Ejecutoria num. 176/2021 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 10-12-2021 (AMPARO EN REVISIÓN)

AMPARO EN REVISIÓN 176/2021. 25 DE AGOSTO DE 2021. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA L.P.H., QUIEN RESERVÓ SU DERECHO PARA FORMULAR VOTO CONCURRENTE, Y A.M.R.F., Y LOS MINISTROS J.M.P.R.Y.A.G.O.M.. AUSENTE: J.L.G.A.C.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA: A.V.S..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión correspondiente al día veinticinco de agosto de dos mil veintiuno.

VISTOS para resolver los autos relativos al amparo en revisión 176/2021, interpuesto por **********, en contra de la sentencia de quince de octubre de dos mil diecinueve, dictada por el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Penal en el Estado de Nuevo León, con residencia en Monterrey, al resolver el juicio de amparo ********** y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Juicio de amparo indirecto. Por escrito presentado en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito de A. en Materia Penal en el Estado, el veintitrés de abril de dos mil diecinueve, ********** por conducto de su defensor público federal **********, solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal contra actos de las autoridades señaladas como responsables: Cámara de Diputados, Cámara de Senadores así como del Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, por la discusión, aprobación, promulgación y publicación del decreto por el que se expidió la Ley Nacional de Ejecución Penal, en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de junio de dos mil dieciséis; y, concretamente, la aplicación del artículo 52 de dicho ordenamiento que prevé el traslado administrativo.

2. Reclamó también del J. Quinto de Distrito en Materia Penal del Estado de Nuevo León como autoridad ejecutora, el auto de veintiocho de marzo de dos mil diecinueve, dictado en la causa penal **********, en la que se calificó de legal el traslado de la quejosa en términos del artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal.

3. Por razón de turno, la demanda fue remitida al Juzgado Quinto de Distrito en Materia Penal en el Estado, quien lo radicó con el número **********, y el veinticuatro de abril siguiente, se declaró impedido para conocer del asunto, en virtud de tramitarse la causa penal de la que deriva el acto reclamado.

4. Del impedimento referido, conoció el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Cuarto Circuito, quien lo radicó con el número ********** y, a la postre, lo calificó de legal. Por lo anterior, ordenó que se remitiera la demanda de amparo a la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Penal en el Estado, a fin de que lo turnara a cualquiera de los Juzgados de Distrito de la materia, a excepción del Juzgado Quinto de Distrito en Materia Penal en el Estado.

5. El asunto se remitió al J. Segundo de Distrito en Materia Penal en el Estado de Nuevo León. El trece de mayo de dos mil diecinueve, estimó que era legalmente incompetente para conocer del asunto, por lo que se remitió al J. Sexto de Distrito en el Estado de Morelos, con residencia en Cuernavaca. Este último lo radicó con el número **********; sin embargo, consideró que no le correspondía avocarse al conocimiento del juicio de amparo.

6. Debido a ello, dicho órgano jurisdiccional planteó conflicto competencial, que se radicó ante el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Cuarto Circuito, bajo el número **********. En sesión de once de julio de dos mil diecinueve, resolvió que correspondía conocer al J. Segundo de Distrito en Materia Penal en el Estado de Nuevo León.

7. El siete de agosto de dos mil diecinueve, el Juzgado Segundo de Distrito en Materia Penal citado, admitió a trámite la demanda de amparo con el número **********; solicitó a las autoridades responsables que rindieran su informe justificado; dio la intervención correspondiente al agente del Ministerio Público de la Federación adscrito y ordenó emplazar a juicio como tercero interesado al agente del Ministerio Público de la Federación adscrito al Juzgado Quinto de Distrito en Materia Penal en el Estado.

8. Hecho lo anterior, y seguida la secuela procesal del asunto, el J. de Distrito en sentencia de quince de octubre de dos mil diecinueve, sostuvo la constitucionalidad del precepto legal invocado y determinó negar el amparo solicitado.

9. SEGUNDO.—Recurso de revisión. En contra de esa decisión, la quejosa, por conducto de su defensor público federal, interpuso recurso de revisión, el treinta y uno de octubre de dos mil diecinueve, cuyo conocimiento correspondió al Pleno del Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Cuarto Circuito bajo el número **********. El ocho de abril de dos mil veintiuno, resolvió en el sentido de reservar jurisdicción a esta Suprema Corte, en virtud de que advertía que subsiste un problema de constitucionalidad sobre el artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal, además de que estimó que no existía precedente emitido por este Alto Tribunal. En ese mismo acto ordenó la remisión de los autos.

10. TERCERO.—Trámite ante este Alto Tribunal. Mediante acuerdo de cuatro de mayo de dos mil veintiuno, el presidente de esta Suprema Corte asumió la competencia originaria para conocer del recurso de referencia, lo tuvo por admitido y lo registró con el número 176/2021; asimismo, ordenó que se radicara en la Primera Sala, por incidir en la materia de su competencia y lo turnó a la ponencia del M.J.M.P.R. a efecto de que elaborara el proyecto de resolución correspondiente.

11. CUARTO.—Avocamiento. La presidenta de esta Primera Sala recibió los autos del recurso de revisión, se avocó al conocimiento del asunto y mediante proveído de veinticinco de junio de dos mil veintiuno, ordenó enviar los autos a la ponencia encargada de formular el proyecto de sentencia respectivo.

CONSIDERANDO:

12. PRIMERO.—Competencia. Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 83 de la Ley de A.; 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como con el punto segundo, fracción III, y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, en virtud de que esta Suprema Corte es competente para conocer en revisión de las sentencias dictadas en audiencia constitucional, por la que se reclamó la constitucionalidad de una norma de carácter general del orden federal, cuyo tema subsiste en revisión.

13. SEGUNDO.—Oportunidad. Es innecesario pronunciarse sobre la oportunidad con que se hizo valer el recurso de revisión, porque el Tribunal Colegiado verificó ese aspecto.

14. TERCERO.—Legitimación. La recurrente cuenta con legitimación para acudir al presente recurso, pues se ostentó como quejosa en el juicio de amparo indirecto del que aquél deriva, en términos de los artículos 5o., fracción I, y 81, fracción I, inciso e), ambos de la Ley de A..

15. CUARTO.—Elementos necesarios para resolver. A fin de estar en condiciones de resolver adecuadamente el problema planteado, es necesario reseñar los conceptos de violación que en su momento se expresaron (relacionados con la inconstitucionalidad del precepto cuestionado), las consideraciones de la sentencia recurrida (relativas a la materia de la competencia de este Alto Tribunal), así como los agravios hechos valer (sobre la indicada temática).

I. Demanda de amparo.

Cabe mencionar que los argumentos expuestos por la recurrente, fueron analizados y reagrupados, sin que necesariamente se siga el orden planteado en el escrito de agravios. Lo anterior no impacta en los principios de exhaustividad y congruencia, pues no se varían los hechos ni los puntos debatidos.

1. Que el artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución es inconstitucional al facultar a la autoridad penitenciaria, a que con sólo una resolución administrativa, pueda ordenar el traslado de personas privadas de su libertad, pues se sustituye al órgano jurisdiccional, quien sólo califica la legalidad de la determinación; transgrediendo, por tanto:

1.1. El artículo 21 constitucional, que consagra que es facultad exclusiva de la autoridad judicial la imposición de penas, su modificación y duración; y, por tanto, es la única autoridad que puede resolver sobre el traslado, ya que este acto atañe a la libertad ambulatoria de los internos en un centro de reclusión.

1.2. El derecho de audiencia y de defensa, cuya teleología es que la persona tenga la oportunidad de ser vencida y oída en el juicio.

Que el hecho de que se notifique al J. con posterioridad para que califique la legalidad de la determinación administrativa no garantiza su derecho de audiencia.

1.3. El principio de contradicción, ya que se convierte a la autoridad judicial en un J. calificador de actos administrativos, dejando al arbitrio de la autoridad penitenciaria, la potestad para decidir unilateralmente respecto a su traslado, sin darle oportunidad de defenderse.

1.4. El artículo 18 constitucional, en perjuicio de su resocialización, al privarla del derecho de estar cerca de su familia.

1.5. El artículo 1o. constitucional, en particular el derecho de igualdad y el principio de progresividad; porque éstos se restringen, cuando lo lógico sería generar todo lo necesario para que la persona privada de su libertad pueda ejercer el derecho de convivir con su familia y tener mejores oportunidades de salud, que se anularían en el caso de alejarla de sus seres queridos.

1.6. Que es ajeno a la perspectiva de género al no distinguir si se trata de hombres o mujeres, cuando estas últimas por su especial condición de vulnerabilidad, requieren un trato diferente.

1.7. Que el que sean alejadas de sus hogares puede provocar afectación a los derechos de la niñez, al no considerar que son madres de familia.

2. Que al actuar la juzgadora con base en el inconstitucional artículo 52 impugnado y no aplicar el principio pro persona, violenta la Carta Fundamental.

II. Sentencia del J. de Distrito.

• Que son ciertos los actos legislativos reclamados al Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, a las Cámaras de Senadores y de Diputados del Congreso de la Unión, pues así se desprende de sus informes justificados.

• Que es cierto también el acto atribuido al "secretario del Juzgado Quinto de Distrito en Materia Penal en el Estado en Funciones de J. de Distrito" consistente en la determinación del veintiocho de marzo de dos mil diecinueve, en la que se calificó de legal el traslado de la quejosa.

• Que existe el acto de aplicación de la disposición legal impugnada, puesto que sirvió de apoyo para calificar de legal el traslado de la amparista, sin que se aprecie la existencia de alguna causal de improcedencia, contra el citado acto de aplicación.

• Que no se soslaya que en contra del acto reclamado procede también el recurso de apelación, pero que el artículo 61, fracción XIV, tercer párrafo, de la Ley de A., establece que cuando procede algún recurso en contra del primer acto de aplicación de una norma, es optativo para el interesado hacerlo valer, o bien impugnarla en el juicio de amparo.

• Que no escapa a su consideración que en el oficio signado por la encargada interina del despacho de la Dirección del Centro de Reinserción Social Femenil se fundamenta en el artículo 52 impugnado; sin embargo, que no procede determinar, que sea el primer acto de aplicación de la norma, porque el traslado de un centro de reclusión a otro, constituye una unidad de actos y no se trata de una sucesión de actos independientes entre sí. Que al respecto resulta aplicable el criterio aislado del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, de título y subtítulo: "TRASLADO DE INTERNOS DE UN CENTRO DE RECLUSIÓN A OTRO SIN AUTORIZACIÓN JUDICIAL PREVIA. EL PROCEDIMIENTO EXCEPCIONAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN PENAL CONSTITUYE UN SOLO ACTO INTEGRADO POR UNA FASE ADMINISTRATIVA Y OTRA JUDICIAL, POR LO QUE NO SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA DE CESACIÓN DE EFECTOS CUANDO EL JUEZ DE CONTROL LO CONVALIDA."

• Que no le asiste la razón a la quejosa en cuanto refiere que el multicitado artículo 52 transgrede lo dispuesto en los artículos 14 y 16 constitucionales; porque mientras el segundo párrafo del artículo 14 constitucional contempla los actos privativos; es decir los que producen la disminución, menoscabo o supresión definitiva de un derecho del gobernado, a través del cumplimiento de requisitos que en el mismo se indican, tales como la exigencia de un juicio seguido ante tribunal previamente establecido; que cumpla con las formalidades del procedimiento, en el que se apliquen las leyes expedidas antes del hecho juzgado. Que para la emisión de estos actos es menester que se cumplan las formalidades del procedimiento, entre las que se encuentra la audiencia previa.

El artículo 16 se refiere a los actos de molestia, entendiéndose por tales, aquellos que, pese a que constituyen afectación a la esfera jurídica del gobernado, no producen los mismos efectos que los actos privativos, pues sólo restringen de manera provisional o preventiva un derecho, con el fin de proteger ciertos bienes jurídicos y son autorizados por autoridad competente, en mandamiento por escrito, en el que se funde y motive la causa legal del procedimiento. Que en este caso no se requiere se otorgue audiencia previa al gobernado.

Que el traslado emitido y ejecutado por la autoridad penitenciaria, participa de la naturaleza de un acto de molestia y, por ende, para su emisión no es necesaria la audiencia previa del afectado, que al respecto son aplicables los siguientes criterios: "ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO DE RECLUSIÓN A OTRO. LA EXCEPCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN PENAL, QUE FACULTA A LA AUTORIDAD PENITENCIARIA PARA EMITIRLA Y EJECUTARLA EN CASOS ESPECÍFICOS MEDIANTE RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA ES TRANSITORIA EN LA MEDIDA EN QUE NO CONLLEVA DECISIÓN DEFINITIVA SOBRE ESE ACTO DE MOLESTIA." Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito; "ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO SIN AUTORIZACIÓN PREVIA DE LA AUTORIDAD JUDICIAL. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA, CUANDO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO LOGRA SU CONVALIDACIÓN EN CASO DE QUE ALEGUE UN SUPUESTO DE EXCEPCIÓN." Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, y "ORDEN DE TRASLADO.DEBE REUNIR LOS REQUISITOS DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN PREVISTOS POR EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL." Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito.

• Que, en ese tenor, el artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal, que establece la excepción al traslado voluntario, en el que no se contempla la audiencia previa, no contraviene el artículo 14 constitucional, pues al consistir en un acto de molestia y no privativo, se rige conforme al artículo 16 de la Norma Suprema y, por tanto, para su dictado, no es necesario que escuche antes al afectado, que en ese tenor es infundado el motivo de disenso planteado por la quejosa.

• En relación con el argumento en el que se aduce que, se convierte a la autoridad judicial, en un J. calificador de actos administrativos consumados, determinó que no le asiste la razón, ya que el J. a cuya disposición se encuentra el gobernado, se encuentra en aptitud de analizar si éste estaba en los supuestos de dicho numeral para proceder al traslado excepcional, y de no ser así, ordenar el retorno del afectado al centro de reclusión en que se encontraba, porque el acto no se considera consumado de manera irreparable.

• Que con relación al acto de aplicación se estima infundado el concepto de violación de la quejosa en el que refiere que no se respetó la garantía de audiencia, porque:

– De las constancias allegadas por la encargada del centro de reinserción se desprendía la resolución de veintiséis de marzo de dos mil diecinueve, firmada por el encargado de la Dirección Jurídica de la Agencia de Administración Penitenciaria de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado, quien tomó en consideración, para autorizar el traslado de la amparista, que no se contaba, por el momento, con un área especial destinada para albergar personas que requieran medidas especiales de vigilancia.

– Que la autoridad penitenciaria invocó la recomendación 20/2018 de la Comisión Nacional de Derechos Humanos, relativa a eliminar problemas de sobrepoblación, hacinamiento, clasificación inadecuada y autogobierno, que generen ambientes de violencia.

– Que los centros penitenciarios estatales contaban con un nivel de seguridad medio bajo.

– Que por lo anterior, la responsable sostuvo que del artículo 18 constitucional se desprendía que las personas privadas de su libertad, debían cumplir con la resolución judicial privativa de libertad en los centros penitenciarios cercanos al lugar en que se lleva el proceso, hecha excepción (sic) de los delitos de delincuencia organizada y respecto de personas que requieran medidas especiales de seguridad; y, que en estos casos la autoridad administrativa puede ordenar el traslado de las personas privadas de la libertad a través de resolución administrativa, pero se debe notificar al J. competente para que califique la legalidad o no del traslado. Que el traslado de la quejosa al Centro Federal de Readaptación Social Número 16 CPS Femenil Morelos, se encontraba justificado.

– Que en ese tenor era infundado el argumento respectivo, sin que se aprecie que el acuerdo impugnado resulte violatorio de derechos humanos en su perjuicio, pues se encuentra debidamente fundado y motivado.

III. Agravios.

• Señaló como fuente de agravio, el resolutivo único de la sentencia dictada en el juicio de amparo **********.

• La resolución dictada por el J. primario agravia a la quejosa, al concluir que el artículo 52 impugnado es constitucional, y también el acuerdo en el que se calificó de legal el traslado de la quejosa, pues constituye un acto de molestia, y por ello no es necesario que antes de su emisión se escuche al sujeto afectado, requiriéndose solamente que se emite por escrito, por autoridad competente y con la debida fundamentación y motivación.

• Estimó que en caso de aceptarse que se trata de un acto de molestia, éste no reúne el requisito relativo a que debe emitirse por autoridad competente pues, insiste, en que la única autoridad legal y constitucionalmente competente para ordenar un traslado es la autoridad judicial.

• Por ello, la determinación recurrida contradice la Norma Suprema en lo atinente a la ejecución de las penas y soslaya el principio de interpretación más favorable, en tanto impide que la quejosa sea oída y vencida en juicio.

16. QUINTO.—Procedencia. El recurso de revisión es procedente, porque se interpuso contra una sentencia de un J. de Distrito, que se dictó en audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se cuestionó la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal. Por tanto, se surten los extremos del punto tercero, con relación al segundo, fracción III, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013.

17. Al respecto, es necesario señalar que del análisis de la resolución dictada por el Primer Tribunal Colegiado en Materia Penal del Cuarto Circuito, correspondiente a la sesión de ocho de abril de dos mil veintiuno, mediante la cual se reservó jurisdicción a este Alto Tribunal para el conocimiento de las cuestiones de constitucionalidad ahí ventiladas, se advierte que dicho órgano estimó que no se actualizaba causal alguna de improcedencia pues no hubo alegaciones en tal sentido y tampoco el J. de amparo ni el órgano colegiado referido advirtieron alguna de oficio.

18. En ese tenor, deben quedar firmes las consideraciones sostenidas por el J. Segundo de Distrito en Materia Penal en el Estado de Nuevo León, relacionadas con la procedencia del juicio de amparo promovido en contra del primer acto de aplicación de la norma tildada de inconstitucional, del cual deriva la presente secuela procesal. Ello, al no haber sido impugnadas por alguna de las partes y debido a que no se advierte la actualización de alguna diversa por parte de esta Sala.(1)

19. SEXTO.—Estudio de constitucionalidad. Como se advierte con la lectura de las síntesis anteriores, el planteamiento toral de la parte quejosa, radica en que, a su juicio, el artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal –en el que se sustenta la convalidación del traslado excepcional que reclama– es contrario al actual régimen constitucional de ejecución de sanciones penales, en el cual aunque la autoridad jurisdiccional es quien debe vigilar todo lo atinente a su compurgación, permite que la autoridad administrativa ordene el traslado de una persona privada de la libertad, transgrediendo así sus derechos de audiencia y defensa.

20. Al respecto, el J. de Distrito desestimó por infundados los conceptos de violación respectivos, medularmente al considerar que no actualiza la alegada incompatibilidad con el orden fundamental, dada la naturaleza del acto que reclama, acto de molestia, porque en ese supuesto no es dable estimar que las autoridades que lo ordenan, se encuentren constreñidas a conceder la audiencia que prescribe el artículo 14 de la Constitución Federal.

21. Dicha determinación se combate en vía de agravios por la parte quejosa, aduciendo que aun cuando el acto pudiera considerarse como un acto de molestia y no uno privativo, éste debía ser emitido por autoridad competente, pero que, en el caso, se había ordenado por una autoridad administrativa y no una judicial, por lo que era inconcuso que la norma que permitía tal mecanismo de traslado era contraria al régimen constitucional al efecto establecido.

22. En ese orden, dado que se controvierte la declaración de constitucionalidad sostenida por el J. de Distrito, la materia del presente asunto consiste en determinar si los agravios de la parte quejosa desvirtúan dicha determinación de constitucionalidad de la norma.

23. Conforme a lo señalado, el estudio de constitucionalidad del presente asunto se hará abordando los siguientes apartados: I. La judicialización de las penas en el nuevo marco constitucional; II. El derecho a compurgar la pena en el lugar más cercano al domicilio; III. Régimen de traslados en la Ley Nacional de Ejecución Penal; y, IV. Análisis del artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal.

I. La judicialización de las penas en el nuevo marco constitucional

24. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 57/2018,(2) precisó que la reforma constitucional a los artículos 18 y 21 de la Constitución Federal, que se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el dieciocho de junio de dos mil ocho y que entró en vigor al día siguiente; así como la reforma que se publicó el diez de junio de dos mil once, de los artículos 18 y 1o. constitucionales,(3) introdujo el modelo penitenciario de reinserción social y la judicialización del régimen de penas, lo que a la postre representó que se ejerciera un verdadero control judicial del sistema penitenciario.

25. El conjunto de esas reformas, puso de manifiesto que no sería posible transformar el sistema penitenciario del país, si la ejecución de las penas continuaba bajo el control absoluto del Poder Ejecutivo, por lo que se adujo que para lograr esa transformación, era necesario reestructurar el sistema, circunscribiendo únicamente la facultad de administrar las prisiones al Poder Ejecutivo, y confiriendo al Poder Judicial la potestad de ejecutar lo juzgado, a través de la creación de la figura de los "Jueces de ejecución de sentencias".

26. Reforma constitucional que tenía diversas finalidades, entre otras, evitar el rompimiento de una secuencia derivada de la propia sentencia, por lo que el Poder Judicial vigilaría que la pena se cumpliera estrictamente, en la forma como se pronunció en la ejecutoria; terminar con la discrecionalidad de las autoridades administrativas en torno a la ejecución de dichas sanciones; y que el respeto a los derechos humanos fuera una de las bases sobre las que se debía organizar el sistema penitenciario nacional, junto con el trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte.

27. El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, al resolver entre otros, el amparo en revisión 151/2011, del que derivó la jurisprudencia de rubro: "PENAS. SU EJECUCIÓN ES COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL, A PARTIR DEL 19 DE JUNIO DE 2011.", examinó la primera de las reformas, y concluyó que, a partir de la misma, todas las cuestiones de trascendencia jurídica que pudieran surgir durante la ejecución de la pena y los aspectos relacionados con los problemas que en su trato cotidianamente reciben los sentenciados, debían quedar bajo la supervisión de la autoridad judicial en materia penal.

28. Asimismo, se estableció que cualquier controversia que se suscitara por parte de los sentenciados respecto de dichas cuestiones, su conocimiento y solución correspondería a los Jueces; lo que implicó un verdadero cambio fundamental en cuanto a la vía a instar, porque pasó de la administrativa a la penal.

29. Ahora, correspondía a las autoridades judiciales en materia penal, en especial a los Jueces de Ejecución, tanto en el ámbito federal como local, asegurar el cumplimiento de las penas y controlar las diversas situaciones que se podían producir dentro del centro de reinserción social en el cumplimiento de aquéllas, así como las decisiones que sobre dicha ejecución podía adoptar la administración penitenciaria, velando siempre porque los derechos humanos se garanticen y efectivicen.

30. En el artículo quinto transitorio, del decreto de reforma correspondiente, se fijaron los plazos y condiciones para que los aludidos modelos de reinserción social y judicialización en la ejecución de penas entraran en vigor, a saber, cuando la legislación secundaria respectiva lo estableciera, sin que pudiera exceder del plazo de tres años, contados a partir del día siguiente de su publicación, esto es, el diecinueve de junio de dos mil once.

31. En esa misma línea, la ejecutoria de la referida contradicción destacó que, con motivo de las citadas reformas y con el propósito de lograr la unificación de procedimientos y criterios, así como de dotar certeza y seguridad jurídica a los justiciables, el Constituyente otorgó facultades al Congreso de la Unión para crear una legislación única en materia de ejecución penal que reglamentara las reformas constitucionales.

32. Así, el ocho de octubre de dos mil trece, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la reforma al artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal.(4) Y, en el inciso c), de dicho precepto, se establecieron facultades legislativas al Congreso de la Unión para expedir, entre otros ordenamientos legales, la legislación única en materia de ejecución de penas, que debía regir en la República Mexicana, tanto en el orden federal como en el orden común.

33. En suma, la intención del Poder Reformador fue la de establecer un mecanismo constitucional que facultara al Congreso de la Unión para expedir, entre otros ordenamientos, una ley de ejecución de sanciones penales única, aplicable a todo el territorio nacional, reforzando la idea de la seguridad jurídica, de un procedimiento de ejecución de sanciones expedito, eficaz y eficiente, que redujera la confrontación de criterios, que se aplicara de manera uniforme en todo el país y en condiciones de igualdad para el sentenciado y demás intervinientes en el procedimiento.

34. Al respecto, en el régimen transitorio del decreto de reforma constitucional, particularmente en su artículo segundo transitorio, se estableció que la legislación única en materia de ejecución de penas que expidiera el Congreso de la Unión tendría que entrar en vigor a más tardar el dieciocho de junio de dos mil dieciséis.

35. De las razones expuestas por el Constituyente, se aprecia que la finalidad de crear una legislación única en materia de ejecución de penas fue propiciar mayores herramientas que permitieran consolidar la reforma constitucional al sistema de ejecución de sanciones penales, optimizando y potencializando su implementación en los diversos órdenes de gobierno, bajo una óptica de cooperación y coordinación plena entre todas las instancias involucradas en el sistema, con pleno respeto a la soberanía de las entidades federativas.

36. Asimismo, porque el federalismo también implicaba la instrumentación eficaz del sistema penitenciario, por lo que una legislación única contribuiría de manera directa en hacer eficiente la responsabilidad otorgada a las entidades federativas y a la Federación, respecto de la implementación del sistema de ejecución de sanciones penales.

37. Se resaltó que la nueva ley obedecía al mandato contenido en el decreto del dieciocho de junio de dos mil ocho, que reformó la Constitución en materia de justicia penal y seguridad pública. En la cual, se reglamentan los derechos establecidos en los preceptos constitucionales 18 y 21, en la parte relativa a la judicialización de la ejecución penal y al régimen de reinserción social.

38. Se indicó que mediante la ley única se buscaba que el Estado asumiera una serie de responsabilidades particulares, a fin de que las personas privadas de la libertad, tuvieran las condiciones necesarias para desarrollar una vida digna y contribuir al goce efectivo de aquellos derechos que no se suspenden ni se restringen por estar cumpliendo una resolución judicial penal privativa de la libertad, siendo obligación del Estado, velar por su respeto y garantía, mientras se encuentren bajo su custodia directa.

39. De igual modo, se especificó que el establecimiento de la Ley de Ejecución garantizaría la seguridad y el adecuado funcionamiento de los centros penitenciarios, así como el cumplimiento de las medidas dictadas por un J. calificado, en irrestricto respeto de los derechos humanos. Lo anterior, en coordinación con autoridades federales, locales y municipales, bajo una administración transparente y eficiente, que contenga medios de prevención y de reinserción social para los sentenciados, sustentado en el trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte, evitando que vuelvan a delinquir.

40. Con base en ello, se propuso la creación de una Ley Nacional de Ejecución de Sanciones Penales que transformara el sistema penitenciario y garantizara la protección de los derechos humanos de los internos. Ley que debía contemplar una delimitación de las funciones de las distintas autoridades que intervienen en la ejecución de las sanciones y en el internamiento preventivo, estableciendo explícitamente que la imposición de las penas, su modificación y duración fueran competencia exclusiva de la autoridad judicial.

41. De esta forma se buscó concretar la figura del J. ejecutor, para clarificar el procedimiento de ejecución de resoluciones condenatorias y la delimitación de reglas para sanciones no privativas de libertad; así como sustraer del Poder Ejecutivo las facultades para administrar la duración de las sentencias, para fortalecer la separación de funciones entre poderes, convirtiendo a las autoridades penitenciarias en auxiliadores de los Jueces, respecto a las medidas de internamiento que hubiesen ordenado con motivo de la prisión preventiva o de la pena de prisión.

42. Por tanto, el dieciséis de junio de dos mil dieciséis, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, la Ley Nacional de Ejecución Penal, que entró en vigor al día siguiente, de conformidad con el artículo primero transitorio de dicha norma general.

43. Del contenido del artículo 1(5) se apreciaba que su objeto es establecer las normas que deben observarse durante el internamiento por prisión preventiva, ejecución de la pena y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial.

44. Parte de su finalidad radica en implementar los mecanismos necesarios a través de los cuales, en un marco irrestricto de derechos humanos, se resolvieran las controversias que surgieran con motivo de la prisión preventiva, la ejecución de la sentencia penal o sujeta a medidas de seguridad por delitos del orden común o federal.

45. En efecto, la Ley Nacional de Ejecución Penal recoge el sistema procesal acusatorio y tiene como propósito lograr un sistema jurídico uniforme, sobre la base de una política criminal coherente y congruente con las nuevas bases constitucionales, que evite espacios de impunidad y el consecuente descrédito del sistema de ejecución de sanciones y de reinserción social.

46. En suma, la finalidad de dicha ley es la transformación del sistema penitenciario, entre otros, a través de mecanismos eficientes que logren la reinserción social del sentenciado y la protección de los derechos humanos de las personas privadas de su libertad.

47. Conforme a su artículo primero transitorio, y los artículos 1 y 2,(6) a partir del diecisiete de junio de dos mil dieciséis, los actos suscitados con relación a cuestiones de internamiento o de ejecución de sentencias de las personas privadas de su libertad, sean procesadas o sentenciadas, se ciñen a las disposiciones de la aludida Ley Nacional de Ejecución Penal, con las excepciones y reglas previstas en su segundo transitorio.

48. Del contenido del artículo 2 de la Ley Nacional de Ejecución Penal, se aprecia que las disposiciones de la ley son de orden público y de observancia general en la Federación y las entidades federativas, respecto del internamiento por prisión preventiva, así como en la ejecución de penas y medidas de seguridad por delitos que sean competencia de los tribunales de fuero federal y local, según corresponda.

II. El derecho a compurgar la pena en el lugar más cercano al domicilio

49. El artículo 18 constitucional, en la parte que interesa, establece:

"Artículo 18.

"...

(Reformado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"La Federación y las entidades federativas podrán celebrar convenios para que los sentenciados por delitos del ámbito de su competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa.(7)

"...

"Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad. ..."

50. Texto que reconoce el derecho fundamental de los sentenciados a compurgar la pena de prisión en el centro penitenciario más cercano a su domicilio; sin embargo, también precisa que los Gobiernos de la Federación y de los Estados, podrán celebrar convenios para que los sentenciados por delitos en sus respectivos ámbitos, extingan las penas impuestas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción distinta.

51. Cabe destacar que no existen derechos humanos o fundamentales absolutos, pues el párrafo primero del artículo 1o. de la Constitución Federal, prevé que pueden restringirse o suspenderse en ciertas condiciones y con determinados requisitos.

52. En esa misma vertiente, el artículo 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos establece que las restricciones permitidas a los derechos y libertades, no pueden ser aplicadas sino conforme a las leyes que se dicten en razón del interés general y de acuerdo al propósito para el que han sido establecidas.

53. Para dotar de contenido y alcance al derecho fundamental de los sentenciados a compurgar la pena de prisión en el centro penitenciario más cercano a su domicilio, es necesario abordar sus restricciones y configuración legislativa, pues como se dijo, ningún derecho fundamental es absoluto, y en esa medida, admiten restricciones que provocan que su titular no pueda ejercer válidamente una determinada prerrogativa en ciertas circunstancias. Reconocer, por tanto, que los derechos están sujetos a restricciones, no significa restarles su máximo valor y relevancia en el ordenamiento jurídico.

54. Conforme al párrafo octavo del artículo 18 constitucional, se advierte que el derecho humano en cuestión se encuentra restringido expresamente, por dos aspectos: i) cuando el delito por el que la persona fue sentenciada, se trate de delincuencia organizada; y, ii) que la persona interna requiera medidas especiales de seguridad.

55. Párrafo que tuvo su génesis en la reforma constitucional de catorce de agosto de dos mil uno, en cuya exposición de motivos de siete de diciembre de dos mil, que presentó el Ejecutivo, se propuso:

"Artículo 18

"...

"Los indígenas podrán compurgar sus penas preferentemente en los establecimientos más cercanos a su domicilio, de modo que se propicie su reintegración a la comunidad como mecanismo esencial de readaptación social ..."

56. En la discusión de la Cámara de Diputados de veintiocho de abril de dos mil uno, se puntualizó:

"... Y tampoco creo que puedan estar de luto nuestros compañeros indígenas, se añade también un párrafo al artículo 18 para que en materia de readaptación social todos los sentenciados puedan compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a sus domicilios para propiciar su reintegración a la comunidad como forma de readaptación social. Esto como garantía de ellos, pero también de todos los mexicanos. ..."

57. Artículo constitucional que, como se señaló, se reformó el dieciocho de junio de dos mil dieciocho, y en el dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados, de once de diciembre de dos mil siete, se expuso:

"... Centros de alta seguridad para delincuencia organizada y otros internos que requieran seguridad especial.

"Ahora bien, la pena de prisión afecta a uno de los mayores bienes que tiene el ser humano: su libertad. Sin embargo, en ocasiones, el ciudadano que viola la ley debe ser sancionado restringiéndole ese preciado bien. Los penales de máxima seguridad deben estar reservados para aquellos procesados o sentenciados por delincuencia organizada y otros internos que requieran medidas especiales de seguridad. Con este último supuesto, nos referimos a los casos en que el delito no sea de los previstos para el régimen de delincuencia organizada, pero que tal medida pueda justificarse dada la capacidad del interno para evadirse de la acción de la justicia o para seguir delinquiendo desde los centros penitenciarios, así como cuando exista peligro evidente de terceros hacia el propio interno –como en el caso de exmiembros de instituciones policiacas– o que haya una afectación psicológica que pueda poner en riesgo al resto de la comunidad penitenciaria, entre otros supuestos.

"Excepción en casos de delincuencia organizada.

"Se juzga conveniente prohibir que los indiciados y sentenciados por delitos de delincuencia organizada puedan compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, y por otra parte, que se destinen centros de reclusión especiales para estos mismos internos. De igual manera, es acertado avalar restricciones a las comunicaciones de estos internos con terceros, salvo con su defensor, e imponerles medidas de vigilancia especial, dada su alta peligrosidad. ..."

58. Así, las restricciones en estudio, no pueden ser cuestionadas, porque están establecidas en el propio Texto Constitucional.

59. Ahora bien, con relación a la porción normativa "... en los casos y condiciones que establezca la ley... en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio ...", que marcan los alcances del derecho en cuestión, el Tribunal Pleno, al resolver entre otros, el amparo en revisión 151/2011, refirió:

"... En cuanto a que, el precepto constitucional en comento establece que al conceder ese derecho, éste quedará sujeto a los casos y condiciones que el legislador secundario federal o local que, de acuerdo con sus atribuciones constitucionales establezca a través de ordenamientos formal y materialmente legislativos, ello está reflejando que se trata de un derecho limitado, restringido, no de un derecho incondicional o absoluto.

"Si ello es así, entonces el legislador secundario, en cumplimiento del mandato constitucional, goza de la más amplia libertad de configuración de las hipótesis normativas, relacionadas con la determinación de los requisitos y condiciones, a fin de que el sentenciado pueda alcanzar y gozar de dicho beneficio, con la única limitante de no hacer nugatorio el ejercicio o el reconocimiento de tal prerrogativa.

"Entonces, es a los órganos legislativos constitucionalmente competentes, por el principio de reserva de ley, a quienes corresponde, a fin de que los sentenciados puedan purgar sus penas en los centros penitenciarios cercanos a su domicilio, ponderar e instituir, de forma abstracta, las condiciones que los individuos deben satisfacer para gozar del derecho relativo, así como las circunstancias y los casos en que lo podrán hacer, siempre y cuando dicha disposición sea válida, lo que implica que, además de estar expresamente prevista en la Constitución como tal, sea idónea, necesaria y proporcional en relación con el fin que persigue, pues sólo así se evita cualquier pretensión del legislador ordinario de hacer nugatorio un derecho constitucionalmente reconocido. Ello, independientemente de que en su momento se permita al afectado ejercer su garantía de audiencia ante la autoridad judicial correspondiente, que determine el lugar en donde deba purgar la condena privativa de libertad impuesta en un proceso penal ..."

60. Así, el derecho a compurgar la pena de prisión en un lugar cercano al domicilio del sentenciado, se materializará en los casos y condiciones que establezca la ley.

61. Por tanto, el derecho fundamental en estudio, se encuentra sujeto a los casos y condiciones que el legislador secundario establezca a través de ordenamientos formal y materialmente legislativos; es decir, se trata de un derecho restringido, no de uno incondicional o absoluto.

62. Al respecto, el Tribunal Pleno consideró que el legislador secundario goza de la más amplia libertad de configuración de las hipótesis normativas, a fin de que la persona sentenciada pueda alcanzar y gozar de ese derecho, con la única limitante de no hacer nugatorio el ejercicio o el reconocimiento de tal prerrogativa.

III. Régimen de traslados en la Ley Nacional de Ejecución Penal

63. Conforme a lo señalado con anterioridad se advierte que la regla general aplicable es que la persona se encuentre en el lugar más cercano a su domicilio, conforme a lo señalado en el párrafo octavo del artículo 18 constitucional,(8) que se reglamentó en el artículo 49 de la Ley Nacional de Ejecución Penal.(9) Prerrogativa que admite excepciones, en tanto no se trata de un derecho absoluto; siendo que se encuentra sujeto a los casos y condiciones que el legislador secundario establezca y correspondiendo a la autoridad judicial hacer la ponderación respectiva.

64. En ese tenor, se establecieron en el capítulo V de la citada ley, tres supuestos de traslados nacionales: el traslado voluntario, el traslado involuntario y la excepción al traslado voluntario.

Traslado voluntario.

65. Está regulado en el artículo 50 como una regla general, pues constituye el procedimiento que se debe realizar para todos los traslados de los sentenciados o procesados. En lo conducente, cuando una persona tiene interés en ser trasladada a un centro penitenciario distinto de aquel en que se encuentra, es necesario que comparezca en audiencia ante el J. que corresponda, para que exponga su voluntad con la presencia de un defensor.

66. No obstante, para que se pueda llevar a cabo el traslado, es necesario que exista un acuerdo entre la entidad de origen y la entidad de destino, o en su caso, entre la entidad correspondiente y la Federación; y de ser así, no puede negarse esa prerrogativa, porque únicamente se encuentra condicionada a lo establecido en el artículo 18 constitucional.

67. Beneficio que no asiste a las personas sentenciadas por delitos de delincuencia organizada, y respecto de internos que requieran medidas especiales de seguridad.

Traslado involuntario

68. Conforme al artículo 51, de la legislación en estudio, el traslado involuntario debe observar la misma regla; esto es, que sea autorizado previamente en audiencia pública por el J. de Control, o de ejecución, según sea el caso. Y de autorizarse, el sentenciado cuenta con el recurso de apelación para impugnar la decisión.

69. Ahora bien, dado el uso del vocablo "involuntario", resulta lógico concluir que quien lo solicita, es una persona distinta de aquella que es susceptible de ser trasladada; así, respecto de quienes se encuentran sujetos a la prisión preventiva, quien solicita el traslado es el Ministerio Público ante el J. de Control, y en el caso de los sentenciados, la solicitud la hace la autoridad administrativa penitenciaria.

70. Hasta aquí, el común denominador es la intervención previa de la autoridad judicial, que tiene la facultad de contrastar los motivos por los que se realiza el traslado –con independencia de si es voluntario o involuntario– pues su injerencia, es el único mecanismo objetivo con el que cuentan las personas privadas de la libertad para hacer valer sus derechos; además, dota de certeza jurídica tanto a la solicitud del traslado, como al sistema en que éste se lleva a cabo.

Excepción al traslado voluntario

71. El tercer supuesto que contempla la Ley Nacional de Ejecución Penal, es el contenido en su artículo 52, que autoriza a ir más allá de la regla general analizada, pues al margen de los procedimientos referidos, permite que la autoridad administrativa penitenciaria, ordene y ejecute sin control judicial previo el traslado de personas privadas de la libertad, bajo dos condiciones: (i) que sea mediante una resolución; y, (ii) que dentro de las veinticuatro horas siguientes, se notifique de la misma a la autoridad judicial.

72. Hecha la notificación, el J. tendrá un plazo fatal de cuarenta y ocho horas para calificar la legalidad de la determinación.

73. En contra de tal determinación procede el recurso de apelación. En el supuesto de que fenezca ese plazo, y el J. no se haya pronunciado, la persona privada de su libertad también puede controvertir la resolución administrativa que determinó su traslado, en términos del artículo 117 de la propia ley.

74. No obstante que la autorización del traslado en esos casos es aplicable únicamente a supuestos específicos; a saber: a) en casos de delincuencia organizada y medidas especiales de seguridad conforme a las leyes aplicables;(10) b) en casos de riesgo objetivo para la integridad y la salud de la persona privada de su libertad; y, c) en caso de que se ponga en riesgo la seguridad o gobernabilidad del centro penitenciario.

75. Hipótesis que se refieren a situaciones excepcionales, pues de la simple lectura del artículo analizado, se aprecia que se encuentran de por medio nociones de interés superior, como la seguridad, la integridad personal y la salud, que por su naturaleza exigen una celeridad que los procedimientos a los que se ha hecho referencia podrían coartar, en detrimento de las personas sujetas al traslado; sin que sea óbice a lo anterior, que también se prevean casos en los que esté involucrada la delincuencia organizada o se trate de medidas especiales de seguridad, puesto que estos últimos tienen un tratamiento diferenciado desde la Norma Fundamental.

76. En otras palabras, al prever este tipo de supuestos, la ley reconoce la necesidad de privilegiar, en todo momento, la vida, la seguridad y la salud de los internos, así como la seguridad del propio centro penitenciario y su gobernabilidad; pues en esos casos, la omisión de realizar los traslados, podría generar situaciones de gravedad o riesgo, ya sea para el propio interno que solicita el amparo, o bien, para el resto de la población del centro de reclusión, e incluso, para el propio sistema penitenciario.

IV. Análisis de constitucionalidad del artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal

A. Violación al derecho de audiencia.

77. El principal motivo de disenso de la quejosa en que, a su parecer, el artículo 52 en cita, faculta a la autoridad penitenciaria, para que, con sólo una resolución administrativa, pueda ordenar y ejecutar el traslado de personas privadas de la libertad, contraviniendo el Texto Constitucional, pues se sustituye al órgano jurisdiccional, sin que se garantice el derecho de audiencia y defensa, cuya teleología es que la persona tenga la oportunidad de ser oído y vencido en el juicio.

78. Al respecto, el J. de amparo consideró que no le asiste la razón; porque el artículo 14 del Pacto Fundamental, contempla los actos privativos, mientras que el artículo 16 se refiere a los actos de molestia; siendo que para los actos es menester que se cumplan las formalidades del procedimiento, entre las que se encuentra la audiencia previa; mientras que para los segundos, no se requiere que se otorgue audiencia previa al gobernado; que en ese tenor, el traslado emitido y ejecutado por la autoridad penitenciaria, participa de la naturaleza de un acto de molestia y, por ende, para su emisión, no es necesaria la audiencia previa del afectado.

79. Para combatir la consideración anterior, la recurrente insiste en que, al autorizar el precepto controvertido a la autoridad penitenciaria para ordenar y ejecutar un traslado de un interno, contraría lo que señala nuestra Carta Magna, respecto a que la orden para el traslado de internos es competencia exclusiva de la autoridad judicial y que no es delegable.

80. Esta Primera Sala considera que el agravio planteado por la quejosa es infundado.

81. Para explicar las razones que llevan a concluir así, es conveniente desentrañar los aspectos más relevantes de la norma impugnada a partir del sistema normativo al que pertenece y los fines que persigue en armonía con el Texto Constitucional.

82. Como se señaló con anterioridad, en la Ley Nacional de Ejecución Penal se establecen dos tipos de decisiones respecto de traslados involuntarios, las que se llevan a cabo con autorización judicial ex ante (artículo 51) y las realizadas con autorización judicial ex post (artículo 52).

83. En el presente caso, la quejosa impugna la inconstitucionalidad del artículo 52, que se transcribe a continuación:

"Artículo 52. Excepción al traslado voluntario

"La autoridad penitenciaria, como caso de excepción a lo dispuesto en el artículo 50, podrá ordenar y ejecutar el traslado de personas privadas de la libertad, mediante resolución administrativa con el único requisito de notificar al J. competente dentro de las veinticuatro horas siguientes de realizado el traslado, en los siguientes supuestos:

"I. En casos de delincuencia organizada y medidas especiales de seguridad;

"II. En casos de riesgo objetivo para la integridad y la salud de la persona privada de su libertad; y,

"III. En caso de que se ponga en riesgo la seguridad o gobernabilidad del centro penitenciario.

"En todos los supuestos de excepción a los traslados sin autorización previa, el J. tendrá un plazo de cuarenta y ocho horas posteriores a la notificación para calificar la legalidad de la determinación administrativa de traslado. En contra de la resolución judicial se podrá interponer el recurso de apelación en los términos previstos en esta ley.

"En caso que dentro del plazo establecido, la autoridad jurisdiccional no se pronuncie respecto de la legalidad del acto, la persona privada de la libertad podrá interponer una controversia judicial contra la determinación administrativa."

84. Como se ha explicado, este artículo establece una de las excepciones al traslado voluntario (que dentro del sistema normativo al que pertenece es la regla general); en el cual, a diferencia del traslado contemplado en el artículo 51 de la normatividad en cita, no existe una autorización judicial previa para que las autoridades penitenciarias lo lleven a cabo, ya que se establece para determinados supuestos de urgencia, que ponen en peligro bienes como la vida, la integridad, la seguridad, etcétera. Sin embargo, lo anterior no significa que la autoridad judicial esté excluida de este procedimiento ya que, como se consagra en el mismo precepto, es esta autoridad la que debe determinar su legalidad, calificando las razones que motivaron a la autoridad penitenciaria a llevarlo a cabo (control judicial ex post).

85. En efecto, si bien el artículo impugnado autoriza a las autoridades penitenciarias para ejecutarlo, cuando se trate de casos de delincuencia organizada, esté en riesgo la integridad y la salud de la persona privada de la libertad o esté en riesgo la seguridad o gobernabilidad del centro penitenciario,(11) esto sólo es una primera fase, que es a la que esta Primera Sala ha denominado como fase administrativa.

86. No obstante, para efectos de un estudio integral de la norma sometida a examen, es menester resaltar que además de implicar una determinación administrativa, el artículo también prevé una segunda fase judicial, que inicia cuando la autoridad penitenciaria notifica a la autoridad jurisdiccional, dentro de las veinticuatro horas posteriores al traslado, para que, esta última, en un plazo de cuarenta y ocho horas, resuelva sobre la legalidad de la medida.

87. En ese orden, es posible advertir que el artículo entraña un procedimiento, regulado por la propia ley, que inicia con la determinación administrativa de traslado y culmina cuando el J. se pronuncie sobre la legalidad de ésta.

88. Ahora, como es posible advertir de su propia construcción, el artículo prevé dos medios de defensa legal con los que puede ser combatida la determinación de traslado: el recurso de apelación y la controversia judicial; cuya procedencia depende del actuar del J. de Control o de Ejecución, ya que una vez que esa autoridad ha sido notificada de la orden de traslado urgente o excepcional, cuenta con cuarenta y ocho horas para emitir la resolución en la que calificará la legalidad de la orden de traslado, y contra dicha resolución es procedente el recurso de apelación.

89. En cambio, si la autoridad judicial es omisa en pronunciarse sobre la legalidad de la determinación administrativa que ordena el traslado dentro del término fijado, se actualizará la procedencia de la controversia judicial.

90. En ese tenor, no es dable sostener que se viola la garantía de audiencia, contemplada en el artículo 14 constitucional. Lo anterior, al tomar en cuenta la parte conducente de dicha norma, que se transcribe a continuación:

"Nadie podrá ser privado de la libertad de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

91. Conforme a lo anterior, el derecho de audiencia implica otorgar al gobernado la oportunidad de defensa, previo al acto privativo de la libertad, propiedad, posesiones o derechos, imponiendo a las autoridades la obligación de que esta privación sea mediante juicio, en el que se cumplan las formalidades del procedimiento, que son en esencia:

• La notificación del inicio de procedimiento y sus consecuencias;

• La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa;

• La oportunidad de alegar; y,

• El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas.

92. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado.(12)

93. Ahora bien, este derecho está garantizado, con independencia de que sólo se pueda ejercer hasta una segunda etapa, ya que como se ha anticipado, el artículo impugnado contempla un verdadero procedimiento en el que participa una autoridad judicial.

94. En efecto, si bien es verídico que, en la fase administrativa del traslado excepcional, no es posible prever a favor del quejoso todas las prerrogativas a que se ha hecho referencia, esto es así, atendiendo precisamente a la urgencia que conlleva su ejecución. Lo anterior porque a diferencia de los traslados voluntario e involuntario, en este tipo de traslados excepcionales la autorización es ex post, atendiendo precisamente a su necesidad ante circunstancias que ponen en peligro bienes de la mayor relevancia, tales como: la vida, la integridad, la seguridad, entre otros, de personas privadas de la libertad que están bajo el cuidado del Estado, por lo que está obligado a proteger sus derechos;(13) también el control, la gobernabilidad y el adecuado funcionamiento del sistema penitenciario.

95. Así, esta Primera Sala considera que este traslado excepcional obedece a la peculiaridad de los supuestos en que procede, al tener como objeto proteger a la propia persona trasladada, a otros internos y al centro mismo, respecto de conductas o situaciones que los pongan en peligro, no solamente tomando en cuenta bienes jurídicos individuales, sino también aquellos que presentan una titularidad colectiva.

96. En ese tenor, para garantizar el eficaz cumplimiento de esos fines públicos, es necesario que, al estar ante los supuestos de urgencia contemplados en la norma, se permita a la autoridad administrativa actuar de una manera rápida, a fin de salvaguardar el bien común de las personas que están bajo su custodia, ya que podrían estar en riesgo la vida, la salud, la dignidad o la seguridad de cualquier interno y la gobernabilidad, civilidad y seguridad del centro de reclusión.

97. En congruencia con lo anterior, las razones aducidas para trasladar a una persona deben estar relacionadas con la protección de los bienes particulares o colectivos mencionados o con el control, gobernabilidad y operatividad de centros penitenciarios, de forma tal que debe examinarse minuciosamente por la autoridad judicial que el traslado atienda a esos supuestos y que con la medida se respete la dignidad y los derechos humanos de las personas trasladadas.

98. Ello, porque el J. competente tiene un papel garante en el proceso que vigila, de ahí que tenga la obligación de observar no sólo los requisitos legales para efectuar su pronunciamiento, sino también diversos elementos que rodean las circunstancias particulares de cada caso, a fin de salvaguardar los derechos humanos que pudieran verse vulnerados y así dotar de legitimidad y certeza el pronunciamiento que al efecto resultare procedente, pues de lo contrario se privaría de objeto a esta figura jurídica.

99. Además, se debe resaltar que dentro de este procedimiento de traslado excepcional, una vez que se haga calificación por parte de la autoridad judicial, su determinación será notificada al afectado, quien tendrá oportunidad de impugnarla mediante el recurso de apelación respectivo; y, en el caso de que no se hiciera dicha calificativa, se podrá interponer la controversia respectiva.

100. Por lo anterior, es claro que no se transgrede el derecho de audiencia señalado, porque si bien la autoridad penitenciaria en un primer momento, puede ejecutar en un traslado ante diversas situaciones de emergencia que ponen en peligro bienes de gran relevancia, esto no la releva de que se someta al conocimiento de la autoridad judicial el control de legalidad del mismo, quien deberá examinar si efectivamente se reúnen los requisitos plasmados en la norma para su ejecución.

101. En ese sentido el derecho a que sea la autoridad judicial la que decida sobre las cuestiones inherentes a la pena, está garantizado, con independencia de que ese derecho sólo se pueda ejercer hasta la segunda etapa, ya que la ley dispone de los mecanismos idóneos para que la autoridad penitenciaria sea revisada, pues de resultar favorable la determinación alcanzada en alguno de los medios de defensa antes enunciados, el efecto será devolver a la persona privada de su libertad al lugar de reclusión de origen.

102. De allí que, no asista la razón a la recurrente cuando señala que la excepción al traslado voluntario contravenga el Texto Constitucional al permitir una actuación administrativa sin que se observe el derecho de audiencia, ya que –como se analizó– dicho acto siempre será controlado por una autoridad judicial y el derecho de audiencia tendrá plenos efectos al momento en que se convalide el traslado y en su caso se impugne en apelación.

B.V. al derecho a la reinserción social.

103. En diverso aspecto, la quejosa refiere que el precepto impugnado viola su derecho a la reinserción social, consagrado en el artículo 18 constitucional, porque no se le permite convivir con su familia, tener mayores oportunidades de salud, entre otros, que se anularían al alejarlo de sus seres queridos; al respecto, se advierte que el J. de amparo no dio respuesta a ese planteamiento, sin que la recurrente esgrimiera agravio al respecto. En ese tenor, esta Primera Sala procederá a su estudio, supliendo la deficiencia de sus planteamientos.

104. Como se mencionó con antelación, el derecho a compurgar la pena en los centros penitenciarios cercanos a su domicilio puede ser modulado en casos específicos, como el de la quejosa, por requerir medidas especiales de seguridad. Lo anterior se puede advertir con la lectura de la porción específica del precepto de nuestra Carta Magna a que se hace referencia:

"Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad."

105. En efecto, el penúltimo párrafo del artículo 18 constitucional contiene diversas prevenciones relacionadas con el régimen penitenciario, particularmente, el lugar en que se debe ejecutar la pena de prisión que, si bien es cierto, inicialmente podrá ser en el centro penitenciario más cercano a su domicilio, con la clara finalidad de facilitar su reinserción a la sociedad, lo cierto es que el texto del citado párrafo permite advertir que el Constituyente no concibió tal posibilidad como un derecho automático para el sentenciado, es decir, como una opción siempre segura, ineludible y obligatoria para la autoridad, sino limitado o circunscrito a lo establecido por las normas instrumentales aplicables, especificando con claridad que esa disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de los internos que requieran medidas especiales de seguridad.

106. Además, en dicho párrafo se señala que ese derecho a compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, será en los casos y condiciones que establezca la ley; por lo que se pone de manifiesto, por una parte, que serán los órganos legislativos los que han de ponderar las condiciones y circunstancias para que opere este supuesto y, por otra, que se trata de una limitación expresamente contemplada en la propia Constitución Federal, para los casos de delincuencia organizada y medidas especiales de seguridad, lo que abre la posibilidad para que la autoridad competente, atendiendo a las necesidades de traslado, mediante resolución debidamente fundada y motivada, determine el lugar en que aquél debe cumplir la pena impuesta.

107. De manera adicional, este Alto Tribunal se ha pronunciado en el sentido de que, el hecho que el sentenciado no se encuentre cerca de su domicilio, de ninguna manera significa que no estará en un ambiente adecuado para su desarrollo integral que es finalmente lo que se persigue con la reinserción, no obstante que esté alejado de su domicilio ordinario.(14)

108. Como se señaló en apartados anteriores, la excepción al traslado voluntario se instauró en función de la necesidad preponderante de salvaguardar ciertos aspectos de interés superior, entendiendo éstos como la seguridad y la vida de los internos, así como la gobernabilidad del centro penitenciario, los cuales son esenciales para los fines de reinserción y el cumplimiento de las obligaciones que adquiere el Estado con las personas privadas de su libertad.

109. Por tanto, contrario a lo manifestado por la recurrente, no es dable considerar que el precepto impugnado contravenga el artículo 18 constitucional.

C. Adecuación a perspectiva de género y al interés superior del menor.

110. En un sentido similar, debe estimarse infundado el argumento relativo a que el artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal es contrario a la Constitución Federal, pues para su construcción no fue tomado en cuenta que la norma también se encuentra dirigida a las mujeres, es decir, que carece de perspectiva de género y de una adecuación al interés superior del menor, en el caso de que aquéllas tuvieran hijos.

111. Con independencia de que tal argumento tampoco haya sido atendido por el J. de Distrito y ello no haya sido motivo de agravio por la quejosa; en un estudio integral de la norma, debe decirse que no le asiste la razón en cuanto a que la norma es inconstitucional, por no prevenir las situaciones particulares que engloban las personas que además de estar privadas de su libertad, guardan cierta vulnerabilidad frente al orden jurídico.

112. Inicialmente, debe decirse que no asiste la razón a la quejosa en relación con que el legislador, al emitir la referida ley, fue omiso en hacerlo conforme los principios de interés superior del menor y perspectiva de género. Ello, porque de un análisis integral de ese cuerpo normativo, es posible advertir que existen preceptos específicos tendentes a proteger dicha interseccionalidad en tratándose de traslados urgentes decretados a mujeres privadas de la libertad.

113. Al respecto, el artículo 10 cobra especial relevancia puesto que, además de prescribir diversos derechos especialmente enfocados a mujeres que se encuentran privadas de la libertad,(15) dispone que: "En el supuesto en el que las autoridades determinen el traslado de una mujer embarazada o cuyos hijos o hijas vivan en el centro penitenciario con ella, se garantizará en todo momento el interés superior del menor."

114. De igual forma, en el diverso 53, se establece una prohibición a las autoridades penitenciarias para someter a traslado involuntario a mujeres embarazadas y a mujeres privadas de la libertad cuyas hijas o hijos vivan con ellas en el centro penitenciario.(16)

115. En ese tenor, es posible afirmar que el legislador no fue ajeno a la observancia de las directrices fundamentales invocadas por la quejosa, pues dentro del sistema normativo en análisis sí hizo especial énfasis a las situaciones –relativas a los traslados– que podrían vulnerar el interés superior del menor en relación con los menores hijos de las mujeres privadas de su libertad.

116. En ese sentido, el simple señalamiento de que en la norma controvertida no se reguló de forma específica que la calificación de legalidad de la excepción al traslado voluntario debía hacerse, en tratándose de mujeres, con perspectiva de género y, en el caso de que éstas tuvieran hijos menores, atendiendo al interés superior de éstos, llevaría al extremo de que toda situación particular pudiera recurrirse bajo el argumento de que no hay una regulación que cada persona considere ideal para sus casos específicos.

117. Tal situación tornaría imposible la labor legislativa, pues ésta se vería obligada a describir innumerables supuestos en aras de abarcar una totalidad de casos que, derivado de la dinámica social en la que se desenvuelve (compleja, plural y cambiante), sería imposible prever, volviendo las normas obsoletas y obligando a su reforma constante, lo cual las privaría de todo sentido y objetividad.

118. Bajo tales consideraciones, contrario a lo argüido por la recurrente, esta Primera Sala sostiene la constitucionalidad de la norma analizada en estas líneas, toda vez que como se demostró a partir del estudio emprendido, ésta no vulnera los derechos reclamados. En consecuencia, lo procedente es, en la materia de la revisión competencia de esta Suprema Corte, confirmar la sentencia recurrida y negar el amparo y protección de la Justicia Federal en relación con la alegada inconstitucionalidad del artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal.

119. SÉPTIMO.—Reserva de jurisdicción al Tribunal Colegiado. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado, respecto de los tópicos de legalidad que subsistan; por tanto, devuélvansele los autos con el objeto de que dentro del ámbito de su competencia, se pronuncie respecto de los correspondientes planteamientos, atendiendo a lo siguiente:

I. Se haga una revisión de las constancias respectivas, a efecto de verificar si las hijas de la recurrente son menores de edad; y, de ser así, se tome la situación que guarda la relación entre la quejosa y sus hijas para que, de ser el caso, se pronuncie en relación con el interés superior de aquéllas en su calidad de menores y se resuelva también con perspectiva de género conforme a su derecho de la persona trasladada a la familia.

II. Hecho lo anterior, y de ser procedente, resuelva en virtud de lo que resulte más favorable para los intereses de las menores, haciendo una ponderación entre ello y las circunstancias específicas y particulares de la quejosa dentro del centro de reclusión, merced de las cuales se ordenó su traslado.

120. Lo anterior a la luz de la doctrina constitucional que ha emitido esta Primera Sala, respecto al derecho a la familia de las personas privadas de la libertad (amparo en revisión 1219/2016);(17) el interés superior del menor (amparo directo en revisión 4416/2013);(18) el principio de mantenimiento del menor en su familia (amparo en revisión 644/2016);(19) y la situación de reclusión y la relación maternal.

121. En los cuales se determinó, en esencia, que:

• El Estado puede trasladar a las personas internas en un centro de reclusión a uno diverso; sin embargo, la importancia de preservar los lazos familiares del interno con su núcleo familiar y el interés de tutelar el interés superior de los menores de edad, cuando uno de sus padres se encuentre en prisión, obligan a quienes deben aplicar la norma impugnada a realizar un ejercicio de ponderación de esos derechos, frente a los supuestos de traslado excepcional, de tal forma que la persona interna pueda convivir de manera simultánea con su núcleo familiar, y sobre todo, se reitera, cuando haya hijos menores de edad, con objeto de garantizar su interés superior.

• Es necesario advertir que para valorar el interés superior del menor, muchas veces se impone un estudio comparativo y en ocasiones beligerante entre varios intereses en conflicto, por lo que el J. tendrá que examinar, minuciosamente, las circunstancias específicas de cada caso para poder llegar a una solución estable, justa y equitativa, especialmente, para el menor, cuyos intereses deben primar frente a los demás que puedan entrar en juego, procurando la concordancia e interpretación de las normas jurídicas en la línea de favorecer al menor.

• Que el Estado debe no sólo resguardar la estabilidad de los niños en su núcleo familiar, sino garantizar que aquéllos puedan gozar efectivamente de sus relaciones familiares. Así, si la separación se estima necesaria por encontrarse una afectación a los bienes o derechos del infante, el Estado debe velar porque el niño mantenga contacto constante con sus padres, a menos que ello resulte contrario a los bienes o derechos del menor.

• Que el hecho de que la madre de un menor esté privada de su libertad es una circunstancia que puede impedir que el niño disfrute plenamente de la relación maternal. Por tanto, en este supuesto el Estado tiene a su cargo distintos deberes encaminados a reducir estas dificultades. Últimadamente, estos deberes cumplen el propósito de que la situación de reclusión no se traduzca en la necesidad de separar a un niño del seno materno, en un momento en el que aquél necesita sustancialmente de los cuidados de su madre.

• Que, no obstante, hay que recalcar que el derecho del menor a convivir con su madre es importante en la medida en la que tal circunstancia sea la que mejor convenga a los intereses del niño. En efecto, este derecho se debe garantizar en tanto existan bases sólidas para afirmar que ese estado de cosas es apropiado a la luz del interés superior del menor. Sin embargo, la realidad puede ser diferente.

• Que hay una expectativa alta frente al interés superior del niño, pero no es absoluta, caso por caso se debe analizar con el objeto de determinar si hay suficientes elementos que derroten ese derecho.

122. Cuestiones que se deben validar pues, el presente asunto podría implicar derechos de menores y, para estar en aptitud de pronunciarse al respecto –con independencia del sentido– se debe emprender un análisis más profundo del caso concreto que estaba sometiéndose a su consideración.

123. De acuerdo con lo anterior, a juicio de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se debe realizar una valoración de las particulares circunstancias de la interna, ponderándolas frente a las circunstancias que motivan su traslado, atendiendo al impacto que pudiese tomar su decisión sobre el bienestar psicológico o emocional de las menores.

124. Consecuentemente, la aplicación de la norma se debe realizar de conformidad con el derecho de la persona privada de la libertad a convivir con su familia; y, preponderantemente tomando en cuenta los derechos de los menores de edad (si aún lo son) a la convivencia con su madre, que se encuentra privada de la libertad.

125. Por lo anteriormente expuesto y fundado se

RESUELVE:

PRIMERO.—Se confirma la sentencia recurrida.

SEGUNDO.—La Justicia de la Unión no ampara ni protege a **********, en contra de la expedición del artículo 52 de la Ley Nacional de Ejecución Penal.

TERCERO.—Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado de origen, en términos de la presente ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos relativos al lugar de su origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así, lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de las y los Ministros: N.L.P.H., quien se reserva su derecho a formular voto concurrente; J.M.P.R. (ponente), A.G.O.M. y presidenta A.M.R.F.. Ausente el M.J.L.G.A.C..

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; y el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis aislada y de jurisprudencia de rubros: "ORDEN DE TRASLADO. DEBE REUNIR LOS REQUISITOS DE FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN PREVISTOS POR EL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL." y "PENAS. SU EJECUCIÓN ES COMPETENCIA EXCLUSIVA DEL PODER JUDICIAL, A PARTIR DEL 19 DE JUNIO DE 2011." citadas en esta sentencia, aparecen publicadas con las claves XIX.2o.20 A y P./J. 17/2012 (10a.) en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.V., agosto de 1998, página 886, con número de registro digital: 195842; y Décima Época, Libro XIII, Tomo 1, octubre de 2012, página 18, con número de registro digital: 2001988, respectivamente.

Las tesis aisladas de títulos y subtítulos: "ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO SIN AUTORIZACIÓN PREVIA DE LA AUTORIDAD JUDICIAL. EFECTOS DE LA CONCESIÓN DEL AMPARO PROMOVIDO EN SU CONTRA, CUANDO LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA NO LOGRA SU CONVALIDACIÓN EN CASO DE QUE ALEGUE UN SUPUESTO DE EXCEPCIÓN.", "ORDEN DE TRASLADO DE UN CENTRO DE RECLUSIÓN A OTRO. LA EXCEPCIÓN PREVISTA EN EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN PENAL, QUE FACULTA A LA AUTORIDAD PENITENCIARIA PARA EMITIRLA Y EJECUTARLA EN CASOS ESPECÍFICOS MEDIANTE RESOLUCIÓN ADMINISTRATIVA, ES TRANSITORIA EN LA MEDIDA EN QUE NO CONLLEVA UNA DECISIÓN DEFINITIVA SOBRE ESE ACTO DE MOLESTIA." y "TRASLADO DE INTERNOS DE UN CENTRO PENITENCIARIO A OTRO SIN AUTORIZACIÓN JUDICIAL PREVIA. EL PROCEDIMIENTO EXCEPCIONAL PREVISTO EN EL ARTÍCULO 52 DE LA LEY NACIONAL DE EJECUCIÓN PENAL CONSTITUYE UN SOLO ACTO INTEGRADO POR UNA FASE ADMINISTRATIVA Y OTRA JUDICIAL, POR LO QUE NO SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA DE CESACIÓN DE EFECTOS CUANDO EL JUEZ DE CONTROL LO CONVALIDA." citadas en esta sentencia, aparecen publicadas con los números de identificación I.7o.P.78 P (10a.), I.1o.P.79 P (10a.) y I.2o.P.64 P (10a.) en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 4 de agosto de 2017 a las 10:12 horas, 10 de noviembre de 2017 a las 10:21 horas y 6 de septiembre de 2019 a las 10:15 horas, así como en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 45, Tomo IV, agosto de 2017, página 2974, con número de registro digital: 2014847; 48, T.I., noviembre de 2017, página 2077, con número de registro digital: 2015525 y 70, T.I., septiembre de 2019, página 2264, con número de registro digital: 2020572, respectivamente.

La tesis de jurisprudencia 1a./J. 11/2014 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 28 de febrero de 2014 a las 11:02 horas.

________________

1. "IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA. Es cierto que las consideraciones expuestas en la sentencia recurrida, que no son impugnadas en vía de agravio por el recurrente a quien perjudican, deben tenerse firmes para seguir rigiendo en lo conducente al fallo, pero esto no opera en cuanto a la procedencia del juicio de amparo, cuando se advierte la existencia de una causa de improcedencia diferente a la que el juzgador de primer grado estimó actualizada o desestimó o, incluso, de un motivo diferente de los apreciados en relación con una misma causa de improcedencia, pues en este caso, el tribunal revisor debe emprender su estudio de oficio, ya que sobre el particular sigue vigente el principio de que siendo la procedencia de la acción constitucional de orden público, su análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no, y en cualquier instancia en que el juicio se encuentre, de conformidad con lo dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de A.. Este aserto encuentra plena correspondencia en el artículo 91 de la legislación de la materia, que establece las reglas para resolver el recurso de revisión, entre las que se encuentran, según su fracción III, la de estudiar la causa de improcedencia expuesta por el J. de Distrito y, de estimarla infundada, confirmar el sobreseimiento si apareciere probado otro motivo legal, lo que patentiza que la procedencia puede examinarse bajo supuestos diversos que no sólo involucran a las hipótesis legales apreciadas por el juzgador de primer grado, sino también a los motivos susceptibles de actualizar esas hipótesis, lo que en realidad implica que, a pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o desestimado determinada improcedencia, bien puede abordarse su estudio bajo un matiz distinto que sea generado por diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, o aun ante la misma causa por diverso motivo, pues no puede perderse de vista que las causas de improcedencia pueden actualizarse por diversos motivos, por lo que si el inferior estudió sólo alguna de ellas, es dable e incluso obligatorio que se aborden por el revisor, pues al respecto, no existe pronunciamiento que pueda tenerse firme." Registro digital: 192902. Instancia: Pleno. Novena Época. Materias común. Tesis: P./J. 122/99. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de 1999, página 28, tipo: jurisprudencia.

2. En sesión de diecisiete de octubre de dos mil dieciocho, bajo la ponencia del M.J.R.C.D., por mayoría de tres votos, en contra de los emitidos por el M.A.Z.L. de L. y la Ministra Norma Lucía P.H., quien se reservó el derecho de formular voto particular en cuanto al fondo.

3. Los cuales en la parte que interesa establecen:

"Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados. ...

"El sistema penitenciario se organizará sobre la base del respeto a los derechos humanos, del trabajo, la capacitación para el mismo, la educación, la salud y el deporte como medios para lograr la reinserción del sentenciado a la sociedad y procurar que no vuelva a delinquir, observando los beneficios que para él prevé la ley. Las mujeres compurgarán sus penas en lugares separados de los destinados a los hombres para tal efecto. ...

"La Federación y las entidades federativas podrán celebrar convenios para que los sentenciados por delitos del ámbito de su competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa. ..."

"Artículo 21. La investigación de los delitos corresponde al Ministerio Público y a las policías, las cuales actuarán bajo la conducción y mando de aquél en el ejercicio de esta función. ...

"La imposición de las penas, su modificación y duración son propias y exclusivas de la autoridad judicial. ..."

"Artículo 1o. En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.

"Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. ..."

4. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXI. Para expedir:

"...

"c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común."

5. "Artículo 1. Objeto de la ley

"La presente ley tiene por objeto:

"I. Establecer las normas que deben de observarse durante el internamiento por prisión preventiva, en la ejecución de penas y en las medidas de seguridad impuestas como consecuencia de una resolución judicial;

"II. Establecer los procedimientos para resolver las controversias que surjan con motivo de la ejecución penal; y,

"III. Regular los medios para lograr la reinserción social.

"Lo anterior, sobre la base de los principios, garantías y derechos consagrados en la Constitución, tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte y en esta ley."

6. "Artículo 2. Ámbito de aplicación

"Las disposiciones de esta ley son de orden público y de observancia general en la Federación y las entidades federativas, respecto del internamiento por prisión preventiva, así como en la ejecución de penas y medidas de seguridad por delitos que sean competencia de los tribunales de fuero federal y local, según corresponda, sobre la base de los principios, garantías y derechos consagrados en la Constitución, en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, y en esta ley. ..."

7. El texto anterior a la reforma indicada disponía:

"La Federación, los Estados y el Distrito Federal podrán celebrar convenios para que los sentenciados por delitos del ámbito de su competencia extingan las penas en establecimientos penitenciarios dependientes de una jurisdicción diversa."

8. "Artículo 18. Sólo por delito que merezca pena privativa de libertad habrá lugar a prisión preventiva. El sitio de ésta será distinto del que se destinare para la extinción de las penas y estarán completamente separados.

"...

"Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad."

9. "Artículo 49. Previsión general

"Las personas sujetas a prisión preventiva deberán cumplir con la resolución judicial privativa de la libertad en los centros penitenciarios más cercanos al lugar donde se está llevando a cabo su proceso. Las personas sentenciadas podrán cumplir con la resolución judicial privativa de la libertad en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio. Esta disposición no aplica en el caso de delincuencia organizada y respecto de otras personas privadas de la libertad que requieran medidas especiales de seguridad en los términos del penúltimo párrafo del artículo 18 constitucional."

10. En relación con este inciso se advierte que la Ley General para Prevenir y Sancionar los Delitos en Materia de Secuestro, Reglamentaria de la Fracción XXIII del Artículo 73 de la CPEUM, en su artículo 46 autoriza imponer medidas especiales de vigilancia a los procesados o sentenciados en términos de la misma.

11. Cfr. Recursos de queja 36/2020, 46/2020, ambos fallados por esta Primera Sala, en sesión de trece de enero de dos mil veintiuno, por unanimidad de cinco votos; y, queja 166/2019, fallada también por esta Primera Sala, en sesión de tres de febrero de dos mil veintiuno, por unanimidad de cinco votos.

12. Al respecto, resulta ilustrativa la tesis de título, subtítulo y texto siguientes:

"DERECHO AL DEBIDO PROCESO. SU CONTENIDO. Dentro de las garantías del debido proceso existe un ‘núcleo duro’, que debe observarse inexcusablemente en todo procedimiento jurisdiccional, y otro de garantías que son aplicables en los procesos que impliquen un ejercicio de la potestad punitiva del Estado. Así, en cuanto al ‘núcleo duro’, las garantías del debido proceso que aplican a cualquier procedimiento de naturaleza jurisdiccional son las que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha identificado como formalidades esenciales del procedimiento, cuyo conjunto integra la ‘garantía de audiencia’, las cuales permiten que los gobernados ejerzan sus defensas antes de que las autoridades modifiquen su esfera jurídica definitivamente. Al respecto, el Tribunal en Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 47/95, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.I., diciembre de 1995, página 133, de rubro: ‘FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.’, sostuvo que las formalidades esenciales del procedimiento son: (i) la notificación del inicio del procedimiento; (ii) la oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; (iii) la oportunidad de alegar; y, (iv) una resolución que dirima las cuestiones debatidas y cuya impugnación ha sido considerada por esta Primera Sala como parte de esta formalidad. Ahora bien, el otro núcleo es identificado comúnmente con el elenco de garantías mínimo que debe tener toda persona cuya esfera jurídica pretenda modificarse mediante la actividad punitiva del Estado, como ocurre, por ejemplo, con el derecho penal, migratorio, fiscal o administrativo, en donde se exigirá que se hagan compatibles las garantías con la materia específica del asunto. Por tanto, dentro de esta categoría de garantías del debido proceso, se identifican dos especies: la primera, que corresponde a todas las personas independientemente de su condición, nacionalidad, género, edad, etcétera, dentro de las que están, por ejemplo, el derecho a contar con un abogado, a no declarar contra sí mismo o a conocer la causa del procedimiento sancionatorio; y la segunda, que es la combinación del elenco mínimo de garantías con el derecho de igualdad ante la ley, y que protege a aquellas personas que pueden encontrarse en una situación de desventaja frente al ordenamiento jurídico, por pertenecer a algún grupo vulnerable, por ejemplo, el derecho a la notificación y asistencia consular, el derecho a contar con un traductor o intérprete, el derecho de las niñas y los niños a que su detención sea notificada a quienes ejerzan su patria potestad y tutela, entre otras de igual naturaleza." Registro digital: 2005716. Instancia: Primera Sala. Décima Época. Materias constitucional y común. Tesis: 1a./J. 11/2014 (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, página 396, tipo: jurisprudencia.

13. "El Estado es garante de los derechos de los detenidos y debe ofrecer a estas condiciones de vida compatibles con su dignidad.". Corte IDH. Caso N.A. y otros Vs. Perú. Fondo, R. y Costas, Sentencia de 30 de mayo de 1999, párrafo 195.

14. A. en revisión 151/2011, fallado por el Tribunal Pleno en sesión de doce de enero de dos mil doce, mayoría de 9 votos.

15. "Artículo 10. Derechos de las mujeres privadas de su libertad en un centro penitenciario.

"Además de los derechos establecidos en el artículo anterior, las mujeres privadas de la libertad tendrán derecho a:

"I. La maternidad y la lactancia;

"II. Recibir trato directo de personal penitenciario de sexo femenino, específicamente en las áreas de custodia y registro. Tratándose de la atención médica podrá solicitar que la examine personal médico de sexo femenino, se accederá a esa petición en la medida de lo posible, excepto en las situaciones que requieran intervención médica urgente. Si pese a lo solicitado, la atención médica es realizada por personal médico de sexo masculino, deberá estar presente un miembro del personal del centro penitenciario de sexo femenino;

"III. Contar con las instalaciones adecuadas y los artículos necesarios para una estancia digna y segura, siendo prioritarios los artículos para satisfacer las necesidades de higiene propias de su género;

"IV. Recibir a su ingreso al centro penitenciario, la valoración médica que deberá comprender un examen exhaustivo a fin de determinar sus necesidades básicas y específicas de atención de salud;

"V. Recibir la atención médica, la cual deberá brindarse en hospitales o lugares específicos establecidos en el centro penitenciario para tal efecto, en los términos establecidos en la presente ley;

"VI. Conservar la guardia y custodia de su hija o hijo menor de tres años a fin de que pueda permanecer con la madre en el centro penitenciario, de conformidad a las disposiciones aplicables;

"VII. Recibir la alimentación adecuada y saludable para sus hijas e hijos, acorde con su edad y sus necesidades de salud con la finalidad de contribuir a su desarrollo físico y mental, en caso de que permanezcan con sus madres en el centro penitenciario;

"VIII. Recibir educación inicial para sus hijas e hijos, vestimenta acorde a su edad y etapa de desarrollo, y atención pediátrica cuando sea necesario en caso de que permanezcan con sus madres en el centro penitenciario, en términos de la legislación aplicable;

"IX. Acceder, a los medios necesarios que les permitan a las mujeres con hijas e hijos a su cargo adoptar disposiciones respecto a su cuidado.

"Para el caso de las mujeres que deseen conservar la custodia de la hija o el hijo menor de tres años, durante su estancia en el centro penitenciario y no hubiera familiar que pudiera hacerse responsable en la familia de origen, la autoridad penitenciaria establecerá los criterios para garantizar el ingreso de la niña o el niño.

"Se notificará a la Procuraduría Federal de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes o a sus equivalentes en las entidades federativas;

"X. Contar con las instalaciones adecuadas para que sus hijas e hijos reciban la atención médica, de conformidad con el interés superior de la niñez, atendiendo a su edad, condiciones y a sus necesidades de salud específicas; y,

"XI. Los demás previstos en las disposiciones legales aplicables.

"La autoridad penitenciaria coadyuvará con las autoridades corresponsables, en el ámbito de su competencia, para proporcionar las condiciones de vida que garanticen el sano desarrollo de niñas y niños.

"Para los efectos de las fracciones I y IV de este artículo, las mujeres en reclusión podrán conservar la custodia de sus hijas e hijos en el interior de los centros penitenciarios. La autoridad penitenciaria, atendiendo el interés superior de la niñez, deberá emitir el dictamen correspondiente.

"Si la hija o el hijo tuviera una discapacidad, se podrá solicitar a la autoridad penitenciaria la ampliación del plazo de estancia al cuidado de la madre. En todo caso, se resolverá ponderando el interés superior de la niñez.

"En el supuesto de que la madre no deseara conservar la custodia de sus hijas e hijos, estos serán entregados a la institución de asistencia social competente, en un término no mayor a veinticuatro horas, en donde se harán los trámites correspondientes, de acuerdo con la legislación aplicable.

"La autoridad penitenciaria deberá garantizar que en los centros penitenciarios para mujeres haya espacios adecuados para el desarrollo integral de los (sic) hijas o hijos de las mujeres privadas de su libertad, o en su defecto, para el esparcimiento del niño o niña en las visitas a su madre.

"En el supuesto en el que las autoridades determinen el traslado de una mujer embarazada o cuyos hijas o hijos vivan en el centro penitenciario con ella, se garantizará en todo momento el interés superior de la niñez.

"Las disposiciones aplicables preverán un régimen específico de visitas para las personas menores de edad que no superen los diez años y no convivan con la madre en el centro penitenciario. Estas visitas se realizarán sin restricciones de ningún tipo en cuanto a frecuencia e intimidad, y su duración y horario se ajustarán a la organización interna de los centros."

16. "Artículo 53. Limitaciones al traslado de mujeres privadas de la libertad.

"Queda prohibido el traslado involuntario de mujeres embarazadas o de las mujeres privadas de la libertad cuyas hijas o hijos vivan con ellas en el centro penitenciario. Si la mujer privada de la libertad solicitase el traslado, se atenderá al interés superior de la niñez."

17. Fallado por la Primera Sala de la Suprema Corte, en sesión de 31 de enero de 2018, por unanimidad de cinco votos.

18. Resuelta el 29 de octubre de 2015, por mayoría de 4 votos, de los Ministros Zaldívar Lelo de L. (ponente), C.D., P.R. y S.C.. En contra el M.G.O.M..

19. Fallado por la Primera Sala de la Suprema Corte, en sesión de 8 de marzo de 2017, por unanimidad de cinco votos.

Esta sentencia se publicó el viernes 10 de diciembre de 2021 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 4 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley de A., se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 13 de diciembre de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.