Ejecutoria num. 272/2017 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-04-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 272/2017. MUNICIPIOS DE ANGANGUEO, A., CARÁCUARO, CONTEPEC, COPÁNDARO, CHAVINDA, CHILCHOTA, CHURINTZIO, CHURUMUCO, ECUANDUREO, ERONGARÍCUARO, HIDALGO, HUIRAMBA, INDAPARAPEO, JIQUILPAN, LA HUACANA, LA PIEDAD, L.C., M.C., NUEVO PARANGARICUTIRO, NUEVO URECHO, PURUÁNDIRO, QUERÉNDARO, QUIROGA, SANTA ANA MAYA, SENGUIO, SUSUPUATO, TACÁMBARO, TANCÍTARO, TANGAMANDAPIO, TLAZAZALCA, TUMBISCATIO, TURICATO, TZITZIO, VILLAMAR, ZAMORA Y ZINÁPARO, TODOS DEL ESTADO MICHOACÁN DE OCAMPO. 17 DE JUNIO DE 2020. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS: N.L.P.H., A.M.R.F., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.P.J.L.G.A.C.. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: D.G.S..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al diecisiete de junio de dos mil veinte, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 272/2017, promovida por los municipios citados al rubro del estado de Michoacán en contra del Poder Ejecutivo de esa entidad federativa.

El problema jurídico a resolver consiste en determinar si existe una afectación a los municipios actores, respecto a la falta de ministración de las participaciones que les correspondían provenientes del Ejercicio Fiscal 2015, específicamente del Fondo Estatal para la Infraestructura de los Servicios Públicos Municipales.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DEL ASUNTO

1. Antecedentes. El siete de junio de dos mil quince resultaron electos los comparecientes como S. de los treinta y siete municipios, respectivamente, por lo que el diez de junio del mismo año los Consejos Municipales Electorales dependientes del Instituto Estatal Electoral les otorgaron la constancia de mayoría correspondiente.

2. El mandato popular fue confirmado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, por lo que el primero de septiembre de dos mil quince todos los integrantes del Ayuntamiento tomaron posesión del cargo conferido.

3. Los promoventes indicaron que cuentan con las facultades para coordinar la Comisión de Hacienda Pública Municipal, vigilar el apoyo de participaciones estatales y federales, así como la recaudación, por lo que emprendieron una investigación sobre el origen de la deuda pública heredada de administraciones pasadas.

4. Así, en una reunión de todos los síndicos actores que tuvo verificativo el diecinueve de septiembre de dos mil diecisiete, se les informó por parte del síndico del Municipio de Aquila, Michoacán, que los adeudos se generaron porque el Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán omitió llevar a cabo la entrega de la totalidad de los recursos que le correspondían al Municipio desde el ejercicio fiscal de dos mil quince, correspondientes al Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales, omisión que se ha prolongado al día de hoy.

5. En función de ello se dieron a la tarea de buscar información oficial de la entrega de recursos que por ley le correspondían, por lo que advirtieron que en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Michoacán de treinta de enero de dos mil quince, se publicó el "Acuerdo mediante el cual se da a conocer el cálculo, distribución y monto estimado del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales, correspondiente a los Municipios del Estado de Michoacán de Ocampo para el Ejercicio Fiscal del año 2015", y en función de ello, notaron la existencia de los fondos aquí impugnados.

6. Con dicha información acudieron ante el Secretario de Administración y Finanzas del Estado de Michoacán de O., quien les indicó que ya no se pagaría el Fondo porque el Gobierno del Estado ya no tenía dinero para solventar dicho adeudo, por lo que les sugirió realizar ajustes al presupuesto y recortaran programas.

7. Presentación de la demanda. El dieciséis de octubre de dos mil diecisiete, los treinta y siete síndicos de cada municipio actor presentaron un escrito conjunto en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el cual promovieron una demanda de controversia constitucional en contra del Poder Ejecutivo local.

8. En la demanda señalaron como acto impugnado lo siguiente:

• El haber determinado y ordenado al Secretario de Administración y Finanzas del Estado de Michoacán, de manera unilateral, ilegal e inconstitucional la retención de diversas cantidades de dinero, que por concepto de Participaciones en Ingresos Federales y Estatales le corresponden a cada uno de los Municipio aquí quejosos, recursos pertenecientes al Ejercicio Fiscal 2015, y específicamente del Fondo de Servicios Públicos Municipales; ingresos que con anterioridad fueron legalmente autorizados por la Legislatura Estatal, sin existir facultades legales en la demandada, ni documentos suscritos por los diferentes Ayuntamientos accionantes, en el cual se autoricen las retenciones de mérito: transgrediendo con ello el Ejecutivo Estatal demandado los principios de la libre administración de la hacienda municipal y el ejercicio directo de los recursos municipales, consagrados a favor de los Municipios aquí accionantes por el artículo 115 de la Carta Fundamental de la Nación.

9. Enseguida transcriben una tabla que contiene las cantidades dejadas de pagar a cada uno de los municipios quejosos:

Ver cantidades

10. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, argumentaron lo siguiente:

a) La omisión, retención ilegal y falta de ministración en que incurrió el poder demandado viola en su perjuicio el artículo 115, fracción IV, inciso b) y c) de la Constitución Federal, en relación con el principio constitucional que garantiza el libre y autónomo ejercicio hacendario del Municipio.

b) La omisión atribuida al Gobierno de Michoacán repercute directamente en la garantía hacendaria municipal, así como en el desarrollo y fines propios de la organización política y territorial municipal, pues ésta persigue como fin último proveer los servicios públicos de interés social y general.

c) En concreto, reclaman la retención de recursos económicos que pertenecen a los municipios, vía participaciones federales, relativo al Fondo de Aportaciones Federales para el Fortalecimiento de los Municipios y las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, los cuales crearon el Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales.

d) Los Municipios actores alegan que la entidad federativa es un mero retenedor de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal, por lo que debe calificarse como irregular la retención prolongada de las referidas participaciones federales.

e) Ante la omisión reclamada en la entrega de los recursos financieros por parte de la entidad, consideran procedente el pago de intereses a favor de los municipios en atención a las tasas fijadas por el Congreso de la Unión en la materia, para pago a plazos de contribuciones.

f) Dicha omisión la sustentan en el contenido del "Acuerdo mediante el cual se da a conocer el Cálculo, Distribución, Calendario y Monto Estimado de las Participaciones en Ingresos Federales y Estatales, correspondientes a los Municipios del estado de Michoacán de Ocampo para el Ejercicio Fiscal del año 2015".

11. Trámite de la demanda. El dieciséis de octubre de dos mil diecisiete, el Ministro Presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente como Controversia Constitucional 272/2017. Por razón de turno designó como instructor del procedimiento al Ministro A.G.O.M..

12. En consecuencia, el ministro instructor, por acuerdo de diecinueve de octubre siguiente,(1) admitió la demanda y reconoció la personalidad de los treinta y siete síndicos promoventes.

13. Por otro lado, se tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificaciones y la designación de delegados y se admitieron las pruebas aportadas por los municipios actores. Asimismo, se consideró como demandado al Poder Ejecutivo del estado de Michoacán.

14. Consecuentemente, se emplazó al Poder Ejecutivo Local con copia simple de la demanda y sus anexos para que, por conducto de la persona que lo representara, manifestara lo que a su interés legal conviniera; asimismo, requirió a la Procuraduría General de la República para que hasta antes de la celebración de la audiencia de ley manifestara lo que a su representación conviniera.

15. Contestación de la demanda. Por escrito presentado el dos de enero de dos mil dieciocho, el Director de Asuntos Constitucionales y Legales de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán de Ocampo, en representación de éste, contestó la demanda con los siguientes razonamientos:

a) En la especie, se actualiza la causal de improcedencia contemplada en el numeral 19, fracción VII, de la Ley reglamentaria de la materia, ya que la demanda se presentó fuera del plazo de treinta días que señala el artículo 21 de esa Ley, pues los actos que se reclaman datan del treinta de enero de dos mil quince, en términos del Acuerdo que da a conocer el cálculo, distribución y monto estimado del fondo estatal de los servicios públicos municipales.

b) Del contenido del escrito de demanda se desprende que el Municipio actor revela que es de su conocimiento la calendarización preestablecida para la entrega de los recursos federales que reclama. En esa tesitura, el municipio actor conocía las fechas en las que debió recibir los recursos federales que ahora reclama. Por tanto, al no haberlas recibido en los plazos establecidos para ello, el cómputo del término para inconformarse concluyó sin que el interesado haya hecho valer su reclamo.

c) Por otra parte, el Ejecutivo local señala que los municipios actores han recibidos los pagos reclamados "como se desprende de las constancias que se adjuntan a la presente contestación y que se ofertan como medios de convicción para que sean admitidas y desahogadas en el momento procesal oportuno, y que de las mismas se advierte una fecha cierta, que en el caso de algún incumplimiento esa era la referencia para iniciar el cómputo para instar la acción de controversia constitucional."

d) Por lo que respecta al fondo del asunto, el Ejecutivo local argumentó que "los demandantes reclaman recursos estatales que fueron destinados para el ejercicio fiscal 2015, que en su caso estuvieron en poder del Ejecutivo del Estado de Michoacán puesto que así está determinado por la ley, recursos que sí fueron precisamente entregados a dichos municipios que ahora demandan."

e) Finalmente, el demandado concluye: "[d]e tal manera que las exigencias de los Municipios actores resultan falsas, pues las participaciones que fueron destinadas por acuerdo público en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán de fecha 30 de enero de 2015, fueron entregadas en su oportunidad, como de las propias constancias de depósito se desprende."

16. Referencia a la opinión del Procurador General de la República. El Procurador General de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

17. Cierre de la instrucción. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veintidós de febrero de dos mil dieciocho, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por interpuestos los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.(2)

18. Avocamiento. Mediante proveído de catorce de noviembre de dos mil diecinueve, dictado por el Ministro Presidente de la Primera Sala, se avocó al conocimiento del asunto y, además, determinó enviar los autos a la Ponencia de la adscripción del Ministro A.G.O.M., para la elaboración del proyecto de resolución.

II. COMPETENCIA

19. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre distintos municipios, y el Poder Ejecutivo, ambos Estado de Michoacán de Ocampo, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. PRECISIÓN DE LA LITIS

20. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(3) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia.

21. En su escrito inicial de demanda, los municipios actores impugnaron la retención de diversas cantidades de dinero que, por concepto de participaciones en ingresos federales y estatales, les correspondían a los municipios actores relativos al ejercicio de 2015, específicamente, aquellos integrantes del Fondo de Servicios Públicos Municipales.

22. No obstante que los municipios actores ofrecen una caracterización del acto impugnado como una retención, esta Sala observa que, atendiendo a la cuestión efectivamente planteada, debe tenerse como combatido un acto de omisión absoluta de entrega de la totalidad de los recursos del Fondo de Servicios Públicos correspondientes al ejercicio fiscal de 2015.

23. La caracterización del acto impugnado como una omisión absoluta en los términos precisados se sustenta en dos razones. En primer lugar, los municipios actores, en su demanda original, precisaron que el daño patrimonial generado por el acto impugnado se cuantificaba en la falta de ministración de la totalidad de los recursos calendarizados para el pago del referido fondo, lo que se ilustró mediante la inserción de la siguiente tabla que ahora se transcribe.

Ver tabla

24. Como se observa, los municipios actores afirman haber dejado de recibir la totalidad de las cantidades referidas en la tabla inserta, respectivamente por lo que a cada uno corresponde; por otra parte, se observa que estas cantidades corresponden a aquellas ministraciones totales asignadas en el Fondo Estatal de los Servicios Públicos en su favor, al así venir prescrito —se señala en la demanda original— en el "Acuerdo mediante el cual se da a conocer el cálculo, distribución y monto estimado del Fondo Estatal de los Servicios Municipales, correspondientes a los Municipios del Estado de Michoacán de Ocampo para el ejercicio fiscal del año 2015", publicado en el periódico oficial de esa entidad el treinta de enero de dos mil quince.

25. De la inserción de la tabla de la página 14 de la demanda original (foja 14 del expediente), esta Sala observa que estas cantidades totales de ministración coinciden con aquellas alegadas como faltantes previamente señaladas en la tabla de recursos faltantes. Por tanto, los municipios actores alegan que no se le ha entregado una sola unidad de ese fondo.

26. En segundo lugar, esta Sala destaca que los municipios actores acuden a la controversia constitucional a impugnar una omisión absoluta de pago de la totalidad de los recursos integrantes del Fondo Estatal de los Servicios Municipales establecidos en su favor en el ejercicio fiscal de 2015, ya que, posteriormente de precisar las cantidades establecidas en su favor, en la página 15 de la demanda original, afirman: "cantidades que en su totalidad han sido ilegal e inconstitucionalmente retenidas por el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O. en perjuicio de los municipios que representamos."

27. Por tanto, la fijación del acto impugnado, con base en la apreciación de la cuestión efectivamente planteada, se establece en la omisión absoluta de entrega de la totalidad de los recursos establecidos en favor de cada uno de los municipios actores, respectivamente, en el Acuerdo mediante el cual se da a conocer el cálculo, distribución y monto estimado del Fondo Estatal de los Servicios Municipales, correspondientes a los Municipios del Estado de Michoacán de O., para el Ejercicio Fiscal del año 2015, publicado en el periódico oficial de esa entidad el treinta de enero de dos mil quince.

IV. IMPROCEDENCIA

28. Resulta innecesario el estudio de las cuestiones relativas a la oportunidad en la presentación de la demanda y la legitimación de las partes, pues procede sobreseer la presente controversia constitucional en términos del artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la Materia,(4) en relación con el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Federal.(5)

30. Ahora bien, este Alto Tribunal ha reconocido que las violaciones constitucionales que versen sobre la invasión, vulneración o afectación de las esferas competenciales trazadas en la Constitución pueden estudiarse en esta vía. Sin embargo, este entendimiento amplio del principio de afectación siempre debe ser entendido en el contexto de una afectación a los ámbitos competenciales de los órganos del Estado. Así, se tiene que la controversia constitucional resulta improcedente cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones a i) cláusulas sustantivas, distintas a las competenciales; y, ii) de estricta legalidad.(7)

34. En el caso que nos ocupa, los distintos Municipios actores reclaman la omisión de entrega de los recursos que le correspondían por concepto de un fondo, cuya existencia y regulación tienen fundamento exclusivamente en normas infraconstitucionales. Esto, en términos del último criterio del Tribunal Pleno, implica un reclamo de mera legalidad, pues aun cuando el Municipio actor argumenta una violación al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, dicho argumento deriva de un mero incumplimiento de plazos establecidos en normas legales. El Municipio, entonces, carece de interés legítimo en la presente controversia.

35. En otras palabras, de la sola lectura de la demanda es factible advertir que la litis que pretenden los actores se dilucide a través de una controversia constitucional, se trata de un aspecto de legalidad, consistente en verificar si se habían realizado transferencias de recursos a los municipios en los plazos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal y las demás disposiciones secundarias aplicables.

36. De ello se advierte que el caso planteado no se refiere al análisis de las esferas competenciales del municipio ni de la entidad federativa, así como tampoco a la probable invasión de éstas, sino de la verificación de si se habían realizado, o no, pagos en términos y plazos previstos por normas de mera legalidad.

37. Por lo tanto, no se trata de una impugnación respecto de una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino de un mero conflicto de legalidad que no es propio de resolución a través de la controversia constitucional; pues no se relaciona con la determinación del alcance y contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para con ello establecer facultades del municipio actor o del estado demandado, ni su invasión por otro ente estatal.

38. Cabe agregar que esta Sala no pasa inadvertido que en diversos precedentes ha declarado procedentes e incluso fundadas diversas controversias constitucionales análogas a la planteada por el Municipio actor.(9) No obstante, dichos pronunciamientos son anteriores a la nueva reflexión del Tribunal Pleno en la que se definió el criterio sintetizado en párrafos anteriores (recurso de reclamación 150/2019-CA derivado de la Controversia Constitucional 279/2019) y que implica la improcedencia y, por lo tanto, el sobreseimiento de la presente controversia constitucional.

V. DECISIÓN

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee la presente controversia constitucional.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: N.L.P.H., A.M.R.F., J.M.P.R., A.G.O.M. (Ponente) y P.J.L.G.A.C..

Firman el Ministro Presidente de la Primera Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

PONENTE

MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

Esta foja pertenece al expediente de la controversia constitucional 272/2017. Conste.

________________________

1. I. hojas 98 a 100.

2. Hojas 285 a 287 del presente toca.

3. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;

(...)".

4. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

[...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

[...]

5. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

[...]

i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

[...]

6. Jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 33, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad". Precedente: Controversia constitucional 117/2014. Congreso de la Unión por conducto de la Cámara de Senadores. 7 de mayo de 2015. Unanimidad de diez votos de los Ministros A.G.O.M., J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., A.Z.L. de L., J.M.P.R., J.N.S.M., O.S.C. de G.V., A.P.D. y L.M.A.M.. Ausente: E.M.M.I.P.: A.G.O.M.. Secretario: D.G.S..

7. I..

8. Recursos de reclamación 150/2019-CA y 158/2019-CA, derivados de las controversias constitucionales 279/2019 y 252/2019 respectivamente. El primero de los asuntos fue resuelto por el Tribunal Pleno en sesión del tres de diciembre de dos mil diecinueve, mientras que el segundo en la sesión del día cinco del mismo mes y año.

9. Véanse por ejemplo las controversias constitucionales 120/2016, 140/2016, 93/2019 o 140/2019, todas ellas resueltas por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

10. Citado supra, nota 10.

11. Citado supra, nota 11.