Ejecutoria num. 4/2022 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 23-09-2022 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 4/2022. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL DÉCIMO QUINTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SEXTO CIRCUITO, DÉCIMO PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA CIVIL DEL PRIMER CIRCUITO. 8 DE JUNIO DE 2022. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P.Y.Y.E.M.. PONENTE: L.O.A.. SECRETARIA: NORMA P.C.F..

ÍNDICE TEMÁTICO

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Ciudad de México, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al ocho de junio de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la contradicción de tesis, suscitada entre el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito.

El problema jurídico por resolver consiste en determinar si los actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa, atribuidos a Petróleos Mexicanos (Pemex) o a alguna de sus empresas subsidiarias, constituyen actos de autoridad para efectos del juicio de amparo.

ANTECEDENTES DEL ASUNTO

1. Denuncia de la contradicción. Mediante escrito presentado el diez de enero de dos mil veintidós en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, S., Servicios de Ingeniería Especializada, Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su apoderado legal É.R.O., denunció la posible contradicción de tesis entre los emitidos por el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 97/2020 y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, al resolver el amparo en revisión 48/2021, Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el amparo en revisión 49/2020; y, Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver el amparo directo 973/2019.

2. En la denuncia, la referida persona moral señaló que, a su juicio, los criterios ya citados actualizan una contradicción de tesis, pues el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostiene que la omisión de formalizar un contrato mediante adjudicación directa atribuida a diversas autoridades de Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias, tiene verificativo en un contexto de coordinación, dado que las señaladas como responsables actúan en un plano de igualdad frente a la gobernada, de ahí que ese acto no puede ser considerado como de autoridad para efectos del juicio de amparo.

3. Mientras que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito estimó que la omisión de formalizar el contrato que ampara los trabajos de emergencia ejecutados por la empresa quejosa –mediante adjudicación directa– atribuida al titular de la gerencia de la refinería perteneciente a Pemex Transformación Industrial no puede reputarse dentro de una relación de coordinación, sino de supra a subordinación, por lo que se está en presencia de actos de autoridad para efectos del juicio de amparo. Similar criterio señala que sostuvieron el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil, ambos del Primer Circuito.

4. Trámite de la denuncia. Por acuerdo de trece de enero de dos mil veintidós, el Ministro presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente con el número 4/2022, lo admitió a trámite determinando que la competencia para conocer la contradicción de tesis es de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que ordenó turnar los autos a la M.L.O.A., para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

5. Asimismo, ordenó que se solicitara a los tribunales contendientes, por conducto del MINTERSCJN, remitieran, en versión digitalizada el original o, en su caso, copia certificada de las ejecutorias, así como de los escritos de agravios y demanda que dieron origen a los asuntos respectivos, además de la versión digitalizada del original del proveído en el que informen si el criterio sustentado en dichos asuntos se encuentra vigente o, en caso de que se tenga por superado o abandonado, además de señalar las razones que sustenten las consideraciones respectivas, la versión digitalizada de las ejecutorias en las que se sustente el nuevo criterio.

6. En proveído de tres de febrero de dos mil veintidós, la Ministra presidenta de esta Segunda Sala determinó que ésta se avocara al conocimiento del asunto y, concluidos los trámites relativos, en auto dictado el catorce siguiente, se ordenó la remisión del expediente a la Ministra ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

I. Competencia

7. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es parcialmente competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, en términos de su artículo transitorio primero, fracción II,(1) en relación con el punto segundo, fracción VII, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de tesis suscitada entre el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, esto es, se trata de Tribunales Colegiados de diverso Circuito y materia, respectivamente; para cuya resolución se considera innecesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal.

II. Incompetencia

8. Sin embargo, esta Segunda Sala no es competente para conocer y resolver lo relativo a la diversidad de criterios emitidos por el Décimo Primer Tribunal Colegiado y el Décimo Quinto Tribunal Colegiado, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito, toda vez que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 226 de la Ley de Amparo y el Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, la Suprema Corte de Justicia de la Nación sólo tiene competencia para conocer respecto de las contradicciones de tesis sostenidas entre sus Salas o alguna entre las sustentadas por el mismo Pleno o sus Salas y las Salas del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación; así como las suscitadas entre los Plenos de Circuito, los Tribunales Colegiados de diversa especialidad de un mismo Circuito y/o los Tribunales Colegiados de diverso Circuito.

9. En efecto, en el caso del Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito –cuyo criterio no es factible de ser revisado por este Tribunal Constitucional– pertenece al mismo Circuito y especialidad que el diverso Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa, cuyo conocimiento, en todo caso, corresponde al Pleno especializado en la materia y jurisdicción en el Circuito aludidos.

10. Sin que sea el caso de remitir los autos al Pleno en Materia Administrativa del Primer Circuito, pues respecto al criterio emitido por el último Tribunal Colegiado en cita, sí se justifica la competencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de la denuncia respectiva, en la medida en que, de un análisis preliminar de las ejecutorias contendientes –a diferencia del primero– dicho órgano sostuvo un criterio divergente respecto de los sustentados por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito y el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, los cuales pertenecen a un diverso Circuito y materia.

11. Por lo que en aras de garantizar la seguridad jurídica y la unificación de criterios, será esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la que determine el criterio que debe prevalecer.

12. Similares consideraciones sostuvieron esta Segunda Sala al resolver la contradicción de tesis 159/2019, fallada en sesión de tres de julio de dos mil diecinueve, por unanimidad de votos y el Pleno de este Alto Tribunal, al resolver la contradicción de tesis 118/2019, fallada en sesión de veintiséis de mayo de dos mil veinte, por unanimidad de votos.

III. Legitimación

13. La contradicción de tesis fue denunciada por parte legitimada para ello de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, toda vez que la formuló S., Servicios de Ingeniería Especializada, Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su apoderado legal É.R.O., quien fungió como quejosa y recurrente en los criterios contendientes en esta contradicción de tesis.

IV. Criterios denunciados

14. A fin de determinar si existe la contradicción de tesis, es pertinente tener en cuenta los antecedentes y los aspectos más relevantes de las ejecutorias denunciadas como contradictorias, por las que esta Segunda Sala es competente, que en síntesis son los siguientes:

15. I. Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito –amparo en revisión 97/2020–

16. a). Juicio de amparo

17. S., Servicios de Ingeniería Especializada, Sociedad Anónima de Capital Variable, una sociedad mercantil que aduce prestar servicios de construcción y mantenimiento industrial, promovió juicio de amparo indirecto en el que señaló como actos reclamados, esencialmente: i) la omisión de formalizar los contratos que amparen la ejecución de los trabajos correspondientes a la obra pública "Servicio de restauración y reentubado de haz de tubos para el cambiador de calor AI-E-7 de la planta AI de destilación de vacío, de la refinería ‘Ing. A.M.A. en Salamanca, Guanajuato’."; ii) la falta de contestación a sus escritos de petición –en los que solicitó que se le proporcionara un ejemplar del dictamen elaborado a efecto de que se ejecutaran los trabajos referidos, así como el contrato respectivo o, en su defecto, que se elaboraran ambos documentos– y, iii) la omisión de entregar el dictamen que sustente la necesidad de contratar las obras por adjudicación directa. Actos que se los atribuyó a diversas autoridades dependientes de Petróleos Mexicanos y de su empresa subsidiaria Pemex Transformación Industrial.

18. Correspondió conocer del juicio de amparo, al Juzgado Décimo Segundo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México quien, previo desechamiento y posterior resolución recaída a un recurso de queja que resultó fundado, admitió a trámite la demanda de amparo.

19. Durante la tramitación del juicio se admitieron diversas ampliaciones (seis en total), todas relacionadas con omisiones en el procedimiento de contratación, con la falta de formalización del contrato que ampara los trabajos realizados y con la omisión de realizar las adecuaciones presupuestales para cubrir el valor de dichos trabajos, atribuidas a diversas autoridades de Petróleos Mexicanos.

20. Seguido en sus trámites el juicio, se dictó sentencia en la que la Jueza Federal del conocimiento determinó sobreseer en el juicio al estimar actualizada la causa de improcedencia prevista en los artículos 1o., 5o., fracción II y 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, bajo la consideración de que los actos reclamados no eran actos de autoridad para efectos del juicio constitucional, debido a que, tanto la obra pública que la quejosa aducía haber realizado como las omisiones que atribuía a las autoridades responsables de formalizar el contrato administrativo y de pagar la correspondiente contraprestación, encontraban su origen en un acuerdo de voluntades entre partes contratantes para la realización de trabajos de mantenimiento.

21. b). Recurso de revisión

22. Contra dicha determinación, la empresa quejosa interpuso recurso de revisión, del cual tocó conocer al Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien dictó resolución en el sentido de confirmar la sentencia recurrida, sobreseer en el juicio de amparo y declarar infundado el recurso de revisión adhesiva interpuesto por el secretario de Hacienda y Crédito Público, bajo las consideraciones sustanciales siguientes:

• El tribunal indicó que era correcta la decisión de la Juez Federal de analizar en primer término la causa de improcedencia advertida de oficio –establecida en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con los diversos 1o. y 5o., fracción II, todos de la Ley de Amparo– y dejar de examinar la existencia de los actos reclamados, puesto que, por las particularidades del asunto, este último tema se encontraba relacionado con el fondo.

• Una vez que sintetizó los agravios aducidos por la recurrente, explicó en qué consisten los actos de autoridad, concluyendo que un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo se constituye si éste es emitido en una relación de supra a subordinación entre la autoridad y el gobernado y, por su conducto, aquélla crea, modifica o extingue unilateral y obligatoriamente situaciones jurídicas en relación con éste.

• Sostuvo que los actos reclamados se relacionan con un contrato de obra pública, aduciéndose que no se ha firmado; lo que revelaba que tienen verificativo en un contexto de coordinación, en tanto implica la falta de formalización de un acuerdo de voluntades entre la autoridad responsable y la quejosa para la realización de la obra pública.

• Destacó que, en el caso, los actos reclamados ocurren dentro de un acuerdo de voluntades y así, las autoridades responsables actúan en un plano de igualdad frente a la gobernada, ya que se les atribuye una deficiencia (omisión) en la formalización de la intención contractual, no una conducta realizada en un aspecto en el cual aquéllas conserven su facultad soberana como para estimar que su posición sea de supra a subordinación ante la quejosa.

• Máxime que, según se aduce, dicha omisión ha generado la falta de pago de la respectiva contraprestación, no obstante que ya se prestó el servicio; lo que robustece la apreciación de que tiene verificativo en un entorno de coordinación, porque lo que se atribuye a las autoridades responsables es, en realidad, el incumplimiento de obligaciones recíprocas frente a la peticionaria debido a que aun cuando el servicio ya fue brindado, el contrato no ha sido firmado ni pagado.

• Abundó que, con independencia del momento en el cual se formaliza un contrato, en tal acto interviene la voluntad, tanto del contratante, como del contratista, por lo que se trata de un acto bilateral desarrollado en un contexto de coordinación; y, si en la especie la quejosa afirma que se generó informalmente el acuerdo de voluntades y se llevaron a cabo los trabajos –con motivo de un caso fortuito o fuerza mayor–, pero que tal acuerdo de voluntades no se ha formalizado, tal circunstancia hace concluir que la omisión en comento sucede en el mismo ámbito de igualdad.

• Precisó que la entonces quejosa no controvierte el fallo de adjudicación relativo –como para considerar que combata alguno de los actos administrativos señalados por los artículos 80 y 81 de la Ley de Petróleos Mexicanos– y, menos aún, que por ese motivo se esté ante actos de autoridad. Tampoco controvierte alguna cuestión suscitada después de la firma del contrato que actualice la segunda parte de las citadas normas sobre aspectos privados de naturaleza civil y/o mercantil, sino que lo toralmente reclamado es que una vez adjudicado el contrato administrativo a su favor y realizada la obra pública, el contrato no se firmó ni pagó.

• Motivo por los cuales, declaró infundado el agravio en estudio al considerar que, tal como apreció la Juez Federal, la omisión de formalizar el contrato público no puede considerarse como un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo, por lo que se actualizaba la causa de improcedencia derivada de los artículos 5o., fracción II y 61, fracción XXIII, de la ley de la materia; de ahí que procedía confirmar la sentencia recurrida y sobreseer en el juicio de amparo.

23. II. Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito –amparo en revisión 48/2021–

24. a). Juicio de amparo

25. S., Servicios de Ingeniería Especializada, Sociedad Anónima de Capital Variable, promovió juicio de amparo indirecto en el que reclamó, esencialmente: I) la omisión de formalizar los contratos que amparen la ejecución de los trabajos correspondientes a la obra pública "Restauración de haz de tubos de los equipos AI-E-11 A,B; AI-E-12 A,B,C; AA-E-3A Y AI-E-8 de la refinería ING. A.M.A. en Salamanca, Guanajuato"; II) la falta de contestación a sus escritos de petición –en los que solicitó que se le proporcionara un ejemplar del dictamen elaborado a efecto de que se ejecutaran los trabajos referidos, así como el contrato respectivo o, en su defecto, que se elaboraran ambos documentos– y, III) la omisión de entregar el dictamen que sustente la necesidad de contratar las obras por adjudicación directa. Actos que se los atribuyó a diversas autoridades dependientes de Petróleos Mexicanos y de su empresa subsidiaria Pemex Transformación Industrial.

26. Dicha demanda se turnó al Juzgado Décimo Cuarto de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, cuyo titular se declaró legalmente incompetente para conocer del juicio de amparo, por lo que ordenó su remisión al Juez de Distrito en turno en el Estado de Guanajuato, con sede en Irapuato.

27. La demanda de que se trata fue turnada a la Jueza Noveno de Distrito en el Estado de Guanajuato, quien aceptó la competencia declinada y, previo desahogo a la prevención formulada, la admitió a trámite.

28. La Jueza del conocimiento admitió a trámite una ampliación de demanda relacionada con omisiones en el procedimiento de contratación, con la falta de formalización del contrato que ampara los trabajos realizados y con la omisión de realizar las adecuaciones presupuestales para cubrir el valor de dichos trabajos, atribuidas a diversas autoridades de la empresa subsidiaria de Petróleos Mexicanos –tales como, el titular y el representante jurídico, ambos de la Gerencia de la Refinería "Ing. A.M.A., en Salamanca, Guanajuato, de la Subdirección de Producción de Petrolíferos de Pemex Transformación Industrial–.

29. Seguido en sus trámites el juicio, se dictó sentencia en la que la Jueza de Distrito, con fundamento en el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo, sobreseyó en el juicio de amparo respecto de las omisiones de celebrar y formalizar el contrato con motivo de los trabajos realizados por la quejosa, al determinar que toda vez que no existía la formulación, validación y remisión de la justificación técnica y legal relativa, aún no se actualizaba la obligación de las autoridades de llevar a cabo las acciones tendientes a la formalización del contrato y, como consecuencia de ello, tampoco se configuraban los actos que derivan de la celebración del contrato, tales como la obligación de pago. 30. No obstante lo anterior, la Juez consideró que la omisión del gerente de la refinería en Salamanca de actuar acorde con las políticas y lineamientos para procura y abastecimiento de Petróleos Mexicanos, en cuanto a justificar la naturaleza y alcance de los trabajos a través del dictamen correspondiente, el cual, en su caso, debe ser validado por su superior jerárquico, ha impedido a la quejosa definir la situación jurídica que guarda con dicha filial, lo que transgrede injustificadamente en su perjuicio el principio de seguridad jurídica tutelado en el artículo 16 constitucional, por lo que concedió el amparo para el efecto de que el referido gerente analizara la totalidad de las constancias integrantes del expediente relacionado con los trabajos realizados por la quejosa, a fin de formular el dictamen relativo; lo remitiera al subdirector de Petrolíferos de Pemex Transformación Industrial para efecto de que dicha autoridad, en su caso, convalidara la evaluación realizada; se comunicara a la solicitante del amparo el resultado del dictamen definitivo y, una vez elaborado y convalidado el dictamen definitivo de mérito, enviara la documentación relativa al Área de Procura y Abastecimiento de Petróleos Mexicanos, a fin de dar continuidad al procedimiento de contratación que en su caso correspondiera.

31. b) Recurso de revisión

32. Inconforme con esa decisión, el gerente de la refinería "Ing. A.M.A." en Salamanca, perteneciente a Pemex Transformación Industrial, interpuso recurso de revisión, del cual correspondió conocer al Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito, quien dictó resolución en el sentido de confirmar la sentencia recurrida y amparar a la parte quejosa, bajo las consideraciones sustanciales siguientes:

• El tribunal indicó que la autoridad recurrente esencialmente sostiene que los actos que se le reclaman no pueden considerarse como de autoridad para efectos del amparo, puesto que no existe supra a subordinación, además que considera que ordenar mediante la sentencia recurrida la formalización de un contrato para que se paguen los servicios de obra pública, no está dentro de los objetivos del juicio de amparo.

• Una vez que el tribunal explicó en qué consisten los actos de autoridad, precisó que eran infundados los argumentos expuestos por la autoridad recurrente, concluyendo que tal como lo determinó la Jueza Federal, el gerente de la refinería "Ing. A.M.A., perteneciente a Pemex Transformación Industrial, sí tiene el carácter de autoridad para los efectos del juicio de amparo, por la naturaleza de los actos que se le atribuyen, los cuales derivan de la omisión de formalizar el contrato que ampara los trabajos que la quejosa aseveró le fueron solicitados por esa entidad y que ejecutó en su totalidad, correspondientes al proyecto de obra pública denominado "Restauración de haz de tubos de los equipos AI-E-11 A, B, C; AI-E-12 A, B, C; AA-E-3A y AI-E-8 de la refinería Ing. A.M.A. en Salamanca, G..", así como su falta de pago.

• Después de transcribir el contenido del artículo 80 de la Ley de Petróleos Mexicanos, destacó que de éste se advertía que todo lo relativo al proceso de concurso, licitación y adjudicación de los contratos de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras, es de naturaleza administrativa y, una vez firmados, los pactos volitivos mutan a la modalidad de contrato privado y se rigen por la legislación mercantil o común aplicable.

• Sostuvo que el hecho de que, por disposición expresa, la naturaleza del procedimiento de contratación sea administrativa, significa que durante esa etapa las entidades o dependencias de Petróleos Mexicanos participantes tienen la calidad de autoridades para efectos del amparo, en tanto que las mencionadas contrataciones –entre las cuales se encuentran las de obra pública o mantenimiento– tienen como objetivo el cumplimiento de las atribuciones públicas de la entidad estatal de que se trate y, por lo mismo, la satisfacción de necesidades colectivas.

• Por lo anterior, la naturaleza administrativa de la fase previa a la suscripción y formalización del contrato entre Petróleos Mexicanos y un particular para la realización de una determinada obra, trabajo, asesoría, prestación de servicios, entre otros, constituye un aspecto fundamental que determina que se está en presencia de actos de autoridad para efectos del juicio de amparo. De ahí que si lo que se reclama es la omisión de suscribir un contrato de obra pública –para el mantenimiento de instalaciones–, el acto no puede reputarse dentro de una relación de coordinación, sino de supra a subordinación.

• Asimismo, determinó que el escrito de petición de la quejosa fue dirigido a la aquí recurrente en su carácter de autoridad, en virtud de que por la naturaleza de la petición formulada existe entre ambas una relación de supra a subordinación, es decir, entre gobernante y gobernado, atento a las razones previamente expuestas.

• En consecuencia, declaró infundados los agravios de la recurrente y confirmó la sentencia recurrida en la que se amparó a la parte quejosa.

33. III. Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito –amparo directo 973/2019–

34. a). Procedimiento de contratación

35. El doce de mayo de dos mil quince, Pemex Refinación y S., Servicios de Ingeniería Especializada, Sociedad Anónima de Capital Variable (como contratista) suscribieron el contrato de obra pública DCPA-OP-SCP-SP-GTUL-L-11-15 para la realización de trabajos consistentes en la "restauración general de intercambiadores de calor de la Planta Primaria No. 1", ubicada en el sector operativo No. 1, de la refinería "M.H.".

36. Los trabajos fueron ejecutados por la contratista y entregados a la referida empresa subsidiaria de Petróleos Mexicanos, tal como se desprende del acta de recepción física de los trabajos del contrato de obra y del acta de entrega-recepción de obras al área usuaria, ambas de cuatro de septiembre de dos mil quince. Posteriormente, las partes celebraron el Dictamen de Justificación para el Convenio de Ampliación de Monto del Contrato de Obra Pública No. DCPA-OP-SCP-SP-GTUL-L-11-15 No. Pedido 4500536707 –al advertirse la necesidad de realizar trabajos adicionales a los pactados–.

37. Una vez ejecutados y entregados los trabajos, la empresa subsidiaria de Petróleos Mexicanos, realizó diversos pagos a la contratista y dejó pendientes otros más, lo cual llevó a las partes a iniciar negociaciones a fin de saldar el adeudo, determinado de común acuerdo a que el monto total del adeudo correspondiente a los trabajos extraordinarios sería de $**********.

38. b). Juicio ordinario mercantil

39. Ante la falta de pago, S., Servicios de Ingeniería Especializada, Sociedad Anónima de Capital Variable, demandó en la vía ordinaria mercantil a Pemex Transformación Industrial (antes Pemex Refinación) y Pemex Refinería "M.H.", entre otras prestaciones, la declaración judicial a través de la cual se reconociera la ejecución de los trabajos ejecutados por la referida empresa de forma adicional a los que originalmente formaron parte del contrato de obra pública número DCPA-OP-SCP-SP-GTUL-L-11-15, celebrado entre Pemex y la actora, así como que se reconociera el adeudo derivado de dichos trabajos.

40. Dicha demanda se turnó al Juzgado Décimo Tercero de Distrito en Materia Civil en la Ciudad de México, cuyo titular se declaró legalmente incompetente para conocer del asunto, pues estimó que el contrato de obra pública era de índole administrativo, por lo que en términos de lo dispuesto en el artículo 3, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, dicho tribunal era el competente para conocer del asunto.

41. c). Recurso de apelación

42. Inconforme con esta determinación, la empresa actora interpuso recurso de apelación y, por cuestión de turno, correspondió conocer del asunto al Tercer Tribunal Unitario en Materias Civil, Administrativa y Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones del Primer Circuito, quien mediante sentencia determinó confirmar el auto recurrido.

43. d). Amparo directo

44. En contra de la anterior sentencia, la empresa referida promovió juicio de amparo directo, del que conoció el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, quien una vez tramitado dicho juicio, determinó conceder el amparo y la protección de la Justicia Federal a la parte quejosa, bajo las consideraciones sustanciales siguientes:

• El tribunal indicó que la empresa quejosa esencialmente sostiene que para determinar la incompetencia legal de los tribunales judiciales de la Federación, en la sentencia reclamada se deja de observar el artículo 80 de la Ley de Petróleos Mexicanos y el régimen especial de contratación al que está sujeto dicha entidad a partir de la denominada "reforma energética", y que el caso no encuadra en los supuestos previstos en el artículo 3, fracción III, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

• Dicho concepto de violación fue calificado como fundado y suficiente para conceder la protección constitucional solicitada.

• Señaló que Petróleos Mexicanos de ser un organismo descentralizado, se transformó en lo que se denominó como empresa productiva del Estado y que, como tal, se sujetaría a un régimen especial de servicios y obra pública, que sería determinado por la ley secundaria.

• Destacó que el contrato de obra pública base de la acción se celebró el doce de mayo de dos mil quince y el dictamen de justificación para el convenio de ampliación del monto de dicho contrato se llevó a cabo el cinco de octubre siguiente; por tanto, el contrato de obra pública y su ampliación se celebraron cuando la Ley de Petróleos Mexicanos ya estaba vigente.

• Por lo anterior, precisó que de conformidad con lo establecido en los artículos 80 y 81 de la Ley de Petróleos Mexicanos, las controversias atinentes a la interpretación o cumplimiento del contrato serán competencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federación (salvo que se haya pactado un medio alternativo de solución de controversias) y que en el contrato respectivo, no se convino un medio alternativo de solución de controversias.

• Con base en lo señalado, sostuvo que la ley referida tiene normas de jurisdicción competencial, al distinguir que los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación serán de naturaleza administrativa y de competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; pero una vez adjudicado y firmado un contrato, todas las controversias que surjan relativas a su interpretación o cumplimiento se considerarán de naturaleza privada (regida por la legislación mercantil o común) y la competencia se fincará en los tribunales del Poder Judicial de la Federación.

• Consecuentemente, determinó que la resolución que confirmó la ausencia de jurisdicción y de competencia legal del juzgado de origen resultaba contraria a derecho; motivo por el cual, concedió el amparo y la protección de la Justicia Federal, para el efecto de que la autoridad responsable dejara sin efectos la sentencia reclamada y, en su lugar, dictara una nueva en la que considerara que la jurisdicción y la competencia legal para conocer del juicio ordinario mercantil, se fincaba en el Juzgado Décimo Tercero de Distrito en Materia Civil en la Ciudad de México, por haber sido el que previno en el conocimiento del asunto.

V.I. de la contradicción

45. En primer lugar, debe precisarse que el objeto de la resolución de una contradicción de tesis radica en unificar los criterios contendientes. Es decir, para identificar si es existente la contradicción de tesis deberá tenerse como premisa el generar seguridad jurídica.

46. De los criterios de esta Suprema Corte de los que se dará noticia, se advierten las siguientes características que deben analizarse para determinar la existencia de una contradicción de tesis:

47. En principio, se destaca que no es necesario que los criterios deriven de elementos de hecho idénticos, pero es esencial que estudien la misma cuestión jurídica, arribando a decisiones encontradas. Sirve de sustento a lo anterior, la jurisprudencia de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.";(2) así como la tesis número P. XLVII/2009 de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(3)

48. En efecto, se pone de manifiesto que la existencia de la contradicción de tesis no depende de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, ya que es suficiente que los criterios jurídicos sean opuestos, aunque debe ponderarse que esa variación o diferencia no debe incidir o ser determinante para el problema jurídico resuelto, esto es, debe tratarse de aspectos meramente secundarios o accidentales que, al final, en nada modifican la situación examinada por el Tribunal Colegiado de Circuito, sino que sólo forman parte de la historia procesal del asunto de origen.

49. En tal virtud, si las cuestiones fácticas, aun siendo parecidas, influyen en las decisiones adoptadas por los órganos de amparo, ya sea porque se construyó el criterio jurídico partiendo de dichos elementos particulares o la legislación aplicable da una solución distinta a cada uno de ellos, es inconcuso que la contradicción de tesis no puede configurarse, en tanto no podría arribarse a un criterio único ni tampoco sería posible sustentar jurisprudencia por cada problema jurídico resuelto, pues conllevaría a una revisión de los juicios o recursos fallados por los Tribunales Colegiados de Circuito, ya que si bien las particularidades pueden dilucidarse al resolver la contradicción de tesis –mediante aclaraciones–, ello es viable cuando el criterio que prevalezca sea único y aplicable a los razonamientos contradictorios de los órganos participantes.

50. Asimismo, el Tribunal Pleno ha sostenido que la contradicción de tesis puede configurarse implícitamente siempre y cuando el criterio respectivo pueda deducirse de manera clara e indubitable de las circunstancias particulares de cada caso, esto es, deben existir los elementos suficientes –los cuales no pueden ser accidentales o meramente secundarios– para establecer que en relación con el tema a dilucidar, un órgano colegiado fijó un criterio contrario al otro concerniente a la sustancia de un mismo problema jurídico.

51. Es decir, aun cuando los órganos contendientes no hayan sustentado un criterio expreso sino uno implícito pero indubitable, entendiéndose como tal el que pueda deducirse de manera clara e inobjetable de las circunstancias particulares del caso, a fin de impedir la inseguridad jurídica que provoca la divergencia de criterios de los órganos jurisdiccionales terminales al resolver un mismo tema jurídico, resulta necesaria la sustentación de una tesis jurisprudencial que decida o supere la discrepancia de las tesis relativas, uniformando el criterio conforme al cual habrán de resolverse asuntos jurídicos iguales o semejantes, pues de estimarse que en ese supuesto no puede configurarse la contradicción de tesis, se seguirían resolviendo de forma diferente, sin justificación legal alguna, negocios jurídicos en los que se examinen cuestiones esencialmente iguales.

52. Tal criterio quedó plasmado en la tesis de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PUEDE CONFIGURARSE, AUNQUE UNO DE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEA IMPLÍCITO, SIEMPRE QUE SU SENTIDO PUEDA DEDUCIRSE INDUBITABLEMENTE DE LAS CIRCUNSTANCIAS PARTICULARES DEL CASO."(4)

53. De igual forma, es necesario que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese.

54. En los ejercicios interpretativos respectivos debe encontrarse al menos un tramo de razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general.

55. Y que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente en relación con cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

56. Aun cuando los criterios sustentados por los tribunales contendientes no constituyan jurisprudencia debidamente integrada, ello no es requisito indispensable para proceder a su análisis y establecer si existe la contradicción de tesis planteada y, en su caso, cuál es el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia. Sirve de apoyo la tesis aislada: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS."(5)

57. Ahora bien, de los aspectos relevantes que se desprenden de las ejecutorias que dieron origen a los criterios que se consideran discrepantes, esta Sala advierte que es inexistente la contradicción de tesis respecto del criterio sostenido por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, pues tal como se verá, la decisión a la que arribó dicho órgano jurisdiccional partió de considerar ciertos aspectos que no fueron analizados por los demás órganos contendientes, lo cual influyó en la decisión a la que arribó y, consecuentemente, ello impediría sentar un criterio único y aplicable a todos los razonamientos contradictorios de tales órganos.

58. En efecto, de la ejecutoria emitida por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, al resolver el juicio de amparo directo sometido a su consideración, se aprecia que en éste se analizó la legalidad de una sentencia que confirmó el acuerdo emitido por un Juez de Distrito en Materia Civil, en el que se declaró legalmente incompetente para conocer de un asunto ordinario mercantil –en el que se demandó de diversas autoridades de Pemex, entre otras prestaciones, la declaración judicial a través de la cual se reconociera la ejecución de los trabajos realizados por la referida empresa de forma adicional a los que originalmente formaron parte de un contrato de obra pública, así como que se reconociera el adeudo derivado de dichos trabajos–, al estimar que el contrato de obra pública era de índole administrativo, por lo que debía conocer del asunto el Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

59. Al respecto, en lo que aquí interesa, el Tribunal Colegiado determinó conceder el amparo a la empresa quejosa, al considerar que la Ley de Petróleos Mexicanos –la cual resultaba aplicable al asunto en virtud de que el contrato de origen se emitió cuando se encontraba en vigor la ley– tiene normas de jurisdicción competencial, al distinguir que los actos que se desarrollan dentro del procedimiento de contratación serán de naturaleza administrativa y de competencia del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; pero una vez adjudicado y firmado un contrato, todas las controversias que surjan relativas a su interpretación o cumplimiento, se considerarán de naturaleza privada (regida por la legislación mercantil o común) y la competencia se fincará en los tribunales del Poder Judicial de la Federación (salvo que se haya pactado un medio alternativo de solución de controversias).

60. Como se advierte, en el asunto que dio origen al juicio de amparo directo cuyo análisis nos ocupa, ya se había formalizado el contrato de obra pública entre la quejosa y las autoridades dependientes de Petróleos Mexicanos, en el cual la empresa contratista se obligó a ejecutar los trabajos en el plazo de veinticinco días naturales. 61. Por lo que el Tribunal Colegiado señalado determinó que la resolución que confirmó la ausencia de competencia legal del juzgado de origen resultaba contraria a derecho; motivo por el cual, concedió el amparo para el efecto de que la autoridad responsable dejara sin efectos la sentencia reclamada y, en su lugar, dictara una nueva en la que considerara, que la jurisdicción y la competencia legal para conocer del juicio ordinario mercantil se fincaba en el Juzgado de Distrito en Materia Civil en la Ciudad de México, por haber sido el que previno en el conocimiento del asunto.

62. Por su parte, los Tribunales Colegiados Décimo Quinto y Primero, ambos en Materia Administrativa del Primer y Décimo Sexto Circuitos, respectivamente, si bien se pronunciaron sobre la naturaleza de los actos que se desarrollan dentro del procedimiento de contratación llevado a cabo por las empresas subsidiarias de Petróleos Mexicanos (Pemex); lo cierto es que dicho análisis se llevó a cabo considerando actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de adjudicación directa.

63. De lo que se advierte que las posturas interpretativas de los tribunales contendientes derivaron del análisis de las particularidades en que acontecieron los casos analizados y, principalmente, de los actos reclamados en cada uno de ellos.

64. Por tanto, si mientras los Tribunales Colegiados Décimo Quinto y Primero en Materia Administrativa del Primer y Décimo Sexto Circuitos se pronunciaron en relación con la procedencia del juicio de amparo indirecto, cuando se reclaman actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública derivado de una adjudicación directa celebrada por empresas subsidiarias de Petróleos Mexicanos –en que el primero de ellos concluyó que no tienen el carácter de autoridades para efectos del amparo y, el segundo, determinó que sí tienen esa calidad–.

65. En cambio, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito únicamente determinó que fue incorrecta la decisión de un Juzgado de Distrito de declarar que carecía de competencia legal para conocer de una controversia en la vía ordinaria mercantil en la que se demandó de diversas autoridades de Pemex, entre otras prestaciones, la declaración judicial a través de la cual se reconociera la ejecución de los trabajos realizados por la referida empresa de forma adicional a los que originalmente formaron parte de un contrato de obra pública, así como que se reconociera el adeudo derivado de dichos trabajos.

66. En cuya ejecutoria, si bien dicho tribunal analizó la naturaleza de los actos que se desarrollan dentro del procedimiento de contratación llevado a cabo por las empresas subsidiarias de Petróleos Mexicanos; empero, en dicho asunto ya se había formalizado el contrato de obra pública entre la quejosa y las autoridades dependientes de Petróleos Mexicanos.

67. Luego, no existe un punto de toque entre lo analizado y resuelto por el Tribunal Colegiado en Materia Civil y los Tribunales Colegiados Especializados en Materia Administrativa, toda vez que en los amparos en revisión del índice de estos últimos Tribunales Colegiados, no se había formalizado contrato alguno entre los titulares de las empresas subsidiarias de Petróleos Mexicanos y la empresa recurrente –lo cual era precisamente la litis en el asunto– y, en el amparo directo resuelto por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito, ya se había firmado el contrato de obra pública.

68. De ahí que no es posible configurar la contradicción de tesis entre el sustentado por el Tribunal Colegiado en Materia Civil y los restantes órganos colegiados, pues se insiste, aquél examinó un supuesto particular diverso a los analizados por los otros tribunales y, por ende, dicho criterio no podría formar parte de la presente contradicción de tesis.

69. Consecuentemente, dadas las diferencias apuntadas, lo que procede es declarar inexistente la contradicción de tesis denunciada por lo que hace al emitido por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito.

V. Existencia de la contradicción

70. No obstante lo anterior, derivado de los aspectos relevantes que se desprenden de las ejecutorias que dieron origen a los restantes criterios que se consideran discrepantes, esta Segunda Sala advierte que sí existe la contradicción de tesis denunciada entre los Tribunales Colegiados Décimo Quinto y Primero, ambos en Materia Administrativa, del Primer y Décimo Sexto Circuitos, respectivamente, debido a que examinaron una misma cuestión jurídica, pero arribaron a conclusiones diferenciadas.

71. Ello es así, pues los recursos de revisión de los que derivan los criterios señalados, se originaron con motivo de juicios de amparo indirecto en los que esencialmente se señalaron como actos reclamados: I) la omisión de formalizar los contratos que amparen la ejecución de los trabajos realizados; II) la falta de contestación a diversos escritos de petición –en los que solicitó que se le proporcionara un ejemplar del dictamen elaborado a efecto de que se ejecutaran los trabajos referidos, así como el contrato respectivo o, en su defecto, que se elaboraran ambos documentos– y, III) la omisión de entregar el dictamen que sustente la necesidad de contratar las obras por adjudicación directa, en cuyos asuntos se señalaron como responsables a diversas autoridades dependientes de Petróleos Mexicanos, así como de sus empresas subsidiarias.

72. De igual forma, se impone destacar que de los antecedentes relevantes de los juicios de amparo de origen, se advierte que ambos asuntos fueron promovidos por una sociedad mercantil que presta servicios de construcción y mantenimiento industrial, quien aduce realizó proyectos de obra pública para refinerías de Petróleos Mexicanos. Dichos trabajos fueron contratados por la citada empresa productiva del Estado mediante adjudicación directa e iniciaron sin que se formalizara dictamen o contrato público, al haberse requerido con el carácter de urgentes en virtud de contingencias emergentes ocurridas en las refinerías.

73. La sociedad mercantil finalizó las obras sin que se pagara la totalidad de los trabajos realizados y, derivado de lo anterior, solicitó a diversas autoridades dependientes de Petróleos Mexicanos los dictámenes emitidos para su contratación, así como los contratos y fallos de adjudicación directa respectivos, para estar en posibilidad de exigir los pagos correspondientes; al no obtener respuesta favorable, la empresa promovió los juicios de amparo indirecto de donde derivan los criterios contendientes.

74. Así, al resolver los recursos de revisión interpuestos contra las sentencias dictadas por los Jueces de Distrito, los tribunales contendientes emitieron criterios discrepantes sobre un mismo punto de derecho, pues mientras el Décimo Quinto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que la omisión de formalizar un contrato mediante adjudicación directa atribuida a diversas autoridades de Petróleos Mexicanos (Pemex), tiene verificativo en un contexto de coordinación, por lo que las señaladas como responsables actúan en un plano de igualdad frente a la gobernada, de ahí que ese acto no podía ser considerado como de autoridad para efectos del juicio de amparo.

75. Por su parte, el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Décimo Sexto Circuito estimó que la omisión de formalizar el contrato que ampara los trabajos de emergencia ejecutados por la empresa quejosa –mediante adjudicación directa– atribuida al titular de la gerencia de la refinería perteneciente a Pemex Transformación Industrial, no puede reputarse dentro de una relación de coordinación, sino de supra a subordinación, por lo que se está en presencia de actos de autoridad para efectos del juicio de amparo.

76. En ese sentido, sobre las premisas anteriores y, atendiendo a la manera en que los tribunales realizaron el análisis correspondiente –respecto, concretamente, a si los actos reclamados pueden ser considerados como de autoridad para efectos del juicio de amparo–, se determina que el punto jurídico a dilucidar debe centrarse en resolver la siguiente interrogante: ¿Si los actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa, atribuidos a Petróleos Mexicanos (Pemex) o a alguna de sus empresas subsidiarias, constituyen actos de autoridad para efectos del juicio de amparo?

77. Sin que obste a lo anterior que en los juicios de amparo de los que derivan los criterios contradictorios, el acto reclamado –omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa– se haya atribuido a diversas autoridades de Petróleos Mexicanos (Pemex) o de sus empresas subsidiarias; pues lo trascendente para la solución de esta contradicción, es que la conclusión a la que arribaron los tribunales contendientes, partió de examinar la naturaleza de los actos reclamados –y no de las autoridades responsables– consistentes en la omisión de formalizar los contratos que amparaban los trabajos que le fueron solicitados a la empresa quejosa por dicha entidad y que ejecutó en su totalidad; de ahí que el punto jurídico a dilucidar, como ya se apuntó, se centre en lo relativo a si tal acto –en los términos ya señalados–, constituye o no un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo.

78. Máxime que el determinar a qué autoridad o autoridades les correspondería formalizar un contrato de obra pública, es una cuestión, que en todo caso, está íntimamente vinculada con el fondo del asunto, pero previamente debe determinarse si los actos relacionados con dicha omisión constituyen o no actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, que es lo que corresponderá dilucidar a esta Segunda Sala en la presente contradicción de tesis.

VI. Estudio de fondo

79. Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio que sostiene esta Segunda Sala, conforme a las consideraciones que a continuación se exponen.

80. En principio, resulta conveniente tener presente que el artículo 1o., fracción I,(6) de la Ley de Amparo prevé que el juicio de amparo procede, entre otros supuestos, contra actos de autoridad que vulneren derechos humanos.

81. Ahora bien, el numeral 5o., fracción II,(7) de la legislación en cita establece que la autoridad responsable es la que, independientemente de su naturaleza formal, dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

82. Este último artículo también prevé una modalidad, consistente en que los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de la propia fracción y cuyas funciones estén determinadas por una norma general.

83. Al respecto, es oportuno precisar que esta Segunda Sala ha establecido que las características que distinguen a una autoridad para efectos del juicio de amparo son las siguientes:

a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular.

b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad.

c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y,

d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.

84. Lo anterior tiene sustento en la jurisprudencia emitida por esta Segunda Sala, de rubro: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS."(8)

85. Ahora, con objeto de resolver si los actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa atribuidos a Petróleos Mexicanos (Pemex) o a alguna de sus empresas subsidiarias, constituyen actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, se estima pertinente realizar las siguientes precisiones.

86. Con motivo de la entrada en vigor del decreto por el que se reformaron y adicionaron diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en Materia de Energía, publicado en el Diario Oficial de la Federación de veinte de diciembre de dos mil trece, Petróleos Mexicanos, que hasta antes de esas reformas tenía el carácter de organismo descentralizado de la administración pública federal, se convirtió en una empresa productiva del Estado.

87. En efecto, la reforma a los artículos 25 y 27 de la Constitución Federal,(9) transformó a Petróleos Mexicanos en una empresa productiva del Estado, cuyo objetivo fue crear valor económico a fin de incrementar los ingresos de la nación, con un nuevo régimen jurídico, alejando a ésta de la tradicional lógica de controles y jerarquía administrativa, basado en los principios del gobierno corporativo.

88. En el artículo vigésimo transitorio(10) de dicha reforma, se vinculó al Congreso de la Unión a adecuar el marco jurídico rector de las empresas productivas del Estado, en el que debía establecer, entre otros aspectos, un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades; motivo por el cual, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de agosto de dos mil catorce se expidió la Ley de Petróleos Mexicanos.

89. En este punto, resulta necesario precisar que en los artículos 75, 77 y 78(11) de la Ley de Petróleos Mexicanos, se estableció que dicha empresa productiva, así como sus subsidiarias, realizarán la contratación de servicios y obras que requieran, con sujeción a los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, a efecto de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes de acuerdo con la naturaleza de la contratación.

90. Asimismo, se determinó que dichos procedimientos de contratación serán de dos tipos: por concurso abierto o por concurso cerrado: los primeros implican la emisión de una convocatoria con alcance nacional o internacional, en tanto que los segundos tienen una naturaleza excepcional; este último procedimiento puede realizarse a través de una invitación restringida de participantes, o bien, de una adjudicación directa por emergencia –la cual se realiza cuando existe una situación que deba atenderse de manera inmediata–.

91. De conformidad con las Políticas y Lineamientos para Procura y Abastecimiento de Petróleos Mexicanos, en relación con lo dispuesto en el artículo 32, fracción IV, de las Disposiciones Generales de Contratación para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias(12) –publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de junio de dos mil quince–, por lo que se refiere a las adjudicaciones directas por emergencias, corresponde al área usuaria de Petróleos Mexicanos o a sus empresas subsidiarias definir que se trata de una situación que se debe atender de manera inmediata (emergencia), a través de una justificación por escrito, acompañada del soporte documental correspondiente, validada por su superior jerárquico; esa documentación será remitida dentro de los treinta días posteriores a que finalice la situación de contención, a efecto de que el área de Procura y Abastecimiento de Petróleos Mexicanos, realice la formalización del contrato que en su caso corresponda.

92. Derivado de la situación de emergencia –seguridad de las instalaciones industriales y ductos de la empresa productiva, caso fortuito y fuerza mayor, así como remediación de derrames, emisión de gases tóxicos o peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro incidente riesgoso–, se prevé la posibilidad de iniciar los trabajos o servicios de manera inmediata a la adjudicación y, con posterioridad, formalizar el contrato correspondiente.

93. En ese sentido, se impone destacar que el artículo 80 de la Ley de Petróleos Mexicanos establece lo siguiente:

"Artículo 80. Todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación que se regula en el presente capítulo, hasta el momento del fallo, inclusive, serán de naturaleza administrativa.

"Una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable."

94. Del artículo transcrito claramente se advierte que todos los actos que se desarrollen dentro del procedimiento de contratación hasta el momento del fallo serán de naturaleza administrativa, pero una vez firmado el contrato, éste y todos los actos o aspectos que deriven del mismo serán de naturaleza privada y se regirán por la legislación mercantil o común aplicable.

95. Ahora bien, con base en lo anterior, esta Segunda Sala llega a la convicción de que en el caso se cumple con lo previsto por los artículos 1o. y 5o., fracción II, de la Ley de Amparo, así como con los supuestos establecidos en la jurisprudencia 2a./J. 164/2011, citada en párrafos que anteceden, de rubro: "AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.", por las razones siguientes:

96. Como se anticipó, los procedimientos de contratación de obra pública realizados por Petróleos Mexicanos –así como por sus empresas productivas subsidiarias–, específicamente, aquellos procedimientos llevados a cabo mediante adjudicación directa, al haberse requerido con el carácter de urgentes, tienen como finalidad satisfacer una necesidad colectiva que corresponde a un interés público; por lo que su naturaleza es administrativa.

97. Esa naturaleza administrativa de la fase previa a la formalización del contrato entre Petróleos Mexicanos o sus empresas productivas subsidiarias y un particular para la realización de una determinada obra o prestación de servicios, aunado al hecho de que el acto reclamado constituye una conducta desplegada dentro de un contexto de supra-subordinación y no de coordinación; que dicha relación tiene su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad; que con motivo de esa relación se emiten actos unilaterales a través de los cuales se crea, modifica o extingue por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal de un particular; y, que para emitir esos actos no se tiene que acudir a los órganos judiciales ni se precisa del consenso de la voluntad del afectado; constituyen aspectos fundamentales que determinan que se está en presencia de actos de autoridad para efectos del juicio de amparo.

98. Lo anterior es así, porque el hecho de que las mencionadas contrataciones –entre las cuales se encuentran las de obra pública, mantenimiento y/o remediación– tengan como objetivo el cumplimiento de las atribuciones públicas de la entidad estatal de que se trate y, por lo mismo, la satisfacción de necesidades colectivas; lleva a considerar que las conductas desplegadas por la empresa productiva del Estado ocurrieron dentro de un contexto de supra-subordinación y no de coordinación.

99. Es decir, si lo que se reclama es la omisión de suscribir un contrato de obra pública, esa omisión no puede reputarse dentro de una relación de coordinación, toda vez que los contratos de obra pública, específicamente, los relativos a las adjudicaciones directas derivadas de situaciones emergentes, deben ser formalizados –de conformidad con lo establecido en las Disposiciones Generales de Contratación para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias– y, la falta de esta formalidad, no puede atribuirse a ambas partes en igualdad de condiciones. 100. Sino por el contrario, los actos u omisiones atribuidos a Petróleos Mexicanos (Pemex) o alguna de sus empresas subsidiarias durante la fase previa a la formalización de un contrato, realizados en los procedimientos de contratación de obra pública, se dan en un plano de supra a subordinación regulado por el derecho público, toda vez que las relaciones que se entablan entre una empresa productiva del Estado –que realizan funciones cuya planeación y desarrollo originalmente le corresponden al Estado– y los gobernados, se dan en cumplimiento a las facultades establecidas en las disposiciones legales mencionadas y no de manera espontánea o discrecional.

101. Es decir, las empresas subsidiarias de Petróleos Mexicanos imponen su voluntad hacia los particulares en el momento en que tienen la facultad de determinar si procede o no la formalización de un contrato de obra o de servicios con motivo de una situación de emergencia, lo cual realizan de forma unilateral, pues pueden crear o extinguir por sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera del particular, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni al consenso del afectado.

102. Con base en lo anterior, se considera que en el momento en que Petróleos Mexicanos o alguna de sus empresas subsidiarias considera que algún participante incumplió con algún requisito para elaborar la justificación legal o dictamen correspondiente, así como remitir el soporte documental para formalizar el contrato de obra respectivo, se genera un perjuicio al particular que ya ejecutó los trabajos estimados como urgentes por la empresa productiva del Estado y no se ha celebrado el contrato relativo; máxime que la celebración del referido contrato es requisito indispensable para la obligación de pago.

103. Así, por tales motivos, esta Sala considera que los actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa, atribuidos a Petróleos Mexicanos o a alguna de sus empresas subsidiarias, constituyen actos de autoridad para efectos del juicio de amparo, contra los cuales procede el juicio constitucional.

104. Lo anterior, sin prejuzgar sobre los requisitos de procedencia que rigen al juicio de amparo, particularmente, el relativo al principio de definitividad y/o la actualización de alguna otra causal de improcedencia que hagan inejercitable el juicio de amparo.

VII. Criterio que debe prevalecer

105. Por las razones expresadas, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 215, 217 y 225 de la Ley de Amparo, se concluye que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio que a continuación se presenta:

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes se pronunciaron de manera discrepante respecto a si los actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa, constituyen o no actos de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que los actos relacionados con la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa, atribuidos a Petróleos Mexicanos o a alguna de sus empresas subsidiarias, constituyen actos de autoridad para efectos del juicio de amparo.

Justificación: Conforme al artículo 80 de la Ley de Petróleos Mexicanos, todo lo relativo al proceso de concurso, licitación y adjudicación de los contratos de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras, es de naturaleza administrativa y, una vez firmados, los pactos volitivos mutan a la modalidad de contrato privado y se rigen por la legislación mercantil o común aplicable. Ahora bien, cuando lo que se reclama es la omisión de formalizar un contrato de obra pública mediante adjudicación directa, atribuida a Petróleos Mexicanos (Pemex) o a alguna de sus empresas subsidiarias, dicha omisión debe considerarse como un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; por un lado, porque ello no puede reputarse dentro de una relación de coordinación, toda vez que los contratos de obra pública, específicamente, los relativos a las adjudicaciones directas derivadas de situaciones emergentes, deben ser formalizados –de conformidad con lo establecido en las Disposiciones Generales de Contratación para Petróleos Mexicanos y sus Empresas Productivas Subsidiarias–, y la falta de esta formalidad no puede atribuirse a ambas partes en igualdad de condiciones, sino por el contrario, se da en un plano de supra a subordinación regulado por el derecho público, toda vez que las relaciones que se entablan entre una empresa productiva del Estado –que realiza funciones cuya planeación y desarrollo originalmente le corresponden al Estado– y los particulares, se dan en cumplimiento a las facultades establecidas en una disposición legal y no de manera espontánea o discrecional; y por otro lado, porque dichas empresas imponen su voluntad hacia los particulares en el momento en que tienen la facultad de determinar si procede o no la formalización de un contrato de obra o de servicios con motivo de una situación de emergencia, lo cual realizan de forma unilateral, pudiendo crear o extinguir por sí, situaciones jurídicas que afectan la esfera del particular, sin la necesidad de acudir a los órganos judiciales ni al consenso del afectado. De ahí que, por tales motivos, esta Segunda Sala considere que dicha omisión constituye un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo; lo anterior, sin prejuzgar sobre los requisitos de procedencia que rigen a dicho juicio, particularmente, el relativo al principio de definitividad y/o la actualización de alguna otra causal de improcedencia que lo hagan inejercitable.

VIII. Decisión

106. Por lo antes expuesto, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Esta Segunda Sala es parcialmente competente para pronunciarse sobre la contradicción de tesis, en los términos precisados en el primer considerando de esta resolución.

SEGUNDO.—Esta Segunda Sala es incompetente para pronunciarse respecto del criterio emitido por el Décimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito.

TERCERO.—Es inexistente la contradicción de tesis en relación con el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Civil del Primer Circuito.

CUARTO.—Es existente la contradicción de tesis denunciada entre los Tribunales Colegiados Décimo Quinto y Primero, ambos en Materia Administrativa del Primer y Décimo Sexto Circuitos.

QUINTO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en términos de la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

SEXTO.—P. la jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución, en términos de lo dispuesto en los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., L.O.A. (ponente), J.L.P. y presidenta Y.E.M..

En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. "... II. Las disposiciones relativas a los Plenos Regionales en sustitución de los Plenos de Circuito, entrarán en vigor en un plazo no mayor a 18 meses contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, de conformidad con los acuerdos generales que para tal efecto emita el Consejo de la Judicatura Federal."

2. Jurisprudencia P./J. 72/2010, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7, registro digital: 164120.

3. Tesis aislada P. XLVII/2009, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, registro digital: 166996.

4. Tesis P./J. 93/2006, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., julio de 2008, página 5, registro digital: 169334.

5. Tesis aislada P. L/94, Octava Época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 83, noviembre de 1994, página 35, registro digital: 205420.

6. "Artículo 1o. El juicio de amparo tiene por objeto resolver toda controversia que se suscite:

"I. Por normas generales, actos u omisiones de autoridad que violen los derechos humanos reconocidos y las garantías otorgadas para su protección por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como por los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte; ..."

7. "Artículo 5o. Son partes en el juicio de amparo:

"...

"II. La autoridad responsable, teniendo tal carácter, con independencia de su naturaleza formal, la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse crearía, modificaría o extinguiría dichas situaciones jurídicas.

"Para los efectos de esta ley, los particulares tendrán la calidad de autoridad responsable cuando realicen actos equivalentes a los de autoridad, que afecten derechos en los términos de esta fracción, y cuyas funciones estén determinadas por una norma general."

8. Jurisprudencia 2a./J. 164/2011, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, septiembre de 2011, página 1089, con registro digital: 161133.

9. "Artículo 25. ...

"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto, de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos y empresas productivas del Estado que en su caso se establezcan. Tratándose de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, y del servicio público de transmisión y distribución de energía eléctrica, así como de la exploración y extracción de petróleo y demás hidrocarburos, la nación llevará a cabo dichas actividades en términos de lo dispuesto por los párrafos sexto y séptimo del artículo 27 de esta Constitución. En las actividades citadas la ley establecerá las normas relativas a la administración, organización, funcionamiento, procedimientos de contratación y demás actos jurídicos que celebren las empresas productivas del Estado, así como el régimen de remuneraciones de su personal, para garantizar su eficacia, eficiencia, honestidad, productividad, transparencia y rendición de cuentas, con base en las mejores prácticas, y determinará las demás actividades que podrán realizar. ..."

"Artículo 27. ...

"Tratándose del petróleo y de los hidrocarburos sólidos, líquidos o gaseosos, en el subsuelo, la propiedad de la nación es inalienable e imprescriptible y no se otorgarán concesiones. Con el propósito de obtener ingresos para el Estado que contribuyan al desarrollo de largo plazo de la nación, ésta llevará a cabo las actividades de exploración y extracción del petróleo y demás hidrocarburos mediante asignaciones a empresas productivas del Estado o a través de contratos con éstas o con particulares, en los términos de la ley reglamentaria. Para cumplir con el objeto de dichas asignaciones o contratos las empresas productivas del Estado podrán contratar con particulares. En cualquier caso, los hidrocarburos en el subsuelo son propiedad de la nación y así deberá afirmarse en las asignaciones o contratos."

10. "Vigésimo. Dentro del plazo previsto en el transitorio cuarto de este decreto, el Congreso de la Unión realizará las adecuaciones al marco jurídico para regular a las empresas productivas del Estado, y establecerá al menos que: ...

"III. Su organización, administración y estructura corporativa sean acordes con las mejores prácticas a nivel internacional, asegurando su autonomía técnica y de gestión, así como un régimen especial de contratación para la obtención de los mejores resultados de sus actividades, de forma que sus órganos de gobierno cuenten con las facultades necesarias para determinar su arreglo institucional."

11. "Artículo 75. Petróleos Mexicanos y sus empresas productivas subsidiarias realizarán las adquisiciones, arrendamientos, contratación de servicios y obras que requieran en términos de lo dispuesto en el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con sujeción a los principios de economía, eficacia, eficiencia, imparcialidad y honradez, a efecto de asegurar al Estado las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes de acuerdo con la naturaleza de la contratación. ..."

"Artículo 77. Las adquisiciones, arrendamientos y contratación de servicios y obras se efectuarán, por regla general, por concurso abierto, previa convocatoria pública. Las propuestas podrán ser presentadas y analizadas a través de medios electrónicos, en los términos que establezca el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos.

"El Consejo de Administración podrá prever distintos mecanismos de adjudicación, como subastas ascendentes, subastas descendentes, o subastas al primer precio en sobre cerrado en cuyo caso los sobres deberán ser presentados y abiertos en una misma sesión pública, entre otros. En los procesos de licitación se deberán contemplar criterios de desempate, los cuales se incluirán en las bases de licitación correspondientes.

"En cualquier caso, los procesos de licitación se deberán llevar a cabo bajo los principios de transparencia, máxima publicidad, igualdad, competitividad y sencillez.

"Cuando, por excepción, el concurso abierto no sea idóneo para asegurar las mejores condiciones, se podrán emplear los demás procedimientos que determine el Consejo de Administración."

"Artículo 78. En los casos en que el procedimiento de concurso abierto no resulte el idóneo para asegurar las mejores condiciones disponibles en cuanto a precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes de acuerdo con la naturaleza de la contratación, previa determinación de la instancia responsable de dictaminar la excepción al concurso abierto, la empresa podrá optar por emplear otros procedimientos que podrán ser, entre otros, de invitación restringida o de adjudicación directa, siempre y cuando se actualice alguno de los supuestos que se indican a continuación:

"...

"III. Derivado de caso fortuito o fuerza mayor, no sea posible obtener bienes o servicios mediante el procedimiento de concurso abierto en el tiempo requerido para atender la eventualidad de que se trate. En este supuesto las cantidades o conceptos deberán limitarse a lo estrictamente necesario para afrontarla; ..."

12. "Artículo 32. El dictamen de la excepción al concurso abierto de las contrataciones que se ubiquen en los supuestos previstos en las fracciones II, III, XVI, XVIII y XXI del artículo 78 de la ley, se sujetará únicamente a lo siguiente:

"...

"IV. Tratándose de los supuestos previstos en la fracción II del artículo 78 de la ley, en lo que específicamente se refiere a la seguridad de las instalaciones industriales y ductos de la empresa productiva, en las fracciones III, referente a contrataciones derivadas de caso fortuito y fuerza mayor y XVI, relativa a la remediación de derrames, emisión de gases tóxicos o peligrosos, vertimiento irregular de hidrocarburos o cualquier otro incidente riesgoso, la instancia responsable de dictaminar la excepción al concurso abierto será el titular o responsable de la unidad administrativa en donde se haya presentado la necesidad de la contratación a que se refiere esta fracción, bastando únicamente manifestar por escrito la necesidad de la contratación, pudiéndose iniciar las adquisiciones, trabajos o servicios de manera inmediata y con posterioridad celebrar el contrato correspondiente; ..."

Esta sentencia se publicó el viernes 23 de septiembre de 2022 a las 10:32 horas en el Semanario Judicial de la Federación.