Ejecutoria num. 19/2021 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-05-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 19/2021. ACTOR: MUNICIPIO DE FORTÍN, ESTADO DE VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. PONENTE: MINISTRO JAVIER. LAYNEZ POTISEK. SECRETARIO: C.A.A.A. COLABORÓ: C.A.V.C..

ÍNDICE TEMÁTICO

Acto impugnado: Falta de regulación en la Ley de Coordinación Fiscal, de un medio a través del cual los Municipios puedan corroborar la efectiva y correcta entrega de los recursos captados por la Federación en forma de participaciones.

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Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al dos de marzo de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 19/2021, promovida por el Municipio de F., Estado de Veracruz de I. de la Llave, en contra de actos del Congreso de la Unión.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda. Mediante escrito recibido(1) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el Ayuntamiento de F., Estado de Veracruz de I. de la Llave, por conducto de su síndica única, promovió controversia constitucional para reclamar de diversas autoridades, lo siguiente:

CAPÍTULO II

(ENTIDAD U ÓRGANO DEMANDADO Y DOMICILIO)

a) SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO (SHCP)...

CAPÍTULO III

(ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS TERCEROS INTERESADOS)

b) AL GOBIERNO DEL ESTADO DE VERACRUZ, representado por el titular del ejecutivo...

c) SECRETARÍA DE FINANZAS (SIC) DEL ESTADO DE VERACRUZ...

CAPÍTULO IV

(NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDE)

PRIMERO.—Se reclama por parte de la SECRETARÍA DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO, el incumplimiento de lo previsto por el 12 (sic) último párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal que en la parte que nos interesa dice:

"... En caso de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público infringiera las disposiciones legales y convenios relativos a la coordinación fiscal en perjuicio de una entidad federativa, ésta podrá reclamar su cumplimiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo, en lo aplicable el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos..."

Tomando en consideración que no tiene esta administración municipal la certeza sobre el cálculo correcto y montos que le fueron entregados en el ejercicio fiscal 2020.

SEGUNDO.—Se reclama de la Ley de Coordinación Fiscal, que los Municipios no tienen injerencia dentro del proceso de repartición a cargo de la SHCP, a efecto de que esta pueda verificar su efectivo cumplimiento y en su caso pueda hacer valer los medios legales de defensa pertinentes.

...

CAPÍTULO IX

(DE LAS INDEMNIZACIONES)

a) Se reclama el pago y entrega de las diferencias que lleguen a resultar después de hacer el cálculo total de la recaudación participable por concepto de PARTICIPACIONES relativas al RAMO 028 y Subsidios y Subvenciones Federales ("ISR") en relación al Municipio de F., Veracruz, para el ejercicio fiscal 2020.

b) Se reclama el pago del interés por las diferencias que resulten a favor de esta municipalidad por concepto de los recursos relativos a las participaciones relativas al RAMO 028 y Subsidios y Subvenciones Federales ("ISR"), lo anterior en términos de lo previsto por el artículo 15 último párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal, en relación con lo previsto en el artículo 8 fracción I de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2020 a un 0.98% y sus actualizaciones anuales subsecuentes.

c) Las demás indemnizaciones que conforme a derecho corresponda.

2. Conceptos de invalidez. En su demanda, la parte actora expuso los siguientes conceptos de invalidez:

PRIMERO.—De la Secretaría de Hacienda y Crédito Público se impugna la infracción de diversas disposiciones de la Ley de Coordinación Fiscal porque a la fecha de presentación de la demanda el Municipio actor no tiene certeza jurídica de que dicha autoridad le hiciera llegar los recursos correspondientes al ramo 28 al Gobierno del Estado de Veracruz, correspondientes a la recaudación del ejercicio fiscal dos mil veinte. Lo anterior, al existir una diferencia por la cantidad de $8,002,254.40 (ocho millones dos mil doscientos cincuenta y cuatro pesos 40/100) entre la aprobada en la Ley de Ingresos del Municipio de F. del Estado de Veracruz para el ejercicio fiscal dos mil veinte que fue de $57,947,892 (cincuenta y siete millones novecientos cuarenta y siete mil ochocientos noventa y dos pesos) y la recibida por concepto de participaciones que incluyen el Fondo de Estabilización de Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) y ramo 28 correspondiente a $49,945,637.60 (cuarenta y nueve millones novecientos cuarenta y cinco mil seiscientos treinta y siete pesos 60/100).

Por concepto de Subsidios y Subvenciones Federales, en la referida ley se aprobó para el Municipio actor la cantidad de $5,525,795 (cinco millones quinientos veinticinco mil setecientos noventa y cinco pesos) y que mediante oficios remitidos por parte del Gobierno del Estado, por concepto de impuesto sobre la renta tendría que recibir $6,743,353 (seis millones setecientos cuarenta y tres mil trescientos cincuenta y tres pesos), cantidad a la que debería restar $2,339,651 (dos millones trescientos treinta y nueve mil seiscientos cincuenta y un pesos) correspondientes a la nómina de la Comisión del Agua Municipal; sin embargo, reclama que solamente recibió la cantidad de $4,403,702 (cuatro millones cuatrocientos tres mil setecientos dos pesos).

Por lo anterior, considerando el monto aprobado en las disposiciones legales referidas, cuestiona el actuar de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público respecto a la recaudación y partición de los ingresos tributarios del Municipio actor, porque desconoce si dicha autoridad aplicó correctamente las fórmulas previstas en la Ley de Coordinación Fiscal y si se realizaron o no correctamente los cálculos, en atención a que hubo un ligero incremento en la recaudación fiscal de dos mil veinte sobre impuesto sobre la renta e impuesto al valor agregado.

Sostiene que la Federación no envía documentación a los Municipios y que en los estados financieros se puede apreciar que los depósitos son irregulares en la cuenta bancaria denominada participaciones 2020, aunado a que en el estado de cuenta no se distingue el concepto de los depósitos; ello afecta a la población municipal porque con esos recursos se cubre la prestación de los servicios públicos delegados constitucionalmente a los Ayuntamientos.

Así, estima que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público no garantizó el cumplimiento de lo previsto en el artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque no cumplió con la entrega total de los recursos aprobados por participaciones federales, así como subsidios y subvenciones federales, en la Ley de Ingresos del Estado.

SEGUNDO.—También se controvierte la falta de regulación expresa para garantizar a los Municipios al conocer la fecha de entrega y montos entregados por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los Estados, para que puedan verificar su entrega y ante incumplimientos, hacer valer los medios legales de defensa procedentes.

Con el cambio de criterio sostenido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación 150/2019-CA derivado de la controversia constitucional 279/2019, consistente en que cuando se reclame la falta de depósito, pago de diferencias o cualquier tema relacionado con manejo de recursos federales, en los que no se controvierta la constitucionalidad de una norma, el reclamo ante el incumplimiento de alguna entidad debe hacerse valer ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público el procedimiento previsto en el artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal; lo que hace improcedente intentar la controversia constitucional para obtener el pago de esos recursos, por lo que es evidente que sí existe una falta de regulación en la Ley de Coordinación Fiscal.

Estima que los Municipios no tienen forma de conocer la existencia de los fondos, su monto y la fecha en que se depositaron a la autoridad estatal y que, a pesar de que existe un calendario publicado en un decreto especial, éste no es respetado por la autoridad estatal, lo que provoca incertidumbre respecto de la certeza, transparencia y manejo de los recursos, contraviniendo lo dispuesto en el artículo 134, párrafos primero, segundo y cuarto de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Al respecto, también afirma que la forma de satisfacer los objetivos para los que se destinan los recursos públicos (eficiencia, transparencia y honradez), deben ser evaluados por instancias técnicas de los tres niveles de gobierno, pero el Municipio no tiene personal técnico que participe en el proceso de recaudación y seguimiento hasta la entrega de los recursos al Municipio, con lo que se garantizaría el cumplimiento de dichos objetivos.

Sostiene que de continuar el sometimiento de los Municipios al pacto fiscal previsto en la Ley de Coordinación Fiscal, se repetirán las conductas de los gobiernos federal y estatales relacionadas con la disminución de los recursos que potencialmente pueden aplicar para realizar los fines reconocidos constitucionalmente a los Municipios dirigidos a la población y a las comunidades indígenas, en términos de lo dispuesto en el artículo 115, fracción III, constitucional, por lo que considera que esa es la razón por la que el legislador reconoció que la federación debe garantizar la entrega de las participaciones en los términos aprobados por los Estados, lo que haría inconstitucional cualquier disposición en contrario.

3. Admisión parcial de la demanda. El Ministro instructor desechó parcialmente la demanda,(2) al estimar actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(3) porque el Municipio actor presentó la demanda fuera del plazo legal previsto en el artículo 21 de dicha ley;(4) lo anterior, ya que la parte actora reconoció que los cálculos de las cantidades que reclamó relativas a participaciones federales y de los subsidios y subvenciones federales correspondientes al Estado de Veracruz, fueron publicados en los Acuerdos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (los cuales ofreció como documentales públicas) con lo que reconoció que mensualmente tuvo conocimiento de los montos correspondientes, por lo que a la fecha de presentación de la demanda resultó notorio y manifiesto que el plazo para la presentación de la controversia constitucional había transcurrido en exceso.

4. No obstante, en el mismo auto, el instructor admitió a trámite la demanda respecto de la omisión legislativa reclamada (atribuida al contenido de la Ley de Coordinación Fiscal) y tuvo como demandado al Congreso de la Unión, a cuyas cámaras que lo conforman ordenó emplazar.

5. Recurso de reclamación. Inconforme con dicha determinación, la parte actora interpuso recurso de reclamación. En su oportunidad,(5) la Segunda Sala confirmó el desechamiento pero por considerar actualizada una diversa causa de improcedencia consistente en falta de legitimación del Municipio actor, la cual además de ser notoria y manifiesta resulta de estudio preferente respecto de la oportunidad; lo anterior, porque de una nueva reflexión(6) el Pleno del Alto Tribunal determinó que en las controversias en que se reclama alguna omisión de pago de participaciones o aportaciones no se plantean violaciones directas a la Constitución Federal, sino en realidad se trata de asuntos en que se plantean conflictos de legalidad que no involucran violaciones a órbitas competenciales, como en el caso sucede respecto de los actos que previamente desechó el Ministro instructor, por lo que confirmó el desechamiento.(7)

6. Contestación de la Cámara de Diputados. Mediante escrito recibido en este Alto Tribunal,(8) la Cámara de Diputados por conducto de la presidenta de la Mesa Directiva, contestó la demanda en los siguientes términos:

"ÚNICO.—La norma impugnada es formal y materialmente constitucional, porque el procedimiento legislativo llevado a cabo por las Cámaras del Congreso de la Unión, cumple con los requisitos formales y procesales previstos en los artículos 71 y 72 constitucionales, además de que se ajusta al texto de la propia norma suprema; por lo que no hay una vulneración a los artículos 73, fracción VII; 115, fracción IV; 124 y 134 de la Carta Magna.

"Estima que las consideraciones del segundo concepto de invalidez parten del desconocimiento del objeto del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, así como del contenido normativo de la Ley de Coordinación Fiscal. Continúa diciendo que del escrito de demanda se advierte que la parte actora sostiene la actualización de una omisión legislativa absoluta(9) en competencia de ejercicio obligatorio, para lo que precisa que la acreditación de dicha omisión también debe comprobarse con la existencia de un mandato constitucional que establezca el deber de legislar en determinado sentido, por lo que el juzgador deberá (1) verificar la existencia de un mandato normativo expreso, (2) verificar la omisión de cumplimiento de la obligación y (3) que dicha violación produzca la violación a un derecho.(10)

"Enseguida sostiene que ninguno de los preceptos constitucionales que el Municipio estima se vulneran con la omisión de regular expresamente una forma para conocer las fechas de entrega de los recursos federales (artículos 73, fracción VII; 115, fracción IV; 124 y 134 constitucionales), establece alguna obligación para regular ‘una forma de saber las fechas de entrega de los recursos federales y los montos por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a las entidades federativas’; por lo que no existe en la Constitución Federal mandato alguno para que el Congreso de la Unión legisle o establezca expresamente una forma para saber las fechas de entrega de los recursos referidos.

"Sin embargo, estima que el artículo 3 de la Ley de Coordinación Fiscal sí establece la obligación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de publicar en el Diario Oficial de la Federación el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto estimado que recibirá cada entidad federativa del fondo general y del fondo de fomento municipal para cada ejercicio fiscal a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate. Señala que dicho artículo fue reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y nueve y que de la exposición de motivos se desprende que la reforma tuvo por objeto evitar la discrecionalidad en el manejo de la información, así como que los Estados y Municipios puedan contrastar su realidad respecto de las estimaciones para no quedar en estado de indefensión. Obligación que estima fue cumplida por la multicitada secretaría, porque el veintiséis de enero de dos mil veintiuno publicó en el Diario Oficial de la Federación el ‘Acuerdo por el que se da a conocer el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como los montos estimados que recibirá cada entidad federativa del Fondo General de Participaciones y del Fondo de Fomento Municipal, por el ejercicio fiscal de 2021."

7. Contestación de la Cámara de Senadores. La Cámara de Senadores, por conducto del presidente de la Mesa Directiva, contestó la demanda mediante escrito recibido en este órgano jurisdiccional,(11) en el que planteó esencialmente lo siguiente:

"ÚNICO.—En principio, estima inatendible el argumento relacionado con que la falta de transparencia en el manejo de los recursos federales afecta la hacienda estatal, porque el orden de Gobierno Local carece de interés legítimo para aducir posibles invasiones a una esfera de atribuciones que no le corresponden, ya que la controversia constitucional es procedente cuando hay afectación a las atribuciones constitucionales de quien promueve el medio de control constitucional; por lo que la parte actora solamente puede plantear invasiones a su esfera de atribuciones constitucionales.

"Continúa diciendo que si bien el Municipio pretende atribuir una omisión legislativa al Poder Legislativo Federal, lo que en realidad se configura es una laguna normativa. Al respecto, precisa que una omisión legislativa es el silencio del Poder Legislativo o de los órganos competentes en la creación de una norma no obstante la existencia de una obligación constitucional o derivada de un tratado internacional, mientras que una laguna normativa se presenta cuando el legislador no regula un supuesto de hecho específico por lo que dicho supuesto no puede ser resuelto con base en una norma preexistente, haciendo necesario que éstas sean colmadas por los Jueces creando una norma aplicable al caso o mediante interpretación de las existentes. Sobre esa base, considera que la parte actora no reclama una omisión legislativa porque no alegó la existencia de un mandato constitucional que estableciera una obligación de legislar en un determinado sentido y que esta hubiera sido incumplida; en consecuencia, se trata de una laguna normativa que está exenta de escrutinio constitucional.

"Enseguida, estima necesario atender a las consideraciones vertidas por la Segunda Sala al resolver el amparo en revisión 1287/2015, en el que se concluyó que el planteamiento de que una norma jurídica es inconstitucional porque en opinión del gobernado es omisa, no se trata de un planteamiento de inconstitucionalidad de ley porque no se tiene un referente normativo que pueda contrastarse con el orden constitucional y porque dicho planteamiento en realidad da cuenta de la existencia de una laguna en la ley, tema que no corresponde al rubro de inconstitucionalidad de leyes, sino al de legalidad porque será la autoridad aplicadora la que determine el modo de colmar la laguna. Por lo anterior, es que considera que el argumento es inatendible para demostrar una omisión legislativa porque no se tiene un referente normativo que pueda confrontarse con el orden constitucional y porque es un tema que no corresponde al rubro de inconstitucionalidad de leyes, sino de legalidad.

"Por otra parte, afirma que la Ley de Coordinación Fiscal no es omisa respecto a establecer una regulación expresa mediante la cual se pueda garantizar a los Municipios hacer saber la entrega y montos recibidos por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los Estados, para que los Municipios verifiquen esa información, ya que establece una serie de garantías para que los Municipios tengan certeza, transparencia y manejo de las participaciones federales, así como de las aportaciones federales, específicamente lo dispuesto en los artículos 6 y 36 de la ley referida. Por cuanto hace al artículo 6, señala que establece los plazos para la entrega a los Municipios del porcentaje que les corresponde de las participaciones federales del Fondo General de Participaciones a fin de que los gobiernos estatales no retrasen su entrega; la obligación de las entidades de publicar en el Periódico Oficial y en su página oficial de Internet el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas así como los montos estimados de las participaciones que las entidades reciban y de las que tengan obligación de participar a los Municipios; la obligación de los Estados de publicar el importe de las participaciones entregadas y el mandato a la secretaría de publicar la lista de entidades que incumplan con lo señalado en el párrafo cuarto del artículo 6 referido. "Mientras que el diverso artículo 36, asegura certeza a los Ayuntamientos cuando establece que los Gobiernos Estatales deben publicar en su Periódico Oficial, las variables y fórmulas utilizadas para determinar los montos correspondientes a cada Municipio del Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, así como las fechas de su percepción, el treinta y uno de enero de cada año como máximo.

"Además, el artículo 3 de la Ley de Coordinación Fiscal enfatiza la obligación de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público de publicar el calendario de entrega, porcentaje, fórmulas y variables utilizadas, así como el monto estimado que recibirá cada entidad del Fondo General de Participaciones y del de Fomento Municipal, para cada ejercicio fiscal a más tardar el treinta y uno de enero del ejercicio de que se trate; cuestión que es reconocida expresamente por el Municipio actor en su demanda.

"Así, la Ley de Coordinación Fiscal sí contempla la regulación que garantice a los Municipios hacer saber la entrega y montos recibidos por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los Estados. En consecuencia, la ley multicitada no contraviene lo previsto en el artículo 134, párrafos primero, segundo y cuarto constitucionales, ni afecta la hacienda municipal."

8. Alegatos. En la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos,(12) se tuvieron por presentadas las manifestaciones formuladas por el Poder Ejecutivo Federal, por la Cámara de Senadores, así como por la Cámara de Diputados, todas por conducto de sus delegados.

9. Cierre de la instrucción. El Ministro instructor decretó el cierre de instrucción(13) a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

10. Mediante dictamen de cuatro de febrero del año en curso, el Ministro ponente solicitó la remisión de este asunto a la Segunda Sala, a fin de que sea ésta la que lo resuelva. En consecuencia, mediante auto de ocho de febrero siguiente, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó la remisión del expediente de esta controversia constitucional a la Segunda Sala.

11. Avocamiento. La presidenta de la Segunda Sala de este Alto Tribunal dictó Acuerdo en el cual avocó a este órgano al conocimiento del asunto y ordenó integrar el expediente correspondiente.(14)

I. Competencia

12. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso b) , de la Constitución General y 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación vigente hasta junio de dos mil veintiuno, en relación con el Punto Segundo, fracción I, del Acuerdo General Plenario 5/2013, así como el artículo quinto transitorio del decreto de reformas a la normativa del Poder Judicial de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno, pues se trata de un conflicto entre un Municipio y un Poder de la Federación en el que no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno, ante la imposibilidad de llevar a cabo un estudio de fondo del asunto.

13. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. (ponente) y presidenta Y.E.M.. La M.L.O.A. emitió su voto en contra de consideraciones.

II. Precisión de las normas, actos u omisiones reclamadas

14. En términos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(15) procede, en primer lugar, fijar las normas generales, actos u omisiones objeto de la controversia y la apreciación de las pruebas para tenerlos o no por demostrados. De la lectura integral de la demanda, así como del auto de admisión parcial, se desprende que en el presente asunto se controvierte lo siguiente:

15. En la demanda, inicialmente la parte actora señaló como actos impugnados:

A. De la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el incumplimiento de lo previsto en el artículo 12 último párrafo de la Ley de Coordinación Fiscal en la parte que dice "...en caso de que la Secretaría de Hacienda y Crédito Público infringiera las disposiciones legales y convenios relativos a la coordinación fiscal en perjuicio de una entidad federativa, ésta podrá reclamar su cumplimiento ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo, en lo aplicable el procedimiento establecido en la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos...", considerando que la parte actora estima no tener certeza sobre el cálculo correcto y sobre los montos que le fueron entregados en el ejercicio fiscal dos mil veinte.

B). La omisión de prever en la Ley de Coordinación Fiscal un medio para que los Municipios puedan conocer con precisión los montos y cantidades que les serán transferidas por concepto de participaciones federales para así contar con certeza y transparencia en el reparto de recursos públicos y, en su caso, hacer valer los medios de defensa procedentes, así como que no hay un órgano técnico a través del cual los Municipios puedan corroborar la efectiva recaudación y repartición de los recursos tributarios captados por la Federación.

16. Conviene recordar que mediante auto de admisión, el Ministro instructor determinó lo siguiente:

A. Con relación a la impugnación enderezada en contra de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, tuvo por presentada la demanda en contra del Poder Ejecutivo Federal(16) pero desechó parcialmente la demanda al estimar actualizada la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII,(17) de la ley reglamentaria de la materia, respecto del reclamo atribuido a dicho Poder relacionado con el cálculo de las participaciones federales y de los subsidios y subvenciones federales correspondientes al Estado de Veracruz durante el ejercicio fiscal dos mil veinte y, en consecuencia, las cantidades que le fueron ministradas por diferencias con las presupuestadas en su ley de ingresos municipal, por estimarla extemporánea como consecuencia de que el Municipio reconoció en su demanda que los cálculos de las participaciones federales y subsidios y subvenciones federales correspondientes al Estado de Veracruz, fueron publicados en los Acuerdos correspondientes de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público difundidos en el Diario Oficial de la Federación; en consecuencia, la demanda resultó extemporánea respecto de dicho acto.

B). En cambio, admitió parcialmente la demanda, ello por lo que hace a la impugnación enderezada en contra del Poder Legislativo Federal por la omisión legislativa atribuida a la Ley de Coordinación Fiscal, al constituir un hecho notorio que dicha norma fue expedida por el Congreso de la Unión y publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho.

17. Asimismo debe enfatizarse que el desechamiento parcial de la demanda respecto del acto consistente en la falta de entrega o la entrega incompleta de los recursos precisados en la demanda, fue controvertido mediante recurso de reclamación, en el que esta Segunda Sala declaró infundado el recurso y, en consecuencia, confirmó la determinación adoptada (aunque por un motivo distinto del determinado por el instructor) por estimar la ausencia de interés legítimo de la parte actora, ya que no se apreció que la pretensión del Municipio actor fuera en realidad una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino de un mero conflicto de legalidad que no involucra violaciones a órbitas competenciales.(18)

18. Lo anteriormente relatado permite establecer que inicialmente se reclamó por parte del Municipio actor, la falta de entrega o entrega incompleta de los recursos que, en su opinión le corresponden por concepto de participaciones federales y, con motivo de ese acto, también se cuestionó la constitucionalidad de la Ley de Coordinación Fiscal al estimar que en esa norma no existe un medio o mecanismo para que los Municipios conozcan con precisión y de manera puntual y adecuada, los plazos, procedimientos y cantidades que les serán entregadas por concepto de participaciones federales.

19. Sin embargo, según lo explicado, la presente controversia se desechó respecto del acto concreto impugnado y que permitió cuestionar en forma simultánea la omisión legislativa atribuida a la Ley de Coordinación Fiscal, es decir las entregas incompletas de los recursos precisados en la demanda, lo cual fue confirmado en el correspondiente recurso de reclamación y, por tanto, actualmente sólo subsiste la impugnación realizada respecto de aquella omisión atribuida a las Cámaras integrantes del Congreso de la Unión.

III. Legitimación activa

21. En principio, debe precisarse que en términos del artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Federal, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias constitucionales promovidas para controvertir la constitucionalidad de normas generales, actos y omisiones que se susciten entre la federación y un Municipio.(19)

22. Lo anterior, en el entendido de que las normas generales podrán ser impugnadas a través de la controversia constitucional, cuando los actos concretos cuestionados constituyan un acto de aplicación en perjuicio de las normas que sean impugnadas a través de tal mecanismo de regularidad constitucional; es decir, para que en la controversia constitucional se pueda cuestionar una norma, invariablemente debe coexistir un acto de aplicación concreto el cual afecte las competencias constitucionales del ente actor. Al caso resulta aplicable la tesis P. XIV/2009 (9a.), de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL CONTRA NORMAS GENERALES. EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN QUE DA LUGAR A SU IMPUGNACIÓN PUEDE CONSISTIR EN UNA DIVERSA DISPOSICIÓN DE OBSERVANCIA GENERAL".(20)

23. Como se adelantó, derivado del análisis íntegro de la demanda y conforme a los actos acontecidos durante la instrucción del presente asunto, si bien esta controversia constitucional se promovió para controvertir tanto (1) el cálculo y entrega de las participaciones federales y de los subsidios y subvenciones federales correspondientes al Estado de Veracruz durante el ejercicio fiscal dos mil veinte y, en consecuencia, las cantidades que le fueron ministradas por diferencias con las presupuestadas en la ley de ingresos municipal de la actora, y (2) la omisión legislativa respecto de la Ley de Coordinación Fiscal por la falta de regulación expresa mediante la que se pueda garantizar a los Municipios el conocimiento de la fecha de entrega y montos efectivamente recibidos por parte de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a los Estados, para verificar su entrega y, en su caso, hacer valer los medios de defensa procedentes, así como que no hay un órgano técnico a través del cual los Municipios puedan corroborar la efectiva recaudación y repartición de los recursos tributarios captados por la federación; lo cierto es que al resolver el recurso de reclamación interpuesto en contra del desechamiento parcial de la demanda, esta Segunda Sala estimó actualizada la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, por falta de interés legítimo de la parte actora, con lo cual se concluyó que ésta no podía impugnar los actos marcados con el número (1), pues la pretendida invalidez obedecería a vicios de mera legalidad, sin que se cuestionen violaciones directas de carácter constitucional.(21)

24. Luego, al haberse desechado la impugnación por cuanto hace a los actos relativos al cálculo y ministración de diversas cantidades que fueron entregadas a la parte actora por concepto de participaciones federales y subsidios y subvenciones federales, tal como se precisó en el apartado de fijación de los actos, el motivo de reclamo que subsiste se relaciona con la omisión legislativa también controvertida; es decir, se cuestiona la validez de una norma general pero sin que subsista la impugnación en contra de su acto concreto de aplicación.

25. Atento a lo anterior, es posible afirmar que un Municipio está legitimado para promover controversias constitucionales de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Federal, al ser uno de los órdenes de gobierno reconocidos y legitimados expresamente en dicho precepto; sin embargo, ante el desechamiento parcial de la demanda, en este asunto no subsiste ningún tipo de impugnación hecha en contra de un acto concreto de aplicación de la norma general respecto de la cual se admitió (parcialmente) la presente controversia; es decir, no existe un acto controvertido el cual permita simultáneamente cuestionar la norma en que éste se apoyó, lo cual impide a este órgano jurisdiccional el análisis de esa norma.

26. Debe tenerse claro que la impugnación originalmente vertida en contra de las ministraciones de recursos federales mensuales (respecto de las cuales se desechó parcialmente la demanda), obedecía a estimar que esos actos constituían un acto concreto de aplicación de la Ley de Coordinación Fiscal, a la cual se le atribuyó (en el segundo de los conceptos de invalidez) un vicio propio consistente en la omisión de prever un mecanismo o procedimiento a través del cual los Municipios pudieran conocer con certeza y en forma transparente, los plazos, procedimientos y cantidades que les serán entregados por concepto de participaciones federales; esto es, la omisión precisada invariablemente se entiende vinculada con el acto por el cual se desechó parcialmente la demanda y respecto del cual esta Segunda Sala concluyó la falta de interés legítimo por parte de la accionante; por ende, si la actora no puede cuestionar a través de la controversia constitucional las ministraciones mensuales que le fueron entregadas, entonces menos resulta viable emprender únicamente el estudio respecto de una norma general (Ley de Coordinación Fiscal) respecto de la cual el acto concreto de aplicación no es viable de analizar por corresponder a un tema de mera legalidad y no así a una cuestión susceptible de analizarse en el presente mecanismo de control constitucional.

27. Es decir, a partir de controvertir las ministraciones mensuales que recibió durante el ejercicio fiscal de dos mil veinte (por desconocimiento de la forma de calcular y de las diferencias entre los montos presupuestados y los que le fueron entregados), el Municipio actor estima que se actualiza una omisión legislativa respecto de la Ley de Coordinación Fiscal como consecuencia de que en su concepto dicho cuerpo normativo no contempla procedimientos, mecanismos u órganos técnicos que les brinden certeza respecto de la recaudación de los tributos, de los cálculos para la determinación de los montos que les corresponden y de la entrega/repartición de los mismos, para que ante cualquier variación en las cantidades o incumplimiento de los plazos, éstos puedan ejercer los medios de defensa que resulten procedentes.

28. Lo anterior implica que, en el caso, la impugnación de la omisión legislativa referida se realiza con motivo del reclamo de los actos de aplicación consistes en la entrega impuntual e incorrecta de las ministraciones mensuales a que tiene derecho el Municipio actor por concepto de participaciones federales, así como subsidios y subvenciones federales, por parte del Poder Ejecutivo Federal, ya que es con motivo de la inconformidad generada por la entrega tardía e incompleta de los recursos a los que dice tener derecho, que alega una supuesta falta de reglas para determinar el cálculo de los montos que les corresponden, la calendarización de su entrega y los mecanismos u órganos que garanticen su conocimiento, que desprende la omisión legislativa en esas materias de la que se duele.

29. Esto es, la impugnación de esa omisión legislativa se realiza por virtud de los actos respecto de los cuales ya fue desechada en su oportunidad la demanda y no con motivo de la entrada en vigor de ese ordenamiento(22) pues, por una parte, de la lectura integral de la demanda así se advierte y, por otra, es claro que de hacerse tal impugnación con motivo de la entrada en vigor de ese ordenamiento, la presente controversia resultaría extemporánea ya que tal ley fue publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de diciembre de mil novecientos setenta y ocho mientras que la última reforma realizada a ese ordenamiento se publicó en dicho medio de difusión oficial el treinta de enero de dos mil dieciocho.

30. Sin embargo, como se ha precisado cuando en la controversia constitucional se reclama una disposición de observancia general cuya impugnación deriva de un diverso acto o actos de aplicación particulares, corresponde a este órgano jurisdiccional verificar si el juicio es procedente respecto del acto o actos controvertidos, ya que en ese supuesto no se puede desvincular el estudio de la disposición jurídica reclamada de aquéllos.

31. En consecuencia, considerando que los actos de aplicación que fueron impugnados inicialmente, ya no forman parte de la presente controversia ante el desechamiento parcial y el cual alcanzó la calidad de cosa juzgada ante lo resuelto en el recurso de reclamación 32/2021-CA, en donde se concluyó la falta de interés legítimo de la parte actora, y toda vez que la impugnación de la omisión legislativa no puede desvincularse de esos actos, lo procedente es sobreseer en la presente controversia constitucional derivado de que el Municipio actor carece de legitimación para controvertir la referida omisión de manera autónoma, lo anterior de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso b), de la Constitución Federal.

32. Finalmente, debe precisarse que se estima innecesario pronunciarse sobre la oportunidad, porque con independencia de que la demanda hubiese sido presentada en tiempo respecto de la omisión impugnada, en términos del artículo 105, fracción I, constitucional, la legitimación es un presupuesto procesal esencial en toda controversia constitucional y si, como se adelantó, en el presente asunto la parte actora carece de ella, no se actualiza uno de los presupuestos necesarios para la configuración de la acción y, ante su ausencia, se considera innecesario su análisis.(23)

33. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. (ponente) y presidenta Y.E.M.. La M.L.O.A. emitió su voto en contra de consideraciones.

IV. Decisión

34. Por lo antes expuesto, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

ÚNICO.—Se sobresee en la controversia constitucional.

N.; haciéndolo por oficio a las partes, y en su oportunidad devuélvase el expediente a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad para los efectos legales a que haya lugar.

PRESIDENTA DE LA SEGUNDA SALA

MINISTRA YASMÍN ESQUIVEL MOSSA

PONENTE

MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK

SECRETARIA DE ACUERDOS C.M.P.

________________

1. El veintidós de febrero de dos mil veintiuno.

2. Auto de siete de abril de dos mil veintiuno.

3. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y ... ."

4. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

"III.T. de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

5. Resolución de once de agosto de dos mil veintiuno.

6. Toda vez que previo a la resolución de los recursos de reclamación 150/2019-CA, 151/2019-CA y 158/2019-CA, el Alto Tribunal consideró procedente la controversia constitucional contra la omisión del pago de las participaciones o aportaciones.

7. Sentencia recaída al recurso de reclamación 32/2021-CA derivado de esta controversia constitucional. Ponente: Ministro J.F.F.G.S., 11 de agosto de 2021.

8. El veintisiete de mayo de dos mil veintiuno.

9. En términos de la jurisprudencia P./J. 11/2006 (9a.) de rubro: "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, febrero de 2006, T.X., página 1527, Registro digital: 175872.

10. En términos de la tesis I..A.24 K (10a.) de rubro: "INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISIÓN LEGISLATIVA. ELEMENTOS QUE DEBEN ACREDITARSE PARA SU CONFIGURACIÓN", publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 1, diciembre de 2013, Tomo II, página 1133, Registro digital: 2005186.

11. Recibido el veintisiete de mayo de dos mil veintiuno.

12. Celebrada el veintinueve de octubre de dos mil veintiuno.

13. Auto de once de noviembre de dos mil veintiuno.

14. Auto de dieciséis de febrero de dos mil veintidós.

15. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales, acto u omisiones objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;

"... ."

16. Porque los órganos subordinados a otro ente o poder de los señalados en la fracción I del artículo 105 constitucional, carecen de legitimación pasiva en este procedimiento constitucional de acuerdo con la jurisprudencia P./J. 84/2000 (9a.) de rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, agosto de 2000, Tomo XII, página 967, Registro digital: 191294.

17. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presente fuera de los plazos previstos en el artículo 21; y,

"... ."

18. Sentencia recaída al recurso de reclamación 32/2021-CA derivado de esta controversia constitucional. Ponente: Ministro J.F.F.G.S., 11 de agosto de 2021, en que se hizo referencia a que al resolver los recursos de reclamación 150/2019-CA, 151/2019-CA y 158/2019-CA, el Tribunal Pleno determinó en una nueva reflexión, que en las controversias en que se reclama alguna omisión de pago de participaciones o aportaciones no se plantean violaciones directas a la Constitución Federal, sino en realidad se trata de asuntos en que se plantean conflictos de legalidad que no involucran violaciones a órbitas competenciales.

19. "Art. 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a). La Federación y una entidad federativa;

"b). La Federación y un Municipio;

"c). El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente;

"d). Una entidad federativa y otra;

"e). (DEROGADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

"f). (DEROGADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

"g). Dos Municipios de diversos Estados;

"h). Dos Poderes de una misma entidad federativa;

"i). Un Estado y uno de sus Municipios;

j). Una Entidad Federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México;

"k). Dos órganos constitucionales autónomos de una entidad federativa, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo de esa entidad federativa, y

"l). Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión.

"... ."

20. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, abril de 2009, T.X., página 1152, Registro digital: 167542.

21. Sentencia recaída al recurso de reclamación 32/2021-CA derivado de esta controversia constitucional, Ponente: Ministro J.F.F.G.S., 11 de agosto de 2021.

22. Jurisprudencia P./J. 65/2009 de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. TRATÁNDOSE DE NORMAS GENERALES, AL ESTUDIARSE EN LA SENTENCIA LA OPORTUNIDAD EN LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA RELATIVA DEBERÁ ANALIZARSE SI LA IMPUGNACIÓN DE AQUÉLLAS SE HACE CON MOTIVO DE SU PUBLICACIÓN O DE SU PRIMER ACTO DE APLICACIÓN", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, julio de 2009, Tomo XXX, página 1535, Registro digital: 166987.

23. Como se reconoce en la sentencia recaída al recurso de reclamación 32/2021-CA derivado de esta controversia constitucional. Ponente: Ministro J.F.F.G.S., 11 de agosto de 2021.