Ejecutoria num. 404/2022 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 09-06-2023 (CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS (ANTES CONTRADICCIÓN DE TESIS))

CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 404/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR EL PLENO DEL TRIGÉSIMO CIRCUITO Y EL PLENO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO. 12 DE ABRIL DE 2023. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS Y.E.M., L.M.A.M., J.L.P.Y.A.P.D.. AUSENTE L.O.A.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: I.L.V..

ÍNDICE TEMÁTICO

Tema: Determinar si la autoridad emisora de la norma general tiene legitimación para interponer el recurso de revisión en contra de la resolución que concede la suspensión definitiva únicamente contra la aplicación y consecuencias de esa norma general, o si esa legitimación está reservada para las autoridades encargadas de su ejecución o materialización.

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Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día doce de abril de dos mil veintitrés.

VISTO para resolver el expediente relativo a la contradicción de criterios identificada al rubro; y,

RESULTANDO:

I. Presentación de la denuncia de contradicción de criterios

1. Por escrito recibido a través del M. de Intercomunicación de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación (MINTERSCJN) bajo el folio electrónico 82130/2022 el diecisiete de noviembre de dos mil veintidós, el Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, por conducto de su presidente, denunció la posible contradicción de criterios entre el sostenido por dicho órgano colegiado, al resolver la contradicción de criterios 4/2022, y el sustentado por el Pleno del Trigésimo Circuito, al resolver la contradicción de criterios 3/2021.

II. Recepción

2. Mediante auto de veinticuatro de noviembre de dos mil veintidós, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó formar el expediente relativo a la contradicción de criterios con el número 404/2022 y admitió a trámite la denuncia; solicitó por conducto del módulo de intercomunicación de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a la presidencia de los órganos colegiados de Circuito contendientes la versión digitalizada del original o, en su caso, copia certificada de las resoluciones dictadas en los asuntos en contienda, así como el informe sobre si el criterio sustentado en cada uno de dichos asuntos se encuentra vigente.

3. Asimismo, turnó los autos para estudio al M.A.P.D., ordenó la integración del cuaderno auxiliar de turno virtual y, por el tema de la contradicción de criterios, consideró competente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal.

III. Avocamiento, trámite y envío a ponencia

4. Por auto de catorce de diciembre de dos mil veintidós, el asunto fue avocado al conocimiento de esta Segunda Sala por su entonces presidenta, además de que tuvo por rendidos los informes de vigencia de los criterios adoptados en las resoluciones en pugna y por presentadas las constancias requeridas para la integración del asunto; por lo que pasaron los autos a la ponencia del Ministro A.P.D. para la formulación del proyecto de resolución correspondiente.

CONSIDERANDO:

I. Competencia

5. Con base en la normatividad aplicable en la fecha de presentación de la denuncia respectiva,(1) esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la contradicción de criterios entre el Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Pleno del Trigésimo Circuito, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su texto vigente antes de la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno, 226, fracción II, de la Ley de Amparo en su texto vigente antes de la reforma de siete de junio de dos mil veintiuno –en relación con el artículo primero transitorio, fracción II, del decreto de la indicada reforma legal–, y 21, fracción VIII, de la anterior Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación –en relación con el artículo quinto transitorio de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada el siete de junio de dos mil veintiuno–; así como en lo establecido en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se suscita entre órganos colegiados de diferentes Circuitos, además de que se estima innecesaria la intervención del Tribunal Pleno para dirimir el punto jurídico en contienda.

II. Legitimación

6. La denuncia de contradicción proviene de parte legítima en términos de lo previsto en los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su texto vigente antes de la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno, y 227, fracción II, en relación con el diverso 226, fracción II, de la Ley de Amparo en su texto vigente antes de la reforma de siete de junio de dos mil veintiuno, toda vez que el denunciante –Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito– sostuvo una de las posturas en contienda, a saber, la adoptada en la contradicción de criterios 4/2022 del índice de dicho Pleno.

III. Criterios contendientes

7. En el escrito de denuncia se plantea que el posible problema jurídico a resolver se ciñe a determinar si los Poderes Legislativo y/o Ejecutivo tienen legitimación para interponer un recurso de revisión en contra de la resolución que concede la suspensión definitiva contra la aplicación y consecuencias de una norma general expedida por aquéllos, o si esa legitimación está reservada para las autoridades encargadas de su ejecución o materialización.

8. Al respecto, los órganos colegiados contendientes se pronunciaron conforme a los antecedentes y consideraciones que se relatan a continuación:

El Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver la contradicción de criterios 4/2022

1) Trabajadores al servicio del Estado de Jalisco, en su calidad de jubilados, promovieron diversos juicios de amparo en los que reclamaron los actos siguientes:

• Del Congreso Local, del gobernador del Estado, del secretario general de Gobierno y del director de Publicaciones y del Periódico Oficial, los artículos 33, párrafo primero, 39, párrafo sexto, 70, fracción II, 153, fracciones XIX y XX, y cuarto transitorio, párrafo sexto, de la Ley del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, en su texto derivado del decreto de reforma publicado el nueve de septiembre de dos mil veintiuno (por su sola vigencia).

• Del director del Instituto de Pensiones del Estado de Jalisco, la futura aplicación de las disposiciones legales reclamadas.

2) Los Jueces de Distrito que conocieron de los indicados juicios de amparo admitieron las respectivas demandas, ordenaron la apertura de los respectivos cuadernos incidentales, se pronunciaron sobre la suspensión provisional y, seguidos los trámites legales, celebraron la audiencia incidental en la que emitieron la resolución interlocutoria correspondiente mediante la cual concedieron la suspensión definitiva contra la aplicación de las disposiciones legales reclamadas, es decir, para que las autoridades se abstuvieran de modificar, reducir o adecuar el monto de la pensión jubilatoria de los quejosos.

3) En desacuerdo con la concesión de la medida cautelar, el Congreso del Estado de Jalisco –entre otras autoridades– interpuso el respectivo recurso de revisión en cada incidente de suspensión; los cuales fueron resueltos en los términos siguientes:

• El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al conocer de los recursos de revisión 436/2021 y 50/2022, sostuvo que el Congreso del Estado de Jalisco tiene legitimación para interponer el recurso de revisión contra la interlocutoria que otorgó la suspensión definitiva, ya que la medida cautelar fue concedida para paralizar la aplicación y efectos de las disposiciones legales reclamadas, lo que basta para que se genere una afectación a la autoridad legislativa.

• El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al conocer del recurso de revisión 413/2021, sostuvo que el Congreso del Estado de Jalisco carece de legitimación para interponer el recurso de revisión contra la interlocutoria que otorgó la suspensión definitiva, ya que la medida cautelar no recae directamente sobre el proceso de creación de las disposiciones legales reclamadas, sino sólo sobre su aplicación, efectos y consecuencias, lo que revela que ese pronunciamiento no genera una afectación a la autoridad legislativa.

4) Denunciada y tramitada la contradicción de criterios entre los órganos jurisdiccionales referidos en el inciso precedente, la resolución respectiva fue dictada el veintinueve de agosto de dos mil veintidós, en el sentido de que "el Congreso del Estado de Jalisco, sí tiene legitimación para interponer el recurso de revisión en contra de la interlocutoria del J. de Distrito que decide otorgar la suspensión definitiva, contra las consecuencias jurídicas del Decreto Número 28439/LXII/21, que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Ley del Instituto de Pensiones y de la Ley para los Servidores Públicos, ambos ordenamientos del Estado de Jalisco, por ocasionar un perjuicio directo en los intereses y atribuciones del Congreso de la entidad", conforme a las consideraciones torales siguientes:

• Los órganos que intervienen en el proceso legislativo se encuentran legitimados para interponer el recurso de revisión en contra de la resolución que concede la suspensión contra disposiciones legales reclamadas por su sola vigencia, pues en estos casos, conforme al artículo 148 de la Ley de Amparo, la medida cautelar "se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso".

• Un criterio contrario implicaría que, de no haberse designado como responsable a alguna autoridad ejecutora, no existiría quién pudiera recurrir la resolución concesoria de la suspensión definitiva.

• La concesión de la suspensión ocasiona un perjuicio directo en los intereses y atribuciones del Congreso Local, por el simple hecho de que, aunque sea temporalmente, no es posible concretar el objetivo buscado por las disposiciones legales reclamadas, consistente en reducir de manera oficiosa las pensiones otorgadas y las prestaciones inherentes que no se ajusten a los nuevos límites establecidos (treinta y nueve veces el valor de la Unidad de Medida y Actualización elevado al mes).

• Decisión que dio lugar a la jurisprudencia de rubro: "RECURSO DE REVISIÓN. EL CONGRESO DEL ESTADO DE JALISCO TIENE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONERLO CONTRA LA INTERLOCUTORIA QUE CONCEDIÓ LA SUSPENSIÓN DEFINITIVA, RESPECTO DE LAS CONSECUENCIAS DEL DECRETO NÚMERO 28439/LXII/21, QUE REFORMA Y ADICIONA DIVERSAS DISPOSICIONES DE LA LEY DEL INSTITUTO DE PENSIONES Y DE LA LEY PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS, AMBOS ORDENAMIENTOS DEL ESTADO DE JALISCO, PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL ‘EL ESTADO DE JALISCO’ EL 9 DE SEPTIEMBRE DE 2021."(2)

El Pleno del Trigésimo Circuito, al resolver la contradicción de criterios 3/2021

1) Trabajadores al servicio del Estado, en su calidad de jubilados, promovieron diversos juicios de amparo en los que reclamaron los actos siguientes:

• Del presidente de la República, el artículo 12, fracción I, inciso a), del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores Sujetos al Régimen del Artículo Décimo Transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, publicado el veintiuno de julio de dos mil nueve (por virtud de su acto de aplicación).

• De las autoridades dependientes de la Delegación Aguascalientes del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado denominadas: Delegado, subdirector de Prestaciones y jefe del Departamento de Pensiones, Seguridad e Higiene, los oficios a través de los cuales se negó a los quejosos el otorgamiento de su pensión de viudez, dado que, por virtud de su previa calidad de pensionados por jubilación, se excedía el tope pensionario.

2) Los Jueces de Distrito que conocieron de los indicados juicios de amparo admitieron las respectivas demandas, ordenaron la apertura de los respectivos cuadernos incidentales, se pronunciaron sobre la suspensión provisional y, seguidos los trámites legales celebraron la audiencia incidental en la que emitieron la resolución interlocutoria correspondiente mediante la cual concedieron la suspensión definitiva contra la aplicación de la disposición legal reclamada y, en especial, para que las autoridades pagaran a los quejosos la cantidad que les corresponde por pensión de viudez de manera íntegra y sin tope alguno.

3) En desacuerdo con la concesión de la medida cautelar, el presidente de la República interpuso el respectivo recurso de revisión en cada incidente de suspensión; los cuales fueron resueltos en los términos siguientes:

• El Tercer Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, al conocer de los recursos de revisión 361/2019, 21/2020, 31/2020 y 153/2020, sostuvo que el presidente de la República carece de legitimación para interponer el recurso de revisión contra la interlocutoria que otorgó la suspensión definitiva, ya que la medida cautelar no recae directamente sobre el proceso de creación de la disposición legal reclamada, sino sólo sobre su aplicación, efectos y consecuencias, lo que revela que ese pronunciamiento sólo puede afectar a la autoridad a quien corresponde esa aplicación.

• El Cuarto Tribunal Colegiado del Trigésimo Circuito, al conocer de los recursos de revisión 40/2020 y 70/2021, sostuvo que el presidente de la República tiene legitimación para interponer el recurso de revisión contra la interlocutoria que otorgó la suspensión definitiva, ya que la medida cautelar fue concedida para paralizar la aplicación y efectos de la disposición reglamentaria reclamada, lo que merma la efectividad de la potestad que constitucionalmente le corresponde.

4) Denunciada y tramitada la contradicción de criterios entre los órganos jurisdiccionales referidos en el inciso precedente, la resolución respectiva fue dictada el veintiséis de octubre de dos mil veintiuno, en el sentido de que "el Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, carece de legitimación para impugnar la resolución interlocutoria emitida para los efectos mencionados, en razón de que, por una parte, en la demanda de amparo únicamente se le atribuyeron los actos de expedición y promulgación del reglamento tildado de inconstitucional y, por otra parte, la suspensión no se concedió por tales actos, sino en relación con las consecuencias y aplicación de la norma general, cuya materialización corresponde a otra autoridad responsable"; conforme a las consideraciones torales siguientes:

• El hecho de que el presidente de la República haya expedido la disposición reglamentaria reclamada no le confiere legitimación para recurrir la resolución interlocutoria que suspendió su aplicación y consecuencias, ya que éstos no son propios de su esfera de facultades.

• El otorgamiento de la suspensión no genera perjuicio a la potestad reglamentaria que corresponde al presidente de la República, sobre todo porque no se le impide ejercerla, en la medida en que el proceso de creación ya concluyó, pues incluso la norma reclamada ya fue publicada en el Diario Oficial de la Federación.

• La suspensión de la aplicación de la disposición reglamentaria reclamada sólo genera afectación en la esfera de atribuciones de la o las autoridades que tienen a su cargo precisamente esa aplicación.

• Además, que no existe perjuicio directo que pudiera dar pie a ser analizado en la revisión que pretendía.

• Decisión que dio lugar a la jurisprudencia PC.XXX. J/3 A (11a.), de rubro: "RECURSO DE REVISIÓN EN EL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN. EL PRESIDENTE CONSTITUCIONAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONERLO CONTRA LA INTERLOCUTORIA QUE CONCEDIÓ LA SUSPENSIÓN DEFINITIVA, RESPECTO DE LAS CONSECUENCIAS Y APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 12 DEL REGLAMENTO PARA EL OTORGAMIENTO DE PENSIONES DE LOS TRABAJADORES SUJETOS AL RÉGIMEN DEL ARTÍCULO DÉCIMO TRANSITORIO DEL DECRETO POR EL QUE SE EXPIDE LA LEY DEL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES DEL ESTADO, CUYA MATERIALIZACIÓN CORRESPONDE A DIVERSA AUTORIDAD RESPONSABLE."(3)

IV. Existencia de la contradicción de criterios

9. El objeto de una contradicción de criterios consiste en unificar posturas discrepantes sobre un mismo punto de derecho a fin de procurar seguridad jurídica; por lo que, para determinar si existe o no una oposición de posturas, será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados, con el objeto de identificar si en algún aspecto de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones, si no necesariamente contradictorias, sí distintas y discrepantes. Al respecto, es de atenderse a la jurisprudencia del Tribunal Pleno de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.";(4) y a la tesis también del Tribunal Pleno de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(5)

10. Conforme a estas tesis, para que exista la contradicción de criterios, es necesario que los órganos involucrados en los asuntos materia de la denuncia hayan satisfecho los extremos siguientes:

A.E. hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,

B. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la resolución de la controversia planteada.

11. Entonces, existe contradicción de criterios siempre y cuando se satisfagan los dos supuestos enunciados, es decir, que, aun sin valorar elementos de hecho idénticos, los órganos jurisdiccionales contendientes estudien la misma cuestión jurídica –el sentido de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general–, y que, a partir de ésta, arriben a decisiones encontradas; sin que sea obstáculo que los criterios jurídicos sobre un mismo punto de derecho no provengan del examen de los mismos elementos de hecho, sobre todo cuando se trate de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por los órganos contendientes, pues lo relevante es que las posturas de decisión sean opuestas, salvo cuando la variación o diferencia fáctica sea relevante e incida de manera determinante en los criterios sostenidos.

12. Además, es pertinente destacar que es innecesario que los criterios divergentes estén plasmados en tesis redactadas y publicadas en términos de los artículos 218 a 220 de la Ley de Amparo, porque basta que se encuentren en las consideraciones de los asuntos sometidos al conocimiento de cada órgano contendiente de que se trata, al tenor de la jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY."(6)

13. Ahora, de los antecedentes y razonamientos descritos en el considerando que antecede, se advierte que existe la contradicción de criterios denunciada entre las posturas sostenidas por el Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito y por el Pleno del Trigésimo Circuito.

14. Ciertamente, el Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito determinó que el Congreso del Estado de Jalisco tiene legitimación para interponer el recurso de revisión contra una resolución incidental en la que el J. de Distrito concedió la suspensión definitiva únicamente contra la aplicación de disposiciones legales reclamadas (de la Ley del Instituto de Pensiones para los Servidores Públicos, en cuanto establecen un límite máximo a las que debe ajustarse el monto de las pensiones de los jubilados), ya que esa medida cautelar ocasiona un perjuicio directo en los intereses y atribuciones de la autoridad legislativa local, en la medida en que se paraliza la concreción del objetivo buscado por las disposiciones legales por ella expedidas.

15. En cambio, el Pleno del Trigésimo Circuito sostuvo que el presidente de la República no tiene legitimación para interponer el recurso de revisión en contra de la interlocutoria que decide otorgar la suspensión definitiva contra la aplicación de la norma reglamentaria reclamada [artículo 12, fracción I, inciso a), del Reglamento para el Otorgamiento de Pensiones de los Trabajadores Sujetos al Régimen del Artículo Décimo Transitorio de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, en cuanto establecen un tope máximo pensionario global], toda vez que esa medida cautelar sólo puede afectar directa y jurídicamente a la autoridad que debe realizar o abstenerse de ejecutar los actos de aplicación.

16. Así, se satisfacen las condicionantes para la existencia de la contradicción de criterios, habida cuenta de que:

A. En los fallos dictados por dichos órganos contendientes se abordó el mismo punto jurídico, a saber, si la autoridad emisora de una norma general, en su calidad de responsable y, por ello, de parte en el juicio de amparo, tiene legitimación para recurrir una resolución en la que se otorgó la suspensión definitiva únicamente para el efecto de que no se apliquen ni se generen las correlativas consecuencias de las normas generales reclamadas en la situación de los quejosos.

B. Los órganos contendientes adoptaron posiciones opuestas, dado que un Pleno de Circuito sostuvo que la autoridad emisora de la norma general tiene legitimación para interponer recurso de revisión en el supuesto referido en el inciso precedente –porque la paralización de la concreción del objetivo buscado con el contenido normativo le genera una afectación–, mientras que el otro Pleno de Circuito resolvió en sentido contrario, es decir, que dicha autoridad no tiene la legitimación para acudir a esa instancia –porque detener la materialización de la norma sólo afecta las atribuciones de la autoridad aplicadora–.

17. Por tanto, sobre la base del estudio de la misma cuestión jurídica y a partir de lo aquí relatado, se configura la contradicción de criterios, cuyo tema, se reitera, es determinar si la autoridad emisora de la norma general tiene legitimación para interponer el recurso de revisión en contra de la resolución que concede la suspensión definitiva únicamente contra la aplicación y consecuencias de esa norma general, o si esa legitimación está reservada para las autoridades encargadas de su ejecución o materialización.

18. No pasa inadvertido el hecho de que uno de los Plenos de Circuito se haya pronunciado en relación con la legitimación de un Congreso Local, mientras que el otro emitió su decisión en relación con la legitimación del presidente de la República, lo que, además, implica que los pronunciamientos de dichos órganos colegiados se refirieron a normatividad diferente. Sin embargo, esos elementos constituyen cuestiones marginales que no inciden en el punto central de la problemática a la que se enfrentaron dichos órganos, pues lo que subyace es determinar si la autoridad emitió la norma general reclamada –y que, por ello, participó en su proceso de creación–, tiene legitimación para recurrir la decisión que paraliza su aplicación.

19. Tampoco adquiere relevancia el hecho de que la impugnación de la norma general reclamada, en el origen, haya sido, en cuanto al Pleno en Materia Administrativa del Tercer Circuito, por su sola vigencia y, respecto del Pleno del Trigésimo Circuito, por virtud de su acto de aplicación, dado que ambos órganos colegiados emitieron su pronunciamiento considerando que la suspensión fue otorgada para que no se aplicara la indicada disposición reclamada, siendo este aspecto sobre el cual existe decisión por parte de los dos órganos, se insiste, en sentidos opuestos, lo que basta para que se configure la contradicción de criterios.

V. Estudio de fondo

20. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que se desarrolla.

21. Este Alto Tribunal ha sostenido reiteradamente que la legitimación, desde la perspectiva de la teoría general del proceso, se divide en: a) legitimación en el proceso (ad-procesum) y b) legitimación en la causa (ad-causam); entendiéndose por la primera la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia de él y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, mientras que la segunda implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio.

22. En efecto, la legitimación en el proceso únicamente se refiere a la capacidad que se tiene para actuar, es decir, se identifica con un presupuesto procesal de personalidad referido a la capacidad que tienen las partes para realizar válidamente actos procesales ya sea por sí o a través de sus legítimos representantes; en cambio, la legitimación en la causa se identifica con la vinculación que existe entre un derecho reconocido en la ley y aquel que lo invoca a su favor. Alcances de estas figuras que fueron definidos en el criterio contenido en la jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO."(7)

23. Dado el tema a dilucidar en este asunto, adquiere relevancia la legitimación procesal que, desde luego, es exigible en el juicio de amparo, desde su promoción, sus incidencias, su sustanciación, su resolución y, en su caso, la correspondiente etapa de cumplimiento, en la medida en que, para acudir ante el juzgador con cualquier petición de que se inicie la tramitación del juicio, se atienda a una promoción o se dé lugar a cualquier instancia, es necesario que el peticionario esté en aptitud de hacerlo.

24. Al efecto, adquiere relevancia el artículo 1o. del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, que dispone que "sólo pueden iniciar un procedimiento judicial o intervenir en él, quien tenga interés en que la autoridad judicial declare o constituya un derecho o imponga una condena, y quien tenga el interés contrario"; lo que pone de manifiesto que, tratándose del juicio constitucional, son las partes quienes pueden comparecer en él, las cuales están previstas en el artículo 5o. de la ley de la materia, que dispone:

"Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:

"I. El quejoso, teniendo tal carácter quien aduce ser titular de un derecho subjetivo o de un interés legítimo individual o colectivo, siempre que alegue que la norma, acto u omisión reclamados violan los derechos previstos en el artículo 1o. de la presente ley y con ello se produzca una afectación real y actual a su esfera jurídica, ya sea de manera directa o en virtud de su especial situación frente al orden jurídico ...

"II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas ...

"III. El tercero interesado, pudiendo tener tal carácter: ..." (se enuncian)

"IV. El Ministerio Público Federal en todos los juicios, donde podrá interponer los recursos que señala esta ley, y los existentes en amparos penales cuando se reclamen resoluciones de tribunales locales, independientemente de las obligaciones que la misma ley le precisa para procurar la pronta y expedita administración de justicia.

"Sin embargo, en amparos indirectos en materias civil y mercantil, y con exclusión de la materia familiar, donde sólo se afecten intereses particulares, el Ministerio Público Federal podrá interponer los recursos que esta ley señala, sólo cuando los quejosos hubieren impugnado la constitucionalidad de normas generales y este aspecto se aborde en la sentencia."

25. Conforme a esta disposición, en el juicio de amparo fungen como parte la quejosa o el quejoso (que tiene la pretensión de la insubsistencia del acto reclamado), la autoridad responsable y la tercera o el tercero interesado (que tienen el interés contrario, es decir, en la subsistencia del acto reclamado), y el agente del Ministerio Público (que detenta la representación del interés social).

26. Y, en ese tenor, sólo a quienes se reconozca alguna de estas calidades por parte del juzgador estarán en aptitud de intervenir en él a través de la presentación de promociones, incidencias, instancias, peticiones o comparecencias a lo largo del juicio sobre los aspectos propios de la controversia; de ahí que esa calidad de parte se constituye como presupuesto de origen para esa intervención procesal.

27. Sin embargo, la legitimación para ejecutar todos los actos procesales que integran al juicio de amparo y sus incidencias no la da el simple carácter de parte, sino que es indispensable, además, resentir una afectación jurídica sobre la materia, objeto o finalidad de la actuación que se promueva, pues si sobre ese tema no se genera en la situación del peticionario o peticionaria un impacto a sus intereses, no habrá razón que justifique la tramitación de su petición.

28. Así, la regla general que impera es que dicha aptitud para presentar promociones o interponer instancias se basa en la configuración de dos condicionantes, a saber: a) que el peticionario tenga la calidad de parte en términos del artículo 5o. de la Ley de Amparo, pues, en principio, sólo éstas están en posibilidad de comparecer en el juicio; y, b) que el indicado peticionario tenga un interés sobre la materia de la solicitud procesal.

29. Ahora, tratándose de los recursos, en tanto se trata de los medios de defensa dentro del juicio de amparo, la doctrina jurisprudencial de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha retomado los presupuestos referidos en el párrafo precedente, por lo que ha establecido que la legitimación para su interposición deriva no sólo de la calidad de parte del o la recurrente, sino que, además, es necesario que el pronunciamiento que pretende combatirse le genere un agravio o perjuicio como titular de un derecho o por virtud de su esfera de atribuciones. De ahí que, al analizar lo relativo a la procedencia del recurso, el operador jurídico debe, ineludiblemente, abordar el tópico relativo a las personas afectadas con el auto o resolución recurridos pues, independientemente de que puedan ser parte en el juicio de amparo, podrían no estar legitimadas para interponer el medio de defensa ya que, se insiste, el principio general es que la interposición de los recursos se determina por la afectación del acto sobre una persona determinada, y no atendiendo sólo a si es o no parte en un juicio.

30. Principio que se ha reflejado en las tesis que se refieren a continuación:

• Tesis del Tribunal Pleno de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL SECRETARIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO ESTÁ LEGITIMADO PARA INTERPONER ESE RECURSO CUANDO LA SENTENCIA IMPUGNADA DETERMINA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA RESOLUCIÓN DEL TRIBUNAL FISCAL DE LA FEDERACIÓN QUE RECONOCIÓ LA VALIDEZ DE UN ACTO DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA."(8)

• Tesis aislada del Tribunal Pleno de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LEGITIMACIÓN DEL TERCERO PERJUDICADO PARA INTERPONER DICHO RECURSO, EN LOS CASOS EN QUE SE CUESTIONE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA LEY."(9)

• Tesis aislada de la Segunda Sala de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. LA LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER EL RECURSO RELATIVO DERIVA NO SÓLO DE LA CALIDAD DE PARTE, SINO DE QUE LA SENTENCIA COMBATIDA LO AGRAVIE COMO TITULAR DE UN DERECHO O PORQUE CUENTE CON LA REPRESENTACIÓN LEGAL DE AQUÉL."(10)

• Jurisprudencia de la Segunda Sala de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL TERCERO PERJUDICADO ESTÁ LEGITIMADO PARA INTERPONER DICHO RECURSO CUANDO SUBSISTA EL ESTUDIO DE UN TEMA PROPIAMENTE CONSTITUCIONAL QUE AFECTE SU ESFERA JURÍDICA."(11)

• Jurisprudencia de la Primera Sala de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO. EL ÓRGANO QUE FORMA PARTE DE LA UNIDAD QUE ES LA INSTITUCIÓN DENOMINADA MINISTERIO PÚBLICO, DE LA PROCURADURÍA GENERAL RESPECTIVA, TIENE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER DICHO RECURSO CONTRA LA DETERMINACIÓN QUE CONCEDE LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL RESPECTO DE LA AUTORIZACIÓN O CONFIRMACIÓN DEL NO EJERCICIO DE LA ACCIÓN PENAL."(12)

• Jurisprudencia de la Segunda Sala de rubro: "AMPARO CONTRA NORMAS GENERALES. LOS ÓRGANOS RESPONSABLES DE SU EXPEDICIÓN ESTÁN LEGITIMADOS PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN CONTRA DE LAS SENTENCIAS QUE DECLAREN SU INCONSTITUCIONALIDAD."(13)

• Jurisprudencia de la Segunda Sala de rubro: "AMPARO CONTRA NORMAS GENERALES. LOS AYUNTAMIENTOS ESTÁN LEGITIMADOS PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN CONTRA SENTENCIAS DE AMPARO INDIRECTO QUE DECLARAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA DISPOSICIÓN GENERAL EXPEDIDA POR ELLOS."(14)

• Jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "QUEJA CONTRA EL AUTO ADMISORIO DE DEMANDAS DE AMPARO NOTORIAMENTE IMPROCEDENTES. LAS AUTORIDADES SEÑALADAS COMO EJECUTORAS TIENEN LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER ESE RECURSO."(15)

• Jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO. EL MINISTERIO PÚBLICO DE LA FEDERACIÓN CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER ESE RECURSO EN LOS JUICIOS DE GARANTÍAS QUE VERSEN SOBRE PROCEDIMIENTOS O RESOLUCIONES EN MATERIA DE RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS SEGUIDOS CONTRA JUECES LOCALES."(16)

• Tesis aislada de esta Segunda Sala de rubro: "QUEJA POR DEFECTO EN LA EJECUCIÓN DE UNA SENTENCIA DE AMPARO. ES IMPROCEDENTE EL RECURSO INTERPUESTO POR EL TERCERO PERJUDICADO AL CARECER DE LEGITIMACIÓN."(17)

• Jurisprudencia del Tribunal Pleno de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO DIRECTO. EL TERCERO INTERESADO NO ESTÁ LEGITIMADO PARA INTERPONER ESE RECURSO, CUANDO EL TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO OMITIÓ EL ESTUDIO DE LOS PLANTEAMIENTOS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL QUEJOSO."(18)

• Jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "CONSEJO DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE GUANAJUATO. CARECE DE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER RECURSO DE REVISIÓN CUANDO EN EL JUICIO DE AMPARO NO SE IMPUGNARON ACTOS ATRIBUIDOS A ÉL POR VICIOS PROPIOS."(19)

• Jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "REVISIÓN EN AMPARO CONTRA LEYES. LA AUTORIDAD EJECUTORA TIENE LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER DICHO RECURSO CUANDO CONTROVIERTA EL EFECTO DADO AL FALLO PROTECTOR QUE LA VINCULA."(20)

• Jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "QUEJA EN AMPARO INDIRECTO. ES PROCEDENTE EL RECURSO INTERPUESTO EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 97, FRACCIÓN I, INCISO A), DE LA LEY DE AMPARO, POR ALGUNA DE LAS AUTORIDADES RESPONSABLES."(21)

31. Conforme a esa secuencia de análisis, la legitimación para interponer los recursos previstos en el juicio constitucional deriva, en primer lugar, de que su promovente sea uno de los sujetos a que se refiere el artículo 5o. de la Ley de Amparo y, en segundo lugar, del interés que tenga para defender su derecho amenazado o afectado por una resolución o decisión dictada en ese procedimiento, pues si ello no ocurre, no existe la legitimación procesal para realizar actos jurídicos encaminados a su defensa.

32. Así, la legitimación para interponer cualquier medio de impugnación en el juicio de amparo supone:

1) Que el o la recurrente tenga reconocida la calidad de parte –excepción hecha respecto de quien se ostente como persona extraña al juicio de amparo–;

2) Que el indicado o indicada recurrente tenga un interés en que la decisión que impugna para ser modificada o revocada, por causar una afectación en su situación jurídica, sea porque le impone una obligación o lo priva de algún aspecto o prerrogativa que es de su incumbencia.

33. Pues bien, en relación con el recurso de revisión, adquiere relevancia el artículo 87, primer párrafo, de la Ley de Amparo, que dispone lo siguiente:

"Artículo 87. Las autoridades responsables sólo podrán interponer el recurso de revisión contra sentencias que afecten directamente el acto reclamado de cada una de ellas; tratándose de amparo contra normas generales podrán hacerlo los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación.

"Las autoridades judiciales o jurisdiccionales carecen de legitimación para recurrir las sentencias que declaren la inconstitucionalidad del acto reclamado, cuando éste se hubiera emitido en ejercicio de la potestad jurisdiccional."

34. Esta porción normativa no sólo regula de manera concreta la legitimación para interponer el recurso de revisión, sino que, más aún, es específica en abordar la situación de las autoridades responsables, estableciendo como reglas al efecto: a) que la revisión se interponga contra determinaciones que afecten directamente el acto a cada una de ellas reclamado; y, b) que, cuando se trate de un amparo contra normas generales, serán los titulares de los órganos del Estado que tengan encomendada su emisión o promulgación quienes estén en aptitud de interponer esa revisión.

35. Por lo que hace a esta segunda regla, se aprecia que la disposición no es clara en establecer cuál es el alcance del enunciado "tratándose de amparo contra normas generales", en la medida en que no precisa el momento procesal o, incluso, el cuaderno en que esas decisiones sobre las normas generales reclamadas pueden ser impugnadas por las autoridades emisoras o promulgadoras; lo que genera la necesidad de que ambas reglas sean interpretadas de manera adminiculada, es decir, que cuando se trate de un juicio de amparo en el que se reclamen normas generales, estas autoridades encargadas de su emisión o promulgación podrán interponer el recurso de revisión contra determinaciones adoptadas por el J. de Distrito sobre algún aspecto vinculado con dichas normas siempre que les genere una afectación en sus intereses.

36. Al efecto, el artículo 81, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo indica que el recurso de revisión procede contra las resoluciones que "concedan o nieguen la suspensión definitiva; en su caso, deberán impugnarse los acuerdos pronunciados en la audiencia incidental", lo que revela que este tipo de decisiones, propias del cuaderno suspensional, son susceptibles de combatirse mediante la revisión.

37. Como contexto de este supuesto de procedencia de la revisión, conviene destacar que la suspensión del acto reclamado es una medida cautelar cuya finalidad es detener temporalmente su realización mientras se resuelve la controversia en cuanto al fondo, a efecto de evitar el daño que pudiera ocasionarse al particular con su ejecución; medida cautelar que, tramitada vía incidental, se resuelve en dos momentos sucesivos: 1) la suspensión provisional –al momento en que se presenta la demanda– y 2) la suspensión definitiva –una vez que, sustanciado el procedimiento respectivo, se celebra la audiencia incidental–.

38. Sobre esta última determinación en la que se decide sobre si se concede o se niega la suspensión definitiva, adquieren relevancia los artículos 107, fracción X, de la Constitución Federal y 128 y 138 de la Ley de Amparo, que dicen:

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: ...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social.

"Dicha suspensión deberá otorgarse respecto de las sentencias definitivas en materia penal al comunicarse la promoción del amparo, y en las materias civil, mercantil y administrativa, mediante garantía que dé el quejoso para responder de los daños y perjuicios que tal suspensión pudiere ocasionar al tercero interesado. La suspensión quedará sin efecto si este último da contragarantía para asegurar la reposición de las cosas al estado que guardaban si se concediese el amparo y a pagar los daños y perjuicios consiguientes."

"Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias salvo las señaladas en el último párrafo de este artículo, siempre que concurran los requisitos siguientes:

"I. Que la solicite el quejoso; y,

"II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público ..."

"Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público, en su caso, acordará lo siguiente: ..." (se enuncian)

39. Estas disposiciones fueron interpretadas por el Tribunal Pleno en la sentencia dictada en la contradicción de tesis 146/2019 fallada el siete de mayo de dos mil veinte,(22) en la que, en lo que interesa, se sostuvo que "lo relevante para resolver si se concede o no la suspensión respecto de un acto de autoridad concreto no es la posibilidad de que la ejecución de éste –el acto de autoridad reclamado– genere o no un daño o perjuicio ‘de difícil reparación’, pues aun cuando el daño o perjuicio que se pueda generar no reúna el atributo o característica de ‘difícil reparación’ el J. de amparo debe otorgar la suspensión, siempre que se actualicen los presupuestos consistentes en la apariencia del buen derecho, ponderado con la no afectación al interés social y la no contravención de disposiciones de orden público". Criterio que dio lugar a la jurisprudencia de rubro: "SUSPENSIÓN A PETICIÓN DE PARTE. LA ACREDITACIÓN DE DAÑOS Y/O PERJUICIOS DE DIFÍCIL REPARACIÓN CON MOTIVO DE LA EJECUCIÓN DEL ACTO RECLAMADO NO ES UN REQUISITO PARA QUE SE OTORGUE CUANDO EL QUEJOSO ALEGA TENER INTERÉS JURÍDICO."(23)

40. Y, en ese tenor, conforme a los artículos 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 128 y 138 de la Ley de Amparo, para conceder la suspensión definitiva en el juicio de amparo se requiere que: a) la haya solicitado el quejoso o quejosa, o bien, proceda de oficio; b) exista certidumbre de la existencia de los actos cuya suspensión se solicita; c) su naturaleza los haga susceptibles de suspenderse; d) no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público, debiendo llevarse a cabo un análisis ponderado del caso concreto bajo la apariencia del buen derecho.

41. Cabe precisar que el análisis de estos requisitos para el otorgamiento de la suspensión se hace, precisamente, sobre la materia del juicio; esto es, el juzgador o juzgadora estará obligado a atender al acto reclamado, su contenido, fundamentos, motivos y finalidades, a efecto de analizar si su paralización en la situación del solicitante de la medida cautelar conlleva una afectación al interés social o una contravención a disposiciones de orden público, ponderando, además, la apariencia del buen derecho que pudiera desprenderse del propio acto reclamado.

42. Y, una vez determinada la satisfacción de esos requisitos y, por tanto, que procede otorgar la suspensión, en términos del artículo 147 de la Ley de Amparo, el J. o la J.a "deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio", para lo cual, "atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo".

43. Tratándose de juicios de amparo en los que se señala como acto reclamado alguna norma legal, la parte quejosa está obligada por disposición expresa de los artículos 87 y 108, fracción III, de la Ley de Amparo, a designar como autoridad o autoridades responsables a "los titulares de los órganos del Estado a los que se encomiende su emisión o promulgación". Siendo que, a efecto de analizar si procede conceder la medida cautelar, el juzgador o juzgadora debe estudiar el contenido normativo e, incluso, la finalidad o efecto que persigue –atendiendo a la efectiva intención de la autoridad emisora–, para determinar si la paralización de su aplicación afecta el interés social o contraviene alguna disposición de orden público, ponderando, en su caso, los elementos de la apariencia del buen derecho. Esto es, ese juzgador o juzgadora deberá analizar los extremos siguientes:

1) Si la disposición legal reclamada conlleva o genera algún provecho en favor de la colectividad o regla que la salvaguarde de algún riesgo en términos de las hipótesis enlistadas en el artículo 129 de la Ley de Amparo, y de los elementos a que se refiere la jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO, CONCEPTO DE ORDEN PÚBLICO PARA LOS EFECTOS DE LA.",(24) que dispone que "se puede razonablemente colegir, en términos generales, que se producen esas situaciones cuando con la suspensión se priva a la colectividad de un beneficio que le otorgan las leyes o se le infiere un daño que de otra manera no resentiría".

2) En su caso, deberá ponderar la apariencia del buen derecho que pudiera deducirse del contenido normativo, es decir, si existen elementos que permitan anticipar, a través de un examen preliminar, su inconstitucionalidad, al tenor de la jurisprudencia de esta Segunda Sala de rubro: "SUSPENSIÓN. PARA DECIDIR SOBRE SU OTORGAMIENTO EL JUZGADOR DEBE PONDERAR SIMULTÁNEAMENTE LA APARIENCIA DEL BUEN DERECHO CON EL PERJUICIO AL INTERÉS SOCIAL O AL ORDEN PÚBLICO."(25)

44. Y, en caso de que se concluya que procede conceder la medida cautelar, a ésta deberán imprimirse los efectos a que se refiere el artículo 148 de la Ley de Amparo, que dice:

"Artículo 148. En los juicios de amparo en que se reclame una norma general autoaplicativa sin señalar un acto concreto de aplicación, la suspensión se otorgará para impedir los efectos y consecuencias de la norma en la esfera jurídica del quejoso.

"En el caso en que se reclame una norma general con motivo del primer acto de su aplicación, la suspensión, además de los efectos establecidos en el párrafo anterior, se decretará en relación con los efectos y consecuencias subsecuentes del acto de aplicación."

45. De acuerdo con esta disposición, la suspensión contra normas generales no implica la paralización de su proceso de creación –lo que incluso sería fácticamente imposible porque el amparo procede contra disposiciones generales ya vigentes–, sino que, tanto si esas normas se reclaman otorgándoles el carácter de autoaplicativas por su sola vigencia, como si se reclaman a partir de su acto de aplicación, lo que se detiene es la materialización de sus efectos y consecuencias en la esfera jurídica del quejoso o de la quejosa (además de que, en el segundo caso, también deberán paralizarse los del acto de aplicación que hubiere dado lugar a la promoción del juicio). Incluso, atento a que conforme al artículo 147 de la Ley de Amparo ya transcrito es posible que por virtud de la suspensión se restablezca provisionalmente al amparista en el goce del derecho violado, la medida cautelar podrá tener por efecto ordenar que no se aplique o que se deje de aplicar de manera temporal la disposición de carácter general que constituya el acto reclamado –cuando resulte posible–.

46. De lo hasta aquí expuesto, esta Segunda Sala sostiene que la autoridad emisora de la norma general reclamada respecto de la cual se concedió la suspensión definitiva tiene legitimación para interponer el respectivo recurso de revisión.

47. En efecto, por lo que hace al primer requisito, esto es, que la recurrente tenga reconocida la calidad de parte, queda satisfecho porque es inconcuso que, cuando el J. o J.a de Distrito concede la suspensión respecto de la aplicación, efectos y consecuencias de una disposición de carácter general, es porque ésta se señaló como acto reclamado y, por tanto, el ente estatal que la emitió tiene el carácter de autoridad responsable.

48. Respecto del segundo requisito, conviene recordar que lo exigible en términos del artículo 87 de la Ley de Amparo es que el otorgamiento de la suspensión afecte directamente el acto reclamado de la autoridad, lo que obliga a que ésta quede tocada en algún interés o limitada en sus atribuciones para poder interponer el recurso.

49. Al efecto, es cierto que la suspensión no opera sobre la realización de la aprobación, discusión o expedición del precepto general –que son las etapas del proceso de creación en las que participa la autoridad emisora–; sin embargo, en el caso que se analiza, la actuación que se imputa a dicha autoridad no se ciñe a alguna o algunas de esas fases de manera aislada, sino al resultado último, es decir, al contenido normativo en los términos en que entró en vigor por ser éste el que se tilda de inconstitucional y, por ello, el que constituye la materia del juicio.

50. Así, se aprecia que la resolución que analiza los requisitos de procedencia de la suspensión sí genera una afectación a los intereses de la autoridad emisora no sólo porque el pronunciamiento se basa en el alcance y finalidad del contenido normativo, sino, además, porque impide que se materialice de manera inmediata el objetivo por aquella autoridad perseguido, aun cuando sea de manera temporal y limitada al caso concreto.

51. Esto es, aun cuando los efectos paralizadores –o incluso restitutorios– de la suspensión operan únicamente en cuanto a la aplicación y consecuencias de la disposición general reclamada y, por ello, la medida cautelar sólo limita las facultades de las autoridades que conforme a su esfera de atribuciones tengan la carga de aplicar esa disposición, lo cierto es que ello no se constituye como el único extremo generador del presupuesto a que se refiere el artículo 87 de la Ley de Amparo.

52. Ciertamente, este precepto legal sólo exige que la decisión –de suspensión– afecte directamente el acto reclamado de la autoridad que pretende acudir al recurso, sobre lo cual no es válido inferir que esa afectación deba derivar necesariamente de la paralización del ejercicio de las facultades aplicadoras, sino que debe entenderse en el sentido de que basta que la decisión de la medida cautelar recaiga sobre ese acto, para que la autoridad a quien se reclama tenga el interés suficiente para combatirla.

53. Así, el hecho de que la medida cautelar refleje sus efectos sobre la aplicación y consecuencias de una norma de carácter general, de ninguna manera implica que la suspensión no se relacione con el contenido normativo, pues una consideración en ese sentido conllevaría desvincular los efectos que se imprimen a la suspensión con el estudio de aquél, soslayando que es precisamente el análisis del alcance de ese contenido normativo lo que permite resolver sobre el interés social y el orden público en ponderación con la apariencia del buen derecho y, por ende, detener la aplicación o las consecuencias de la disposición general e, incluso, da sentido a la forma en que se fija la situación en que habrán de quedar las cosas hasta la terminación del juicio.

54. Por tanto, la paralización de la materialización del supuesto normativo provoca que la autoridad emisora se vea afectada no sólo porque el pronunciamiento se refiere al acto que se le reclama, sino, además, porque restringe la concreción de la expresión de su voluntad, aunque sea temporalmente y de manera casuística, sobre lo cual se aprecia una afectación a su interés suficiente para interponer el medio de defensa que permita que un tribunal de superior jerarquía reexamine la decisión, con el objeto de que sea revocada o, al menos, modificada.

55. Tan es así que la autoridad emisora estará en aptitud precisamente de demostrar que la norma general materia de la litis tiene la intención o lleva inmersa alguna cuestión que genera que no se satisfagan los requisitos de procedencia, porque va de por medio el interés de la sociedad o el orden público –por lo que su paralización genera un riesgo para la colectividad o le priva de algún beneficio apremiante– o, más aún, de atacar algún juicio preliminar de verosimilitud del derecho discutido con base en el cual se hubiere otorgado la medida cautelar, lo que se vincula directamente con el contenido normativo y no sólo con su aplicación.

56. Sostener lo contrario implicaría hacer nula la posibilidad de que las autoridades emisoras, aun siendo parte en el juicio, recurran cualquier resolución en materia de suspensión –pues ésta siempre tiene efectos sólo respecto de la aplicación de las disposiciones de carácter general–, privándolas de defender una decisión que afecta el acto sobre el cual tienen un interés en su subsistencia, lo que implicaría una interpretación restringida del artículo 87 de la Ley de Amparo, que, se insiste, sólo exige que la decisión que pretende recurrirse afecte, se refiera o recaiga sobre el acto reclamado de la autoridad recurrente.

57. Situación que se hace más patente en los juicios promovidos por la sola vigencia de la norma general reclamada, en los cuales, al no existir una autoridad que ya hubiere aplicado esa norma, generaría que no hubiera quién estuviera en aptitud de acudir al recurso a combatir la medida cautelar eventualmente concedida, no obstante que, se insiste, ésta recae en el contenido normativo que refleja la voluntad de la autoridad emisora.

58. Cabe precisar que el aspecto de legitimación aquí definido encuentra una salvedad, a saber, cuando la suspensión que se conceda se base en el estudio exclusivo del acto de aplicación y, en consecuencia, únicamente verse sobre éste sin involucrar a la norma en sí misma, pues no debe soslayarse que el factor que se debe tomar en consideración para determinar si las autoridades emisoras de la disposición general pueden interponer el recurso de revisión es si se suspenden sus efectos y consecuencias; de ahí que en este supuesto de excepción, aquellas autoridades carecerán de legitimación al efecto.

59. En atención a todo lo hasta aquí expuesto, debe concluirse que las autoridades emisoras de una disposición de observancia general cuentan con legitimación para interponer el recurso de revisión en contra de la resolución a través de la cual el J. o J.a de Distrito hayan concedido la suspensión definitiva contra la aplicación, efectos y consecuencias de esa disposición.

VI. Decisión

60. En atención a las consideraciones que anteceden, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el siguiente:

LEGITIMACIÓN PARA INTERPONER EL RECURSO DE REVISIÓN EN EL JUICIO DE AMPARO. LA TIENE LA AUTORIDAD EMISORA DE LA NORMA GENERAL CUANDO IMPUGNE LA RESOLUCIÓN QUE CONCEDE LA SUSPENSIÓN DEFINITIVA CONTRA SU APLICACIÓN, EFECTOS O CONSECUENCIAS.

Hechos: Los Plenos de Circuito contendientes adoptaron posturas discrepantes sobre un mismo punto de derecho, al analizar si la autoridad emisora de la norma general tiene legitimación para interponer el recurso de revisión contra la resolución en la que se otorgó la suspensión definitiva respecto de su aplicación, efectos y consecuencias, pues mientras uno de ellos sostuvo que carece de legitimación, el otro resolvió en sentido contrario, es decir, que dicha autoridad sí cuenta con la legitimación para acudir a esa instancia.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que las autoridades emisoras de una disposición de observancia general cuentan con legitimación para interponer el recurso de revisión contra la resolución a través de la cual el J. o la J.a de Distrito haya concedido la suspensión definitiva contra la aplicación, efectos y consecuencias de esa disposición.

Justificación: El artículo 87, primer párrafo, de la Ley de Amparo, en lo que resulta aplicable a las resoluciones que decidan sobre la suspensión definitiva exige, para la procedencia de la revisión en su contra, que el recurrente tenga reconocida la calidad de parte y que el otorgamiento de la medida cautelar afecte directamente el acto reclamado de la autoridad, quedando tocada en algún interés o limitada en sus atribuciones. Así, tratándose de un juicio de amparo promovido contra disposiciones de carácter general, ya sea por su sola vigencia o por virtud de un acto concreto, la resolución que concede esa suspensión por considerar satisfechos sus requisitos de procedencia genera una afectación a los intereses de la autoridad emisora no sólo porque ese pronunciamiento se basa en el contenido, alcance y finalidad de la norma sino, además, porque impide que se materialice de manera inmediata el objetivo perseguido por aquella autoridad, aun cuando sea de manera temporal y limitada al caso concreto. Situación que encuentra una salvedad cuando la suspensión que se conceda verse únicamente respecto del acto de aplicación sin involucrar a la disposición general en sí misma, pues en este supuesto dichas autoridades no resienten afectación alguna y, en consecuencia, carecen de legitimación para combatir la decisión.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de criterios denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

TERCERO.—P. la jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución, dese la publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos del artículo 219 de la Ley de Amparo y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., J.L.P. y presidente A.P.D. (ponente). Ausente la M.L.O.A..

Firman el Ministro presidente de la Segunda Sala y ponente, con la secretaria de Acuerdos que autoriza y da fe.

"En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos."

Nota: Las tesis de jurisprudencia PC.III.A. J/18 A (11a.), PC.XXX. J/3 A (11a.), P./J. 19/2020 (10a.), P./J. 14/2018 (10a.), 2a./J. 132/2017 (10a.) y 2a./J. 11/2014 (10a.) citadas en esta sentencia, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 18 de noviembre de 2022 a las 10:29 horas, 3 de diciembre de 2021 a las 10:15 horas, 8 de enero de 2021 a las 10:09 horas, 8 de junio de 2018 a las 10:14 horas, 20 de octubre de 2017 a las 10:30 horas y 28 de febrero de 2014 a las 11:02 horas, respectivamente.

La ejecutoria relativa a la contradicción de tesis 146/2019 citada en esta sentencia, aparece publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 2, Tomo I, junio de 2021, página 255, con número de registro digital: 29902.

________________

1. Que constituye el momento procesal a partir del cual debe analizarse la competencia por virtud del acuerdo adoptado por los Ministros de esta Segunda Sala en sesión privada del dieciocho de enero de dos mil veintitrés, en cuanto a que los asuntos pendientes de resolución en este Máximo Tribunal a la fecha en que entraron en funcionamiento los Plenos Regionales conforme a los Acuerdos Generales 67/2022 y 108/2022 del Consejo de la Judicatura Federal –dieciséis de enero de dos mil veintitrés–, serían resueltos por este Alto Tribunal ya que no se previó disposición que ordene su remisión a dichos Plenos Regionales; de ahí que tiene aplicación la regla contenida en el artículo quinto transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, que dice:

"Quinto. Los procedimientos iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del presente decreto, continuarán tramitándose hasta su resolución final de conformidad con las disposiciones vigentes al momento de su inicio."

2. Jurisprudencia PC.III.A. J/18 A (11a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 19, noviembre de dos mil veintidós, Tomo III, página dos mil novecientos sesenta y seis, registro digital: 2025524.

3. Jurisprudencia PC.XXX. J/3 A (11a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 8, diciembre de dos mil veintiuno, Tomo II, página mil novecientos sesenta y dos, registro digital: 2023917.

4. Jurisprudencia P./J. 72/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de dos mil diez, página siete, registro digital: 164120.

5. Tesis P. XLVII/2009 consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de dos mil nueve, página sesenta y siete, registro digital: 166996.

6. Jurisprudencia 2a./J. 94/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de dos mil, página trescientos diecinueve, registro digital: 190917.

7. Jurisprudencia 2a./J. 75/97, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., enero de mil novecientos noventa y ocho, página trescientos cincuenta y uno, registro digital: 196956.

8. Tesis P. LXXVI/2000, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, junio de dos mil, página treinta y nueve, registro digital: 191703.

9. Tesis P. LXXIV/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, junio de dos mil, página cuarenta y dos, registro digital: 191705.

10. Tesis 2a. XI/2002, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XV, marzo de dos mil dos, página cuatrocientos treinta y dos, registro digital: 187396.

11. Tesis 2a./J. 18/2007, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXV, marzo de dos mil siete, página quinientos trece, registro digital: 172909.

12. Jurisprudencia 1a./J. 106/2007, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVI, septiembre de dos mil siete, página trescientos diecinueve, registro digital: 171302.

13. Jurisprudencia 2a./J. 80/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, mayo de dos mil ocho, página catorce, registro digital: 169751.

14. Jurisprudencia 2a./J. 81/2008, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, mayo de dos mil ocho, página trece, registro digital: 169752.

15. Jurisprudencia 2a./J. 98/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, junio de dos mil ocho, página cuatrocientos cinco, registro digital: 169434.

16. Jurisprudencia 2a./J. 186/2009, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, noviembre de dos mil nueve, página cuatrocientos treinta y cinco, registro digital: 165917.

17. Tesis 2a. III/2011 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro III, diciembre de dos mil once, Tomo 4, página tres mil doscientos setenta y dos, registro digital: 2000028.

18. Jurisprudencia P./J. 14/2018 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 55, junio de dos mil dieciocho, Tomo I, página diecisiete, registro digital: 2017136.

19. Jurisprudencia 2a./J. 94/2012 (10a.), consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XII, septiembre de dos mil doce, Tomo 2, página setecientos cuatro, registro digital: 2001603.

20. Jurisprudencia 2a./J. 11/2014 (10a.), consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, febrero de dos mil catorce, Tomo II, página mil doscientos cuarenta y tres, registro digital: 2005718.

21. Jurisprudencia 2a./J. 132/2017 (10a.), consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 47, octubre de dos mil diecisiete, Tomo II, página mil noventa y cinco, registro digital: 2015323.

22. Por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S. con reserva de criterio, A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. y Z.L. de L., con voto en contra de los Ministros Esquivel Mossa y P.D..

23. Jurisprudencia P./J. 19/2020 (10a.), consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 82, enero de dos mil veintiuno, Tomo I, página nueve, registro digital: 2022619.

24. Jurisprudencia 8 publicada en el Informe de mil novecientos setenta y tres, Séptima Época, P.I., página cuarenta y cuatro, registro digital: 805484.

25. Jurisprudencia 2a./J. 204/2009, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, diciembre de dos mil nueve, página trescientos quince, registro digital: 165659.

Esta sentencia se publicó el viernes 09 de junio de 2023 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.