Ejecutoria num. 28/2018 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-09-2020 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 28/2018. MUNICIPIO DE TLAQUILTENANGO, MORELOS. 5 DE JUNIO DE 2019. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS: N.L.P.H., L.M.A.M., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.P.J.L.G.A. CARRANCÁ.PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al cinco de junio de dos mil diecinueve.

V I S T O S; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poderes demandados y actos impugnados. Por escrito presentado el veintinueve de enero de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Y.V.F., en su carácter de Síndica del Municipio de Tlaquiltenango, M., promovió controversia constitucional en representación de la propia municipalidad, en la que solicitó la invalidez de los actos que más adelante se señalan y emitidos por los órganos que a continuación se mencionan:

Entidad, poder u órgano demandado:

• Poder Legislativo del Estado de M..

• Poder Ejecutivo del Estado de M..

• Secretario de Gobierno del Estado de M..

• El Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M..

• Presidente del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M..

• Los actuarios adscritos al Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M..

Norma general o acto cuya invalidez se demanda:

• Ley del Servicio Civil del Estado de M..

• La resolución de siete de julio de dos mil diecisiete, dictada dentro del expediente laboral 01/1192/13, en la que se declara procedente la destitución del P.M. del Municipio de Tlaquiltenango, M., impuesta como sanción por supuesto desacato al pago de un laudo dinerario firme.

SEGUNDO. Antecedentes y conceptos de invalidez. En atención al sentido de la resolución en esta controversia, se hace innecesario hacer alusión a los mismos.

TERCERO. Artículos constitucionales señalados como violados. La parte actora estima violados los artículos 40, 41, párrafo primero, 113, 114, 115, fracciones I y IV, 116, párrafo primero, 126, 128 y 134, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

CUARTO. Trámite de la controversia. Por acuerdo de treinta de enero de dos mil dieciocho, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional con el número 28/2018 y designó al Ministro J.M.P.R., como instructor del presente procedimiento.

Mediante auto de treinta y uno de enero de dos mil dieciocho, el Ministro Instructor determinó desechar de plano la demanda intentada, por una parte, con fundamento en el artículo 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II, del artículo 105 de la Constitución Federal, al considerar que se actualizaba un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, pues el acto impugnado constituía una resolución jurisdiccional que no era susceptible de impugnación a través de la controversia constitucional, ya que se haría la vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural.

Por otra parte, desechó la demanda con fundamento en los artículos 19, fracción VII, en relación con el 21, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, toda vez que la impugnación de Ley del Servicio Civil del Estado de M. y su proceso legislativo, no constituía su primer acto de aplicación, sino uno ulterior.

La determinación anterior fue impugnada por el municipio actor a través del recurso de reclamación previsto en la ley, fue registrado con el número 18/2018-CA y, por resolución de veintiuno de noviembre de dos mil dieciocho se resolvió en el sentido de declararlo fundado, sólo por lo que hace al acto impugnado en este asunto.(1)

Por lo anterior, en auto de once de diciembre de dos mil dieciocho, se admitió la demanda promovida por Y.V.F., Síndica del Municipio de Tlaquiltenango, M.; y como demandado se tuvo únicamente al Poder Ejecutivo, mas no así al Poder Legislativo y al Secretario de Gobierno, ambos de dicha entidad, pues en el citado recurso de reclamación 18/2018-CA, derivado de la presente controversia constitucional, quedó firme la determinación de desechar por extemporánea la controversia constitucional respecto de la Ley del Servicio Civil de M., al no impugnarse con motivo de su primer acto de aplicación; asimismo, tampoco tuvo como parte al Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado, su Presidente ni los diversos actuarios de aquel, en tanto se trata de funcionarios que pertenecen a dicho órgano.(2) Por último, ordenó emplazar al demandado para que formulara su respectiva contestación; asimismo ordenó dar vista al Procurador General de la República, para que manifestara lo que a su representación correspondiera, quien se abstuvo de formular opinión.

QUINTO. Contestación de la autoridad demanda y opinión del Procurador General de la República. Por las mismas razones señaladas en el punto SEGUNDO, se considera innecesaria su precisión.

SEXTO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales ofrecidas por las partes y se puso el expediente en estado de resolución.

SÉPTIMO. Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, mediante proveído de dos de mayo de dos mil diecinueve, dictado por el Ministro Presidente de la Primera Sala, se AVOCÓ al conocimiento del asunto y además, determinó enviar nuevamente los autos a la Ponencia del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y II, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto Segundo, fracción II, a contrario sensu, y punto Tercero del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Fijación de la Litis. Con fundamento en lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se procede a precisar los actos que son objeto de la controversia constitucional.

En el apartado denominado actos cuya invalidez se demanda, el actor señaló como tales los siguientes:

• Ley del Servicio Civil del Estado de M..

• La resolución de siete de julio de dos mil diecisiete, dictada dentro del expediente laboral 01/1192/13, en la que se declara procedente la destitución del P.M. del Municipio de Tlaquiltenango, M., impuesta como sanción por supuesto desacato al pago de un laudo dinerario firme.

Lo anterior, en atención a la jurisprudencia P./J. 98/2009,(3) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA".

No obstante tal señalamiento, en el recurso de reclamación 18/2018-CA que derivó de la presente controversia constitucional, se indicó que quedó firme la determinación de desechar por extemporánea la controversia constitucional respecto de la Ley del Servicio Civil de M. al no impugnarse con motivo de su primer acto de aplicación sino de un acto ulterior, toda vez que lo dicho, no fue combatido por el Municipio recurrente.

De tal suerte que, sólo será materia de análisis la resolución de siete de julio de dos mil diecisiete, dictada dentro del expediente laboral 01/1192/13, en la que se declara procedente la destitución del P.M. del Municipio de Tlaquiltenango, M., al considerar el actor que existe una transgresión al artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO. Improcedencia. Resulta innecesario analizar la oportunidad y la legitimación de las partes en la presente controversia constitucional, toda vez que esta Primera Sala advierte que procede sobreseer en el presente asunto conforme a lo siguiente:

El citado precepto legal, prevé como causa de improcedencia de la controversia constitucional la cesación de los efectos de la norma general o acto impugnado, en los siguientes términos:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...)

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

(...)"

Por otra parte, los artículos 105, fracción I y III (en lo conducente), y penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su Ley Reglamentaria establecen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

[...].

III. [...] La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia".

"Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia".

El alcance de las disposiciones legales acabadas de reproducir, en cuanto a la cesación de efectos se refiere, ha sido interpretada por el Tribunal Pleno de este Alto Tribunal en la jurisprudencia P./J.54/2001,(4) cuyo rubro es: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS."

De la jurisprudencia señalada, se desprende que en tratándose de la controversia constitucional se actualiza la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su Ley Reglamentaria.

Ahora bien, la materia de impugnación es la resolución de siete de julio de dos mil diecisiete, dictada dentro del expediente laboral 01/1192/13, en la que se declara procedente la destitución del P.M. del Municipio de Tlaquiltenango, M., al considerar el actor que existe una transgresión al artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

No obstante ello, de las constancias que obran en autos,(5) se advierte que, el P.M. del municipio actor promovió juicio de amparo en contra de la resolución aquí impugnada -de siete de julio de dos mil diecisiete- de la cual, conoció el Juez Segundo de Distrito en el Estado de M. con el número de expediente 119/2018-II.

En el citado asunto, se resolvió conceder el amparo al promovente para el efecto de que el Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje del Estado de M., dejara sin efectos la orden de destitución del P.M. del Ayuntamiento de Tlaquiltenango, M., que le fue impuesta en la resolución de siete de julio de dos mil diecisiete, en el expediente laboral 01/1192/13, así como el oficio TECyA/12314/2017 por el cual se le ordena que se abstenga de realizar todo tipo de actos, tanto jurídicos y administrativos inherentes al cargo de P.M..

Sentencia que se observa, el Tribunal burocrático cumplimentó a través del acuerdo de uno de junio de dos mil dieciocho, ordenando dejar sin efectos la resolución de siete de julio de dos mil diecisiete, por la que se ordena destituir del cargo al P.M. del Ayuntamiento de Tlaquiltenango, M., así como el oficio TECyA/12314/2017.(6)

Por lo que es evidente que el acuerdo impugnado, mediante el cual se destituyó al P.M. del municipio actor; cesó en sus efectos totalmente al desaparecer la afectación reclamada por esta vía.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis 2a. XLIII/2012 (10a.),(7) que esta Primera Sala comparte de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO CUANDO SE IMPUGNAN ACTOS CUYOS EFECTOS HAN CESADO ANTE LA EMISIÓN DE UNA SENTENCIA DEFINITIVA EN UN JUICIO DE AMPARO".

En este orden de ideas, aun y cuando se estudiara el fondo del presente asunto y, en su caso, se declarara la invalidez de lo impugnado, la sentencia no podría surtir plenos efectos respecto de aquél.

Por consiguiente, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el 45, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que procede sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con la fracción II del artículo 20 del propio ordenamiento legal, en cuanto al P.M.. El precepto estatuye:

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

...

II. Cuando durante el ejercicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior".

Sirve de apoyo la tesis 1a. CXVII/2009(9) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO LOS MIEMBROS DEL AYUNTAMIENTO LA PROMUEVEN PARA RECLAMAR LA REVOCACIÓN DEL MANDATO CONFERIDO A ALGUNO DE ELLOS O UN ACTO QUE VULNERA SU INTEGRACIÓN, Y ADEMÁS CONTROVIERTEN NORMAS GENERALES, PERO DURANTE EL PROCEDIMIENTO CONCLUYE SU PERIODO DE GOBIERNO, PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO".

Similares consideraciones sostuvo esta Primera Sala al resolver la diversa controversia 227/2017, resuelta el trece de marzo de dos mil diecinueve.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: N.L.P.H., L.M.A.M., J.M.P.R.(., A.G.O.M. y P.J.L.G.A.C..

Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

PONENTE

MINISTRO J.M.P.R.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Fue ponente la Ministra Luna Ramos. Resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos. Estuvo ausente el M.L.P..

2. Determinaciones que quedaron firmes al no ser recurridas por las partes.

3. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, Julio de 2009, pág. 1536. Cuyo contenido es: El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.

4. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 882. De texto: La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir el agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su Ley Reglamentaria.

5. Fojas 522 a 533 del expediente principal de la Controversia Constitucional 28/2018.

6. Foja 534 del expediente principal.

7. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Segunda Sala, Libro IX, Junio de 2012, Tomo 1, Página 603. De texto siguiente: El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 54/2001, de rubro: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.", sostuvo que, tratándose del juicio de controversia constitucional, es suficiente para que opere la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos del acto impugnado, que simplemente dejen de producirse, pues conforme a la propia Constitución, la declaración de invalidez de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal. En esa medida, la sentencia definitiva por la que un Juez Federal concede el amparo contra determinado acto impugnado en una controversia constitucional, al tener el carácter de cosa juzgada, conlleva la cesación de sus efectos por cuanto hace a este último medio de control constitucional; por lo que en términos del artículo 20, fracción II, del referido ordenamiento legal, procede decretar su sobreseimiento.

8. Fojas 36 a 44 del expediente de la presente Controversia Constitucional.

9. Consultable en: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena. Época. Tomo XXX, agosto de 2009; Pág. 1075. De texto: El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la jurisprudencia P./J. 83/2001, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.", que en la controversia constitucional el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio, el cual debe entenderse como un interés legítimo para acudir al procedimiento y éste, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, aspecto que necesariamente debe estar legalmente tutelado para que pueda exigirse su observancia, pues de lo contrario el interés será inexistente y, por ende, aquéllos carecerán de derecho suficiente para promover legítimamente la controversia constitucional. De lo anterior se sigue que si los miembros de un Ayuntamiento promueven controversia constitucional para reclamar la revocación del mandato de gobierno conferido a alguno de ellos o un acto que vulnera su integración, y conjuntamente controvierten normas generales aplicadas en dicho acto revocatorio, pero durante el procedimiento concluye su periodo de gobierno, e incluso opera la sustitución de los integrantes del Ayuntamiento, procede sobreseer en el juicio por falta de interés legítimo, en tanto que la afectación resentida por dicha entidad desaparece en razón de su especial situación frente a los actos controvertidos, pues la nueva composición del Ayuntamiento no resiente ni podría resentir afectación alguna por los actos concretos impugnados en el juicio constitucional. Así, con la conclusión del periodo de gobierno sobreviene la causa de improcedencia por falta de interés legítimo para acudir a esta modalidad de juicios, en términos del artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional y, por tanto, procede decretar el sobreseimiento con apoyo en el numeral 20, fracción II, de la citada Ley Reglamentaria respecto tanto de los actos revocatorios como de las normas generales controvertidas.