Ejecutoria num. 44/2016 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-10-2017 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 44/2016. DEFENSORÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS DE QUERÉTARO. 15 DE MARZO DE 2017. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. DISIDENTES: A.Z. LELO DE LARREA Y J.R.C.D.. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: F.E.T..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día quince de marzo de dos mil diecisiete.

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridad demandada y acto impugnado. Por escrito presentado el quince de abril de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.N.A., con el carácter de P. de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., promovió controversia constitucional en la que señaló como autoridad demandada a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, y solicitó la invalidez de los artículos 44 y 140 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de septiembre de dos mil tres, con motivo de su primer acto de aplicación consistente en la Recomendación General No. 25 "Sobre agravios a personas defensoras de derechos humanos en México" de ocho de febrero de dos mil dieciséis.

SEGUNDO. Conceptos de invalidez. La parte actora esgrimió, en síntesis, los siguientes conceptos de invalidez:

1. Los artículos 44 y 140 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de Derechos Humanos transgreden el principio de subordinación jerárquica, al prever la figura de las recomendaciones generales que no están previstas en la Ley de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, violando en consecuencia los artículos 14, 16 y 102, apartado B de la Constitución General.

Esto es así, porque la facultad reglamentaria se encuentra sujeta al principio de legalidad, del cual se derivan dos principios subordinados: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la ley.

El Reglamento Interno prevé dos tipos de recomendaciones: i) las particulares, que se emiten por la violación de derechos humanos en casos concretos, y ii) las generales, que se emiten con base en los estudios realizados por las visitadurías generales.

Los numerales 44 y 140 del Reglamento Interno describen y detallan los supuestos para la emisión de las recomendaciones generales, no obstante exceden lo dispuesto en la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que únicamente prevé la emisión de recomendaciones particulares que se originan a partir de casos concretos.

En efecto, dichos numerales contravienen los artículos 6, fracción VIII, 15, fracción VIII, 25, 39, 44 y 49 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que establecen como condiciones para la emisión de una recomendación, la existencia previa de una denuncia respecto de la cual se desarrollará una investigación y concluirá con la preparación del proyecto de recomendación, todo ello referido a un caso concreto.

Cabe destacar que el objeto de las recomendaciones generales, consistente en proponer a las diversas autoridades del país que promuevan modificaciones legales o prácticas administrativas que redunden en la mejor protección a los derechos humanos, ya se encuentra previsto en los artículos 6, fracción VIII y 15, fracción VIII de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En particular, la norma impugnada es inconstitucional por las siguientes razones:

- Se transgrede el artículo 102, Apartado B, primer párrafo constitucional, porque las disposiciones normativas y las prácticas administrativas no son objeto de alguna recomendación, a menos a que sean directamente imputadas a un servidor público.

- Se viola el artículo 49 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos dado que las disposiciones reglamentarias autorizan a la Comisión Nacional a emitir recomendaciones generales a diversas autoridades del país y no tienen por objeto referirse a casos concretos.

- El artículo 140 del Reglamento impugnado establece que las recomendaciones generales se elaborarán de manera similar que las recomendaciones particulares y se fundamentarán en los estudios realizados por las visitadurías generales de la Comisión Nacional, no obstante las recomendaciones particulares requieren de una queja y del desarrollo de una investigación previa a su emisión, y no sólo de estudios realizados por los visitadores generales.

- El numeral 140 del Reglamento impugnado establece que antes de su emisión, las recomendaciones generales deben hacerse del conocimiento del Consejo Consultivo para su análisis y aprobación, transgrediendo el artículo 15 de la Ley de la Comisión Nacional que faculta únicamente al P. de la Comisión a aprobar y emitir las recomendaciones públicas que resulten de las investigaciones realizadas por los visitadores.

- El artículo 140 del Reglamento impugnado otorga facultades al Consejo Consultivo para la aprobación de las recomendaciones generales, a pesar de que el artículo 19 de la Ley de la Comisión Nacional no le concede atribución para intervenir en la emisión y aprobación de las recomendaciones o de los acuerdos de no responsabilidad.

- En el mismo sentido, el artículo 44 del Reglamento impugnado establece que el P. de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos debe someter a consideración de los miembros del Consejo Consultivo el contenido de las recomendaciones generales, quienes pueden hacer observaciones al proyecto. Lo anterior desconoce la facultad del P. para aprobar las recomendaciones y deposita esa función en el órgano consultivo, no obstante que la Ley no le da participación en las investigaciones o en la emisión de las recomendaciones.

En este sentido, las disposiciones reglamentarias desvirtúan los fines que persigue la Comisión Nacional de los Derechos Humanos que consisten en la investigación de posibles violaciones de derechos humanos, los cuales pueden eventualmente concluir con la emisión de recomendaciones públicas no vinculantes, pero siempre referidas a casos concretos, aprobadas y emitidas por el P..

La invalidez que se solicita no hace nugatorias las atribuciones de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en la promoción de los derechos humanos, pues si las recomendaciones generales tienen como objeto promover las modificaciones de disposiciones normativas y prácticas administrativas que constituyan o propicien violaciones a los derechos humanos, este fin puede alcanzarse mediante la presentación de informes especiales, en términos del artículo 6, fracciones VII, IX, XIII de la Ley de la Comisión Nacional.

2. La Defensoría actora aduce que la recomendación general número 25 "Sobre agravios a personas defensoras de derechos humanos en México" vulnera la autonomía de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., prevista en el artículo 102, apartado B de la Constitución General en relación con el artículo 33, apartado A de la Constitución de Q..

De acuerdo con el artículo 6, fracciones IV y V de la Ley de la Comisión Nacional, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos conocerá de las inconformidades respecto de las recomendaciones, acuerdos u omisiones de los organismos de derechos humanos de las entidades federativas. Estas inconformidades se substanciarán mediante los recursos de queja e impugnación, en términos del artículo 55 de la Ley citada.

El recurso de queja se promueve por los quejosos o denunciantes, cuando sufran un perjuicio grave por las omisiones por parte de las comisiones locales de protección de derechos humanos con motivo de los procedimientos substanciados ante ellas, siempre y cuando no exista recomendación sobre el asunto y hayan transcurrido seis meses desde la presentación de la queja o denuncia. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos debe pronunciarse formulando una recomendación al organismo local para que subsane las omisiones o inactividad que hubiese incurrido o bien declarar infundada la inconformidad.

Cabe destacar, que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos puede ejercer su facultad de atracción para tramitar y emitir la recomendación correspondiente, si valora que el asunto es importante y que el organismo local puede tardar en emitirla.

El recurso de impugnación, por su parte, sólo procede en contra de las resoluciones definitivas de las comisiones estatales o respecto de la información definitiva sobre el cumplimiento de las recomendaciones emitidas por los organismos locales de derechos humanos. También, el recurso de impugnación puede promoverse en contra de los acuerdos de los organismos locales de derechos humanos, cuando a juicio de la Comisión Nacional se violen ostensiblemente los derechos de los quejosos o denunciantes en los procedimientos seguidos ante los organismos locales. La Comisión Nacional debe pronunciarse en el sentido de confirmar o modificar la resolución definitiva, o declarar la suficiencia o insuficiencia en el cumplimiento de la recomendación de la comisión estatal de derechos humanos.

En virtud de lo anterior, la recomendación general número 25 transgrede la autonomía de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., porque la Constitución y la Ley únicamente prevén al recurso de queja como instancia en la que la Comisión Nacional dicte una recomendación dirigida a la Defensoría actora, lo cual no aconteció en el presente asunto.

La recomendación general impugnada está dirigida, entre otras autoridades, a los titulares de las comisiones estatales de derechos humanos y se basa en la constatación de que los defensores de derechos humanos son un sector en riesgo por el ejercicio de sus funciones, por lo que propone la creación de mecanismos de protección. Sin embargo, la recomendación no explica las razones por las que está referida a la Defensoría actora, toda vez que no derivó de un recurso de inconformidad en un caso concreto. Lo anterior máxime que en el Estado de Q. no se han presentado quejas o denuncias vinculadas a la labor de los defensores de derechos humanos, que pudieran justificar la intervención de la Comisión Nacional en la competencia de la Defensoría promovente.

En este sentido, la Comisión Nacional dejó de observar las atribuciones que la Constitución le otorga a los órganos estatales de derechos humanos, puesto que no permite que la Defensoría asuma su competencia de protección de los defensores de derechos humanos en el Estado de Q..

Por último, la Defensoría advierte que la recomendación exhorta a que "se giren instrucciones para que se atiendan de la manera más pronta y eficaz las solicitudes de las medidas cautelares dictadas por los organismos de protección de los derechos humanos de las personas defensoras y se adopten de manera inmediata acciones para su cabal cumplimiento", lo cual transgrede la esfera competencial de la Defensoría pues le corresponde de manera exclusiva la emisión de las medidas cautelares que estime pertinentes y velar por su cumplimiento.

TERCERO. Artículos que se estiman violados. Los preceptos de la Constitución General que se estiman vulnerados son los artículos 14, 16 y 102, apartado B.

CUARTO. Admisión y Trámite. Por acuerdo de dieciocho de abril de dos mil dieciséis, el Ministro L.M.A.M., P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional a la que correspondió el número 44/2016; asimismo ordenó remitir el expediente al M.A.Z.L. de L., quien fue designado como ponente para formular el proyecto de resolución respectivo.

En proveído de veinticinco de abril de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, ordenó emplazar a la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a fin de que formulara su contestación, negó la solicitud de llamar como terceros interesados a las Comisiones Defensoras de los Derechos Humanos de las treinta y un entidades federativas y a los titulares del Poder Ejecutivo de dichas entidades, así como dio vista a la Procuraduría General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

QUINTO. Contestación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. El P. de la Comisión Nacional contestó, en síntesis, lo siguiente:

a) Causas de improcedencia.

1. Falta de legitimación activa. El artículo 105, fracción I, inciso l) de la Constitución General legítima a los órganos constitucionales autónomos para promover controversia constitucional, pero únicamente se refiere a los órganos constitucionales consignados en la Constitución General y no en las constituciones locales.

Lo anterior, porque la autonomía de las comisiones estatales de protección de derechos humanos no emana directamente de la Constitución General sino que está consagrada en los textos fundamentales de los Estados, y porque las partes procesales en el presente asunto pertenecen al mismo sistema no jurisdiccional de protección de derechos humanos. La Comisión aduce que admitir la procedencia de la vía resultaría en la pérdida de eficacia del contenido del artículo 102, apartado B, párrafo décimo de la Constitución, al impedirle emitir recomendaciones de asuntos que originalmente corresponden a una comisión estatal; o incluso, estaría impedida para revisar las recomendaciones, acuerdos u omisiones de tales organismos, para lo cual sí cuenta con competencia constitucional.

En efecto, el diseño constitucional de este medio de control constitucional no prevé el conflicto entre la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, puesto que ambas pertenecen al mismo sistema no jurisdiccional de protección de derechos humanos, en el que la Comisión Nacional revisa los actos de los organismos locales mediante el conocimiento de los recursos de inconformidad.

Aunado a lo anterior, de la iniciativa de reforma constitucional del artículo 105 constitucional, no se advierte la intención del órgano revisor de permitir a las comisiones estatales promover controversia constitucional en contra de una recomendación general.

2. Inexistencia del acto impugnado. Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 20, fracción III, de la Ley Reglamentaria de la materia, dado que no existe el acto materia de la controversia constitucional.

La Defensoría actora controvierte los artículos 40 y 140 del Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos con motivo de su primer acto de aplicación consistente en la recomendación general número 25; sin embargo, este acto de aplicación resulta inexistente porque no hay puntos de recomendación específicos dirigidos a la Defensoría actora por lo que no hay una fuente de agravios.

Si bien es cierto que la recomendación general impugnada está dirigida a la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., esto es solo con el fin de informar su contenido y no como destinataria directa de los puntos de recomendación que la Comisión Nacional formuló. Lo anterior, puesto que las comisiones estatales tienen un ámbito de atribuciones que está vinculado con el trabajo de protección de las personas defensoras de derechos humanos, de ahí que, el contenido de la recomendación les resultará de utilidad en sus funciones.

La simple mención de una autoridad en la recomendación no causa afectación alguna o implica que tenga el carácter de autoridad recomendada. El hecho de que en el apartado IV se enuncien las recomendaciones generales, tampoco significa que la Comisión Nacional esté recomendado a todas las autoridades destinatarias del documento, ya que es un presupuesto indispensable que las acciones recomendadas estén vinculadas con la competencia de la autoridad y no por el mero hecho de que estén bajo el rubro de "recomendaciones generales".

3. Falta de interés legítimo. Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de la materia por falta de interés legítimo de la Defensoría actora.

Ello, porque la recomendación impugnada recomienda a los gobiernos de las entidades federativas atender las medidas cautelares dictadas por las comisiones estatales de derechos humanos, ello implica apoyar la función de éstos frente a los gobiernos, de tal forma que el acto impugnado no es susceptible de afectar el ámbito competencial de la Defensoría actora, y la sola afirmación de una presunta, virtual o preventiva afectación competencial no tiene cabida para ser analizada en este medio de control constitucional, sino que debe ser real.

Además, debe desestimarse el planteamiento de la Defensoría promovente relativo a la posible responsabilidad administrativa en su contra por no admitir la recomendación, puesto que no hay norma que prevea tal supuesto y el artículo 140 del Reglamento Interno dispone que las recomendaciones generales no requieren de aceptación por parte de las instancias destinatarias y, por tanto, no se actualiza perjuicio alguno.

El mero interés de accionar este medio de control constitucional de forma oficiosa sin la existencia de una afectación competencial, en realidad inhibe las facultades de protección de derechos humanos de la Comisión Nacional. El hecho de que la recomendación impugnada sea comunicada a las comisiones estatales no es con el fin de imponer coercitivamente una orden sino para hacer de su conocimiento la recomendación. Por tanto, estimar que tal comunicación causa perjuicio sería extender extraordinariamente la condición de afectación y establecería criterio en cuanto a la existencia del interés legítimo dado que un órgano o poder público puede verse afectado por la simple mención en una recomendación general.

4. Improcedencia respecto de la recomendación general número 25. La Corte ha sostenido el criterio relativo a que el juicio de amparo es improcedente en contra de las recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional, lo anterior al resolverse los juicios de amparo 1066/2015 y 448/2015. Tal criterio debe hacerse extensivo a las controversias constitucionales, toda vez que el valor en juego consiste en la operatividad y vigencia del sistema no jurisdiccional de protección de los derechos humanos que la Comisión Nacional desarrolla y representa.

En los precedentes se sostuvo, en esencia, que el carácter no vinculante de las recomendaciones públicas ha permanecido intacto a lo largo de las reformas al artículo 102 constitucional de veintiocho de enero de mil novecientos noventa y dos y de diez de junio de dos mil once. De modo que las autoridades destinatarias de una recomendación pueden aceptarla o no, pues está dentro de su libertad de decisión; y, la obligación constitucional de responder toda recomendación y fundar y motivar la negativa de su aceptación no afecta la naturaleza "no vinculante" sino que esas obligaciones tienen como único fin el publicar las razones sobre la no aceptación, más no exigen que el servidor público recomendado deba aceptar y cumplir con lo ordenado en la recomendación. En cuanto a las recomendaciones generales, el carácter no vinculante es más evidente porque estas no requieren aceptación por parte de las autoridades recomendadas -en términos de los artículos 6, fracción VIII de la Ley y 140 del reglamento Interno-, y por ende, no se actualizan las obligaciones impuestas por la Constitución.

Por tanto, las recomendaciones de la Comisión Nacional no tienen efectos vinculantes respecto de su aceptación y ejecución, y sólo constituyen una expresión declarativa cuya fuerza es de tipo moral. Pensar lo contrario, sería darle a las recomendaciones el carácter de resoluciones jurisdiccionales, lo cual no es la intención del Pacto Federal.

Si bien un servidor público recomendado puede aceptar la recomendación y efectuar ciertos actos que sí pueden crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas, estas consecuencias no nacerían de un vínculo legal de la propia recomendación en sí. Máxime que de ser aceptada una recomendación, tampoco es obligatorio cumplir la misma, como sí lo es explicar dicho incumplimiento. Y tratándose de recomendaciones generales incluso no existe la necesidad de aceptar el documento o explicar tal incumplimiento.

En cuanto al escrutinio constitucional del contenido de las recomendaciones, en los precedentes se concluyó que el Poder Judicial -aún en el ejercicio del control constitucional- no está facultado para pronunciarse sobre el contenido de una recomendación, ni de su cumplimiento o incumplimiento, dado que ello encierra una facultad de apreciación cuyo ejercicio está reservado a los organismos protectores de derechos humanos, por lo que dicho acto debe entenderse como un acto no justiciable; criterio que resulta aplicable a las recomendaciones generales.

En efecto, de acuerdo con el artículo 105, fracción I constitucional, la controversia constitucional procede sólo cuando existe un acto de autoridad y este afecta el ámbito competencial de otra institución, pero existen supuestos en que la Constitución deja al margen del control jurisdiccional, dado que ciertas facultades son ejercidas exclusivamente por determinados órganos especializados. La obligatoriedad de las recomendaciones para las autoridades deriva de las obligaciones de respeto y garantía reconocidas en el artículo 1º constitucional.

Entender que el contenido de una recomendación general puede implicar una invasión competencial y que puede ser analizada vía judicial, merma la capacidad de las comisiones para emitir y determinar el contenido de las propias recomendaciones.

En cuanto a las recomendaciones como acto de autoridad para efectos de la controversia constitucional, el artículo 10, fracción II de la Ley Reglamentaria de la materia dispone como parte demandada, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia.

En este sentido, si bien la Comisión Nacional forma parte de las instituciones del Estado Mexicano, su naturaleza constitucionalmente le impide emitir y promulgar normas, así como pronunciar actos que creen, modifiquen o extingan situaciones jurídicas de forma obligatoria.

Por tanto, ante el carácter declarativo y jurídicamente no obligatorio de las recomendaciones de la Comisión Nacional, resulta inviable que ellas puedan constituir actos que transgredan la esfera competencial de otras autoridades pues las recomendaciones, por su propia naturaleza, tienen el carácter de actos no justiciables.

De igual manera, la Corte ha sostenido que el juicio de amparo resulta improcedente contra las resoluciones finales dictadas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, al no tener la naturaleza de "actos de autoridad", pues no resultan obligatorias a las autoridades administrativas contra las que se dirigen.

Por tales circunstancias, se solicita sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con los artículos 10, fracción II y 19, fracción VIII del mismo ordenamiento y 105, fracción I de la Constitución General.

b) Contestación de los conceptos de invalidez

1. Resulta infundado el concepto de invalidez que plantea la inconstitucionalidad de los artículos 40 y 140 del Reglamento Interno y, por ende, la incompetencia de la Comisión Nacional para emitir la recomendación controvertida. Ello, porque la recomendación no fue emitida por el Consejo Consultivo sino por el P. de la propia Comisión.

El artículo 44 del Reglamento Interior prevé someter a consideración del Consejo Consultivo las recomendaciones generales que se emitan, pero ello no significa sea quien las emita, por el contrario, sólo implica que la emisión es hecha por el P. de la Comisión con apoyo del Consejo Consultivo, que funge para conferir autoridad moral a las recomendaciones.

Cabe destacar que las recomendaciones generales fueron incluidas en el Reglamento Interior de doce de noviembre de mil novecientos noventa y dos en el artículo 129 Bis, ordenamiento actualmente derogado por el diverso reglamento emitido el veintinueve de septiembre de dos mil trece en el cual se cambió de ubicación para el artículo 140; de las sesiones del Consejo Consultivo en donde se emitieron ambos ordenamientos, se advierte que las recomendaciones generales constituyen instrumentos del artículo 6, fracción VIII de la Ley de la Comisión Nacional y que la decisión de que el Consejo Consultivo participe en las recomendaciones fue de la propia institución.

La Comisión Nacional considera, además, que la declaratoria de inconstitucionalidad de los artículos reglamentarios que se impugnan desnaturalizaría la propia esencia de la Comisión al estar impedida para ejercer sus funciones más significativas, tales como emitir una recomendación.

También, resulta inoperante el planteamiento en el sentido de que las recomendaciones no pueden tener por objeto la modificación de disposiciones normativas y prácticas administrativas, pues en realidad está cuestionando la validez del artículo 6, fracción VIII de la Ley de la Comisión Nacional, ya que la facultad de emitir recomendaciones generales sobre este tema se prevé en la ley y no en el reglamento. La disposición de la ley cumple con el fin de incidir positivamente en la protección de los derechos humanos, toda vez que del trabajo legislativo de la Ley de la Comisión Nacional se observa que el propósito de incluir esta facultad consistió en dotar de mayores herramientas a la Comisión.

De igual forma, resulta infundado el argumento en el sentido de que los preceptos reglamentarios violan los artículos 6, fracción VIII, 15, fracción VIII, 25, 39, 44 y 49 de la Ley de la Comisión Nacional y que resulta necesaria la existencia de una queja para le emisión de una recomendación. Lo anterior, puesto que los artículos 6, fracción II, 24, fracción II y 41 de la Ley de la Comisión Nacional facultan al organismo nacional de iniciar de oficio la investigación de presuntas violaciones en contra de derechos humanos, con independencia de la existencia de una queja. Por tal razón, la actuación de la Comisión está apegada a derecho en cuanto a la realización de un diagnóstico sobre problemática de las agresiones en contra de los defensores de derechos humanos, que derivó en la recomendación general impugnada.

En virtud de la situación de peligro en que se encuentran los defensores de derechos humanos, la actuación de los órganos de protección no jurisdiccional de derechos humanos no puede estar sujeta a la petición del agraviado, sino que la actuación debe ser oficiosa por la urgencia del tema. En este sentido, ninguna autoridad puede arrogarse la competencia exclusiva para la protección de este sector. Asimismo, la ausencia de quejas en alguna comisión estatal en cuanto al tema en cuestión no implica la ausencia del problema sino que es indicativo que debe resolverse de forma diferente, aún de forma preventiva.

La posibilidad de someter a escrutinio judicial el contenido y el cumplimiento de una recomendación de la Comisión Nacional por la falta de instancia de parte desnaturalizaría sus funciones torales. En efecto, la protección de derechos humanos comprende la falta de formalidades tratándose de la actuación de la Comisión Nacional. Así, la naturaleza propia de las recomendaciones impide que respondan a un sistema similar al control judicial, en el cual la actuación de la autoridad está supeditada a la instancia de la parte, exigencia que la Comisión Nacional no requiere para sus funciones.

Por último, la Comisión Nacional aduce que no existe la invasión competencial denunciada, porque la Defensoría impugna el Reglamento con motivo de la recomendación general al invadir su esfera competencial para investigar quejas por actos violatorios de derechos humanos, pero de forma contradictoria afirma que la recomendación general no surge de algún caso por violación de derechos humanos, es decir, la Defensoría no puede verse afectada si la recomendación no se refiere a violación de derechos humanos.

2. Es infundado el planteamiento en el sentido de que la recomendación general número 25 vulnera la autonomía de la Defensoría actora, toda vez que la recomendación no es un documento vinculante sino que la obligatoriedad deriva de su aceptación por parte de los sujetos destinatarios. Asimismo, la recomendación impugnada no contiene puntos específicos dirigidos a los órganos autónomos de protección de los derechos humanos, por tal causa no hay acto alguno que invada su esfera competencial.

También es infundado el argumento consistente en que con motivo de la recomendación se invadió la competencia de dicho organismo para conocer quejas o denuncias por violaciones de derecho humanos, investigar los hechos y, en su caso, emitir la recomendación correspondiente; ni es cierto que la defensa de los derechos humanos en el Estado de Q. está a cargo exclusivamente de la Defensoría actora. Lo anterior, puesto que el artículo 102, apartado B constitucional configura un sistema de protección de derechos humanos no jurisdiccional que se compone de un organismo nacional y de sus equivalentes a nivel local, que no está sujeto a las cláusulas de competencia federal y estatal, sino que responde a un sistema nacional.

De los artículos 1º, 3º, 7, 8 y 60 de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se concluye que la Comisión Nacional tiene una competencia amplia para conocer de las quejas en contra de actos u omisiones de naturaleza administrativa violatorios de derechos humanos por parte de cualquier autoridad o servidor público, con excepción del Poder Judicial de la Federación, así como poder formular recomendaciones públicas autónomas, no vinculatorias y denuncias y quejas ante las autoridades correspondientes. De ahí que, la recomendación general 25 se encuentra dentro del ámbito de competencia de la Comisión Nacional y no existe un exceso en el uso de su competencia en perjuicio de la Defensoría actora.

Tampoco es cierto que la Comisión Nacional invada la facultad de la Defensoría actora para dictar medidas cautelares, por el contrario, sólo se recomienda -en el punto segundo- que los gobernadores de las entidades federativas giren instrucciones para para que se atiendan de la manera más pronta y eficaz las solicitudes de las medidas cautelares dictadas por los organismos de protección de los derechos humanos de las personas defensoras, es decir, es un acto de apoyo a la labor de dichos organismos en un marco de colaboración, lo que evidencia el absoluto respeto a las competencias de los órganos locales homólogos.

SEXTO. Opinión del Procurador General de la República. El Procurador General de la República no formuló opinión en el presente asunto.

SÉPTIMO. Celebración de la audiencia. Agotado el trámite respectivo, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. Radicación. Previo dictamen del Ministro instructor, la Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y los autos le fueron devueltos para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso l) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto Segundo, fracción II, a contrario sensu, y punto Tercero del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal P., dado el sentido del fallo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee la presente controversia constitucional.

N.; haciendo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros J.M.P.R., A.G.O.M. y N.L.P.H.(.); en contra de los emitidos, los Ministros Arturo Z.L. de L. (Ponente) y J.R.C.D..

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

P O N E N T E

MINISTRO A.Z. LELO DE LARREA

SECRETARIA DE ACUERDOS

LIC. MARÍA DE LOS A.G.G.

_________________

1. "Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

a).- La Federación y una entidad federativa;

b).- La Federación y un municipio;

c).- El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente;

d).- Una entidad federativa y otra;

e).- (DEROGADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

f).- (DEROGADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

g).- Dos municipios de diversos Estados;

h).- Dos Poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

i).- Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

j).- Una entidad federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

k).- (DEROGADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

l).- Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.

Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de las entidades federativas, de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por la Federación; de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por las entidades federativas, o en los casos a que se refieren los incisos c) y h) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia".

2. En sesión de treinta de mayo de dos mil dieciséis, fue desechado el proyecto del M.C.D. en el sentido de revocar el acuerdo que desecha la demanda por falta de legitimación activa, por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., L.R., F.G.S., P.H., M.M., P.D. y P.A.M.. Por lo que fue returnado el expediente a la M.P.H., integrante de la mayoría.

Precisando que el M.G.O.M., consideró que los Tribunales Electorales no son órganos constitucionalmente autónomos, señalando que así se había determinado en las acciones de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas 57/2015, 59/2015, 61/2015 y 62/2015.

Por otra parte los Ministros C.D. y Z.L. de L., sostuvieron que sí se actualizaba el inciso I) aludido e incluso podría encuadrársele en el inciso h), que dice que la controversia será procedente entre: "h).- Dos Poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales,". Con independencia de que la causa de improcedencia no era manifiesta e indudable. Asimismo, los Ministros Laynez Potisek y P.R., consideraron que el auto desechatorio debía revocarse debido a que, la causa de improcedencia no era manifiesta ni indudable, pues justamente implicaba la interpretación de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, específicamente del inciso l).

3. Resuelto en sesión de diez de agosto de dos mil dieciséis por mayoría de tres votos integrada por los Ministros P.R., G.O.M. y P.H.. Votaron en contra los Ministros C.D. y Z.L. de L..

4. Resuelto en sesión de cinco de octubre de dos mil dieciséis por mayoría de tres votos integrada por los Ministros P.R., G.O.M. y P.H.. Votaron en contra los Ministros C.D. y Z.L. de L..

5. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ. Si se declara la invalidez del acto impugnado en una controversia constitucional, por haber sido fundado uno de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, situación que cumple el propósito de este juicio de nulidad de carácter constitucional, resulta innecesario ocuparse de los restantes argumentos de queja relativos al mismo acto."

[J]; 9a. Época; P.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo X, Septiembre de 1999; P.. 705. P./J. 100/99.