibilita privar de los frutos y rentas de sus bienes a la persona que habiendo sido declarada ausente, sea localizada con vida, por el solo hecho de existir indicios que presuman que dicha persona hizo creer su desaparición, sin que para ello la autoridad esté obligada a acreditar plenamente tal situación y, en segundo lugar, no determina la forma en que serán valorados los indicios relacionados con la desaparición fingida o simulada.

"A juicio de esta Comisión Nacional dicha disposición vulnera los derechos fundamentales de seguridad jurídica y las garantías judiciales, particularmente en relación con el debido proceso y audiencia, aunado a que resulta revictimizante para aquellos casos en los que efectivamente una persona que fue desaparecida de manera forzada, recupera su libertad.

"Como se explica a lo largo de esta sección, la exposición controvertida contiene un vicio de constitucionalidad que versa sobre la imposibilidad de recuperación de los frutos y rentas de los bienes de la persona declarada ausente bajo este procedimiento, cuando sea hallada con vida y existan indicios que presuman que fingió deliberadamente su desaparición para evadir responsabilidades, cuestión que resulta contraria a los artículos 14 y 16 de nuestra Norma Suprema, así como diversos tratados internacionales sobre derechos humanos que forman parte del parámetro de regularidad constitucional.

"Al respecto, es necesario destacar la regulación y los efectos derivados de la declaración especial de ausencia relacionados con las obligaciones y derechos reales pues, como se precisó en el apartado previo, uno de los efectos de la declaración, (sic) la protección del patrimonio de la persona desaparecida.

"En párrafos previos se precisó que la ley en comento prevé algunos supuestos específicos que se relacionan con la situación patrimonial de la persona declarada ausente.

"Verbigracia, el artículo 29 del ordenamiento legal que nos ocupa dispone que transcurrido un año desde que se emite la resolución de declaración especial de ausencia, el representante legal, a petición de los familiares u otra persona legitimada, podrá solicitar al órgano jurisdiccional la venta de los bienes de la persona desaparecida, observando para ello las reglas establecidas en el código de procedimientos civiles de la entidad.

"De conformidad con lo anterior y en aras de realizar un análisis sistemático de la norma, resulta aplicable, en lo conducente, el capítulo III denominado: ‘De la enajenación de bienes de menores o discapacitados y transacción acerca de sus derechos’, del título decimosexto de la codificación adjetiva civil en cita.

"En términos de dicha reglamentación, la norma exige licencia oficial para la venta de algunos de los bienes que pertenezcan a menores de 18 años y a personas con discapacidad. Para decretar dicha venta, deberán expresarse los motivos de la enajenación y el objeto que debe aplicarse a la suma que se obtenga y que se justifique la absoluta necesidad o la evidente utilidad de la enajenación.

"Es decir del análisis conjunto entre la Ley para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición y el Código de Procedimientos Civiles veracruzano, se colige que pasado un año de la fecha en que fue decretada la declaración especial de ausencia, los familiares de la persona desaparecida pueden solicitar la venta de sus bienes, siempre que se justifique la necesidad de esa medida, por ejemplo, tratándose del cumplimiento de obligaciones alimentarias.

"A mayor abundamiento la norma contempla medidas en casos de personas desaparecidas ejidatarias, comuneras o posesionarias, en cuyos casos, el órgano jurisdiccional deberá tomarlo en cuenta en su resolución, a fin de que los derechos ejidales o comuneros sean ejercidos en términos de la Ley Agraria por sus familiares.

"Como se puede apreciar, de la lectura armónica de ambos ordenamientos locales se desprende que la declaración especial de ausencia que (sic) tiene por objeto reconocer, proteger y garantizar la continuidad de la personalidad jurídica de los derechos de la persona desaparecida.

"Sin embargo, el artículo 31 de la Ley para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave posibilita que se prive de los frutos de sus bienes a la persona que habiendo sido declarada ausente, sea localizada con vida, en caso de existir indicios que presuman su desaparición fingida, sin que para ello exista la obligación de acreditar plenamente tal situación ante la autoridad jurisdiccional.

"Es decir, el artículo impugnado dispone que cuando existan indicios de que una persona respecto de quien se emitió una declaración especial de ausencia, haya fingido su desaparición y ésta aparezca, podrá recuperar sus bienes en el estado que se encuentren, pero no tendrá derecho de exigir los frutos y las rentas accesorias a esos bienes de manera injustificada.

"A juicio de esta Comisión Nacional, el dispositivo normativo en comento resulta incompatible con el andamiaje constitucional en virtud de que, a pesar de que el procedimiento de declaración de ausencia se lleva acabo ante una autoridad jurisdiccional, la norma permite que, sin los medios probatorios necesarios, se acredite que una persona ha fingido o no su desaparición y mediante algunos indicios, se acredite que efectivamente una persona ha fingido su desaparición y, por tanto, se le niegue su derecho a reclamar los frutos y las rentas de sus bienes.

"Para sustentar lo anterior debe tenerse presente que tanto la Convención Americana sobre Derechos Humanos como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, disponen que las formalidades esenciales de cualquier procedimiento exigen que toda persona tenga derecho a ser oída públicamente, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un J. o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

En esa línea el Pleno de la Suprema Corte de Justicia la Nación determinó en reiteradas jurisprudencias que las formalidades del procedimiento, las cuales han sido comprendidas dentro del debido proceso garantizan una adecuada y oportuna defensa previa al acto privativo y que de manera genérica se traducen en los siguientes requisitos:

"1. La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias.

"2. La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa.

"3. La oportunidad de alegar.

"4. El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.

"Al respecto, debemos recordar que el debido proceso se erige como un derecho humano de naturaleza procesal cuyo alcance es amplio y deriva a su vez del acceso a la tutela jurisdiccional, la cual, tal como lo ha interpretado la Primera Sala de este Alto Tribunal, comprende tres etapas, a las que corresponden tres derechos que lo integran:

"1) Una previa al juicio, a la que atañe el derecho de acceso a la jurisdicción;

"2) La judicial, a la que corresponden las garantías del debido proceso; y,

"3) Posterior al juicio, que se identifica con la eficacia de las resoluciones emitidas con motivo de aquél.

"En el caso concreto, se destaca la etapa integrada por formalidades esenciales que en su conjunto incorporan la garantía de audiencia, la cual tiene como finalidad la protección de las personas frente a las arbitrariedades de la autoridad, cuyo reconocimiento deriva del artículo 14 de nuestra Norma Suprema.

"Así, las formalidades esenciales del procedimiento integran el núcleo duro de este derecho humano, en virtud de que, a través de las mismas se permite que las personas estén en posibilidad de defenderse antes de que las autoridades afecten su esfera jurídica de forma definitiva.

"Es decir, el derecho al debido proceso se erige como la prerrogativa de toda persona a ejercer su defensa y ser oída con las debidas oportunidades, dentro de un plazo razonable, por la autoridad competente, de manera previa a la restricción o reconocimiento de obligaciones y derechos.

"En este sentido, para que se respete el derecho aludido, es menester garantizar que la persona cuenta (sic) con herramientas legales adecuadas y oportunas de manera previa al acto privativo.

"A mayor abundamiento, la referida Sala ha definido a la garantía de tutela jurisdiccional como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión.

"No debemos dejar de observar que el artículo 8.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que las garantías judiciales son para toda persona que se encuentra frente a alguna autoridad en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, lo que de conformidad con la lectura armónica y sistemática de la norma que se impugna no se encuentra garantizado en la Ley para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz, sino que incluso permite su vulneración.

"Adicionalmente, conviene precisar que este organismo constitucional está convencido de que el respeto a la seguridad jurídica y a la legalidad constituyen dos pilares fundamentales para el desarrollo del Estado constitucional democrático de derecho, por lo que la inobservancia de estas premisas fundamentales hace imposible la permanencia y el desarrollo adecuado del Estado Mexicano.

"Además, no escapa a la luz de esta Comisión Nacional que este Alto Tribunal ha hecho patente que los derechos fundamentales de legalidad y seguridad jurídica reconocidos por los artículos 14 y 16 de la Norma Fundamental, se respetan por el legislador cuando las normas que facultan a las autoridades para actuar en determinado sentido encauzan el ámbito de esa actuación a fin de que, por un lado, el gobernado conozca cuál será la consecuencia jurídica de los actos que realice y, por otro lado, que el actuar de la respectiva autoridad se encuentre limitado conforme a las disposiciones constitucionales y legales, de manera que la posible afectación a la espera jurídica de aquel no resulte caprichosa o arbitraria.

"De forma esquemática, el derecho a la seguridad jurídica y el principio de legalidad se pueden plantear en los siguientes términos, de manera que se verán transgredidos en los siguientes supuestos:

"a) Cuando la actuación por parte de cualquier autoridad del Estado no se encuentra debidamente acotada o encauzada conforme a la Constitución o las leyes secundarias que resulten acorde a la Norma Fundamental.

"b) Cuando la autoridad estatal actúa con base en disposiciones legales que contradicen el texto constitucional.

"c) Cuando la autoridad afecta la esfera jurídica de los gobernados sin un sustento que respalde su actuación.

"Asimismo, este organismo autónomo estima que tal como está redactada la norma, propicia la revictimización de las personas que siendo víctimas de desaparición forzada sobrevivieron a ese contexto, pues hace factible la privación de los accesorios y productos de los bienes de la persona declarada ausente mediante el procedimiento especial, bajo suposiciones basadas en indicios y no basados en prueba plena respecto a una presunta simulación de la desaparición.

"En esa línea, el Congreso del Estado de Veracruz perdió de vista que las autoridades se encuentran obligadas a presumir la buena fe de las víctimas y en virtud de este principio, los servidores públicos que intervengan con motivo del ejercicio de derechos de las víctimas no deberán criminalizarlas o responsabilizarlas por su situación de víctima y deberán brindarles los servicios de ayuda, atención y asistencia desde el momento en que lo requieran, así como respetar y permitir el ejercicio efectivo de sus derechos.

"En ese sentido, el precepto combatido permite que se prescinda de acreditar plenamente ante la autoridad competente que la desaparición fue fingida, al únicamente presumir a través de indicios que así ocurrió. Además, en todo caso, dicha presunción debería ser iuris tantum, es decir, admitir pruebas en contrario, pues a pesar de no ser una obligación de la víctima probar que su desaparición fue involuntaria, en caso de que, seguido un procedimiento en el que se observen las formalidades esenciales, la persona desaparecida tenga los elementos herramientas mínimas indispensables para su adecuada defensa.

"Además, debe tomarse en consideración que en términos de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada, la solicitud de declaración especial de ausencia debe realizarse ante la autoridad jurisdiccional en materia civil que corresponda según la competencia y el artículo impugnado no precisa si será dicho órgano jurisdiccional quien determine que existen indicios suficientes para acreditar la posible desaparición fingida o será, en cambio, ante la Fiscalía Especializada, derivado de su investigación o bien el juzgador penal que conozca del asunto.

"En ese orden de ideas, la presunción de una desaparición fingida, en términos del artículo impugnado, tiene como implicaciones, por un lado, negar el fruto y rentas de los bienes de una persona, sin tener la certeza de que efectivamente fingió su desaparición para evadir responsabilidades y, por otro, al no tener dicha certeza, implica que la persona pudo efectivamente haber sido desaparecida, pero que con base en una simple presunción le son negados los derechos accesorios respecto de sus bienes.

"Finalmente, esta institución nacional estima que el precepto controvertido contiene una consecuencia jurídica específica dentro del campo del derecho civil que funciona como sanción, entendida en sentido amplio, que atiende al hecho de que una persona pretenda hacer fraude a la ley, consiguiendo la declaración de ausencia mediante procedimiento especial con motivo de evadir el cumplimiento de diversas responsabilidades, situación que en tales términos resulta justificada constitucionalmente.

"Sin embargo, en atención a la integridad del parámetro de regularidad constitucional reconocido en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para no trasgredir otros derechos de corte procesal, como las garantías judiciales, los hechos concernientes a la simulación de la desaparición para incumplir con obligaciones deben ser probados de manera fehaciente y no con base en indicios.

"Así, el legislador local debió haber configurado la norma de manera tal que se diera oportunidad plena de defensa a la persona a quien se le atribuye la desaparición fingida con los motivos ilícitos indicados, pues la norma es deficiente respecto de la valoración de los medios indiciarios, y sobre la autoridad que los calificará en detrimento de los accesorios del patrimonio del presunto simulador de la desaparición forzada.

"Por las anteriores consideraciones, este organismo constitucional estima que el artículo 31, de la Ley Número 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición Forzada de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave es inconstitucional y ese Alto Tribunal debe declarar su invalidez, en aras de garantizar la seguridad jurídica de las personas, así como las garantías judiciales, sin que dicho proceso resulte revictimizante."

QUINTO.—Admisión. Mediante proveído de presidencia de veintitrés de abril de dos mil diecinueve, se ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad presentada y turnarlo a la M.Y.E.M. para su trámite y la elaboración del proyecto correspondiente. El veinticuatro siguiente se admitió a trámite el asunto, se ordenó requerir a las autoridades que emitieron las normas impugnadas, para que rindieran sus informes de ley, y se acordó dar vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento correspondiente, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, a efecto de que manifestara lo que a su representación corresponda (fojas 34-37 del expediente).

SEXTO.—Informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave. A.C.E., en su carácter de delegado de la Mesa Directiva de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, rindió el informe correspondiente (fojas 120 a 216 del expediente) en el que, en esencia, adujo lo siguiente:

"La expedición de la ley reclamada se efectuó al tenor del mandato que hiciere el transitorio Noveno de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete.

"A nivel Federal ya se cuenta con un cuerpo normativo en esta materia, mismo que fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado veintidós de junio de dos mil dieciocho, bajo el título Ley Federal de Declaración Especial de Ausencia para Personas Desaparecidas. Y que la expedición de la ley hoy impugnada se realizó en total armonía de la misma.

"Por su parte la Ley 236 en su artículo 2o. determina que dicha ley se interpretará favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia de los derechos de la Persona Desaparecida y sus Familiares, de conformidad con el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales en materia de derechos humanos en los que el Estado Mexicano sea Parte, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, y la legislación general y local en materia de desaparición forzada de personas y de desaparición cometida por particulares, precisando que a falta de disposición expresa en esta ley, se aplicará, de manera supletoria, la legislación en materia civil y procesal civil aplicable.

"El párrafo primero del artículo 117 del Código de Procedimientos Civiles del Estado de Veracruz, establece que los Jueces de primera instancia de lo familiar conocerán de las cuestiones inherentes a la familia, así como de la declaración especial de ausencia por desaparición prevista en la ley de la materia.

"Conforme a los artículos 638 del Código Civil, 708 del Código Civil Federal y 30 de la Ley Federal de Declaración Especial de Ausencia para Personas Desaparecidas, es regla general que la persona declarada ausente que apareciere, fuere localizada con vida o se probara su existencia esté en todo derecho de recobrar sus bienes en el estado que se hallen, mas no reclamar frutos ni rentas de éstos.

"Bajo esta óptica, el promovente está realizando una interpretación errónea del supuesto concreto del artículo controvertido, pues el mismo artículo, está señalando dentro de la porción normativa ‘... en caso de existir indicios de que la persona hizo creer su desaparición deliberada para evadir responsabilidades, sin perjuicio de las acciones legales conducentes ...’ que no obstante que la persona hizo creer su desaparición deliberada, la misma tendrá derecho a recobrar sus bienes, situación que estrictamente establece en la porción que continua:

"‘... recobrará sus bienes en el estado en que se hallen, y no podrá reclamar de éstos frutos ni rentas ...’

"Es evidente que el artículo 31 de la Ley Numero 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, dista de cometer una violación al principio de seguridad jurídica, y a las garantías judiciales del debido proceso, audiencia y presunción de inocencia contrario sensu el supuesto enmarcado por el precepto impugnado por la Comisión Nacional de Derechos Humanos, parte de la premisa de que no obstante la persona declarada ausente apareciera y hubiera indicios que hizo creer su desaparición deliberada, conservará el derecho de recobrar sus bienes en el estado que se hallen.

"Del propio numeral se desprende en su porción normativa ‘... sin perjuicio de las acciones legales conducentes ...’ (deja claro), que el haber hecho creer su desaparición deliberadamente, para evadir responsabilidades, es considerada una conducta aislada y que no guarda relación con el derecho que tiene la persona a recobrar sus bienes.

"En este sentido, es importante destacar el punto de que es regla general el no poder reclamar frutos ni rentas de éstos, cuando una persona ausente aparece o se prueba su existencia, sin considerar o condicionar si la persona hizo o no creer su desaparición, por lo que el artículo controvertido no priva de ningún derecho, toda vez que nunca fue opción el reclamar los frutos o rentas de estos, es decir, el artículo no se centra en establecer que es condición para la obtención de frutos y rentas el que la persona ausente haya o no hecho creer su desaparición.

"Es decir, incluso aquella persona ausente, que aparece y la cual no hizo creer su desaparición tiene derecho a recobrar sus bienes en el estado que se hallen, pero no puede reclamar sus frutos; por lo tanto no sería justo ni elocuente que tuviera la posibilidad de reclamar los frutos y rentas aquella persona que hizo creer su desaparición.

"Por tanto es de imperante importancia dejar claro que el vocablo ‘indicios’ no guarda relación alguna con la posibilidad de no poder recobrar los frutos o rentas de los bienes, pues es regla general según los ordenamientos citados previamente, que el ausente que aparece o se aprueba su ausencia puede recobrar sus bienes en el estado que se hallen, pero no podrá reclamar sus frutos y rentas.

"Al respecto, debe precisarse que la declaración especial de ausencia es el procedimiento voluntario mediante el cual, los familiares de la persona desaparecida solicitan al órgano jurisdiccional en materia civil uno o varios de los efectos que se pretenden con la misma, entre los que se encuentran la continuidad de la personalidad jurídica de la persona desaparecida; garantizar los derechos relacionados con la patria potestad guarda y custodia; protección de su patrimonio; preservación de los derechos de seguridad social para sus dependientes económicos; preservación de sus derechos laborales, suspensión de actos judiciales y obligaciones de naturaleza, civil, fiscal y mercantil; representación legal; protección de los derechos familiares; entre otros.

"La Ley Número 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, tiene un espíritu proteccionista, y bajo ninguna premisa priva de ningún derecho, pues como ya se demostró, la misma guarda como objeto único el dar la más amplia protección hacia la persona desaparecida, los familiares o personas legitimadas por la ley, para que una vez que ésta es emitida por el órgano jurisdiccional competente; se esté en condiciones de poder reconocer, proteger y garantizar la continuidad de la personalidad jurídica y los derechos de la persona desaparecida; brindar certeza jurídica a la representación de los intereses y derechos de la persona desaparecida, así como otorgar las medidas apropiadas para asegurar la protección más amplia de los familiares.

"En este contexto, el Juez de lo familiar, como lo establece el artículo 117 del Código de Procedimientos Civiles del Estado de Veracruz es el que está facultado para conocer de los casos inherentes a la declaración especial de ausencia, y como lo indica el citado numeral segundo de la ley de la materia, a falta de disposición expresa en la ley, se aplicará, de manera supletoria, la legislación en materia civil y procesal aplicable.

"De manera singular, reviste importancia la garantía de seguridad jurídica, que se consagra en el último párrafo del artículo 14 constitucional en estudio, pues de ella se desprende la certidumbre del gobernado para que se resuelva toda controversia que se plantee ante las autoridades jurisdiccionales, respetándole en todo momento su garantía de audiencia y debido proceso.

"Contrario a lo que aduce el accionante, respecto de que el artículo no detalla el procedimiento por el cual serán valorados los indicios, mismos que se ha repetido y que nada tienen que ver con el proceso jurisdiccional que el ausente que regresa realizará, para poder recuperar sus bienes. Esta soberanía es insistente en manifestar que el artículo segundo de la ley de la materia, es claro al establecer que se utiliza de manera supletoria a los ordenamientos en materia civil, así también el artículo 117 del Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Veracruz al señalar que los Jueces de primera instancia en materia familiar son los que conocerán de los asuntos inherentes a la declaración especial de ausencia, por lo tanto es falso que el artículo impugnado niegue el derecho de audiencia y debido proceso, pues los códigos civil y procesal civil cuentan con procedimientos lo suficientemente establecidos, así como un sistema de valoración de la prueba."

SÉPTIMO.—Informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave. El informe por parte del Poder Ejecutivo del Estado, se tuvo por presentado en forma extemporánea.

OCTAVO.—Cierre de instrucción. Mediante proveído de veintiséis de octubre de dos mil dieciocho se decretó el cierre de la instrucción (foja 184 de autos).

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de su ley reglamentaria; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el punto segundo, fracción II, del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, de trece de mayo de dos mil trece; toda vez que en ella la Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea la posible contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por parte de una norma de carácter general de una entidad federativa.

SEGUNDO.—Oportunidad. La acción de inconstitucionalidad se presentó de forma oportuna, es decir, dentro del plazo de treinta días naturales que establece el artículo 60 de la ley reglamentaria.(1)

La norma reclamada fue publicada en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz el veinte de marzo de dos mil diecinueve. Así, el cómputo para la presentación de la acción inició el veintiuno de marzo y venció el diecinueve de abril siguiente.

Si la demanda se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintidós de abril de dos mil diecinueve (en tanto que la fecha del vencimiento del plazo fue inhábil para su presentación), se debe concluir que la acción es oportuna; tal y como se muestra en el siguiente calendario:

Ver calendario

CUARTO.—Inexistencia de causas de improcedencia. Al no existir causales de improcedencia o motivos de sobreseimiento por estudiar, sean que se expongan por las partes o se adviertan de oficio por este Alto Tribunal, lo conducente es realizar el análisis de fondo de la presente acción de inconstitucionalidad.

QUINTO.—Antecedentes legislativos. El nueve de enero de dos mil trece se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley General de Víctimas, cuyo artículo 21 dispone:

(Reformado, D.O.F. 3 de mayo de 2013)

"Artículo 21. El Estado, a través de las autoridades respectivas, tiene la obligación de iniciar, de inmediato y tan pronto como se haga de su conocimiento, todas las diligencias a su alcance para determinar el paradero de las personas desaparecidas. Toda víctima de desaparición tiene derecho a que las autoridades desplieguen las acciones pertinentes para su protección con el objetivo de preservar, al máximo posible, su vida y su integridad física y psicológica.

"Esto incluye la instrumentación de protocolos de búsqueda conforme a la legislación aplicable y los tratados internacionales de los que México sea Parte.

"Esta obligación, incluye la realización de las exhumaciones de cementerios, fosas clandestinas o de otros sitios en los que se encuentren o se tengan razones fundadas para creer que se encuentran cuerpos u osamentas de las víctimas. Las exhumaciones deberán realizarse con la debida diligencia y competencia y conforme a las normas y protocolos internacionales sobre la materia, buscando garantizar siempre la correcta ubicación, recuperación y posterior identificación de los cuerpos u osamentas bajo estándares científicos reconocidos internacionalmente.

"Los familiares de las víctimas tienen el derecho a estar presentes en las exhumaciones, por sí y/o a través de sus asesores jurídicos; a ser informadas sobre los protocolos y procedimientos que serán aplicados; y a designar peritos independientes, acreditados ante organismo nacional o internacional de protección a los derechos humanos, que contribuyan al mejor desarrollo de las mismas.

(Adicionado, D.O.F. 3 de enero de 2017)

"La Comisión Ejecutiva, así como las Comisiones de Víctimas de las Entidades Federativas, podrán cubrir los costos de los exámenes a que se refiere el párrafo anterior, con cargo al fondo o al fondo estatal, según corresponda. Sólo se podrán contratar servicios de expertos independientes o peritos internacionales, cuando no se cuente con personal nacional capacitado en la materia.

(Reformado, D.O.F. 3 de enero de 2017)

"Una vez plenamente identificados y realizadas las pruebas técnicas y científicas a las que está obligado el Estado y que han sido referidas en esta ley, en el Código Nacional de Procedimientos Penales y la legislación aplicable, la entrega de los cuerpos u osamentas de las víctimas a sus familiares, deberá hacerse respetando plenamente su dignidad y sus tradiciones religiosas y culturales. Las autoridades competentes, a solicitud de los familiares, generarán los mecanismos necesarios para repatriar los restos de las víctimas ya identificados, de conformidad con lo que establezca el reglamento de esta ley.

"En caso necesario, a efecto de garantizar las investigaciones, la autoridad deberá notificar a los familiares la obligación de no cremar los restos, hasta en tanto haya una sentencia ejecutoriada. Las autoridades ministeriales tampoco podrán autorizar ni procesar ninguna solicitud de gobierno extranjero para la cremación de cadáveres, identificados o sin identificar, hasta en tanto no haya sentencia ejecutoriada.

(Reformado, D.O.F. 3 de enero de 2017)

"Con independencia de los derechos previstos en esta ley, el reconocimiento de la personalidad jurídica de las víctimas de desaparición de personas y el procedimiento para conocer y resolver de las acciones judiciales de declaración especial de ausencia por desaparición se sujetarán a lo que dispongan las leyes en la materia, a fin de que las víctimas indirectas ejerzan de manera expedita los derechos patrimoniales y familiares del ausente para salvaguardar los intereses esenciales del núcleo familiar."

En el dictamen de la Cámara de Diputados (dieciséis de abril de dos mil trece) en virtud del cual se justificó la reforma del anterior párrafo, se expuso lo siguiente:

"Es importante resaltar que la temporalidad introducida, relacionada con las medidas de ayuda que permitan garantizar a la víctima a superar las condiciones de necesidad inmediata, responde a la necesidad de que el Estado logre coadyuvar a la reintegración de las víctimas a una vida normal y cotidiana, objetivo fundamental de la existencia de esta ley, es su valor intrínseco más importante.

"Asimismo, la inclusión derechos (sic) de las víctimas directas, indirectas y potenciales con la consiguiente obligación del Estado para que a través de los tres órdenes de gobierno se garantice y salvaguarde sus derechos, hace aún más fuerte y viable la aplicación de la ley.

"Ante ello, consideran procedente el reconocimiento de la personalidad jurídica de las víctimas por desaparición de personas y el procedimiento para conocer y resolver de las acciones judiciales de declaración especial de ausencia por desaparición, garantizando con ello los derechos de aquéllas, su protección y la de sus dependientes."

El diez de julio de dos mil quince, se reformó la fracción XXI, inciso a), del artículo 73, de la Constitución Federal, la cual prevé:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de febrero de 1944)

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

(Reformada, D.O.F. 8 de octubre de 2013)

"XXI. Para expedir:

(Reformado primer párrafo, D.O.F. 10 de julio de 2015)

"a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.

(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016) "Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios."

En la exposición de motivos, de la reforma hecha a la disposición transcrita, el Constituyente expresó, entre otras cuestiones, que la finalidad de la propuesta legislativa consistió en sentar la base legal para expedir una ley general que estableciera el tipo penal y las sanciones, así como las bases de coordinación entre la Federación, Estados y Municipios, para prevenir, proteger, sancionar y erradicar el delito de desaparición forzada de personas.

Los artículos transitorios de esta reforma constitucional son los siguientes:

(D.O.F. 10 de julio de 2015)

"Primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

"Segundo. El Congreso de la Unión deberá expedir la legislación en las materias que se adicionan en virtud del presente decreto al artículo 73, fracción XXI, inciso a), dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigor del mismo.

"La legislación a que se refiere el presente transitorio deberá regular el Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.

"Tercero. La legislación en materia de desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes de las entidades federativas y de la Federación, continuará en vigor hasta en tanto entren en vigor las leyes generales que expida el Congreso de la Unión referidas en el transitorio anterior. Los procesos penales iniciados con fundamento en dicha legislación, así como las sentencias emitidas con base en la misma, no serán afectados por la entrada en vigor de dichas leyes generales. Por lo tanto, deberán concluirse y ejecutarse, respectivamente, conforme las disposiciones vigentes antes de la entrada en vigor de estas últimas."

En cumplimiento al mandato establecido en el artículo 73, fracción XXI, inciso a), constitucional, el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas,(2) en cuyo capítulo tercero del título cuarto, denominado "De los derechos de las víctimas" se estableció lo siguiente:

Capítulo tercero

De la declaración especial de ausencia

"Artículo 142. Los familiares, otras personas legitimadas por la ley y el Ministerio Público podrán solicitar a la autoridad jurisdiccional en materia civil que corresponda según la competencia, que emita la declaración especial de ausencia en términos de lo dispuesto en esta ley y las leyes aplicables.

"El procedimiento de declaración especial de ausencia será estrictamente voluntario. Las autoridades en contacto con los familiares deberán informar del procedimiento y efectos de la declaración a éstos."

"Artículo 143. Para determinar la competencia de la autoridad jurisdiccional que conozca de la declaración especial de ausencia se estará a cualquiera de los siguientes criterios:

"I. El último domicilio de la persona desaparecida;

"II. El domicilio de la persona quien promueva la acción;

"III. El lugar en donde se presuma que ocurrió la desaparición, o

"IV. El lugar en donde se esté llevando a cabo la investigación."

"Artículo 144. Las leyes de la Federación y de las entidades federativas deben establecer el procedimiento a que se refiere este capítulo, sin que el plazo para resolver sobre la declaración especial de ausencia exceda de seis meses a partir de iniciado el procedimiento.

"Los procedimientos deberán contemplar aquellos casos en los cuales se haya declarado la presunción de ausencia o de muerte de una persona desaparecida, para permitirle acceder a la declaratoria especial de ausencia y corregir el estatus legal de la persona desaparecida.

"El procedimiento de declaración especial de ausencia podrá solicitarse a partir de los tres meses de que se haya hecho la denuncia o reporte de desaparición, o la presentación de queja ante la Comisión Nacional de los Derechos Humanos o ante un organismo público de protección de los derechos humanos de las entidades federativas.

"El procedimiento para emitir la declaración especial de ausencia se regirá bajo los principios de inmediatez, celeridad y gratuidad. Los gastos derivados de este procedimiento, incluyendo publicación de edictos, no causarán contribución alguna en el caso de publicación en medios oficiales. La Comisión Ejecutiva, o la Comisión de Víctimas que corresponda, podrá otorgar las medidas de asistencia necesarias a los familiares durante el procedimiento, incluido el gasto que se genere con motivo del mismo, de conformidad con lo dispuesto en la Ley General de Víctimas y demás normativa aplicable.

"Los procedimientos a que se refiere este capítulo deben contemplar la posibilidad de emitir medidas provisionales durante el procedimiento y deberán omitir requisitos que resulten onerosos para la emisión de las declaratorias. Los familiares podrán en cualquier momento antes de emitida la declaratoria desistirse de continuar con el procedimiento."

"Artículo 145. La declaración especial de ausencia tiene como finalidad:

"I.R. y proteger la personalidad jurídica y los derechos de la persona desaparecida, y

"II. Otorgar las medidas apropiadas para asegurar la protección más amplia a los familiares de la persona desaparecida."

"Artículo 146. La declaración especial de ausencia tendrá, como mínimo, los siguientes efectos:

"I. Garantizar la conservación de la patria potestad de la persona desaparecida y la protección de los derechos y bienes de las y los hijos menores de 18 años de edad a través de quien pueda ejercer la patria potestad o, en su caso, a través de la designación de un tutor, atendiendo al principio del interés superior de la niñez;

"II. Fijar los derechos de guarda y custodia de las personas menores de 18 años de edad en los términos de la legislación civil aplicable;

"III. Proteger el patrimonio de la persona desaparecida, incluyendo los bienes adquiridos a crédito y cuyos plazos de amortización se encuentren vigentes, así como de los bienes sujetos a hipoteca;

"IV. Fijar la forma y plazos para que los familiares u otras personas legitimadas por la ley, pueden (sic) acceder, previo control judicial, al patrimonio de la persona desaparecida;

"V. Permitir que los beneficiarios de un régimen de seguridad social derivado de una relación de trabajo de la persona desaparecida, continúen gozando de todos los beneficios aplicables a este régimen;

"VI. Suspender de forma provisional los actos judiciales, mercantiles, civiles o administrativos en contra de los derechos o bienes de la persona desaparecida;

"VII. Declarar la inexigibilidad temporal de deberes o responsabilidades que la persona desaparecida tenía a su cargo;

"VIII. Proveer sobre la representación legal de la persona ausente cuando corresponda; y,

"IX. Establecer las reglas aplicables en caso de que la persona sea localizada con vida para el restablecimiento de sus derechos y cumplimiento de obligaciones."

"Artículo 147. La declaración especial de ausencia sólo tiene efectos de carácter civil, por lo que no produce efectos de prescripción penal ni constituye prueba plena en otros procesos judiciales."

"Artículo 148. La Comisión Nacional de Búsqueda debe continuar con la búsqueda, de conformidad con esta ley, así como de las Fiscalías Especializadas de continuar con la investigación y persecución de los delitos previstos en esta ley, aun cuando alguno de los familiares o persona legitimada haya solicitado la declaración especial de ausencia."

"Artículo 149. Si la persona desaparecida declarada ausente es localizada con vida, ésta puede solicitar, ante el órgano jurisdiccional que declaró la ausencia, la recuperación de sus bienes.

"Si la persona declarada ausente es encontrada sin vida, sus familiares pueden solicitar al Juez civil competente iniciar los procedimientos que conforme a la legislación civil aplicable correspondan."

Como complemento de lo anterior, el artículo noveno transitorio de esta ley general estableció lo siguiente:

"Noveno. El Congreso de la Unión deberá legislar en materia de declaración especial de ausencia dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha en que entre en vigor el presente decreto.

"Las entidades federativas deberán emitir y, en su caso, armonizar la legislación que corresponda a su ámbito de competencia dentro de los ciento ochenta días siguientes a la fecha en que entre en vigor el presente decreto.

"En aquellas entidades federativas en las que no se haya llevado a cabo la armonización prevista en el capítulo tercero del título cuarto de esta ley, dentro del plazo señalado en el párrafo anterior, resultarán aplicables las disposiciones del referido capítulo no obstante lo previsto en la legislación local aplicable."

Finalmente, para dicha comisión, la sanción de naturaleza civil, consistente en la pérdida de los frutos y rentas, es violatoria de las reglas esenciales del debido proceso porque bastan meros "indicios" de que la persona declarada judicialmente ausente hizo creer su desaparición deliberada con el objeto de sustraerse de sus obligaciones, para que sufra las siguientes consecuencias: 1) se le considere como simuladora de su desaparición; 2) se actualice una consecuencia desfavorable respecto de sus bienes, como es la imposibilidad de recuperar los rendimientos (frutos y rentas) de su patrimonio; y, 3) se abra la posibilidad de que se emprendan en su contra otras acciones legales (por ejemplo, la acusación de insolvencia fraudulenta en perjuicio de acreedores).

SEXTO.—Invalidez del artículo 31 de la Ley Número 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave.

La Comisión Nacional de los Derechos Humanos estima que el artículo impugnado viola los derechos fundamentales de seguridad jurídica, debido proceso y de audiencia previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales, toda vez que dicho precepto autoriza que, sin comprobarse que una persona ha fingido su desaparición para evadir sus responsabilidades, se le prive de reclamar los frutos y rentas de sus bienes, no obstante que si fue víctima de desaparición presumiblemente por la comisión de un delito, no bastan meros "indicios" para tener por acreditada tal simulación, sino que debe autorizarse al juzgador para que de acuerdo con la valoración de todo el caudal probatorio ofrecido por las partes, determine si quedó o no demostrada esa circunstancia para que pueda aplicársele esa sanción civil.

En ese sentido, sostiene que la norma priva a la persona que fue declarada ausente de la posibilidad de rendir las pruebas conducentes para acreditar que no existió la simulación de la desaparición y, en consecuencia, obtener la devolución de los frutos y las rentas de sus bienes. Aunado a que la norma no establece la forma en que serán valorados los indicios relacionados con la desaparición fingida.

Agrega sobre este aspecto que el precepto combatido permite que se prescinda de acreditar ante la autoridad competente que la desaparición fue fingida, al únicamente presumir a través de indicios que así ocurrió. Además, en todo caso, dicha presunción debería ser iuris tantum, es decir, admitir prueba en contrario, pues a pesar de no ser una obligación de la víctima probar que su desaparición fue involuntaria, en caso de que, seguido un procedimiento en el que se observen las formalidades esenciales, la persona desaparecida tenga los elementos o herramientas mínimas e indispensables para su adecuada defensa.

Afirma que la norma tiene un efecto revictimizante invirtiendo el principio de buena fe al que tanto las autoridades como los servidores públicos que trabajan con víctimas del delito y violaciones a los derechos humanos, se encuentran obligados a respetar, en términos de la ley general de la materia.

Es fundado el concepto de invalidez.

Para efecto de demostrar lo anterior, se estima necesario reseñar, en forma previa, diversos aspectos de la Ley Número 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz, que aquí se estudia:

• Su objeto, entre otros, consiste en establecer un procedimiento local para la emisión de la declaración especial de ausencia, así como señalar sus efectos hacia la persona desaparecida, los familiares o personas legitimadas por ley, una vez que ésta es emitida por el órgano jurisdiccional competente (artículo 1o.).(3)

• La declaración especial de ausencia por desaparición a que se refiere la ley, debe entenderse como la que está dirigida a personas cuyo paradero se desconoce y se presuma, por cualquier indicio, que su ausencia se encuentra relacionada con la comisión de un delito (3o., fracción VII).(4)

• A falta de disposición expresa de la ley, se aplicará de manera supletoria la legislación en materia civil y procesal civil aplicable (artículo 2o.).(5)

• Por órgano jurisdiccional debe entenderse que es el juzgado competente en términos de lo dispuesto en el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Veracruz (fracción XII del artículo 3o.).(6)

• Por su parte, el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Veracruz, en el primer párrafo de su artículo 117, dispone que son los Jueces de primera instancia de lo familiar, quienes conocerán de las cuestiones inherentes a la familia, así como de la declaración especial de ausencia por la desaparición prevista en la Ley Número 236, en los siguientes términos:

"Artículo 117

(Reformado primer párrafo, G.O. 20 de marzo de 2019)

"Los Jueces de primera instancia de lo familiar conocerán de las cuestiones inherentes a la familia, así como de la declaración especial de ausencia por desaparición prevista en la Ley para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz.

(Reformado, G.O. 8 de agosto de 2019)

"Del procedimiento de conciliación previsto en la Ley de Asistencia y Prevención de la Violencia Familiar, conocerán los Jueces de primera instancia de lo familiar.

(Adicionado, G.O. 8 de agosto de 2019)

"Queda prohibida la mediación, conciliación y, en general, todas las formas de solución extrajudiciales en casos de violencia familiar cuando exista una relación de subordinación o sometimiento de la víctima hacia la persona agresora."

Ahora bien, el problema central que plantea la Comisión Accionante estriba en determinar si es o no válido el estándar de prueba previsto en el artículo 31 reclamado, pues de su redacción se advierte que al utilizar la frase "... de existir indicios de que la persona hizo creer su desaparición deliberada para evadir responsabilidades ...", ello supone que al momento de llevarse ante los tribunales una controversia judicial sobre la titularidad de los frutos y rentas de los bienes de una persona que había sido declarada judicialmente como ausente, la facultad de los juzgadores para valorar las pruebas vertidas en este conflicto de naturaleza civil queda circunscrita a verificar si existen "indicios" de ese proceder, para condenar, en su caso, a la pérdida de dichos rendimientos patrimoniales.

Por tanto, como en el caso concreto de lo que se trata es de proteger los derechos de la víctima de un delito, este Tribunal Pleno considera que no es suficiente la prueba indiciaria para tener por acreditada, en la vía civil, la posible simulación de una desaparición, pues si pesó sobre el ausente la privación de su libertad contra su voluntad por un largo periodo, o se le impuso por la violencia física o moral la imposibilidad de volver a su domicilio, es evidente que le resultaría sumamente complicado demostrar que su ausencia no obedeció a un propósito deliberado de incumplir con sus obligaciones, pues además de que se trataría de probar actos negativos, esto es, que no fue sometido por sus captores, es obvio que precisamente por lo forzado de su situación, le sería imposible recabar datos o elementos de prueba que acreditaran que no dio su consentimiento para desaparecer.

En efecto, el párrafo primero del artículo 21 de la Ley General de Víctimas dispone que: "Toda víctima de desaparición tiene derecho a que las autoridades desplieguen las acciones pertinentes para su protección con el objetivo de preservar, al máximo posible, su vida y su integridad física y psicológica."; y el último párrafo del mismo precepto dispone que: "Con independencia de los derechos previstos en esta ley, el reconocimiento de la personalidad jurídica de las víctimas de desaparición de personas y el procedimiento para conocer y resolver de las acciones judiciales de declaración especial de ausencia por desaparición se sujetarán a lo que dispongan las leyes en la materia, a fin de que las víctimas indirectas ejerzan de manera expedita los derechos patrimoniales y familiares del ausente para salvaguardar los intereses esenciales del núcleo familiar."; lo cual significa, por un lado, que esa protección de la que goza la víctima de desaparición por la presunta comisión de un delito, se vería debilitada si bastaran meros "indicios" para desvirtuar dicha desaparición; y por otro lado, que el reconocimiento de la personalidad jurídica de esas personas en situación vulnerable, tampoco pudiera hacerse plenamente efectiva al retornar a su hogar, por la simple imputación de "indicios" que hagan pensar que se alejó de su familia y de sus actividades laborales voluntariamente, a pesar de que ya se desahogó todo un procedimiento judicial en el que se le declaró formalmente ausente.

En este sentido, no debe olvidarse que el artículo 31 reclamado parte del supuesto de que se dirige a regular el caso de las personas respecto de las cuales ya se emitió una "Declaración especial de ausencia", es decir, de individuos que judicialmente ya fueron declarados ausentes porque su paradero se desconoce, y además, se presume que su ausencia se relaciona con la comisión de un delito, previa sustanciación de todo un procedimiento en el que inclusive se publican edictos para llamar a las personas que pudieran tener un derecho que deducir en el trámite de declaración especial de ausencia, en términos del artículo 19 de la propia ley a la que pertenece el artículo 31 reclamado, en los siguientes términos:

"Artículo 19. Plazo para resolver, en definitiva, sobre la declaración especial de ausencia

"Transcurridos quince días hábiles desde la fecha de la última publicación de los edictos, y si no hubiere noticias u oposición de alguna persona interesada, el órgano jurisdiccional resolverá, en forma definitiva, sobre la declaración especial de ausencia.

"Si hubiere noticias u oposición de alguna persona interesada, el órgano jurisdiccional no podrá resolver sobre la declaración especial de ausencia sin escuchar a la persona y hacerse llegar de la información o de las pruebas que crea oportunas para tal efecto, acorde a los términos previstos en este procedimiento. La emisión de dicha resolución no podrá exceder de los seis meses contados a partir de la admisión de la solicitud de declaración especial de ausencia."

En otras palabras, no es indebido que en el procedimiento civil se acuda a los indicios como medios de prueba de los que pueda valerse el juzgador para conocer la verdad, sino que lo que resulta contrario al debido proceso es que la prueba indicaría baste –invariablemente y en todos los casos– para sustentar que una persona simuló su desaparición.

Por ello, sin desconocer el valor de la prueba indiciaria como un medio útil y reconocido por la ley para demostrar los hechos afirmados o negados en el juicio, en el caso concreto el legislador colocó esa prueba como un factor que, aisladamente considerado resulta suficiente y determinante, bajo cualquier circunstancia, para tener por probado el ocultamiento voluntario de un individuo, lo cual reduce las amplias facultades del juzgador para apreciar los hechos conforme todas las demás pruebas aportadas al expediente respectivo.

En este sentido, también debe tenerse en cuenta que entre los efectos de la declaración especial de ausencia se encuentran la inexigibilidad temporal de obligaciones o responsabilidades que la persona desaparecida tenía a su cargo (artículo 22, fracción VIII); la suspensión provisional de actos judiciales, mercantiles, civiles o administrativos, promovidos en su contra (fracción VII, del mismo artículo); así como el diferimiento de las obligaciones de carácter mercantil y fiscal hasta en tanto sea localizada con o sin vida (artículo 28, todos de la misma ley reclamada), entre muchas otros efectos de naturaleza análoga.

Tal es el caso del delito de insolvencia fraudulenta en perjuicio de acreedores, previsto en el artículo 219 del Código Penal para el Estado Libre y Soberano de Veracruz de I. de la Llave, el cual tipifica y sanciona a quienes mediante maquinaciones fraudulentas evadan el cumplimiento de sus obligaciones pecuniarias, en los siguientes términos:

"Artículo 219. A quien, artificiosamente, se coloque en estado de insolvencia, con el objeto de eludir las obligaciones que tenga frente a sus acreedores, se le impondrán las sanciones previstas para el delito de fraude, conforme al valor de las obligaciones incumplidas."

Por otra parte, en el escrito de demanda la Comisión Accionante también argumentó el efecto revictimizante de la norma reclamada, el cual también resulta fundado respecto de la porción normativa "... existir indicios de ...", pues uno de los principios en materia de personas desaparecidas que recoge la legislación general de la materia(7) es, precisamente, el de no agravar su condición, obstaculizando o impidiendo el ejercicio de sus derechos o exponiéndoseles a sufrir un nuevo daño, postulado que además aplica para todas las personas que resienten los efectos de un delito conforme la Ley General de Víctimas,(8) supuesto en el cual todos los servidores públicos, desde el primer momento en que tengan contacto con la víctima, en el ejercicio de sus funciones y conforme al ámbito de su competencia tienen el deber de tratarla con humanidad y respeto a su dignidad y derechos humanos; de brindarle una atención especial para que los procedimientos administrativos y jurídicos destinados a la administración de justicia y a conceder una reparación, no generen un nuevo daño, violación, o amenaza a la seguridad y los intereses de la víctima; asimismo, de evitar, entre otras conductas, las siguientes:

• La no criminalización, entendida como el deber de las autoridades de no agravar el sufrimiento de la víctima ni tratarla en ningún caso como sospechosa o responsable de la comisión de los hechos que denuncie, además de no especular públicamente sobre la pertenencia de las víctimas al crimen organizado o su vinculación con alguna actividad delictiva.

• La victimización secundaria o revictimización es entendida como el conjunto de consecuencias psicológicas, sociales, jurídicas y económicas de carácter negativo que derivan, ya no como un resultado directo del acto delictivo, sino de la experiencia de la víctima con las instituciones, y supone un choque entre las legítimas expectativas de la víctima y la inadecuada atención institucional recibida. La victimización secundaria implica una falta de entendimiento del sufrimiento psicológico y físico que ha causado el hecho delictivo, lo que puede traducirse en un sentimiento de soledad e inseguridad, generando una pérdida de fe en la habilidad de la comunidad, los profesionales y las instituciones para dar respuesta a sus necesidades. Esta situación, intensifica las consecuencias inmediatas del acto delictivo, pues prolonga o agrava el trauma experimentado.

Respecto al primer punto, la norma impugnada resulta incompatible con los principios de buena fe y no criminalización, además de incumplir la obligación de tomar en consideración la especial situación de vulnerabilidad de las víctimas.

Cabe recordar que la persona desaparecida que es localizada con vida o se prueba que sigue con vida, para efectos del artículo impugnado de la ley local, ya fue sujeta a un procedimiento previo en el que se le ha reconocido su carácter de víctima y por lo tanto le asisten las garantías y derechos necesarios para su protección.

Como se señaló anteriormente, el principio de buena fe exige a las autoridades presumir la buena fe de las víctimas. La norma impugnada viola lo anterior, pues revierte este principio cuando la persona desaparecida es localizada con vida o se prueba que sigue con vida y existen indicios de que podría haber simulado su desaparición. Obliga, por la mera existencia de indicios, a presumir la mala fe de la víctima, a considerar que ella misma es responsable de su situación, y, en consecuencia, invierte la carga de la prueba, y la obliga a demostrar que no ha simulado la desaparición para evitar la privación de los frutos y rentas de sus bienes.

Por su parte, el principio de no criminalización exige que las autoridades no traten a la víctima como sospechosa o responsable de la comisión de los hechos denunciados. La norma impugnada incumple lo anterior, pues por la mera existencia de indicios trata a la víctima como sospechosa o responsable de la desaparición y la pretende sancionar por lo anterior al obligarla a recobrar sus bienes en el estado en que se hallen sin poder reclamar sus frutos y rentas.

Asimismo, la norma impugnada no toma en cuenta la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran las víctimas. Esto resulta de especial trascendencia en el caso de personas víctimas de desaparición, que, dado la misma naturaleza del acto, son colocadas en una situación agravada de vulnerabilidad y riesgo de sufrir daños irreparables a su vida e integridad personal que exige que el Estado garantice medidas reforzadas de protección con el fin de evitar la victimización secundaria.

Al estar privadas de su libertad, estas personas muy probablemente no estarán en condiciones de desvirtuar los indicios presentados, por lo que la reversión del principio de buena fe y de la carga de la prueba podrían generarles daños secundarios, respecto de los cuales no están en posibilidad de defenderse adecuadamente, como se demostrará más adelante en esta resolución.

Como se ha señalado, la disposición impugnada omite considerar la agravada situación de vulnerabilidad que irradia a las personas desaparecidas, así como los principios de buena fe y no criminalización. Consecuentemente, la revictimización en estos casos deriva de la facilidad con la que se puede atribuir una simulación de desaparición a través de indicios, ya sea ante el Juez civil o familiar competente, esto asume que la víctima es responsable de su propia desaparición, en franco desconocimiento de la experiencia traumática que pudo haber vivido y en contravención a la protección institucional reforzada que requiere, y que conforme al marco legal y convencional, descrito en el primer apartado, le asiste.

Corrobora lo anterior el contraste de la laxitud con la que se presume la situación de víctima de desaparición, que, como ya fue explicado en párrafos anteriores, es coherente con la protección que se busca dar, y proporcional con la gravedad de estos delitos; contra la laxitud con la que el J. a través de indicios concluye la simulación de una desaparición, lo que únicamente tendría sentido si el nivel de protección exigido fuera bajo. Este contraste resalta la incongruencia de establecer un estándar de prueba tan bajo para determinar la simulación de la desaparición e imponer a la víctima la carga de demostrar que sí fue efectivamente desaparecida para evitar que se le prive de derechos.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez del artículo 31, en su porción normativa "existir indicios de", de la Ley Número 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el veinte de marzo de dos mil diecinueve, en atención a lo expuesto en el considerando sexto de esta decisión, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en los términos precisados en el considerando séptimo de esta determinación.

TERCERO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación, a la inexistencia de causas de improcedencia y a los antecedentes legislativos.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M. por la invalidez total del precepto, G.A.C. por la invalidez total del precepto, E.M., F.G.S. por la invalidez total del precepto, A.M. por la invalidez total del precepto, P.R. separándose de las consideraciones y por la invalidez total del precepto, R.F. apartándose de algunas consideraciones, L.P. y presidente Z.L. de L. apartándose de las consideraciones, respecto del considerando sexto, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez del artículo 31, en su porción normativa "existir indicios de", de la Ley Número 236 para la Declaración Especial de Ausencia por Desaparición de Personas para el Estado de Veracruz de I. de la Llave, publicada en la Gaceta Oficial de dicha entidad federativa el veinte de marzo de dos mil diecinueve. La Ministra P.H. votó por la invalidez de porciones normativas diversas a la que se propone invalidar en el proyecto. El Ministro P.D. votó en contra y por la validez de la norma impugnada. El Ministro Laynez Potisek anunció voto concurrente. La Ministra P.H. anunció voto particular. El Ministro presidente Z.L. de L. reservó su derecho de formular voto concurrente.

Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros Esquivel Mossa, F.G.S., A.M., P.R., R.F., L.P. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo a los efectos, consistente en determinar que la declaración de invalidez decretada en este fallo surta sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Veracruz de I. de la Llave. Los M.G.O.M., G.A.C., P.H. y P.D. votaron en contra. El M.F.G.S. reservó su derecho de formular voto concurrente.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados, dejando a salvo el derecho de los Ministros de formular los votos que consideren pertinentes.

Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 3 de agosto de 2021.

________________

1. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

2. Esta ley general dispone en su artículo inicial: "Artículo 1. La presente ley es de orden público, interés social y observancia general en todo el territorio nacional, de conformidad con el mandato establecido en el artículo 73, fracción XXI, inciso a) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

3. "Artículo 1. Objeto de la ley

"La presente ley es de orden público, interés social y tiene por objeto:

"I. Establecer el procedimiento local para la emisión de la declaración especial de ausencia, así como señalar sus efectos hacia la persona desaparecida, los familiares o personas legitimadas por ley, una vez que ésta es emitida por el órgano jurisdiccional competente;

"II. Reconocer, proteger y garantizar la continuidad de la personalidad jurídica y los derechos de la persona desaparecida; "III. Brindar certeza jurídica a la representación de los intereses y derechos de la persona desaparecida; y,

"IV. Otorgar las medidas apropiadas para asegurar la protección más amplia a los familiares."

4. "Artículo 3. Definiciones

"Para efectos de esta ley, se entiende por:

"...

"VII. Declaración especial de ausencia: A la declaración especial de ausencia por desaparición, para personas cuyo paradero se desconoce y se presuma, por cualquier indicio, que su ausencia se relaciona con la comisión de un delito."

5. "Artículo 2. Interpretación y supletoriedad de la ley.

"La presente ley se interpretará favoreciendo en todo tiempo la protección más amplia de los derechos de la persona desaparecida y sus familiares, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los tratados internacionales en materia de derechos humanos en los que el Estado Mexicano sea Parte, la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave, y la legislación general y local en materia de desaparición forzada de personas y de desaparición cometida por particulares. A falta de disposición expresa en esta ley, se aplicará, de manera supletoria, la legislación en materia civil y procesal civil aplicable."

6. "Artículo 3. Definiciones

"Para efectos de esta ley, se entiende por:

"...

"XII. Órgano jurisdiccional: Al juzgado competente en términos de lo dispuesto en el Código de Procedimientos Civiles para el Estado de Veracruz."

7. El artículo 5, fracción IX, de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por Particulares y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, dispone lo siguiente:

"Artículo 5. Las acciones, medidas y procedimientos establecidos en esta ley son diseñados, implementados y evaluados aplicando los principios siguientes:

"...

"IX. No revictimización: la obligación de aplicar las medidas necesarias y justificadas de conformidad con los principios en materia de derechos humanos establecidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en los tratados, para evitar que la persona desaparecida o no localizada y las víctimas a que se refiere esta ley, sean revictimizadas o criminalizadas en cualquier forma, agravando su condición, obstaculizando o impidiendo el ejercicio de sus derechos o exponiéndoseles a sufrir un nuevo daño."

8. La Ley General de Víctimas en los párrafos vigésimo tercero a vigésimo quinto de su artículo 5, dispone lo siguiente:

"Artículo 5. Los mecanismos, medidas y procedimientos establecidos en esta ley, serán diseñados, implementados y evaluados aplicando los principios siguientes:

"...

"No criminalización. Las autoridades no deberán agravar el sufrimiento de la víctima ni tratarla en ningún caso como sospechosa o responsable de la comisión de los hechos que denuncie.

"Ninguna autoridad o particular podrá especular públicamente sobre la pertenencia de las víctimas al crimen organizado o su vinculación con alguna actividad delictiva. La estigmatización, el prejuicio y las consideraciones de tipo subjetivo deberán evitarse.

"Victimización secundaria. Las características y condiciones particulares de la víctima no podrán ser motivo para negarle su calidad. El Estado tampoco podrá exigir mecanismos o procedimientos que agraven su condición ni establecer requisitos que obstaculicen e impidan el ejercicio de sus derechos ni la expongan a sufrir un nuevo daño por la conducta de los servidores públicos."

Por su parte, el artículo 120, fracción VI, de la Ley General de Víctimas establece:

"Artículo 120. Todos los servidores públicos, desde el primer momento en que tengan contacto con la víctima, en el ejercicio de sus funciones y conforme al ámbito de su competencia, tendrán los siguientes deberes:

"...

"VI. Evitar todo trato o conducta que implique victimización secundaria o incriminación de la víctima en los términos del artículo 5 de la presente ley."

Esta sentencia se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.