Ejecutoria num. 303/2019 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-10-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 303/2019. ACTOR: MUNICIPIO DE CUAUTITLÁN IZCALLI, ESTADO DE MÉXICO. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIO: O.C.C..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticinco de agosto de dos mil veintiuno.

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

1. PRIMERO. Presentación de la demanda. Mediante escrito recibido el once de septiembre de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.N.A., ostentándose como Presidente Municipal Constitucional de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, promovió controversia constitucional, en la que demandó la invalidez de las normas generales y acto que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

2. Autoridades demandadas:

• Poder Legislativo del Estado de México.

• Poder Ejecutivo del Estado de México.

• Encargado del Despacho del Departamento de Asesoría y Consultoría Jurídica, dependiente de la Dirección General Jurídica y Consultiva, de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos del Gobierno del Estado de México.

3. Normas generales y acto cuya invalidez se demanda:

“Artículo 61 fracción XXXVI de la Constitución Política de Estado Libre y Soberano de México, Decreto número 23, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México en fecha dieciséis de mayo del año dos mil uno, entrando en vigor al día siguiente de su publicación.

Artículos 31 fracción III, 33 fracciones I y VI, 34, 35 y 39 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, Decreto número 164, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México en fecha dos de marzo de mil novecientos noventa y tres.

Artículo 5 fracción VI de la Ley de Bienes del Estado de México y sus Municipios, Decreto número 159, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México en fecha siete de marzo del año dos mil.

Atribuyendo estos actos en cuanto a su expedición por parte del Poder Legislativo del Estado de México; mientras que su promulgación y publicación en la Gaceta del Gobierno del Estado de México de los Decretos al Poder Ejecutivo del Estado de México, depositado en el Gobernador del Estado de México y su aplicación al Encargado del Despacho del Departamento de Asesoría y Consultoría Jurídica, dependiente de la Dirección General Jurídica y Consultiva, de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos del Gobierno del Estado de México.”

4. SEGUNDO. Antecedentes. Los antecedentes del caso narrados en la demanda son, en síntesis, los siguientes:

I. Que el Poder Legislativo del Estado de México, a través de la LI Legislatura del Estado, el dos de marzo de mil novecientos noventa y tres, aprobó la propuesta de Decreto número 164, que emite la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, abrogando la Ley Orgánica Municipal Expedida el trece de julio de mil novecientos setenta y tres.

II. Que el catorce de junio de mil novecientos noventa y nueve, el Congreso de la Unión dictaminó acerca de reformas al artículo 115 de la Constitución Federal; el día veinticinco del mes y año indicados, puso a consideración el proyecto de decreto que reformó y adicionó el citado numeral, mismo que fue aprobado en los términos en los que se presentó; circulando la minuta a las Legislaturas de los Estados, habiéndose cumplido el requisito constitucional de aprobación por mayoría.

III. Que el veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto a través del cual el Poder Ejecutivo Federal, promulgó las alusivas reformas al artículo 115 Constitucional, modificando los párrafos primero, cuarto y quinto de la fracción I; el párrafo segundo y se adicionaron el párrafo tercero y cuarto de la fracción II; el párrafo primero y sus incisos a), c), g), h) e i), párrafo segundo y se adicionó un párrafo tercero a la fracción III, los párrafos segundo y tercero y se adicionaron los párrafos cuarto y quinto a la fracción IV, y las fracciones V y VII; todos del artículo mencionado.

IV. Que el veintidós de julio de dos mil diecinueve, se ingresó en la ventanilla única de recepción de documentos de la Dirección General de Servicios Jurídicos de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, el oficio con número 22202001010002L/2754/2019, suscrito por el Encargado del Despacho del Departamento de Asesoría y Consultoría Jurídica, dependiente de la Dirección General Jurídica y Consultiva, de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos del Gobierno del Estado de México, como se desprende del sello de recibido, en el que en esencia refiere que: " ... de conformidad con los artículos 31, fracción III, 33, fracciones I y VI; 34, 35 y 39, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, me permito informarle lo siguiente: A fin de que la Dirección General Jurídica y Consultiva esté en posibilidad de continuar con el trámite correspondiente, es necesario que remita copia certificada del acta de cabildo de la administración actual que contenga el acuerdo mediante el cual se ratifica la solicitud para llevar a cabo la desincorporación de las dos fracciones de terreno que se pretenden donar a favor del 'DIFEM" ...

5. TERCERO. Conceptos de invalidez. A continuación se sintetizan los conceptos de invalidez planteados.

• En cuanto al primer concepto de invalidez, se señala que en los artículos 33 fracciones I y VI, 34, 35 y 39 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, se desprenden serias limitaciones al derecho constitucional del Municipio para disponer de los bienes que integran su patrimonio, pues el artículo 33 y sus fracciones I y VI, al otorgar facultades a la legislatura restringe en forma absoluta la facultad constitucional del municipio, al señalar que los ayuntamientos necesitan autorización para enajenar los bienes inmuebles del municipio, o en cualquier acto o contrato que implique la transmisión de la propiedad de los mismos; así como para la desincorporación del dominio público respecto los bienes inmuebles propiedad del municipio; asimismo, los artículos 34 y 35 al disponer que el municipio deberá realizar una solicitud al Ejecutivo, debiendo agregar documentación, su justificación y un dictamen técnico, además de que dicha solicitud deberá conjuntamente contener diversa información del inmueble.

Siendo que la facultad municipal que se establece en el artículo 115 constitucional en su fracción II, inciso b), atribuye al municipio, para disponer libremente de su patrimonio inmobiliario, sin intervención de otra instancia de gobierno, estableciéndose la limitante de que en los supuestos en que la Legislatura del Estado establezca en una Ley previamente expedida, los casos específicos en que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros del ayuntamiento, para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento, ya que ese es el espíritu de la reforma constitucional del veintitrés de diciembre de mil novecientos noventa y nueve. Puesto que el objeto de las leyes en materia municipal que expidan las legislaturas de los estados, será establecer únicamente los casos en que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos.

Por lo tanto, el Encargado del Despacho del Departamento de Asesoría y Consultoría Jurídica de la Dirección General Jurídica y Consultiva de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos del Gobierno del Estado de México, en el oficio 22202001010002L/2754/2019 de diecinueve de julio de dos mil diecinueve, fue omiso en observar el avance legislativo que el municipio ha logrado a nivel Constitucional a través de diversas reformas, consolidándose como un nivel de gobierno autónomo y auto organizado. Resultando evidente la clara invasión de esferas de competencia que ha realizado el Estado al formalizar el requerimiento en el oficio en cuestión.

• Que el precepto legal 39 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, debe declararse inconstitucional, ya que en él se autoriza al ayuntamiento para enajenar a título oneroso o gratuito, bienes inmuebles propiedad del municipio, pero con ciertas limitaciones ya que debe cumplirse con axiomáticos requisitos señalados en la Ley de Bienes del Estado de México y de sus Municipios, disposición la cual también debe ser declarada inconstitucional ya que dicha disposición fue emitida por parte de la Llll Legislatura del Estado de México, mediante el Decreto Numero 159, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México en fecha siete de marzo del año dos mil; por virtud del cual en el artículo 5 fracción VI de dicha Ley, se establece la facultad por parte del ayuntamiento, para desincorporar bienes del patrimonio municipal.

Ahora bien, dicho precepto legal señala que la desincorporación de bienes del patrimonio municipal, se deberá ajustar a lo establecido en el artículo 61 fracción XXXVI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, publicado mediante el Decreto número 23, en la Gaceta del Gobierno del Estado de México el dieciséis de mayo del año dos mil uno.

Cabe aclarar que en el numeral 5 de la Ley de Bienes del Estado de México y de sus Municipios, se dispone la facultad con que cuentan los ayuntamientos del Estado de México, para desincorporar bienes de su patrimonio, pero también puede mal interpretarse y aplicarse de manera errónea, al tener injerencia por parte de los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de México, invadiendo la esfera municipal al conceder mediante ordenamientos locales facultades como establece en el artículo 61 fracción XXXVI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, la facultad a la legislatura local para autorizar los actos jurídicos que impliquen la transmisión del dominio de los bienes inmuebles patrimonio del municipio; es decir, todo un conjunto de disposiciones armonizadas que limitan y trasgreden lo establecido por el artículo 115 de la Constitución Política Federal fracción II el inciso b), ya que el precepto constitucional, únicamente señala que el objeto de las leyes en materia municipal que expidan las legislaturas de los estados será el de establecer exclusivamente los casos en que se requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al municipio por un plazo mayor al periodo del ayuntamiento, y no así como se desprende de los numerales 33 fracciones I y VI, 34, 35 y 39 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en relación con el artículo 5 fracción VI de Ley de Bienes del Estado de México y de sus Municipios y 61 fracción XXXVI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México al establecer limitaciones coartando facultades constitucionales exclusivas del municipio libre y autónomo, esto es, que mediante una solicitud de autorización, la cual deberá enviarse al Ejecutivo del Estado de México, remitiendo diversos requisitos, a fin de realizar actos de enajenación y desincorporación del dominio público respecto a los bienes inmuebles del municipio, los cuales además deberán sujetarse a la autorización de la Legislatura, resultando violatorio del precepto constitucional 115; causando un agravio directo a los ayuntamientos, ya que como se establece en el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

• En el segundo concepto de invalidez, se expone que existe una invasión de la esfera del Municipio de Cuautitlán Izcalli, por parte del Poder Legislativo y Ejecutivo del Estado de México, al existir ordenamientos locales que restringen la autonomía y libertad de los municipios pertenecientes al Estado de México, los cuales generan una violación constitucional al no estar acorde al artículo 115 fracción II inciso b), limitando y coartando la atribución de disponer libremente de sus bienes al municipio, debiendo prevalecer la supremacía constitucional.

En conclusión, los numerales 33 fracciones I y VI, 34, 35 y 39 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en relación con el artículo 5 fracción VI de Ley de Bienes del Estado de México y de sus Municipios y 61 fracción XXXVI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, de los cuales se demanda su inconstitucionalidad mediante la presente controversia constitucional, solicitando al supremo tribunal los declare inválidos e inconstitucionales, ya que son incompatibles con el nuevo precepto constitucional 115; puesto que el Gobierno de Estado de México, inobservó el artículo Segundo Transitorio, del Decreto de reformas el artículo 115 de la Constitución Federal.

El artículo transitorio del precepto mencionado, ordena que los estados deberán adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en el mencionado decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor, situación que no aconteció respecto al Estado de México y que en la actualidad continúa limitando y trasgrediendo facultades municipales, que fueron otorgadas en ese numeral constitucional.

6. CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. La parte actora estima violados los artículos 16, 115 fracción II, inciso b) y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

7. QUINTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de doce de septiembre de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que le correspondió el número 303/2019, y por razón de turno designó al Ministro L.M.A.M., como instructor del procedimiento.

8. Mediante proveído de diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve, el Ministro Instructor admitió la demanda promovida por R.N.A., quien se ostenta como Presidente Municipal Constitucional de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, en representación de dicho municipio, y tuvo como demandados únicamente al Poder Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de México, pues la autoridad señalada como Encargado del Despacho del Departamento de Asesoría y Consultoría Jurídica, dependiente de la Dirección General Jurídica y Consultiva, de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos del Gobierno del Estado de México, se trata de una dependencia subordinada al Poder Ejecutivo del Estado de México; ordenó emplazarlos para que formularan su respectiva contestación, requiriéndolos para que, al dar la contestación de demanda, enviaran copia certificada de las documentales relacionadas con los actos impugnados.

9. Por un lado, requirió al Poder Legislativo del Estado, para que remitiera copia certificada de los antecedentes legislativos de las normas generales impugnadas, como son, las iniciativas, los dictámenes de las comisiones correspondientes, las actas de las sesiones en las que se hayan aprobado y en las que conste la votación de los integrantes de ese órgano legislativo, así como los respectivos diarios de debates, entre otros; mientras que al Poder Ejecutivo de la entidad, un ejemplar del Periódico Oficial de la entidad en el que conste la publicación de las referidas normas. Asimismo, se precisó que informaran si con anterioridad a la emisión del oficio 22202001010002L/2754/2019, de diecinueve de julio de dos mil diecinueve tenían conocimiento de la existencia de algún acto jurídico diverso, por el cual se haya aplicado al municipio actor las normas generales aquí impugnadas, caso en el cual, deberán remitir copia certificada de las constancias conducentes.

10. De igual forma, se requirió al Encargado del Despacho del Departamento de Asesoría y Consultoría Jurídica, dependiente de la Dirección General Jurídica y Consultiva de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos del Gobierno del Estado de México, para que exhibiera copia certificada todo lo actuado en el expediente IM/17/2018.

11. Por último, ordenó dar vista al Fiscal General de la República, así como a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal, para que manifestaran lo que a su representación correspondiera, quienes se abstuvieron de formular opinión.

12. SEXTO. Contestación a la demanda.

13. Contestación a la demanda por parte del Poder Ejecutivo del Estado de México, compareciendo el representante legal del Gobernador Constitucional del Estado de México, quien contestó la demanda e hizo valer la siguiente causa de improcedencia:

(...) Con independencia de lo anterior, para la resolución de la presente controversia constitucional debe de considerarse que se actualiza la causa de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que refieren, por lo que debe de sobreseerse el presente asunto en términos del artículo 20 de la Ley referida, artículos que a la letra refieren:

“ARTICULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: (...)

VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21.

ARTICULO 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

...

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

ARTICULO 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

...

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

...”

En efecto, del contenido de las disposiciones legales transcritas, se desprende que las controversias constitucionales son improcedentes, cuando la demanda es presentada fuera de los plazos previstos, es decir, posterior a los treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia tratándose de normas generales, lo que en la especie acontece. En virtud de que el Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, promueve la presente controversia constitucional aduciendo la invalidez de los artículos 61, fracción XXXVI, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México, 31 fracción III, 33, fracciones I y VI, 34, 35 y 39 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México y 5, fracción VI de la Ley de Bienes del Estado de México y sus Municipios, cuyas normas a decir del Municipio Actor le fueron aplicadas a través del oficio 22202001010002L/2754/2019, suscrito por el Encargado del Despacho del Departamento de Asesoría y consultoría Jurídica, dependiente de la Dirección General Jurídica y Consultiva de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos del Gobierno del Estado de México; sin embargo, al municipio actor por decreto número 446 de 18 de junio de 2015, en estricta observancia de los preceptos que ahora califica de inválidos, se le autorizó a donar un predio de propiedad municipal a favor del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios, por lo que, era plenamente conocedor de la legislación desde esa fecha, de ahí que resulte extemporánea la presente controversia constitucional. (...)

Por lo tanto, la fecha cierta del primer acto de aplicación al municipio actor respecto de las normas generales que ahora impugna, se generó en la sesión de cabildo de 28 de enero de 2014, en la que se autorizó solicitar a la H. Legislatura del Estado de México, la desincorporación y posterior donación de la fracción denominada A-3 del Distrito 1-31, con una superficie total de 75,400.00, de la cual se donó al Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios la superficie de 22,118.23 m2, antes mencionada para la construcción de una clínica regional; por lo cual, fue a partir de esa solicitud, que el Ayuntamiento actor debió de promover la controversia constitucional en contra de los artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México y de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, pues tuvo la oportunidad de esgrimir conceptos de invalidez en relación a su autonomía municipal, la cual feneció el 13 de marzo de 2014.

Al no haber atacado en el momento oportuno las normas generales que hoy pretender calificar de inválidas, existe un consentimiento tácito, entendiéndose por tal, aquél contra el que no se promovió la controversia constitucional dentro de los plazos previstos en la ley, en este caso en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

14. Por su parte, el Poder Legislativo del Estado de México, al contestar la demanda por conducto del Presidente de la Diputación Permanente de la “LX” Legislatura de esa entidad federativa, expuso como causales de improcedencia, las siguientes:

• Las reformas al artículo de la Constitución local impugnado, así como a los diversos de la Ley Orgánica Municipal, se publicaron en la “Gaceta del Gobierno” del Estado de México desde hace más del tiempo reglamentario para su impugnación, por lo que la actora estuvo en posibilidad de demandar la invalidez tanto de los actos como de las disposiciones generales que a su parecer le causaran algún agravio o fueran contrarios a sus intereses y que devienen en actos consentidos al no haberse impugnado oportunamente y haber transcurrido el plazo legal para hacerlo, pues, con antelación, el municipio actor ya había realizado el trámite regulado por las normas impugnadas.

Al respecto, estima actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria, toda vez que mediante el Decreto 446 expedido por la “LVIII” Legislatura del Estado de México, el diez de junio de dos mil quince, y publicado el dieciséis de ese mismo mes y año, se autorizó al Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, a desincorporar del patrimonio municipal el inmueble ubicado en la fracción denominada A-3, ubicada en el Distrito I-31 de ese municipio, con una superficie de 22,118.23 m2, la cual forma parte de una superficie total de 75,400.00 m2, a favor del organismo público descentralizado denominado Instituto de Seguridad Social del Estado de México y sus Municipios, para la construcción de una clínica regional, por lo que si las controversias constitucionales son improcedentes cuando se promueven con posterioridad a los treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de la publicación de la norma combatida, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la misma, en tal virtud la controversia constitucional es extemporánea, dado que el municipio actor ya se había sujetado a la legislación cuya inconstitucionalidad combate.

• También se está frente a la causa de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria, ya que aún no existe un acto concreto de aplicación de los preceptos combatidos, en tanto que no se agotó la vía legalmente prevista por la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, en cuanto a los actos administrativos que requieren autorización de la legislatura para que el ayuntamiento proceda a realizar la desincorporación de un inmueble de su propiedad, esto es, el trámite de autorización se ve culminado con la expedición por parte de la legislatura del decreto correspondiente, sin que hasta el momento se haya emitido.

15. Al respecto, derivado del sentido que habrá de tener la presente ejecutoria, resulta innecesario relatar o sintetizar la contestación a los conceptos de invalidez que vierten las autoridades demandadas en sus respectivos escritos.

16. SÉPTIMO. Opinión de la entonces Procuraduría General de la República. El titular de la citada dependencia se abstuvo de formular la opinión solicitada, ni expresó alegato alguno.

17. Mediante auto de diecisiete de septiembre de dos mil diecinueve se precisó que, con fundamento en los artículos 10, fracción IV y 26 de la Ley Reglamentaria, en relación con los diversos 5, fracción VII y Sexto Transitorio de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, que respectivamente establecen que corresponde a dicha Fiscalía intervenir en las acciones de inconstitucionalidad o controversias constitucionales y que todas las referencias normativas a la Procuraduría General de la República o del Procurador General de la República, se entenderán referidas a la Fiscalía General de la República o a su titular, en los términos de sus funciones constitucionales vigentes; el Ministro instructor ordenó correr traslado a la Fiscalía General de la República con copias de los oficios de contestación de demanda, sin que su titular hubiera formulado alguna manifestación u opinión al respecto.

18. OCTAVO. Audiencia. Substanciado el procedimiento en la controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos del diverso 34 del mismo ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

19. NOVENO. Radicación en Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala para su radicación y resolución.

C O N S I D E R A N D O:

20. PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Segundo, fracción I y Tercero del Acuerdo General 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Cuautitlán Izcalli, Estado de México y los Poderes Ejecutivo y Legislativo de esa entidad, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno debido al sentido de la presente ejecutoria.

22. Al respecto, es criterio del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que para impugnar normas generales en controversia constitucional, en términos del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario que la demanda se promueva dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor.

23. En consecuencia, conforme a dicha disposición, es improcedente la impugnación de una norma general si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación en perjuicio del promovente, una vez transcurrido el plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad que entraña su consentimiento tácito.

24. El criterio que se menciona está contenido en la siguiente jurisprudencia:

“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito”.(3)

25. Ahora bien, los artículos combatidos son del tenor siguiente:

Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México

“Artículo 61. Son facultades y obligaciones de la Legislatura:

(...)

XXXVI. Autorizar los actos jurídicos que impliquen la transmisión del dominio de los bienes inmuebles propiedad del Estado y de los municipios; establecer los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal; o para celebrar actos o convenios que trasciendan al período del Ayuntamiento;

(...)”.

Ley Orgánica Municipal del Estado de México

“Artículo 31. Son atribuciones de los ayuntamientos: (...)

III. Presentar ante la Legislatura iniciativas de leyes o decretos;

Artículo 33. Los ayuntamientos necesitan autorización de la Legislatura o la Diputación permanente en su caso para:

I. Enajenar los bienes inmuebles del municipio, o en cualquier acto o contrato que implique la transmisión de la propiedad de los mismos;

(...)

IV. Dar en arrendamiento, comodato o en usufructo los bienes inmuebles del municipio, por un término que exceda el período de la gestión del ayuntamiento; (...)”.

“Artículo 34. La solicitud de autorización, para realizar cualquiera de los actos señalados en el artículo que precede, y los demás que señale la ley, deberá enviarse por conducto del Ejecutivo, a la que agregará íntegramente los documentos, justificaciones necesarias y, en su caso, el dictamen técnico correspondiente que le haya remitido el ayuntamiento en su petición; además, acompañará el Dictamen de Procedencia que emita, a través de la dependencia competente en el ramo de que se trate, y que recaerá exclusivamente en la petición municipal, sin prejuzgar sobre la autorización”.

“Artículo 35. La solicitud de enajenación de un inmueble del municipio deberá contener los siguientes datos:

I.S., medidas, linderos y ubicación exacta del inmueble;

II. Valor fiscal y comercial del inmueble, esto último certificado por perito autorizado en la materia;

III. Condiciones de la operación y motivos que se tengan para realizarla;

IV. La documentación que acredite la propiedad del inmueble;

V.C. de que el inmueble no está destinado a un servicio público municipal y que no tiene un valor arqueológico, histórico o artístico, certificado por la autoridad competente;

VI. El destino que se dará a los fondos que se obtengan de la enajenación”.

“Artículo 39. Los Ayuntamientos podrán enajenar a título oneroso o gratuito, bienes inmuebles propiedad del municipio, así como realizar los demás actos jurídicos respecto a ellos, señalados en la Ley de Bienes del Estado de México y de sus Municipios, cumpliendo con los requisitos establecidos en la misma, en la presente Ley y demás disposiciones aplicables”.

Ley de Bienes del Estado de México y de sus Municipios

“Artículo 5. Corresponde al Ejecutivo del Estado por conducto de la Secretaría de Finanzas y a los ayuntamientos:

(...)

VI. Desincorporar bienes del patrimonio estatal o municipal, conforme a lo dispuesto por el artículo 61 fracción XXXVI de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de México; (...)”

27. * Conforman un sistema normativo atinente al procedimiento de autorización por parte de la Legislatura del Estado de México, de actos jurídicos que impliquen enajenación de bienes inmuebles municipales o transmisión de dominio de éstos.

28. * Es nulo de pleno derecho cualquier acto realizado en contravención a lo dispuesto en el Capítulo Cuarto de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México.

29. Debe resaltarse que, como incluso se señala en la demanda respectiva, el artículo 61, fracción XXXVI, de la Constitución local que se impugna, data del dieciséis de mayo de dos mil uno, en tanto que los numerales 33 fracciones I y VI, y 35 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, Decreto número 164, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México en fecha dos de marzo de mil novecientos noventa y tres, no han sufrido reformas; por su parte, de esa misma legislación, el artículo 31, fracción III, fue reformado mediante decreto de veinte de diciembre de dos mil once, el arábigo 34 fue reformado mediante decreto publicado el veintiuno de mayo de dos mil siete;(4) y el 39 a través del decreto publicado el veintinueve de agosto de dos mil once.(5) Igualmente, el artículo 5, fracción VI, de la Ley de Bienes del Estado de México no ha sido reformado desde que entró en vigor el siete de marzo de dos mil.

30. Aunado a lo anterior, como se dijo, los relatados artículos son combatidos con motivo de un acto concreto de aplicación, el cual la parte actora hace consistir en el oficio 22202001010002L/2754/2019, recibido el veintidós de julio de dos mil diecinueve, suscrito por el Encargado del Despacho del Departamento de Asesoría y Consultoría Jurídica, dependiente de la Dirección General Jurídica y Consultiva, de la Secretaría de Justicia y Derechos Humanos del Gobierno del Estado de México, como se desprende del sello de recibido, en el que en esencia refiere que: " ... de conformidad con los artículos 31, fracción III, 33, fracciones I y VI; 34, 35 y 39, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México, me permito informarle lo siguiente: A fin de que la Dirección General Jurídica y Consultiva esté en posibilidad de continuar con el trámite correspondiente, es necesario que remita copia certificada del acta de cabildo de la administración actual que contenga el acuerdo mediante el cual se ratifica la solicitud para llevar a cabo la desincorporación de las dos fracciones de terreno que se pretenden donar a favor del 'DIFEM" (...).

31. Así las cosas, el relatado acto es uno de aplicación del sistema normativo combatido, en tanto que se traduce en el seguimiento de un trámite iniciado por el Municipio de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, que se encuentra fundado en los preceptos combatidos. Sin embargo, ese acto no constituye la primera aplicación de los preceptos combatidos, en tanto que mediante el Decreto 446 publicado el dieciocho de junio de dos mil quince, en el Periódico Oficial denominado “Gaceta del Gobierno” del Estado de México, se advierte que la Legislatura de esa entidad federativa autorizó al Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, a donar la fracción denominada A-3, ubicada en el Distrito I-31 de ese municipio, con una superficie de 22,118.23 m2, la cual forma parte de una superficie total de 75,400.00 m2, a favor del organismo público descentralizado denominado Instituto de Seguridad Social del Estado de México y sus Municipios, para la construcción de una clínica regional.

32. Junto con la publicación de dicho decreto obra la exposición de motivos del Gobernador Constitucional del Estado de México de diez de junio de dos mil quince, en la cual se destacó que:

“El H. Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, México, consciente de la necesidad pública de prestar el servicio de salud a los servidores públicos de esa municipalidad y estimando como prioridad fomentar las acciones para incrementar la infraestructura de salud que permita brindar una mayor calidad en la prestación de dicho servicio, en sesión de cabildo de 28 de enero de 2014, autorizó solicitar a la H. Legislatura del Estado la desincorporación y posterior donación de la fracción denominada A-3 del Distrito I-31, con una superficie total de 75,400.00 de la cual se donará al Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios la superficie de 22,118.23 m2, antes mencionada para la construcción de una clínica regional con las siguientes medidas y colindancias que se expresan en la iniciativa y en el proyecto de decreto que se adjunta.

(...)

Es de aprobarse la iniciativa de decreto por la que se autoriza al H. Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, México, a donar un predio de propiedad municipal a favor del organismo público descentralizado denominado Instituto de Seguridad Social del Estado de México y sus Municipios, contenida en el proyecto de decreto que se adjunta. (...)”.

33. De lo transcrito se constata que desde el veintiocho de enero de dos mil catorce, el Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, autorizó la desincorporación y posterior donación de la fracción denominada A-3 del Distrito I-31, en favor del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios, para la construcción de una clínica regional, lo que hizo por conducto del Gobernador de esa entidad federativa, y a la postre concluyó con la expedición del mencionado Decreto 446.

34. Además, la afirmación consistente en que el primer acto de aplicación del sistema normativo impugnado se generó desde el veintiocho de enero de dos mil catorce, se corrobora, además de con el decreto de dieciocho de junio de dos mil quince, también con la Gaceta Municipal del Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, de seis de febrero de dos mil catorce, la cual, si bien no obra en autos, lo cierto es que tiene el carácter de documento público, y de la que se advierte que en ese medio de difusión el referido ayuntamiento informó que “durante el desahogo del punto siete de la Quincuagésima Novena Sesión del Ayuntamiento con carácter de ordinaria, de tipo pública, celebrada el 28 de enero de 2014”,(6) se realizó la “APROBACIÓN DE: A).- LA INCORPORACIÓN AL PATRIMONIO PÚBLICO MUNICIPAL DE CUAUTITLÁN IZCALLI, ESTADO DE MÉXICO, COMO BIEN DEL DOMINIO PRIVADO DEL MUNICIPIO, DE LA FRACCIÓN DENOMINADA A-3, CON UNA SUPERFICIE DE 22,118.23M2, INTEGRANTE DEL PREDIO UBICADO EN EL DISTRITO I-31 ÁREA DONACIÓN, DE ESTE MUNICIPIO (...)”

35. Por tanto, desde el veintiocho de enero de dos mil catorce ocurrió el primer acto de aplicación de los preceptos combatidos, en tanto que se autoimpuso en el procedimiento de autorización por parte de la Legislatura del Estado de México, en caso de enajenación de bienes inmuebles municipales o de cualquier acto que implique la trasmisión de su propiedad, previsto en los artículos 61, fracción XXXVI, de la Constitución del Estado de México, y 31, fracción III, 33, fracciones I y VI, 34, 35, y 39, todos ellos de la Ley Orgánica Municipal de esa entidad, así como 5, fracción VI, de la Ley de Bienes del Estado de México y sus Municipios.

36. De ese modo, si la controversia constitucional se presentó hasta el once de septiembre de dos mil diecinueve, sin necesidad de hacer el cómputo pormenorizado del plazo de treinta días hábiles contado a partir del día siguiente al en que ocurrió el primer acto de aplicación, es evidente que la controversia constitucional no es oportuna, por constituir una manifestación de voluntad del municipio actor que entraña su consentimiento tácito.

37. En efecto, de lo antes narrado se evidencia que el acto señalado por el municipio actor como el de aplicación de los preceptos combatidos –en su vigente conformación de sistema normativo- no es el primero, ya que el que tiene ese carácter y que culminó en un decreto de autorización de enajenación de bienes inmuebles municipales por parte de la Legislatura del Estado de México, es la sesión de Cabildo del Municipio de Cuautitlán Izcalli, Estado de México, celebrada el veintiocho de enero de dos mil catorce, en donde el propio ayuntamiento, entre otros aspectos, aprobó solicitar a dicha legislatura la desincorporación y posterior donación de la fracción denominada A-3 del Distrito I-31, en favor del Instituto de Seguridad Social del Estado de México y Municipios, para la construcción de una clínica regional, lo cual, se insiste, se formalizó con la emisión del Decreto 446 publicado el dieciocho de junio de dos mil quince, publicado en el Periódico Oficial denominado “Gaceta del Gobierno” del Estado de México.

38. Así las cosas, es claro que el municipio actor acude a combatir no el primero, sino un ulterior acto de aplicación de los artículos 61, fracción XXXVI, de la Constitución del Estado de México, y 33, fracción I, 34, 35, 36, 37 y 39, todos ellos de la Ley Orgánica Municipal de esa entidad federativa, pues entre el primer acto de aplicación y el que aquí se combate, existió al menos otro en el que el propio Ayuntamiento de Cuautitlán Izcalli se sometió al sistema normativo que prevé y regula el procedimiento de autorización por parte de la Legislatura del Estado de México, de actos jurídicos que impliquen enajenación de bienes inmuebles municipales o transmisión de dominio.

39. Es así que la demanda resulta improcedente respecto de los artículos antes mencionados, debido a que no se trata del primer acto de aplicación en perjuicio del municipio actor y, en consecuencia, procede sobreseer en la controversia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el numeral 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de la materia.

40. Similares consideraciones se sostuvieron por esta Segunda Sala al resolver la Controversia Constitucional 191/2018, en sesión de veintiuno de agosto de dos mil diecinueve.(7)

41. Derivado de lo anterior, resulta innecesario estudiar la restante causa de improcedencia hecha valer por la Cámara de Diputados del Estado de México en su escrito de contestación,(8) toda vez que no cambiaría el sentido de la presente resolución.

42. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; con testimonio de esta resolución y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Por mayoría de cuatro votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M. (ponente), J.F.F.G.S. y P.Y.E.M.. El Ministro J.L.P. emitió su voto en contra y formulará voto particular. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas.

Firman la Ministra Presidenta de la Segunda Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTA

MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

PONENTE

MINISTRO LUIS MARÍA AGUILAR MORALES

SECRETARIA DE ACUERDOS

C.M.P.

La Secretaria de Acuerdos CERTIFICA que esta hoja corresponde a la ejecutoria dictada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el expediente relativo a la controversia constitucional 303/2019, resuelta en la sesión ordinaria celebrada el veinticinco de agosto de dos mil veintiuno. DOY FE.

________________

1. “Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: (...)

VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y (...)”.

2. “Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será: (...)

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y (...)”.

3. Jurisprudencia, constitucional, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, noviembre de 2006, tesis P./J. 121/2006, página 878. Registro: 173937.

4. Entró en vigor el veintidós de mayo de dos mil siete, de conformidad con el artículo Segundo Transitorio del decreto.

5. Entró en vigor el treinta de agosto de dos mil once, de conformidad con el artículo Segundo Transitorio del decreto.

6. A partir de la página 35 de dicha gaceta.

7. Resuelta por mayoría de tres votos de los Ministros A.P.D. (ponente), E.M.M.I. y Y.E.M.. Los Ministros J.F.F.G.S. y P.J.L.P. votaron en contra.

8. La prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que establece que las controversias constitucionales son improcedentes cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del conflicto.