Ejecutoria num. 225/2019 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-02-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 225/2019. MUNICIPIO DE TEHUIPANGO, VERACRUZ. 22 DE ABRIL DE 2020. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., Y.E.M., J.F.F.G. SALAS Y J.L.P., QUIEN MANIFESTÓ QUE FORMULARÍA VOTO CONCURRENTE; VOTÓ CON RESERVAS J.F.F.G.S.. PONENTE: L.M.A.M.. SECRETARIO: R.J.L.P..

Sentencia de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dictada en la Ciudad de México el día veintidós de abril de dos mil veinte.

VISTOS, para resolver, los autos de la controversia constitucional promovida por el municipio de Tehuipango, Veracruz, por conducto de su síndica, contra los poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado, por los actos que se precisarán en el cuerpo de la presente ejecutoria, y

RESULTANDO

(1) I.A.. De lo narrado en autos es posible identificar, en lo que ahora importa destacar, que al iniciar sus funciones, el Ayuntamiento del municipio actor advirtió que tenía cuentas por cobrar en la cantidad de $4,538,450.00 (cuatro millones quinientos treinta y ocho mil cuatrocientos cincuenta pesos), derivado de la omisión del Ejecutivo de Veracruz de pagarle las aportaciones federales que le correspondían del Ramo General 23, en específico, las relativas al Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión (Fortafin-A y Fortafin-B) del año dos mil dieciséis.

(2) II. Demanda de controversia constitucional. Inconforme con lo anterior, por escrito presentado el catorce de junio de dos mil diecinueve(1) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.F.S., en su carácter de Síndica del Municipio accionante, promovió la presente controversia constitucional contra los poderes Legislativo y Ejecutivo de Veracruz, a los que reclamó los siguientes actos:

1. ...Poder Ejecutivo del Estado de ...

a) La omisión de pagar y la invalidez de retener los recursos del Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión (Fortafin-A)-2016, por la cantidad de $3,500,000.00 (tres millones quinientos mil pesos), sin que a la fecha exista justificación legal para su retención, y para que haya omitido pagar y depositar dichas cantidades a la Hacienda Municipal del Ayuntamiento de Tehuipango, Veracruz de I. de la Llave; y que corresponden a la obra denominada "Construcción de pavimento de concreto hidráulico, guarniciones y banquetas en la calle a Xiujtempa y privada de Tlamánca entre calle Tlamánca y calle M. en el barrio Tlamánca", en el Municipio de Tehuipango, Veracruz.

b) La omisión de pagar y la invalidez de retener los recursos del Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión (Fortafin-B)-2016, por la cantidad de $1,038,450.00 (un millón treinta y ocho mil cuatrocientos cincuenta pesos), sin que a la fecha exista justificación legal para su retención, y para que haya omitido pagar y depositar dichas cantidades a la Hacienda Municipal del Ayuntamiento de Tehuipango, Veracruz de I. de la Llave; y que corresponden a la obra denominada "Construcción de pavimento hidráulico, guarniciones y banquetas en la calle Mixcotla entre camino a Achichipico y calle T. en el barrio Mixcotla", en el Municipio de Tehuipango, Veracruz.

C) Que como consecuencia de la omisión de pagar y la invalidez de retener las aportaciones federales que le fueron transferidas por el Gobierno Federal, a través de la Tesorería de la Federación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la citada autoridad demandada, y que corresponden al Municipio de Tehuipango, Veracruz de I. de la Llave, correspondientes al Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión (Fortafin-A y Fortafin-B)-2016, se ordene la entrega inmediata de dichas aportaciones, así como del pago de intereses, por el retraso en la entrega de las citadas aportaciones, a la tasa de recargo que establezca el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones.

2. Poder Legislativo...la aprobación de los acuerdos o decretos que autoricen bajo cualquier forma legal, la retención de las participaciones federales, aportaciones federales y fondos federales que le fueran transferidos del Gobierno Federal, a través de la Tesorería de la Federación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, a la autoridad demandada, Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, representado por el Gobernador Constitucional del Estado de Veracruz de I. de la Llave, y que corresponden al Municipio de Tehuipango, Veracruz de I. de la Llave.

(3) En concepto del accionante, los actos recién relacionados son contrarios a los artículos 14, 16, 115, fracciones I y IV, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

(4) Esto, en esencia, al estimar que los actos cuestionados vulneran los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria e integridad de sus recursos económicos al no existir justificación ni fundamento para retener las cantidades que le corresponden del Fondo de Fortalecimiento Financiero para la Inversión (FORTAFIN) del ejercicio fiscal de dos mil dieciséis.

(5) III. Turno. Por acuerdo de dieciocho de junio de dos mil diecinueve,(2) el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y, por razón de turno, designó al M.L.M.A.M. como instructor del procedimiento.

(6) IV. Admisión. Atento a lo anterior, mediante proveído de diecinueve de junio siguiente,(3) el Ministro instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados a los poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos de Veracruz, a quienes instruyó para que formularan su contestación de demanda, y dio vista a la Fiscalía General de la República a efecto de que manifestara lo que a su representación correspondiera hasta antes de la celebración de la audiencia de ley.

(7) V. Contestación del Poder Legislativo local. Mediante oficio recibido en este Alto Tribunal el veinte de agosto de dos mil diecinueve,(4) la Subdirectora de Servicios Jurídicos del Congreso del Estado contestó la demanda que dio origen al presente medio de control constitucional en representación de dicho poder.

(8) VI. Contestación del Poder Ejecutivo local. Por su parte, en oficio presentado el diez de septiembre de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal,(5) el Secretario de Gobierno del Estado dio contestación al escrito inicial, en representación del Poder Ejecutivo de Veracruz.

(9) VII. Audiencia constitucional. Agotado el trámite respectivo, el veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(6) con lo que se dejó el expediente en estado de resolución.

(10) Radicación. Previo dictamen del Ministro ponente, el presente asunto quedó radicado en la Segunda Sala de este Alto Tribunal.

CONSIDERANDO

(11) PRIMERO. Jurisdicción y competencia. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerce jurisdicción, y esta Segunda Sala es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso i),(7) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I,(8) y 11, fracción V,(9) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos Segundo, fracción I,(10) y Tercero(11) del Acuerdo General 5/2013, del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

(12) Lo anterior, en virtud de que se planteó un conflicto entre el municipio actor y los poderes Ejecutivo y Legislativo de Veracruz, sin que se haya impugnado una norma general, por lo que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

(13) SEGUNDO. Sobreseimiento. Esta Segunda Sala estima que, en el caso, resulta innecesario analizar los requisitos procesales consistentes en la legitimación de las partes, así como la oportunidad en la presentación de esta controversia constitucional, toda vez que debe sobreseerse en este medio de control constitucional, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII,(12) de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 105, fracción I, inciso i),(13) de la Constitución.

(15) En efecto, según se dijo previamente, el ahora actor reclama, destacadamente al Poder Ejecutivo de la entidad, haber retenido de manera ilegal e injustificada los recursos que debió entregarle, correspondientes al Ramo 23, en concreto, los relativos al Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión (Fortafin-A y Fortafin-B) del ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, por las cantidades de $3,500,000.00 (tres millones quinientos mil pesos) y $1,038,450.00 (un millón treinta y ocho mil cuatrocientos cincuenta pesos).

(16) De esta forma, resulta evidente que el presente asunto no se refiere a la invasión de la esfera competencial del municipio por parte de alguno de los poderes de la entidad federativa, sino que se promueve con la única intención de verificar si se realizaron o no los pagos reclamados en los términos y plazos previstos al efecto, es decir, temas de estricta legalidad.

(17) Esto, con independencia de que el recurrente manifieste que la omisión de entrega o retención de los recursos federales involucrados vulnera, entre otras disposiciones de la Ley Fundamental, los principios que derivan del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues del escrito de demanda y de la integridad de las constancias que obran en el expediente, se advierte que, como se anunció, la presente impugnación no se intenta contra actos que vulneren la esfera de competencias o facultades consagradas en el precepto constitucional referido, sino que deriva del incumplimiento de la entrega de los recursos mencionados y la consecuente inaplicación de las normas secundarias que, en todo caso, regulan el funcionamiento del sistema de coordinación fiscal.

(19) Así, aun cuando, en este tipo de asuntos, el criterio o principio de afectación se ha interpretado en sentido amplio, es decir, que debe existir un principio de agravio, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, lo cierto es que también se ha precisado que tal amplitud siempre debe entenderse en el contexto de afectaciones a los ámbitos de atribuciones de las partes en contienda.

(20) La precisión referida dio lugar a que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación identificara como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional, aquellas en que las partes aleguen, exclusivamente, violaciones a cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales, o bien, tópicos de estricta legalidad, como se corrobora con el criterio jurisprudencial que se cita a continuación:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad."(14)

(22) Además, se reitera, el municipio actor jamás pone en duda que la facultad de ministrar los recursos respectivos corresponda al Poder Ejecutivo estatal demandado, ni argumenta que éste ejerza atribuciones que sean exclusivas de las autoridades municipales y, por lo contrario, el único aspecto que pretende que sea resuelto en este medio impugnativo es el relativo a determinar si los montos que, asegura, le correspondían, le fueron transferidos en el plazo pertinente.

(23) En ese orden de ideas, si de la demanda de esta controversia constitucional se aprecia que, según se ha establecido, la pretensión del municipio actor no se trata de una impugnación respecto de una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino de un mero conflicto de legalidad que no involucra violaciones a órbitas competenciales de las partes involucradas en este medio de control de constitucionalidad, entonces, como se anunció, lo conducente es concluir que el presente medio de control constitucional resulta improcedente.

(24) No pasa inadvertido para esta instancia jurisdiccional que, como señala el accionante, en diversos precedentes de este Alto Tribunal se han declarado procedentes controversias constitucionales similares a la planteada en este caso; sin embargo, el criterio aquí desarrollado es coincidente con el sostenido recientemente por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido medular de que los reclamos relacionados con la falta de entrega de recursos por parte de los poderes estatales no constituyen, por regla general, un conflicto constitucional de invasión de esferas competenciales y, por tanto, los municipios no cuentan con interés legítimo para hacerlos valer en esta vía.(15)

(25) Desde esta perspectiva, como se adelantó, se impone sobreseer en este asunto por las razones desarrolladas a lo largo de este fallo.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N. y, en su oportunidad, archívese este expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M. (ponente), J.F.F.G.S., Y.E.M. y P.J.L.P.. El Ministro J.L.P. formulará voto concurrente. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas.

Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE

MINISTRO J.L.P.

PONENTE

MINISTRO L.M.A.M.

SECRETARIA DE ACUERDOS

J.B.G.

________________

1. Fojas 1 a 15

2. Fojas 95 y 96

3. Fojas 97 a 100

4. Fojas 154 a 156

5. Fojas 166 a 185

6. Fojas 220 a 222

7. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(...)

i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; (...)

8. Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; (...)

9. Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

[...]

V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda...

10. SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención.

Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente;...

11. TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.

12. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...)

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

13. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

(...)

i) Una entidad federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

(...)

14. Jurisprudencia 42/2015, Pleno, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, Diciembre de 2015, Tomo I, página 33, Registro 2010668

15. Recursos de reclamación 150/2019-CA y 158/2019-C, derivados de las controversias constitucionales 279/2019 y 252/2019, respectivamente, resueltos por el Tribunal Pleno, el primero, en sesiones de tres y cinco de diciembre de dos mil diecinueve, por mayoría de votos (en contra la Ministra P.H. y los Ministros G.O.M., G.A.C. y P.R..