Ejecutoria num. 338/2022 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 16-06-2023 (CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS (ANTES CONTRADICCIÓN DE TESIS))

CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS 338/2022. ENTRE LOS SUSTENTADOS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS CUARTO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, PRIMERO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO Y SEGUNDO EN MATERIAS PENAL Y ADMINISTRATIVA DEL DÉCIMO SÉPTIMO CIRCUITO. 12 DE ABRIL DE 2023. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS L.M.A.M., J.L.P.Y.A.P.D.. AUSENTE: L.O.A.. DISIDENTE: Y.E.M.. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIA: M.A.S.M..

ÍNDICE TEMÁTICO

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito llegaron a conclusiones discrepantes en relación con los casos donde se dejaría sin materia el juicio de amparo si se solicita la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios y esos efectos coincidan con los de una eventual sentencia favorable a la parte quejosa.

Las posturas contrarias versaron sobre el requisito referente a la posibilidad jurídica de conceder la suspensión, pues uno de los órganos jurisdiccionales consideró que sí era posible restituir provisionalmente a la quejosa del derecho vulnerado; mientras que el otro tribunal consideró que no era posible conceder la suspensión dado que con ello se agotaría la materia del juicio en lo principal.

Ver índice temático

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al doce de abril de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la contradicción de criterios suscitada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el Primer y el Segundo Tribunales Colegiados, ambos en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.

El problema jurídico que debe resolver esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en delimitar los parámetros que debe tomar en cuenta el juzgador para analizar la posibilidad de conceder la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios, ante la eventualidad de que con su concesión se deje sin materia el juicio en lo principal.

I. ANTECEDENTES DEL ASUNTO

1. Denuncia de la contradicción. Mediante escrito presentado vía electrónica el catorce de octubre de dos mil veintidós ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la parte quejosa y recurrente en los recursos de queja 425/2022(1) y 440/2022 y 463/2022(2) denunció la posible contradicción de criterios entre el sostenido por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver el incidente de suspensión (revisión) 194/2021; el criterio emitido por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver el recurso de queja 425/2022 y el dictado por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver los recursos de queja 256/2022 y 440/2022.

2. Ampliación de los criterios contendientes. Por escrito recibido de veintiséis de octubre de dos mil veintidós, el denunciante refirió que el criterio emitido por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, al resolver la queja 430/2022 y 463/2022; así como el sostenido por el Pleno del Décimo Séptimo Circuito, al resolver la contradicción de tesis 6/2019 posiblemente podrían integrar la presente contradicción de criterios.

3. Trámite de la denuncia. Mediante proveído de veinte de octubre de dos mil veintidós, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó registrar la denuncia de contradicción de criterios con el expediente 338/2022, solicitó a los órganos contendientes que remitieran las ejecutorias en que emitieron los criterios denunciados e informaran si se encontraban vigentes y turnó el asunto a la Ministra Y.E.M., integrante del Pleno de este Alto Tribunal.

4. Por otra parte, desechó por notoriamente improcedente la posible contradicción de criterios suscitada entre el Pleno del Decimoséptimo Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, en virtud de que conforme a su posición orgánica válidamente no puede darse una contradicción de criterios.

5. Radicación en la Segunda Sala. Por auto de dos de diciembre de dos mil veintidós, se tuvo por recibido el dictamen suscrito por la entonces Ministra ponente, mediante el cual informó que en atención a las características del asunto, resultaba innecesaria la intervención del Tribunal Pleno. Por ello, se enviaron los autos a esta Segunda Sala para su radicación.

6. Avocamiento. Por acuerdo de diez de enero de dos mil veintitrés, el presidente de la Segunda Sala de esta Suprema Corte instruyó el avocamiento del presente asunto.

7. Returno. Durante la sesión pública ordinaria de veinticinco de enero de dos mil veintitrés, los Ministros integrantes de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinaron desechar el proyecto presentado por la Ministra Y.E.M., por mayoría de cuatro votos; por lo que, por acuerdo de veintiséis de enero siguiente, con fundamento en los artículos 17, párrafo segundo, y 24, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, el Ministro presidente de la Segunda Sala ordenó que el asunto se returnara al Ministro L.M.A.M., para que formulara un nuevo proyecto.

II. COMPETENCIA

8. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de criterios, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, tercero transitorio(3) del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el once de marzo de dos mil veintiuno, por el que se declaran reformadas y adicionadas diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativos al Poder Judicial de la Federación, en atención a que los criterios contendientes fueron sustentados por Tribunales Colegiados de distintos Circuitos y la decisión versa sobre la materia administrativa, para cuya resolución se considera innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

9. Lo anterior, en virtud que el trámite de la presente contradicción de criterios se inició el veinte de octubre de dos mil veintidós, esto es, con anterioridad al dieciséis de enero de dos mil veintitrés, que fue la fecha en que el Acuerdo General 108/2022, del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal instruyó el inicio de funciones de los Plenos Regionales.

III. LEGITIMACIÓN

10. La denuncia de contradicción de criterios proviene de parte legítima, conforme a lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, de la Ley de Amparo vigente, en tanto fue formulada por la parte recurrente en el recurso de queja 425/2022 del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, así como en los recursos de queja 440/2022 y 463/2022 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, que constituyen criterios contendientes.

IV. CRITERIOS DENUNCIADOS

11. Con el propósito de estar en aptitud de determinar la existencia de la contradicción de criterios denunciada, es necesario formular una breve referencia de los antecedentes relevantes de cada asunto y, posteriormente, sintetizar las consideraciones de las resoluciones emitidas por los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes.

12. En la tabla que enseguida se inserta se pueden apreciar de forma esquemática los criterios materia de análisis en esta ejecutoria.

Criterios contendientes

Ver criterios 1

• Incidente de suspensión (revisión) 194/2021 del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

Antecedentes

13. El asunto tuvo como origen un juicio de amparo en el cual la quejosa reclamó la negativa de reconocerle el carácter de tercero interesada en un procedimiento de investigación por presunta responsabilidad de faltas administrativas (incremento injustificado del patrimonio) sustanciado en contra de su cónyuge.

14. La solicitud de la quejosa se fundó en el hecho de que en el procedimiento de investigación se tomaron en consideración bienes de su propiedad, aun cuando se encontraba casada bajo el régimen de separación de bienes, mientras que la negativa de reconocerle el carácter de tercero interesada se sustentó en el hecho de que el procedimiento de verificación de evolución patrimonial no reconoce la figura del tercero interesado, pues se trata de diligencias que buscan corroborar la comisión de alguna conducta sancionable, pero en sí mismas no generan afectación a la persona investigada, más aún si se tomaba en consideración que el procedimiento de investigación se encontraba concluido.

Juicio de amparo

15. En contra de esas circunstancias la quejosa promovió juicio de amparo, del cual correspondió conocer al Juzgado Decimoséptimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, quien registró la demanda con el expediente 531/2021 y, seguidos los trámites conducentes negó tanto la suspensión provisional como la definitiva.

16. El órgano jurisdiccional consideró que se estaba ante un acto negativo, circunstancia relevante porque la suspensión tiene la capacidad de paralizar y detener la acción de la autoridad responsable mientras se tramita el amparo, hipótesis que no se actualiza ante la omisión. Agregó que si la suspensión se otorgara contra ese tipo de actos, no tendría ya el efecto de mantener las cosas en el estado en que se encuentran, sino efectos restitutorios que son propios de la sentencia que, en su caso, otorgue la protección de la Justicia Federal.

Recurso de revisión

17. En contra de esa decisión, la quejosa interpuso recurso de revisión, del cual tocó conocer al Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, quien lo registró con el toca RI. 194/2021. Seguidos los trámites conducentes el Tribunal Colegiado pronunció ejecutoria en la que resolvió revocar la resolución interlocutoria impugnada y conceder la medida cautelar a la quejosa.

Criterio contendiente (concesión de la suspensión con efectos restitutorios)

18. El Tribunal Colegiado refirió que el artículo 147 de la Ley de Amparo contempla la posibilidad de dar efectos restitutorios a la suspensión que anticipen los efectos de una eventual sentencia, siempre que para su concesión se analice la posible afectación al interés social y, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora. Ese entendimiento de la suspensión permite darle el carácter de una medida cautelar que conserve la materia del juicio y evite que se afecten derechos de los quejosos durante la tramitación y resolución del juicio.

19. Consideró que en el caso sí era posible conceder transitoriamente el beneficio solicitado a la quejosa, consistente en darle la posibilidad de ejercer su derecho de audiencia y se le diera la oportunidad de ofrecer pruebas que acreditaran la titularidad de sus bienes, que la autoridad investigadora incluyó dentro del patrimonio de su esposo.

20. Lo anterior porque el artículo 116, fracción IV, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas(4) debe entenderse en el sentido de que la finalidad del procedimiento de investigación es conceder plena participación de sujetos relacionados con las conductas sancionables; sin perjuicio de que, en caso de que se niegue la protección constitucional solicitada, la autoridad investigadora rectifique lo actuado, esto es, se abstenga de tomar en consideración las pruebas aportadas por la quejosa.

Premisas relevantes

21. Conforme a los antecedentes citados podemos abstraer dos elementos relevantes del criterio contendiente:

I) En caso de que se solicite la suspensión respecto de un acto con efectos negativos, se podrá restituir provisionalmente el derecho violentado, siempre que para su concesión se analice la posible afectación al interés social y, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.

II) La finalidad del procedimiento de investigación es conceder plena participación de sujetos relacionados con las conductas sancionables, por lo que en el caso era posible restituir provisionalmente el derecho defendido por la quejosa; sin perjuicio de que, en caso de que se niegue la protección constitucional solicitada, la autoridad responsable rectifique lo actuado, esto es, se abstenga de tomar en consideración las pruebas aportadas por la quejosa.

• Recurso de queja 425/2022 del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito

Antecedentes

22. La quejosa es una servidora pública del Poder Judicial del Estado de Chihuahua y formuló una primera denuncia ante la Unidad de Investigación de Responsabilidades Administrativas del citado órgano. Con motivo de esa denuncia se integró el expediente administrativo respectivo y se designó a una servidora pública para realizar la investigación correspondiente.

23. La persona investigadora realizó diversas diligencias que, a juicio de la quejosa, configuraron diversas faltas administrativas, por lo que formuló una segunda denuncia a su actuar ante la Unidad de Investigación de Responsabilidades Administrativas del Poder Judicial del Estado de Chihuahua; sin embargo, la autoridad se abstuvo de iniciar las investigaciones respectivas.

Juicio de amparo

24. Ante la omisión de iniciar el procedimiento de investigación accionado con motivo de la segunda denuncia, la quejosa promovió juicio de amparo, del cual conoció el J. Decimosegundo de Distrito en el Estado de Chihuahua, quien registró la demanda con el expediente 1626/2022 y, en un primer auto(5) concedió una primera suspensión provisional para el efecto de que la autoridad investigadora llevara a cabo los actos de investigación de las irregularidades atribuidas a la persona investigadora de la Unidad de Investigación de Responsabilidades Administrativas del Poder Judicial del Estado de Chihuahua.

25. Posteriormente la quejosa amplió la demanda y solicitó de nueva cuenta la suspensión de los actos reclamados para efectos idénticos de la primera suspensión provisional, es decir, para que cesara la omisión de iniciar la investigación; no obstante, en este segundo auto,(6) el órgano jurisdiccional negó la suspensión provisional solicitada.

26. El J. consideró que se estaba ante un acto negativo, circunstancia relevante porque en esos casos se debe valorar si la concesión de la medida cautelar coincide exactamente con el efecto de una eventual sentencia estimatoria y, de ser el caso, deberá negarse la suspensión para privilegiar la subsistencia de la materia del juicio de amparo.

Recurso de queja

27. En contra de esa decisión, la quejosa interpuso recurso de queja, del cual tocó conocer al Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, quien lo registró con el toca RQA. 425/2022. Seguidos los trámites conducentes el Tribunal Colegiado pronunció ejecutoria en la que resolvió confirmar el auto impugnado y negar la medida cautelar a la quejosa.

Criterio contendiente (negativa de la suspensión con efectos restitutorios)

28. El Tribunal Colegiado sostuvo que la decisión de negar la medida cautelar fue correcta porque de conceder la suspensión en los términos solicitados por la quejosa, es decir, para que cese la omisión de iniciar la investigación de las irregularidades que denunció, se restituiría totalmente el goce del derecho fundamental que adujo se transgredió con el actuar omiso de la responsable, lo que automáticamente dejaría sin materia el juicio de amparo en lo principal.

29. Añadió que, en todo caso, la omisión reclamada constituye una transgresión de carácter procesal en perjuicio de la quejosa, por lo que en realidad no se actualiza una contravención a sus derechos fundamentales, más aún si se considera que el acto reclamado se trata de una abstención de la autoridad, por lo que atendiendo a su naturaleza es jurídicamente imposible suspenderlo ya que la suspensión únicamente tiene la capacidad de paralizar actos.

Premisas relevantes

30. Conforme a los antecedentes citados podemos abstraer dos elementos relevantes del criterio contendiente:

I) En caso de que se solicite la medida cautelar respecto de un acto con efectos negativos, existirá una imposibilidad jurídica para concederla, porque la suspensión únicamente tiene la posibilidad de paralizar actos.

II) Fue correcto negar la suspensión solicitada porque de concederse en los términos solicitados por la quejosa, es decir, para que cese la omisión de iniciar la investigación de las irregularidades que denunció, se restituiría totalmente el goce del derecho fundamental que adujo se transgredió, lo que automáticamente dejaría sin materia el juicio de amparo en lo principal.

31. En este punto conviene adelantar que la contradicción de criterios únicamente se configura respecto de las resoluciones sintetizadas en párrafos que preceden, por lo que es deseable tener en cuenta las decisiones contradictorias del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, ya que el estudio de fondo que se emprenderá más adelante tratará sobre los parámetros que deben ser valorados para conceder la suspensión con efectos restitutorios.

32. No obstante, antes de analizar la problemática señalada, esta Segunda Sala debe evidenciar la inexistencia de la contradicción denunciada respecto de los restantes criterios contendientes, es decir, aquellos sustentados por el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito en los recursos de queja 256/2022, 430/2022, 440/2022 y 463/2022, en relación con el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito ya sintetizado.

33. Después de evidenciar esa inexistencia, se abordará el tópico relativo a la contradicción de tesis 7/2022 que estaba radicada en el extinto Pleno del Decimoséptimo Circuito, remitida posteriormente al Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte, quien por auto de dos de febrero de dos mil veintitrés la radicó con el expediente 93/2023(7) y a la fecha se encuentra pendiente de resolución.

34. Al respecto, se demostrará por qué esta Segunda Sala está en aptitud de resolver la contradicción de criterios suscitada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, dado que la diversa contradicción de criterios 93/2023 se encuentra pendiente de resolución y, posiblemente, se declarará improcedente por ese Pleno Regional.

• Recursos de queja 256/2022, 430/2022, 440/2022 y 463/2022 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito

35. Los asuntos cuyos antecedentes se sintetizarán comparten identidad en todos los aspectos relevantes para efectos de esta ejecutoria, por lo que se dará cuenta con ellos en conjunto y para su fácil identificación se aludirá a ellos como asunto 1 (256/2022), 2 (430/2022), 3 (440/2022) y 4 (463/2022).

Antecedentes

36. El origen del reclamo fue el actuar omisivo de diversas autoridades. En el asunto 1(8) se omitió dar trámite al recurso de apelación instado por el quejoso; en el 2(9) se omitió designar un defensor público en favor del ofendido menor de edad en una causa penal; en el asunto 3(10) se omitió iniciar la investigación de hechos irregulares atribuidos a servidores públicos y en el asunto 4(11) se reclamó la omisión de adscribir personal a un órgano jurisdiccional, con la finalidad de que la plantilla del juzgado se encontrara completa y se pudiera trabajar con normalidad.

Juicios de amparo

37. En lo que interesa a esta ejecutoria, los juzgados que conocieron de los juicios de amparo promovidos en contra de las omisiones detalladas coincidieron en que existía un impedimento para conceder la suspensión, pues se solicitó para que la omisión reclamada cesara y, de concederla para esos efectos, se dejaría sin materia el fondo del asunto.

Recursos de queja

38. En contra de esas decisiones, las quejosas interpusieron sendos recursos de queja, de los cuales tocó conocer al Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, quien los registró con los tocas 256/2022, 430/2022, 440/2022 y 463/2022. Seguidos los trámites conducentes el Tribunal Colegiado pronunció las ejecutorias conducentes en las que resolvió revocar los autos impugnados y conceder las medidas cautelares solicitadas.

Criterio contendiente (concesión de la suspensión con efectos restitutorios)

39. En lo que interesa a esta ejecutoria, el Tribunal Colegiado revocó la negativa de la suspensión y concedió la medida cautelar con efectos restitutorios bajo la premisa esencial de que se cumplieron los requisitos necesarios para acceder a la petición de las quejosas, esto es, no se afectaría el orden público ni el interés social con su otorgamiento, se actualizó la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, aunado a que era material y jurídicamente posible conceder la suspensión solicitada.

Premisa relevante

40. Conforme a los antecedentes citados podemos abstraer lo siguiente:

I) En caso de que se solicite la suspensión respecto de un acto con efectos negativos, se podrá restituir provisionalmente el derecho violentado, siempre que para su concesión se analice la posible afectación al interés social y, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.

V. INEXISTENCIA DE LA CONTRADICCIÓN

41. Resulta conveniente retomar el esquema donde se representaron los criterios contendientes. Para facilitar el entendimiento se resaltarán las ejecutorias que serán materia de análisis en este apartado.

Criterios contendientes

Ver criterios 2

42. Esta Segunda Sala considera que es inexistente la contradicción de criterios denunciada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, porque los órganos jurisdiccionales coincidieron con su criterio, esto es, con que es viable la concesión de la medida cautelar con efectos restitutorios una vez analizada la posible afectación al interés social y, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.

43. Para explicar la decisión anterior debe recordarse que la intervención de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se justifica por la necesidad de unificar criterios para dotar de plenitud y congruencia al ordenamiento jurídico, en aras de garantizar mayor seguridad jurídica en la impartición de justicia.

44. En este sentido, el estudio de los criterios contendientes exige que se determine si, en la especie, existe esa necesidad de unificación, lo cual se advierte cuando en algún tramo de los procesos interpretativos involucrados éstos se centran en una misma problemática y concluyen con la adopción de decisiones distintas, aunque no sean necesariamente contradictorias en términos lógicos.(12)

45. De lo anterior se desprende que, para que una contradicción de criterios se configure, es necesario que se cumplan las siguientes condiciones:

I) Que los tribunales contendientes hayan emitido un criterio al resolver alguna cuestión litigiosa en la que se hayan visto en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de una práctica interpretativa.

II) Que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre algún punto de toque o contacto, es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación desarrollada gire en torno a un mismo problema jurídico, independientemente de que las cuestiones fácticas que originan los asuntos no sean iguales.

III) Que los criterios de los órganos colegiados resulten contradictorios, dando lugar a preguntarnos si alguna forma de interpretación de la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquiera otra.

I) Ejercicio interpretativo

46. Los Tribunales Colegiados realizaron un ejercicio interpretativo para determinar qué requisitos deben ser cumplidos para conceder la suspensión de los actos reclamados con efectos restitutorios y analizaron si fueron colmados en los asuntos sometidos a su consideración.

II) Punto de toque entre los criterios contendientes

47. Los órganos colegiados se pronunciaron sobre una problemática en común, esto es, sobre qué requisitos deben ser cumplidos para conceder la suspensión de los actos reclamados con efectos restitutorios en relación con el actuar omisivo de las autoridades responsables.

III) Contradicción de criterios y pregunta detonante

48. Esta Segunda Sala considera que el tercer requisito no se cumple, dado que los tribunales contendientes no llegaron a conclusiones contrarias.

49. Conforme a la síntesis efectuada en el apartado conducente, en lo que refiere a los requisitos que deben ser cumplidos para conceder la suspensión de los actos reclamados con efectos restitutorios, las conclusiones a las que llegaron el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito son las siguientes.

Incidente de suspensión (revisión) 194/2021 del índice del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito

El Tribunal Colegiado refirió que el artículo 147 de la Ley de Amparo contempla la posibilidad de dar efectos restitutorios a la suspensión, que anticipen los efectos de una eventual sentencia, siempre que para su concesión se analice la posible afectación al interés social y, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora. Ese entendimiento de la suspensión permite darle el carácter de una medida cautelar que conserve la materia del juicio y evite que se afecten derechos de los quejosos durante la tramitación y resolución del juicio.

Recursos de queja 256/2022, 430/2022, 440/2022 y 463/2022 del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito

En caso de que se solicite la suspensión respecto de un acto con efectos negativos, se podrá restituir provisionalmente el derecho violentado, siempre que para su concesión se analice la posible afectación al interés social y, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.

50. De la contraposición efectuada a los criterios asumidos por los órganos jurisdiccionales se aprecia que no hay necesidad de unificar los criterios contendientes, ya que fueron coincidentes en sus conclusiones, en específico en el razonamiento toral consistente en que si se cumplen los requisitos vinculados con la valoración de la posible afectación al interés social, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, se podrá restituir provisionalmente el derecho en disputa a la parte quejosa, circunstancia que corrobora la inexistencia de la contradicción en lo referente a los criterios en comento.

VI. EXISTENCIA DE LA CONTRADICCIÓN

51. De manera previa a evidenciar la existencia de la contradicción de criterios las posturas adoptadas por el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, en lo referente a los parámetros que deben ser valorados para conceder la suspensión con efectos restitutorios, debe abordarse el tópico relativo a la contradicción de criterios 93/2023 del índice del Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte.

52. Resulta conveniente retomar el esquema donde se representaron los criterios contendientes. Para facilitar el entendimiento se resaltarán las ejecutorias que serán materia de análisis en este apartado.

Criterios contendientes

Ver criterios 3

Contradicción de criterios 93/2023 (antes 7/2022)

53. Por auto de veintiséis de octubre de dos mil veintidós, el Pleno del Decimoséptimo Circuito registró con el expediente 7/2022 la denuncia de posible contradicción de criterios entre los emitidos por el Primer Tribunal Colegiado, al fallar el recurso de queja 425/2022 y el Segundo Tribunal Colegiado, al resolver los recursos de queja 256/2022 y 440/2022, ambos en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.

54. Subsecuentemente, por auto de seis de enero de dos mil veintitrés, el Pleno del Decimoséptimo Circuito suspendió la resolución de la contradicción de criterios 7/2022 de su índice, hasta el inicio de funciones de los Plenos Regionales, en acato el oficio SECNO/37/2023 suscrito por la Secretaria Ejecutiva de Creación de Nuevos Órganos del Consejo de la Judicatura Federal.

55. Conforme al Acuerdo General 108/2022 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, correspondió conocer de la contradicción de criterios 7/2022 del extinto Pleno del Decimoséptimo Circuito al Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte, quien entró en funciones el dieciséis de enero de dos mil veintitrés, por lo que se le remitió el asunto para su radicación.

56. Finalmente, por auto de dos de febrero de dos mil veintitrés el Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte radicó la contradicción de criterios con el expediente 93/2023(13) y la turnó a la Magistrada ponente para la elaboración de la resolución correspondiente.

57. El asunto, donde uno de los criterios contendientes es el recurso de queja 425/2022 del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, que será motivo de análisis de esta ejecutoria, se encuentra pendiente de resolución.

58. A juicio de esta Segunda Sala, el hecho de que exista la contradicción de criterios 93/2023 (pendiente de resolución), no constituye un obstáculo para que se analice el punto contradictorio entre el citado recurso de queja 425/2022 y el incidente de suspensión (revisión) 194/2021.

El Pleno Regional no ha resuelto la contradicción de criterios 93/2023

59. La primera razón que explica por qué esta Segunda Sala puede resolver el presente asunto es que el Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte, radicó la contradicción de criterios 93/2023(14) mediante el acuerdo de dos de febrero de dos mil veintitrés. Es importante tener presente esa fecha porque el periodo transcurrido entre la radicación de ese asunto y esta ejecutoria permite apreciar que, previsiblemente, el Pleno Regional no se ha pronunciado sobre el tema de contradicción de su asunto.

60. Lo anterior implica que el criterio sustentado en el recurso de queja 425/2022 del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito (contendiente en esta contradicción de criterios) no ha sido superado; es decir, que se está en aptitud de resolver el tema de contradicción.

61. A mayor abundamiento, se esgrimirá una razón adicional que permite apreciar que esta Segunda Sala está en condiciones de resolver el tema de contradicción motivo de esta ejecutoria.

La contradicción de criterios 93/2023 del índice del Pleno Regional posiblemente es improcedente

62. En caso de considerar que el elemento temporal sustentado en párrafos que preceden, que se traduce en que al momento en que esta Segunda Sala pronuncia esta ejecutoria el Pleno Regional no ha resuelto el asunto, se estime insuficiente para sustentar que se está en posibilidad de estudiar el fondo del asunto, se considera que existe otra razón que revela la necesidad de pronunciarse sobre la problemática.

63. Como se refirió, la contradicción de criterios 93/2023 se suscitó entre los criterios emitidos en los recursos de queja 425/2022, donde se concluyó que no es posible conceder la medida cautelar con efectos restitutorios (materia de esta ejecutoria), en contraposición de las decisiones asumidas en los recursos de queja 256/2022 y 440/2022, en los que se concedió la suspensión con efectos restitutorios.

64. En principio, podría pensarse que la problemática de la contradicción de criterios 93/2023 es idéntica a la de la presente ejecutoria, pero existe un punto distintivo en los recursos de queja 256/2022 y 440/2022 que podría suponer la improcedencia de la contradicción radicada en el Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte.

65. En los recursos de queja 256/2022 y 440/2022 el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, en lo que interesa a este apartado, sostuvo lo siguiente:

Recurso de queja 256/2022 (omisión de tramitar recurso de apelación)

"39. Máxime, que la concesión de la suspensión con efectos restitutorios, no se traduce en una resolución que deje sin materia el juicio principal, ya que, como se estableció en supra líneas, la autoridad de alzada aún se encuentra dentro del plazo legal para resolver el recurso de apelación correspondiente, sino que únicamente se adelanta la tramitación del recurso y eventualmente, la correspondiente resolución del medio de impugnación, será materia de análisis en el juicio principal al momento de que el J. de Distrito dicte la sentencia correspondiente.

"40. Por cuanto a lo anterior, resulta por demás relevante traer a colación la jurisprudencia PC.XVII. J/24 K (10a.), de Plenos de Circuito, el cual, este tribunal comparte, con número de registro digital: 2021631, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 75, febrero de 2020, Tomo II, página 1911, del tenor siguiente:

"‘SUSPENSIÓN PROVISIONAL EN EL JUICIO DE AMPARO. PUEDE TENER EFECTOS RESTITUTORIOS TRATÁNDOSE DE ACTOS QUE SE TRADUCEN EN OMISIONES DE LA RESPONSABLE QUE TIENEN UNA PREVISIÓN ESPECÍFICA EN LA LEY. ...’

"41. Criterio jurisprudencial que derivó de la contradicción de tesis 6/2019, que justamente analizó la viabilidad de conceder la suspensión de actos omisivos relacionados con la violación al derecho de pronta impartición de justicia consagrado en el artículo 17 constitucional ..."

Recurso de queja 440/2022 (omisión de investigar)

"32. En ese contexto, de lo anterior se desprende que el hecho de presentar una denuncia ante la Unidad de Investigación de Responsabilidades Administrativas implica, necesariamente, el inicio de la investigación correspondiente de los hechos a efecto de determinar lo procedente.

"33. Por otra parte, tanto la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado, como la Ley General de Responsabilidades Administrativas, de aplicación supletoria de conformidad con el artículo 238 del primer ordenamiento legal, reconocen al denunciante como parte del nuevo régimen de responsabilidades administrativas y le otorgan diversos derechos procesales, entre ellos, la posibilidad de interponer medios de defensa para combatir resoluciones de la autoridad investigadora.

"34. En efecto, en relación con el tema, la Segunda Sala de la Suprema Corte al resolver la contradicción de tesis 253/2020, cuya materia fue determinar si, el denunciante cuenta con interés para impugnar, en el juicio de amparo indirecto, la determinación de las autoridades investigadoras de no iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa –conforme a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas–, estableció que sí cuenta con interés jurídico, ya que conforme al nuevo régimen ha dejado de ser un simple vigilante para convertirse ahora en un actor central del control de la acción pública y combate a la corrupción; de ahí que se le otorgó una participación activa tanto en la etapa de investigación como en el procedimiento de responsabilidad.

"35. Ahora bien, del contenido de la ejecutoria de la contradicción de tesis se desprende, que la Segunda Sala estimó, en lo que interesa, lo siguiente:

"‘...’

"36. De la anterior ejecutoria, surgió la tesis de jurisprudencia número 2a./J. 33/2021 (10a.), de rubro y texto siguientes: ‘RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. EL DENUNCIANTE TIENE INTERÉS JURÍDICO PARA PROMOVER EL JUICIO DE AMPARO INDIRECTO CONTRA LA DETERMINACIÓN DE NO INICIAR LA INVESTIGACIÓN RELATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 2016). ...’

"37. En ese contexto, si como lo determinó la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el nuevo régimen que impera en materia de responsabilidades administrativas reconoce a los denunciantes un papel activo en la integración del expediente, al grado de que les otorga legitimación para impugnar decisiones que les agravian, dada la certeza del acto reclamado, y en atención a que es susceptible de ser suspendido por reunirse los requisitos establecidos en los artículos 128 y 138 de la Ley de Amparo, toda vez que lo solicitó la quejosa, ahora recurrente; acreditó, al menos hasta el momento, de manera indiciaria su interés suspensional, dado que fue quien presentó la denuncia por responsabilidad administrativa en la que hasta el momento no se han iniciado las investigaciones ..."

66. De las transcripciones efectuadas se desprende que para sustentar su criterio, ambos Tribunales Colegiados emplearon criterios jurisprudenciales, el primero del Pleno del Decimoséptimo Circuito y el segundo de esta Segunda Sala, lo cual, al menos de manera indiciaria, permite advertir que los órganos jurisdiccionales no ejercieron su arbitrio judicial.

67. Resulta de vital importancia resaltar esa circunstancia, porque, se insiste, sin prejuzgar, previsiblemente la contradicción de criterios 93/2023 del índice del Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte podría declararse improcedente porque en una de las posturas contendientes (que consideró procedente conceder la suspensión con efectos restitutorios) no se empleó el arbitrio judicial de los órganos jurisdiccionales que resolvieron.

68. Esa circunstancia generaría que el criterio que sí es materia de esta ejecutoria (recurso de queja 425/2022 que consideró improcedente conceder la suspensión con efectos restitutorios) subsistirá, pues el Pleno Regional no pronunciaría un criterio obligatorio, debido a que la diversa postura contendiente se emitió conforme a las jurisprudencias ahí invocadas.

69. En suma, por lo que hace a la posibilidad de que esta Segunda Sala analice la presente contradicción de criterios, en relación con la diversa que se encuentra radicada en el Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Norte con el expediente 93/2023, se obtiene lo siguiente:

I) La contradicción fue radicada el dos de febrero de dos mil veintitrés y, a la fecha no ha sido resuelta.

II) Posiblemente podría declararse improcedente la contradicción de criterios del Pleno Regional, porque en una de las posturas contendientes (que consideró procedente conceder la suspensión con efectos restitutorios) no se empleó el arbitrio judicial de los órganos jurisdiccionales que resolvieron, pues fueron emitidas conforme a jurisprudencia, una del Pleno del Decimoséptimo Circuito y otra de esta Segunda Sala.

70. Conforme a las razones expuestas, esta Segunda Sala concluye que está en aptitud de pronunciarse sobre la contradicción de criterios suscitada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, por lo que procederá a puntualizar el punto de contradicción que debe ser analizado en esta ejecutoria.

Criterios contendientes

Ver criterios 4

71. Recordemos que para estar en aptitud de corroborar la necesidad de la intervención de este Alto Tribunal, es indispensable determinar si existe esa necesidad de unificación, lo cual se advierte cuando en algún tramo de los procesos interpretativos involucrados éstos se centran en una misma problemática y concluyen con la adopción de decisiones distintas, aunque no sean necesariamente contradictorias en términos lógicos.

72. Entonces, para que una contradicción de criterios se configure, es necesario que se cumplan las siguientes condiciones:

I) Que los tribunales contendientes hayan emitido un criterio al resolver alguna cuestión litigiosa en la que se hayan visto en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de una práctica interpretativa.

II) Que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre algún punto de toque o contacto, es decir, que exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación desarrollada gire en torno a un mismo problema jurídico, independientemente de que las cuestiones fácticas que originan los asuntos no sean iguales.

III) Que los criterios de los órganos colegiados resulten contradictorios, dando lugar a preguntarnos si alguna forma de interpretación de la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquiera otra.

I) Ejercicio interpretativo

73. Los Tribunales Colegiados realizaron un ejercicio interpretativo para determinar qué requisitos deben ser cumplidos para conceder la suspensión de los actos reclamados con efectos restitutorios y analizaron si fueron colmados en los asuntos sometidos a su consideración, en específico en relación con la posibilidad jurídica de conceder la medida cautelar, ante la eventualidad de dejar sin materia el juicio de amparo en lo principal.

74. En el caso del criterio sustentado en el incidente de suspensión (revisión) 194/2021, el ejercicio interpretativo se observa en la premisa que sostuvo, referente a que con la suspensión se podrá restituir provisionalmente el derecho violentado, siempre que para su concesión se analice la posible afectación al interés social y, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, sin perjuicio de que, en caso de que se niegue la protección constitucional solicitada, la autoridad investigadora rectifique lo actuado, esto es, se abstenga de tomar en consideración las pruebas aportadas por la quejosa.

75. Por lo que hace a la decisión contenida en el recurso de queja 425/2022, el ejercicio interpretativo se aprecia en lo relativo a que el Tribunal Colegiado estimó que se configuró una imposibilidad jurídica para conceder la suspensión, pues de concederse se dejaría sin materia el juicio de amparo principal, por convertirse los efectos de la suspensión en definitivos e irreversibles.

76. Lo anterior, porque consideró que de concederse la medida cautelar con los efectos solicitados, es decir, para que cese la omisión de comenzar la investigación con motivo de la denuncia de actos irregulares a servidores públicos, se dejaría sin materia el juicio en lo principal dado que el acto reclamado es, precisamente, la omisión de investigar.

77. De las posturas expuestas se corrobora que el punto en concreto donde ejercieron su arbitrio judicial fue en el requisito referente a la posibilidad jurídica de conceder la suspensión con efectos restitutorios, ante la eventualidad de dejar sin materia el juicio de amparo en lo principal.

II) Punto de toque entre los criterios contendientes

78. Los órganos colegiados se pronunciaron sobre una problemática en común, esto es, sobre qué requisitos deben ser cumplidos para conceder la suspensión de los actos reclamados con efectos restitutorios y el proceso valorativo que debe efectuar el órgano jurisdiccional para decidir si la concesión de la suspensión dejaría sin materia el juicio de amparo.

79. En concreto, el requisito materia de análisis fue la posibilidad jurídica de conceder la medida cautelar con efectos restitutorios, en especial si los efectos de la suspensión solicitada coinciden con el efecto de una sentencia favorable a la quejosa.

80. Por lo que hace al criterio sostenido en el incidente de suspensión (revisión) 194/2021, medularmente resolvió que, en atención a que se acreditó la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora, resultaba jurídicamente posible conceder un beneficio anticipado a la quejosa por conducto de la suspensión con efectos restitutorios, en la medida que esa decisión podrá ser retrotraída si se niega el amparo a la quejosa, lo que se traduciría en que la autoridad pueda rectificar lo actuado.

81. Esto es, concedió la suspensión para que se le permitiera a la quejosa participar en el procedimiento de investigación instaurado en contra de su cónyuge, y en caso de que se le negara la protección constitucional en el expediente principal, la autoridad investigadora podría abstenerse de tomar en cuenta lo alegado por la quejosa en su carácter de tercero interesada en el procedimiento de investigación.

82. Por otra parte, en el recurso de queja 425/2022, el Tribunal Colegiado negó la suspensión solicitada porque consideró que existía un impedimento jurídico para hacerlo ya que, de concederse, invariablemente se dejaría sin materia el fondo del asunto ya que se restituiría de forma definitiva a la quejosa en el goce del derecho transgredido, lo anterior porque el acto reclamado fue la omisión de iniciar la investigación en contra de la servidora pública denunciada y la suspensión se solicitó, precisamente, para que cesara esa omisión.

83. De la contraposición de ambas posturas se advierte que el punto de toque del problema jurídico analizado por los Tribunales Colegiados consiste en el sentido que atribuyeron a la eventualidad de dejar sin materia el juicio de amparo en lo principal, con motivo de la concesión de la suspensión con efectos restitutorios, a la luz de la posibilidad jurídica de suspender el acto.

III) Contradicción de criterios y pregunta detonante

84. Los tribunales contendientes llegaron a conclusiones discrepantes en relación con los casos donde se dejaría sin materia el juicio de amparo si se solicita la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios y esos efectos coincidan con los de una eventual sentencia amparadora. En ese orden de ideas, la pregunta que detona la contradicción de criterios es la siguiente:

¿Qué criterio deben atender los órganos jurisdiccionales para considerar si se trata de una medida cautelar con efectos restitutorios que verdaderamente dejaría sin materia el fondo del asunto?

VII. PUNTO DE CONTRADICCIÓN

85. Atento a lo anteriormente expuesto, el punto de contradicción a resolver consiste en determinar qué parámetros debe tomar en cuenta el juzgador para analizar la posibilidad de conceder la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios, ante la eventualidad de que con su concesión se deje sin materia el juicio en lo principal.

VIII. ESTUDIO DE FONDO

86. Para estar en aptitud de definir el criterio que debe prevalecer, se abordarán los siguientes tópicos:

I) La suspensión del acto reclamado, requisitos para su concesión con efectos restitutorios.

II) La relación entre la concesión de la suspensión y el estudio de fondo del juicio de amparo, en lo referente a preservar la materia del asunto.

III) Qué nos permite identificar una suspensión con efectos restitutorios que proporciona beneficios transitorios, en contraposición con una que brinde beneficios definitivos.

VIII.I La suspensión del acto reclamado, requisitos para su concesión con efectos restitutorios

87. La suspensión del acto reclamado en el juicio de amparo se encuentra regulada en el artículo 107, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y, en lo que interesa a esta ejecutoria, en los artículos 128, 138 y 147 de la Ley de Amparo, se señala:

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

"...

"X. Los actos reclamados podrán ser objeto de suspensión en los casos y mediante las condiciones que determine la ley reglamentaria, para lo cual el órgano jurisdiccional de amparo, cuando la naturaleza del acto lo permita, deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y del interés social."

Ley de Amparo

"Artículo 128. Con excepción de los casos en que proceda de oficio, la suspensión se decretará, en todas las materias, siempre que concurran los requisitos siguientes:

"I. Que la solicite el quejoso; y,

"II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público. ..."

"Artículo 138. Promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho y la no afectación del interés social ..."

"Artículo 147. ...

"Atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo. ..."

88. Los preceptos transcritos prevén la figura de la suspensión del acto reclamado, cuya finalidad es preservar la materia del juicio de amparo, ya sea con medidas conservativas o de tutela anticipada, y disponen los requisitos que el juzgador debe evaluar para estar en aptitud de concederla o negarla.

89. Los requisitos para conceder la suspensión son los siguientes:

I. Que la solicite la parte quejosa.

II. Que no se siga perjuicio al interés social ni se contravengan disposiciones de orden público.

III. Análisis de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.

IV. La posibilidad jurídica y material de otorgarla.

90. Recordemos que en el presente asunto, las posturas discrepantes versaron sobre el requisito referente a la posibilidad jurídica de conceder la suspensión del acto reclamado en relación con la eventualidad de dejar sin materia el juicio en lo principal, pues uno de los órganos jurisdiccionales consideró que sí era posible restituir provisionalmente a la quejosa del derecho vulnerado (omisión de permitirle participar en el procedimiento de investigación de su cónyuge, en su carácter de tercero interesada); mientras que el otro tribunal consideró que no era posible conceder la suspensión dado que con ello se agotaría la materia del juicio (omisión de investigar una conducta denunciada, atribuida a una servidora pública).

91. En efecto, ambos tribunales emitieron su pronunciamiento atendiendo a la necesidad de preservar la materia del juicio de amparo en relación con actos de naturaleza omisiva; sin embargo, la diferencia sustancial se materializó en el entendimiento de la conservación de la materia del juicio en lo principal, pues uno consideró que la suspensión no agotaría el estudio de fondo mientras que el otro sí.

92. Por lo anterior, esta Segunda Sala considera necesario desarrollar el alcance del concepto en comento, esto es, qué se debe entender por preservar o conservar la materia del juicio de amparo en lo principal.

VIII.II La relación entre la concesión de la suspensión y el estudio de fondo del juicio de amparo, en lo referente a conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio

93. La relación entre la concesión de la suspensión y el estudio de fondo del juicio de amparo es, precisamente, que con la medida cautelar se busca preservar la materia del juicio.

94. Para comprender en su integridad la expresión "conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio", establecida en el artículo 147 de la Ley de Amparo(15) debe entenderse esa oración en conjunto con el resultado del juicio de amparo en lo principal, esto es, la sentencia.

95. En relación con los efectos de una sentencia favorable a la parte quejosa, el artículo 77 de la Ley de Amparo dispone lo siguiente:

"Artículo 77. Los efectos de la concesión del amparo serán:

"I. Cuando el acto reclamado sea de carácter positivo se restituirá al quejoso en el pleno goce del derecho violado, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; y,

"II. Cuando el acto reclamado sea de carácter negativo o implique una omisión, obligar a la autoridad responsable a respetar el derecho de que se trate y a cumplir lo que el mismo exija. ..."

96. La norma prevé dos escenarios. En el caso de un acto positivo, dispone que se deberá atender a las circunstancias existentes antes de que se cometiera la contravención al derecho defendido, mientras que en caso de un acto omisivo se obligará a la autoridad a actuar de tal forma que cese la afectación reclamada; no obstante, la ley dispone en ambos casos que se deberá restituir o respetar el derecho que se consideró afectado, es decir, en ambas posibilidades la idea es efectuar una reparación a la vulneración alegada por la quejosa.

97. La intelección realizada al precepto nos permite aseverar que la razón que subyace detrás de una concesión de amparo es una acción protectora de un derecho afectado por una autoridad; consecuentemente, el entendimiento del enunciado "conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio" debe contextualizarse en que la concesión de la suspensión significa que su finalidad es que el órgano jurisdiccional esté en aptitud de proteger el derecho que la quejosa considera afectado.

98. En un sentido opuesto, es incorrecto considerar que el entendimiento del enunciado "conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio" implica que el órgano jurisdiccional evite, a toda costa, que exista identidad entre los efectos de la suspensión y el de una sentencia favorable a los intereses de la quejosa.

99. Bajo ese entendimiento, esta Segunda Sala sostiene que la importancia de la suspensión del acto reclamado debe equipararse con la relevancia de conservar la materia del juicio en lo principal, pues ambas buscan crear las condiciones para que el juicio de amparo cumpla con su función protectora, por lo que por regla general será incorrecto sostener que se deberá negar la suspensión con la finalidad de conservar la materia del asunto en lo principal.

100. Se sostiene lo anterior porque considerar que debe negarse la suspensión para conservar la materia del juicio supone, de manera implícita, considerar que el fondo debe prevalecer sobre la suspensión, lo cual es inexacto porque, como se sostuvo, la medida cautelar tiene la finalidad de generar las condiciones para salvaguardar los derechos en disputa.

101. Considerando que la suspensión del acto reclamado y el fondo del asunto tienen la misma importancia para efectos de la protección de los derechos humanos, por lo que por regla general no debe sostenerse que se privilegia una figura sobre la otra, es decir, negar la suspensión para preservar la materia del juicio, corresponde que esta Segunda Sala vislumbre en qué casos sí debe privilegiarse el fondo sobre la medida cautelar.

En qué casos sí debe privilegiarse el fondo sobre la medida cautelar

102. La diferencia entre una medida cautelar con efectos transitorios y una medida cautelar con efectos definitivos es la clave para obtener el supuesto que escapa de la regla general, es decir, los casos excepcionales en los que se deberá negar la suspensión para preservar el fondo del asunto.

103. En el apartado siguiente se desarrollarán las notas distintivas que permiten identificar una suspensión con efectos restitutorios, cuyo impacto sea de carácter transitorio y una que se materialice de forma definitiva.

104. La distinción apuntada es relevante para poder vislumbrar el punto de contradicción planteado, que consiste en delimitar los parámetros que debe tomar en cuenta el juzgador para analizar la posibilidad de conceder la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios, ante la eventualidad de que con su concesión se deje sin materia el juicio en lo principal.

VIII.III Qué nos permite identificar una suspensión con efectos restitutorios que proporciona beneficios transitorios, en contraposición con una que brinde beneficios definitivos

105. La suspensión del acto reclamado, por definición, es un beneficio transitorio, dado que el artículo 147 de la Ley de Amparo limita claramente su duración, la cual inicia desde que se dicta el auto o la resolución interlocutoria que concede la medida cautelar, hasta que se pronuncia ejecutoria, es decir, hasta que se emite la decisión que resuelve en definitiva el asunto (ya sea emitiendo un pronunciamiento de fondo o sobreseyendo).(16)

106. Entonces, la regla general es que la suspensión del acto reclamado es un beneficio transitorio, aun cuando se conceda con un carácter restitutorio y exista identidad entre los efectos de una eventual sentencia favorable a la quejosa, pues, se insiste, ese beneficio durará únicamente hasta que la sentencia que se dicte en el cuaderno principal cause ejecutoria.

107. Precisado lo anterior, se esclarecerá cuál es la excepción a la regla general, esto es, en qué casos una medida cautelar con efectos restitutorios verdaderamente dejaría sin materia un juicio de amparo, aun en el caso que los efectos de la suspensión cesen derivado de la ejecutoria que se dicte por la instancia terminal, conforme al artículo 147 de la Ley de Amparo.

108. Para matizar adecuadamente el análisis se inserta un esquema donde se detallarán las interacciones posibles entre la suspensión con efectos restitutorios y la sentencia (entiéndase sentencia adversa como aquella que niega el amparo o sobresee en el juicio):

Posibles interacciones de la medida cautelar y el fondo

Ver interacciones

109. Las interacciones 3 y 4 son irrelevantes para este análisis porque si se negó la medida cautelar, evidentemente no existe una concesión con efectos restitutorios, ya que es un presupuesto necesario conceder la suspensión para que ésta restituya provisionalmente un derecho.

110. Sin embargo, esta Segunda Sala considera que en el supuesto 3 el órgano jurisdiccional debe tener especial cuidado, porque la negativa de la suspensión (con efectos restitutorios) podría impedir que se materialice el efecto de una sentencia amparadora en la esfera jurídica de la quejosa.

111. En la interacción 1 se concedió la suspensión con efectos restitutorios y se concedió el amparo. En ese supuesto la medida cautelar supondría adelantar la restitución del goce de un derecho a la que el quejoso eventualmente tendría acceso en la sentencia de fondo. Un ejemplo es el acto reclamado en el recurso de queja 256/2022(17) donde se reclamó la omisión de tramitar un recurso de apelación en una causa penal.

112. En el escenario donde el órgano jurisdiccional advierte una contravención evidente a un derecho fundamental, donde luego de tramitar el juicio previsiblemente la autoridad no podrá demostrar la constitucionalidad del acto, aplicaría la regla general detallada en párrafos anteriores, esto es, que será incorrecto sostener que se deberá negar la suspensión con la finalidad de conservar la materia del asunto, pues recordemos que el entendimiento de la expresión conservar es que el órgano jurisdiccional velará por proporcionar las condiciones para proteger el derecho que la quejosa considera afectado.

113. Entonces, en ese supuesto sería incorrecto negar la suspensión por coincidir con el efecto de una eventual sentencia porque no se puede privilegiar el análisis de fondo a la restitución provisional de un derecho, pues conforme a lo sustentado por esta Segunda Sala, no existe prevalencia de uno sobre otro, ya que tanto la suspensión como el expediente principal deben estar en sintonía para conseguir la finalidad última del juicio de amparo, que es la de proteger de manera eficaz los derechos humanos.

114. En el caso de la interacción 2, se concedió la medida cautelar con efectos restitutorios, pero en el fondo la quejosa obtuvo una sentencia adversa.

115. Tengamos claro que la suspensión por regla general es transitoria, sin importar que sus efectos coincidan con la protección que se obtendría con una sentencia favorable a la quejosa, ya que por disposición expresa del artículo 147 de la Ley de Amparo su efecto terminará cuando se dicte ejecutoria, es decir, por definición no es un beneficio definitivo.

116. Entonces ante la eventualidad de que el órgano jurisdiccional concedió la suspensión con efectos restitutorios porque efectuó un análisis de la apariencia del buen derecho (al momento de resolver sobre la medida cautelar anticipó que existían indicios razonables para considerar que la quejosa tiene el derecho que está en disputa), pero una vez desahogado el juicio la quejosa obtuvo una sentencia adversa, lo que se traduciría en que la apreciación de la apariencia del buen derecho fue equivocada, el beneficio de la medida cautelar será definitivo únicamente si los efectos de la suspensión no se pueden retrotraer. Este supuesto constituiría la excepción a la regla general.

117. En contraposición a lo sustentado en el párrafo que precede, si el beneficio concedido con la medida cautelar se puede retrotraer, quiere decir que se trata de un beneficio transitorio y, en consecuencia, no coincide con los efectos de una sentencia estimatoria, lo que se traduce en que el juicio no quedaría sin materia, sino que por el contrario, la suspensión cumpliría con su objetivo, pues restituiría provisionalmente el derecho y esa restitución provisional terminaría con motivo de la ejecutoria.

118. Teniendo presente que el punto discrepante se encuentra en el entendimiento de en qué casos el juicio de amparo se queda sin materia en lo principal o coincide con los efectos de fondo, a juicio de esta Segunda Sala transitorio debe ser entendido como aquel beneficio que puede ser revocado con la sentencia de fondo y, en un sentido opuesto, un beneficio no transitorio o definitivo será aquel que no podrá ser revocado aun cuando se niegue el amparo.

119. Un ejemplo de este supuesto podría ser en el caso de que el derecho en disputa sea el acceso a los datos personales. En caso de concederse la suspensión con efectos restitutorios (para que se dé la información al quejoso), pero en el fondo se obtenga una sentencia adversa, no se podrá retrotraer el efecto de la suspensión pues el quejoso ya tuvo acceso a la información y no es materialmente posible restaurar las circunstancias.

120. En consecuencia, los parámetros que debe tomar en cuenta el juzgador para analizar la posibilidad de conceder la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios, ante la eventualidad de que con su concesión se deje sin materia el juicio en lo principal, son los consistentes en que la restitución provisional de los derechos será transitoria en la medida que, en caso resolver de forma adversa a la quejosa, se esté en posibilidad de retrotraer los efectos de la suspensión y, en contraposición a ello, se tratará de un beneficio no transitorio o definitivo cuando éste no pueda ser revocado aun cuando se niegue el amparo.

Conclusiones

121. En síntesis, esta Segunda Sala concluye lo siguiente:

Inexistencia de la contradicción

122. Es inexistente la contradicción de criterios denunciada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito, porque los órganos jurisdiccionales coincidieron en el sentido de su decisión, esto es, con que es viable la concesión de la medida cautelar con efectos restitutorios una vez analizada la posible afectación al interés social y, la posibilidad jurídica y material de otorgar la medida, la configuración de la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora; en consecuencia, no hay necesidad de unificar los criterios contendientes.

Existencia de la contradicción

123. Existe la contradicción de criterios denunciada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito porque: I) realizaron un ejercicio interpretativo para determinar qué requisitos deben ser cumplidos para conceder la suspensión de los actos reclamados con efectos restitutorios, en especial el referente a la posibilidad jurídica de otorgarla; II) el punto de toque consiste en el sentido que atribuyeron a la eventualidad de dejar sin materia el juicio de amparo en lo principal, con motivo de la concesión de la suspensión con efectos restitutorios; y, III) existen conclusiones discrepantes en relación con los casos donde se dejaría sin materia el juicio de amparo si se solicita la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios y esos efectos coincidan con los de una eventual sentencia amparadora.

Estudio de fondo

124. El punto de contradicción consiste en determinar qué parámetros debe tomar en cuenta el juzgador para analizar la posibilidad de conceder la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios, ante la eventualidad de que con su concesión se deje sin materia el juicio en lo principal.

125. El criterio que resuelve el punto de contradicción consiste en que la restitución provisional de los derechos será transitoria en la medida que, en caso resolver de forma adversa a la quejosa, se esté en posibilidad de retrotraer los efectos de la suspensión y, en contraposición a ello, se tratará de un beneficio no transitorio o definitivo cuando éste no pueda ser revocado aun cuando se niegue el amparo.

IX. CRITERIO QUE DEBE PREVALECER

126. Por las razones expresadas, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 215, 217 y 225 de la Ley de Amparo, se concluye que debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio siguiente:

SUSPENSIÓN DEL ACTO RECLAMADO CON EFECTOS RESTITUTORIOS. PARÁMETROS QUE DEBE TOMAR EN CUENTA EL JUZGADOR AL ANALIZAR LA POSIBILIDAD DE CONCEDERLA ANTE LA EVENTUALIDAD DE QUE, CON ELLO, SE DEJE SIN MATERIA EL JUICIO DE AMPARO EN LO PRINCIPAL.

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito llegaron a conclusiones discrepantes en relación con los casos donde se dejaría sin materia el juicio de amparo si se solicita la suspensión del acto reclamado con efectos restitutorios, y esos efectos coincidan con los de una eventual sentencia favorable a la parte quejosa. Las posturas contrarias versaron sobre el requisito referente a la posibilidad jurídica de conceder la suspensión, pues uno de los órganos jurisdiccionales consideró que sí era posible restituir provisionalmente a la quejosa del derecho vulnerado, mientras que el otro Tribunal sostuvo que no era posible conceder la suspensión dado que con ello se agotaría la materia del juicio en lo principal.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que en caso de conceder la suspensión con efectos restitutorios, el órgano jurisdiccional deberá considerar que la materia del juicio de amparo subsiste cuando, en la eventualidad de que resuelva de forma adversa a la quejosa, puedan retrotraerse los efectos de la suspensión y, en contraposición a ello, se tratará de un beneficio no transitorio o definitivo que dejaría sin materia el juicio, cuando éste no pueda ser revocado aun cuando se niegue el amparo. Lo anterior implica que, por regla general, el hecho de que los efectos de la suspensión y una sentencia favorable a la quejosa coincidan, no es una razón suficiente para negar la concesión de la medida cautelar, aun cuando se argumente que la finalidad de esa negativa es preservar la materia del asunto, pues el entendimiento de la expresión "conservar la materia del amparo" es que el órgano jurisdiccional velará por proporcionar las condiciones idóneas para proteger el derecho que la parte quejosa considera afectado, no así la prevalencia del fondo sobre la suspensión.

Justificación: El enunciado "conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio", previsto en el primer párrafo del artículo 147 de la Ley de Amparo, debe contextualizarse en armonía con la finalidad última del juicio de amparo, que es la de proteger de forma eficaz los derechos que la parte quejosa considera afectados. En ese orden de ideas, la importancia de la suspensión del acto reclamado debe equipararse con la relevancia de conservar la materia del juicio en lo principal, pues ambas buscan crear las condiciones para que el juicio de amparo cumpla con su función protectora por lo que, por regla general, será incorrecto sostener que debe negarse la suspensión con la finalidad de conservar la materia del asunto en lo principal. La suspensión del acto reclamado es, por definición, un beneficio transitorio, porque aun cuando se conceda con un carácter restitutorio y exista identidad entre los efectos de una eventual sentencia favorable a la quejosa, ese beneficio durará únicamente hasta que la sentencia que se dicte en el cuaderno principal cause ejecutoria. La excepción a la regla general, esto es, en qué casos una medida cautelar con efectos restitutorios verdaderamente dejaría sin materia un juicio de amparo, se configurará cuando la restitución provisional de los derechos no pueda ser revocada aun cuando se niegue el amparo.

X. DECISIÓN

127. Por lo antes expuesto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Es inexistente la contradicción de criterios denunciada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.

SEGUNDO.—Existe la contradicción denunciada entre el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.

TERCERO.—Debe prevalecer el criterio sustentado por esta Segunda Sala, en los términos de la jurisprudencia redactada en el último considerando de esta resolución.

CUARTO.—P. el criterio de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución en términos de lo dispuesto en los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de esta resolución a los órganos contendientes; envíese la jurisprudencia y la parte considerativa de este fallo a la Dirección General de la Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis, para efectos de su publicación en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta conforme a los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo; y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de tres votos de los Ministros J.L.P., L.M.A.M. (ponente) y presidente A.P.D., con voto en contra de la Ministra Y.E.M.. Ausente la M.L.O.A..

Firman el Ministro presidente de la Segunda Sala y el Ministro ponente, con la secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

________________

1. Del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Decimoséptimo Circuito.

2. Del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.

3. "Tercero. A partir de la entrada en vigor de la legislación secundaria todas las menciones a los Tribunales Unitarios de Circuito y Plenos de Circuito previstas en las leyes, se entenderán hechas a los Tribunales Colegiados de Apelación y a los Plenos Regionales."

4. "Artículo 116. Son partes en el procedimiento de responsabilidad administrativa:

"...

"IV. Los terceros, que son todos aquellos a quienes pueda afectar la resolución que se dicte en el procedimiento de responsabilidad administrativa, incluido el denunciante."

5. Auto de veintitrés de agosto de dos mil veintidós.

6. Auto de veintiuno de septiembre de dos mil veintidós.

7. Cuyos criterios contendientes son los recursos de queja 425/2022 del Primer Tribunal y los recursos de queja 256/2022 y 440/2022 del Segundo Tribunal Colegiado, ambos en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.

8. Asunto 1. Juicio de amparo 1255/2022, del índice del Juzgado Decimoprimero de Distrito en el Estado de Chihuahua.

9. Asunto 2. Juicio de amparo 1954/2022, del índice del Juzgado Decimoprimero de Distrito en el Estado de Chihuahua.

10. Asunto 3. Juicio de amparo 1976/2022, del índice del Juzgado Décimo de Distrito en el Estado de Chihuahua.

11. Asunto 4. Juicio de amparo 1743/2022, del índice del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Chihuahua.

12. Ello acorde a la jurisprudencia de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.". Registro digital: 166996, Instancia: Pleno, Novena Época, Materia común, tesis P. XLVII/2009. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67. Tipo: aislada.

13. Cuyos criterios contendientes son los recursos de queja 425/2022 del Primer Tribunal y los recursos de queja 256/2022 y 440/2022 del Segundo Tribunal Colegiado, ambos en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.

14. Suscitada entre los recursos de queja 425/2022 del Primer Tribunal y los recursos de queja 256/2022 y 440/2022 del Segundo Tribunal Colegiado, ambos en Materias Penal y Administrativa del Décimo Séptimo Circuito.

15. "Artículo 147. En los casos en que la suspensión sea procedente, el órgano jurisdiccional deberá fijar la situación en que habrán de quedar las cosas y tomará las medidas pertinentes para conservar la materia del amparo hasta la terminación del juicio ..."

16. "Artículo 147. ...

"Atendiendo a la naturaleza del acto reclamado, ordenará que las cosas se mantengan en el estado que guarden y, de ser jurídica y materialmente posible, restablecerá provisionalmente al quejoso en el goce del derecho violado mientras se dicta sentencia ejecutoria en el juicio de amparo. ..."

17. Criterio contendiente 1 cuya materia de contradicción se declaró inexistente, ver apartado "V. Inexistencia de la contradicción" de esta ejecutoria.

Esta sentencia se publicó el viernes 16 de junio de 2023 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.