Ejecutoria num. 221/2017 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-08-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 221/2017. MUNICIPIO DE CUAUTLA, MORELOS. 13 DE JULIO DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G. SALAS Y M.B. LUNA RAMOS; J.F.F.G.S. EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS. AUSENTE: E.M.M.I.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: R.S.N..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciséis de mayo de dos mil dieciocho.

VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 221/2017, y

R E S U L T A N D O

1. Presentación de la demanda. El trece de julio de dos mil diecisiete, el Municipio de Cuautla, M., promovió controversia constitucional en contra del Estado de M. para solicitar la declaración de invalidez de una resolución del Tribunal de Justicia Administrativa estatal, mediante la cual destituyó del cargo a todos los integrantes del Cabildo; asimismo, impugna sus efectos y consecuencias.

2. Registro, turno y admisión de la demanda. El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la presente controversia constitucional y registrarla con el número 221/2017; asimismo, por razón de turno designó al Ministro J.L.P. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

3. El diecisiete de julio de dos mil diecisiete, la Comisión de Receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por admitida la demanda en contra del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M. y, consecuentemente, ordenó emplazarlo para que formulase su contestación. Asimismo, ordenó dar vista a la Procuraduría General de la República para que manifestase lo que correspondiera a su representación.

4. Contestación de la demanda. El doce de septiembre de dos mil diecisiete el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado dio contestación a la demanda, en la cual negó haber ordenado la desaparición del Cabildo del Municipio actor y reconoció la emisión de la resolución impugnada; sin embargo, pidió sobreseer en el juicio respecto de dicha orden por su inexistencia y respecto de la resolución impugnada, ya que la misma cesó en sus efectos por virtud de las ejecutorias dictadas en los juicios de amparo indirectos 1030/2017 y 961/2017-MMO del índice del Juzgado Octavo de Distrito en el Estado de M..

5. Opinión de la Procuraduría General de la República. En el presente asunto no formuló pedimento.

6. Audiencia. Substanciado el procedimiento, el veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Ley Reglamentaria), en la que se hizo relación de los autos en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

7. Radicación. Una vez integrado el expediente, por auto de seis de abril de dos mil dieciocho se remitió a la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para su radicación y resolución, la cual, por auto de once de abril de dos mil dieciocho se avocó a su conocimiento, ordenando remitir los autos al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

C O N S I D E R A N D O

8. PRIMERO.- Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) 1º de la Ley Reglamentaria,(2) 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(3) en relación con los puntos segundo, fracción I, a contrario sensu, y tercero del Acuerdo General del Tribunal Pleno número 5/2013,(4) en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de M., por conducto del Tribunal de Justicia Administrativa, y el Municipio de Cuautla, en la cual no se impugnan normas de carácter general.

9. SEGUNDO.- Certeza y precisión de los actos reclamados. Con fundamento en lo dispuesto por la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria,(5) se procede a precisar en forma concreta los actos que son objeto de la presente controversia constitucional y, luego, apreciar las pruebas conducentes para tenerlos por demostrados.

10. Por un lado, en el apartado de la demanda respectivo, el Municipio actor señaló como acto reclamado:

“LA ORDEN INCONSTITUCIONAL DE DESAPARICIÓN DEL CABILDO DE CUAUTLA, MORELOS, CONSISTENTE EN LA INVASIÓN DE ESFERA (sic) COMPETENCIALES DE LA LEGISLATURA ESTATAL, Y DECLARA LA DESTITUCIÓN DE TODOS LOS MIEMBROS DEL CABILDO DE (sic) H. AYUNTAMIENTO DE CUAUTLA, MORELOS, POR CONDUCTO DE:

a.- LA INCONSTITUCIONAL RESOLUCIÓN DE FECHA TREINTA DE MAYO DEL DOS MIL DIECISIETE DICTADO (sic) DENTRO DEL EXPEDIENTE ADMINISTRATIVO TCA/1AS/173/13, EN EL CUAL RESUELVEN DECLARAR PROCEDENTE LA DESTITUCIÓN DEL CARGO DE TODOS LOS INTEGRANTES DEL CABILDO DEL AYUNTAMIENTO DE CUAUTLA, MORELOS, ASÍ COMO SUS EFECTOS Y CONSECUENCIAS.”(6). [Énfasis añadido]

11. Como la redacción del Municipio actor no distingue claramente si la orden de desaparición del Cabildo y de destitución de sus miembros derivan de la misma resolución o se trata de actos diferenciados, ni especifica cuáles son sus efectos y consecuencias, para dilucidar cuál es su reclamo se debe tener en cuenta que en su único concepto de invalidez señaló lo siguiente sobre esta última:

“Es inválido el acuerdo en el cual decretan la destitución de los integrantes del Cabildo del H. Ayuntamiento de Cuautla, M., efectuada por la primera sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M., esto en razón de...

[...]

Por lo tanto, es improcedente la destitución ordenada por el Magistrado de la Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M. para proceder a la destitución (de) los integrantes del Ayuntamiento de Cuautla, M., y como consecuencia la desaparición del Ayuntamiento, esto en razón de que está invadiendo la competencia de la Legislatura Estatal...”(7).

11. Haciendo una lectura de los actos reclamados a la luz del concepto de invalidez planteado, se tiene al Municipio actor impugnando la resolución del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M. porque ordena la destitución de los integrantes del Ayuntamiento del Municipio actor y, como su consecuencia, la desaparición del Ayuntamiento mismo.

12. Luego, para acreditar la existencia de dicha resolución, como anexo de la demanda remitió copia simple de la cédula de notificación,(8) en la cual se puede leer:

“Resolución emitida por el Magistrado Titular de los autos el treinta de mayo de dos mil diecisiete.

Por presentada a la parte actora de su representante procesal vertiendo sus manifestaciones; en atención a la certificación que antecede es palmario que el plazo de veinticuatro horas otorgado a las autoridades demandadas, vinculadas y superior jerárquico ha fenecido sin que las mismas hayan emitido cumplimiento alguno a la resolución de once de mayo de dos mil diecisiete, dictado en cumplimiento a la sentencia definitiva que rige; por lo tanto es procedente hacer efectivo el apercibimiento ordenado en la resolución aludida.

En consecuencia de ello se decreta LA DESTITUCIÓN DEL CARGO QUE OSTENTAN las autoridades:

TITULAR DEL DEPARTAMENTO DE ADMINISTRACIÓN INTERNA DE LA SECRETARÍA DE SEGURIDAD PÚBLICA Y TRÁNSITO MUNICIPAL DEL AYUNTAMIENTO DE CUATLA MORELOS; TESORERA MUNICIPAL DEL AYUNTAMIENTO DE CUAUTLA, MORELOS, y CABILDO MUNICIPAL DEL AYUNTAMIENTO DE CUAUTLA, MORELOS: PRESIDENTE MUNICIPAL; SÍNDICO MUNICIPAL; REGIDORA... TODOS DEL AYUNTAMIENTO DE CUAUTLA, MORELOS, con fundamento además, en la fracción III con relación al párrafo primero, del artículo 130 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M..

Este Tribunal de legalidad de conformidad con el artículo 3 de la Ley que se aplica reviste la autonomía e imperio suficiente para hacer cumplir sus determinaciones, por tanto, la imposición de la sanción [destitución] es potestad legal del Titular de los autos hacerla efectiva para hacer cumplir sus determinaciones.

La sentencia definitiva que vincula a las demandadas a cumplir, no ha sido acatada de conformidad con sus lineamientos, siendo que el artículo 129 de la Ley de Justicia Administrativa impone esa obligación a la autoridad condenada, para robustecer lo anterior, es conducente realizar una relatoría de las actuaciones tendientes a obtener el cumplimiento del fallo judicial.

(...)

Resolución emitida por el Magistrado Titular de la Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M., licenciado en derecho M.J.D., ante la fe pública del licenciado en derecho C.M.L., secretario de la adscripción.”

13. Por lo tanto, haciendo una lectura integral de la demanda y sus anexos se aprecia que el Municipio actor pretende impugnar la resolución del treinta de mayo de dos mil diecisiete que fue dictada por el Magistrado titular de la Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M., mediante la cual decretó la destitución del cargo a todos los integrantes del Ayuntamiento de Cuautla, M., por incumplimiento a la sentencia definitiva dictada en los autos del expediente número TCA/1AS/173/13 del índice de dicho tribunal.

14. Sin embargo, los efectos de dicha resolución cesaron por virtud de otra resolución que fue dictada por el propio Tribunal demandado para dar cumplimiento a las ejecutorias de amparo que fueron indicadas anteriormente, en la cual se puede apreciar que el mismo Magistrado ordenó dejar sin efectos la resolución impugnada para dar cumplimiento a estas últimas.

15. En efecto, el Tribunal demandado remitió copia certificada de la resolución de seis de septiembre de dos mil diecisiete, en la cual se puede leer que ordenó dejar sin efectos la resolución que se pretende impugnar en esta vía,(9) como se puede comprobar de su transcripción:

“Mediante resolución emitida por el Magistrado Titular de los autos el seis de septiembre de dos mil diecisiete,(10) en cumplimiento a la ejecutoria de veinticuatro de agosto de dos mil diecisiete, dictada dentro del amparo indirecto número 1030/2017, emitida por el Juzgado Octavo de Distrito en el Estado, a través del cual la Justicia de la Unión ampara y protege a Y.F.Á.; para los efectos de:

‘I.- Deje insubsistente la medida de apremio de destitución en el cargo de la quejosa como Jefa de Departamento de Administración Interna de la Secretaría de Seguridad Pública de Cuautla, M., impuesta en el juicio TCA/1aS/173/13, mediante resolución de treinta de mayo de dos mil diecisiete.

II.- Dicte las medidas necesarias a efecto de que las autoridades ejecutoras no ejecuten la destitución el acto reclamado.’

Así como en acatamiento a la ejecutoria de veintinueve de agosto de dos mil diecisiete, dictada dentro del amparo indirecto número 961/2017-MMO, emitida por el Juzgado Octavo de Distrito en el Estado, a través del cual la Justicia de la Unión ampara y protege a J.M.M.H.; para los efectos de:

‘I.- Deje sin efecto la destitución decretada en el juicio TCA/1aS/173/13, mediante acuerdo de treinta de mayo de dos mil diecisiete.

II.- Dicte las medidas necesarias a efecto de que las autoridades ejecutoras no realicen los actos tendientes a la ejecución de la destitución.’

Esta Sala ordena reponer el procedimiento del juicio a fin de regularizar el mismo en términos de lo mandatado por dicha ejecutoria de amparo, con fundamento en lo dispuesto por los ordinales 7 de la Ley de Justicia Administrativa del Estado de M. y 17 fracción V del Código Procesal Civil de la Entidad de aplicación supletoria a la ley de la materia, es procedente dejar sin efectos la resolución de treinta de mayo de dos mil diecisiete, mediante el cual se decreta la destitución, así como las notificaciones personales de cinco de junio de dos mil diecisiete.”(11) [Énfasis añadido].

16. No se soslaya que los efectos de la protección de la Justicia de la Unión sólo comprendían a los servidores públicos que figuran como quejosos en sendos juicios de amparo, a saber, la Jefa de Departamento de Administración Interna de la Secretaría de Seguridad Pública de Cuautla y el Tesorero Municipal del Ayuntamiento de Cuautla; sin embargo, como el Magistrado titular de Primera Sala del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de M. no distinguió esta circunstancia al momento de dejar sin efectos la resolución que los destituyó tanto a ellos como a los demás integrantes del Ayuntamiento, esta Segunda Sala no puede sustituirse en la Sala responsable ni en el Juez de Distrito para hacer dicha distinción y, por lo mismo, no puede ignorar que estos últimos se favorecieron de los términos tan amplios en los cuales se proveyó esta última resolución.

17. Tampoco se ignora que la sentencia en el juicio de amparo 961/2017 todavía no ha causado ejecutoria por encontrarse en revisión ante el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Octavo Circuito (amparo en revisión 960/2017), ya que el quejoso no sólo quiere que se le conceda la protección para efecto de dejar insubsistente la resolución impugnada, sino lo que pretende es que se declare la nulidad lisa y llana de todo el procedimiento; sin embargo, cualquiera que sea la decisión que el Tribunal Colegiado adopte en la revisión, no puede variar el hecho de que la resolución impugnada ya fue revocada en los términos apuntados.

19. En segundo lugar, en relación con la orden de desaparición del Cabildo del Ayuntamiento también se debe sobreseer la controversia constitucional con fundamento en la fracción III del artículo 20 de la Ley Reglamentaria:(15) primero, porque en autos está acreditado que en la resolución impugnada no se emitió tal orden y, segundo, asumiendo que la desaparición del Cabildo fuera una consecuencia de la destitución de los integrantes del Ayuntamiento, también está demostrado en autos que el propio Tribunal demandado dejó sin efectos la orden que dio lugar a la destitución de los integrantes del Ayuntamiento y, por lo mismo, a la desaparición del Cabildo.

20. En tercer lugar, respecto a la impugnación de los “efectos y consecuencias” de la resolución impugnada, de manera oficiosa se advierte que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria,(16) en relación con el artículo 22, fracciones IV y VII, de la propia ley,(17) ya que fuera de la desaparición del Cabildo del Ayuntamiento apuntada anteriormente, el Municipio actor no especifica cuáles son ni en qué consisten tales efectos y consecuencias, cuando es un requisito de la demanda señalar cuáles son los actos impugnados y los conceptos de invalidez que se formulan en su contra, lo que no se puede considerar satisfecho en el presente caso porque sólo hace una manifestación genérica e imprecisa de ellos. Por este motivo se sobresee respecto de este último reclamo, en congruencia con el criterio del Tribunal Pleno sostenido en el precedente de la controversia constitucional 54/2005 y cuyas consideraciones quedaron plasmadas en la tesis P./J. 64/2009 de rubro: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS.”(18).

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional promovida por el Municipio de Cuautla, M..

N. por medio de oficio y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores M.A.P.D., J.L.P. (ponente), J.F.F.G.S. y P. en funciones M.B.L.R.. El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas. Ausente el señor M.E.M.M.I..

Firman la Ministra en Funciones de la Segunda Sala y el Ministro Ponente, con el S. de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTA EN FUNCIONES DE LA SEGUNDA SALA

MINISTRA M.B. LUNA RAMOS

PONENTE

MINISTRO J.L.P.

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA

LICENCIADO MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ

________________

1. Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:...

i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;...

2. Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.

3. Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;...

4. SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente;...

TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.

5. Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;...

6. Foja 2 del expediente principal.

7. Foja 4 a 7 del expediente principal.

8. Foja 18 a 21 del expediente principal.

9. A foja 104 consta acuerdo de diecinueve de octubre de dos mil diecisiete se tuvieron por recibidas copias certificadas de diversas constancias del expediente TCA/1AS/173/2013.

10. A foja 60 del expediente de controversia constitucional.

11. Foja 60 del expediente principal.

12. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;...

13. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:...

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;...

14. Tesis 2a. XLIII/2012 (10a.): “El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 54/2001, de rubro: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.", sostuvo que, tratándose del juicio de controversia constitucional, es suficiente para que opere la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos del acto impugnado, que simplemente dejen de producirse, pues conforme a la propia Constitución, la declaración de invalidez de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal. En esa medida, la sentencia definitiva por la que un Juez Federal concede el amparo contra determinado acto impugnado en una controversia constitucional, al tener el carácter de cosa juzgada, conlleva la cesación de sus efectos por cuanto hace a este último medio de control constitucional; por lo que en términos del artículo 20, fracción II, del referido ordenamiento legal, procede decretar su sobreseimiento.”.

15. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:...

III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y...

16. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:...

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

17. Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:...

IV. La norma general o acto cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado;...

VII. Los conceptos de invalidez.

18. Tesis P./J. 64/2009: “Si se tiene en cuenta que conforme al artículo 22 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en sus fracciones VI y VII, en el escrito de demanda deberá señalarse la norma general o acto cuya invalidez se pretende así como, en su caso, el medio oficial en que se publicó y los conceptos de invalidez, es indudable que ante una manifestación imprecisa o genérica en el sentido de que se impugnan "todos los demás actos o normas relacionados con la litis de la controversia", la Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede analizar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de actos o normas generales que no se impugnaron específicamente. Lo anterior se corrobora con la jurisprudencia P./J. 135/2005, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR.", en la que este Tribunal en Pleno sostuvo que para estar en posibilidad de estudiar los actos o normas impugnados en una controversia constitucional, es necesario que el actor exprese, por lo menos, el agravio que estime le causan los motivos que originaron éste, es decir, que se contenga la expresión clara de la causa de pedir.”.

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXX, julio de dos mil nueve, página 1461, número de registro: 166990.