Ejecutoria num. 169/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2021 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 169/2018. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LA PRIMERA Y LA SEGUNDA SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. 29 DE OCTUBRE DE 2019. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIA: J.B.G..

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día veintinueve de octubre del dos mil diecinueve, emite la siguiente:

RESOLUCIÓN:

1. Mediante la cual se analizan los autos relativos a la contradicción de tesis 169/2018, entre los criterios sustentados por la Primera y Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

I. Antecedentes

2. Denuncia. Servicios Integrales de Salud Nova, Sociedad Anónima de Capital Variable, por conducto de su representante, denunció la posible contradicción entre los criterios emitidos por la Primera y la Segunda S. de este Alto Tribunal al resolver, respectivamente, los amparos directos en revisión 5149/2017 y 19/2018.

II. Trámite

3. El Ministro presidente admitió a trámite la denuncia de contradicción de tesis y la registró con el número 169/2018, consideró que se surtía la competencia del Tribunal Pleno porque versa sobre criterios contradictorios sustentados por las S. de este Alto Tribunal, turnó el asunto al M.J.L.P. para su estudio y, una vez que el expediente fue debidamente integrado, le remitió los autos.

III. Competencia:

4. Este Tribunal Pleno es competente para conocer y resolver la denuncia de contradicción de tesis de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal; 226, fracción I, de la Ley de Amparo y 14, fracción II, párrafo primero, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, 37, párrafo primero, 81, párrafo primero y 86, párrafo segundo, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con el punto segundo, fracción VII, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, toda vez que los criterios contendientes han sido sustentados por la Primera y la Segunda S. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

IV. Legitimación

5. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legitimada de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 226, fracción I, de la Ley de Amparo, ya que fue formulada por la recurrente en los amparos directos en revisión que contienen los criterios en contienda.

V.C. contendientes

6. A fin de resolver la denuncia de contradicción de tesis resulta conveniente traer a colación las posiciones esenciales que asumieron las S. de este Alto Tribunal a través de las ejecutorias respectivas.

7. La Primera Sala conoció del recurso de revisión interpuesto contra una sentencia de amparo directo en que se reclamó la sentencia de nulidad que reconoció la validez de la resolución que impuso a la quejosa una multa por infracciones a la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas y, además, se planteó la inconstitucionalidad de los artículos 474, 478, 479 y 482 del ordenamiento referido por estimarlos violatorios del principio de seguridad jurídica al no prever un plazo para que la autoridad emita y notifique la resolución que imponga a los supervisados alguna sanción.

8. Para ocuparse del aspecto de constitucionalidad referido, en el apartado que interesa para efectos de la presente contradicción, la Primera Sala compartió el criterio que sostuvo el Tribunal Colegiado de Circuito en la sentencia sujeta a revisión relativo a que el plazo genérico de caducidad previsto en el artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas se relaciona exclusivamente con las facultades de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para imponer sanciones administrativas; sin embargo, no señala el plazo para que se dicte resolución en el procedimiento administrativo sancionador.

9. Aclaró que tampoco se puede considerar que el plazo que prevé el diverso artículo 6 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas resulte aplicable supletoriamente para definir el tiempo con que cuenta la autoridad financiera para emitir resolución dentro de un procedimiento sancionador, pues esa norma únicamente es aplicable cuando el Estado ejerce su función natural administrativa, pero no cuando actúa con base en su carácter de ente punitivo en materia de infracciones administrativas.

10. Agregó que incluso al resolver el amparo directo en revisión 2360/2016 de su índice, en que se tildó de inconstitucional el artículo 88 de la Ley General de Organizaciones y Actividades Auxiliares del Crédito precisamente por no prever el plazo con que cuenta la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para emitir resolución sancionatoria, sostuvo que una norma parecida al artículo 6 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas no es suficiente para considerar que se dispone de ese lapso de tiempo. Al contrario, se sostuvo que dicha norma es inconstitucional por no prever un límite temporal para emitir la resolución sancionadora, tal como sucede en el caso ahora sometido a su conocimiento, esto es, de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas.

11. Expuso que la lectura integral de este último ordenamiento no revela alguna previsión general de supletoriedad que permita asumir cuál es el plazo con que cuenta la autoridad para emitir su resolución sancionatoria y, aclaró, que no es posible acudir supletoriamente al Código Civil Federal, al Código Fiscal de la Federación, al Código Federal de Procedimientos Civiles o al Código de Comercio porque su mención en la ley respectiva es específica por cuanto a su ámbito de aplicación.

12. De ahí que concluyera, en la parte que interesa, que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas es violatorio del principio de seguridad jurídica al no prever expresamente el plazo con que cuenta la autoridad financiera para dictar resolución dentro de un procedimiento administrativo sancionatorio.

13. Por su parte, la Segunda Sala conoció del recurso de revisión interpuesto contra una sentencia de amparo directo en que se reclamó la sentencia de nulidad que reconoció la validez de la resolución que impuso a la quejosa una multa por infringir su obligación de exhibir el informe corto de los Estados Financieros Básicos y, además, se planteó la inconstitucionalidad del artículo 478 del ordenamiento referido por estimarlo violatorio del principio de seguridad jurídica al no prever un plazo para que la autoridad emita y notifique la resolución que imponga alguna sanción.

14. Para ocuparse de ese aspecto de constitucionalidad, la Segunda Sala interpretó los artículos 474, 477, 478, 479, 480, 481, 483 y 484 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas que regulan las facultades de la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para iniciar procedimientos de infracción que puedan culminar con la imposición de una sanción administrativa, aclarando que es concretamente el artículo 478 el que regula la manera en que habrá de respetarse el derecho de audiencia al presunto infractor; sin embargo, es omiso en prever un plazo para que la autoridad emita la resolución sancionatoria específica.

15. No obstante, consideró que la ausencia de dicho plazo no torna esa norma en inconstitucional simplemente porque el artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas establece que las facultades de la autoridad para sancionar infracciones de carácter administrativo se extingue en el plazo de cinco años. Por tanto, el posible infractor tiene la certeza de que la autoridad sólo cuenta con cinco años desde que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción para imponer la sanción correspondiente.

16. Finalmente, aclaró que no podía verificar si el hecho de que el artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas disponga que el plazo de caducidad puede ser interrumpido genera inseguridad jurídica porque, en el caso concreto, existía un impedimento técnico para emprender el examen correspondiente ya que no transcurrieron más de cinco años desde que se cometió la infracción hasta que se emitió resolución.

VI. Existencia de la contradicción

17. Una vez establecidas las posturas que sirvieron de base para la tramitación de la contradicción planteada y tomando en consideración que un presupuesto lógico para su resolución es su existencia, corresponde verificarla.

18. Con esa finalidad, conviene precisar que de acuerdo con la mecánica que prevalece en la calificación sobre la existencia o no de la contradicción de tesis, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que se configura cuando los Tribunales Colegiados, al resolver los asuntos implicados en la denuncia, examinan cuestiones jurídicas esencialmente iguales, incluso cuando parten de aspectos fácticos distintos, frente a las cuales adoptan posiciones o criterios jurídicos discrepantes en las consideraciones, razonamientos o interpretaciones jurídicas de las sentencias respectivas.

19. Dicho criterio se encuentra reflejado en la tesis jurisprudencial P./J. 72/2010 del Pleno de este Alto Tribunal, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto del 2010, página 7, «con número de registro digital 164120» que establece:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

20. También se ha estimado que para el surgimiento de la contradicción es indispensable que lo que se afirma en una sentencia se niegue en la otra o viceversa y que, además, la cuestión jurídica estudiada en los criterios antagónicos goce de generalidad y no de individualidad, de manera tal que con la jurisprudencia que derive del fallo de la contradicción se cumpla el objetivo perseguido por esta institución, que es el de dar certidumbre jurídica.

21. En ese orden de ideas, este Tribunal Pleno considera que en el caso que nos ocupa existe la contradicción de tesis denunciada, como a continuación se demuestra.

22. De la lectura de las posturas que propiciaron esta contradicción de criterios, sintetizadas en el apartado que antecede, se obtiene que el tema de estudio que de manera sustancial trascendió al esquema de debate en cada uno de los asuntos examinados por las S. contendientes lo constituyó esencialmente la necesidad de definir si el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas viola el principio de seguridad jurídica al omitir prever el plazo con que cuenta la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para dictar la resolución en el procedimiento administrativo de infracción (sancionador) que instaure.

23. La Primera Sala concluyó que dicha norma es inconstitucional porque ni de su lectura ni del análisis integral del sistema normativo en que se encuentra inmersa se advierte la existencia de algún otro precepto que supla esa ausencia, agregando que el plazo genérico de caducidad previsto en el artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas no le resulta aplicable simplemente porque se refiere al plazo máximo con que cuenta la autoridad para imponer sanciones, pero no para dictar resoluciones en los procedimientos sancionatorios que instaure.

24. Por su parte, la Segunda Sala concluyó que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas es constitucional porque aun cuando resulta cierto que no prevé específicamente alguna hipótesis normativa que disponga el plazo con que cuenta la autoridad financiera para dictar resolución, lo cierto es que le resulta aplicable supletoriamente el plazo previsto en el diverso artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, aclarando que no era posible analizar si el hecho de que la caducidad ahí prevista se interrumpiera, pues resultaba un impedimento para la declaratoria de constitucionalidad respectiva.

25. Bastan las explicaciones anteriores para advertir que se encuentran satisfechas las condiciones para considerar existente la contradicción de criterios pues las S. contendientes conocieron de la misma cuestión jurídica general concluyendo en forma antagónica, de manera tal que la jurisprudencia que derive del fallo de la contradicción cumplirá el objetivo de generar certidumbre jurídica.

26. En efecto, la Primera Sala consideró que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas es inconstitucional al no prever un plazo máximo para que la autoridad financiera emita una resolución sancionatoria (precisando que, en su opinión, no existe alguna norma que pueda ser aplicada supletoriamente), mientras que la Segunda Sala consideró que esa norma es constitucional porque aunque no prevea un plazo, lo cierto es que se puede acudir supletoriamente al plazo previsto en el diverso artículo 482 del mismo ordenamiento.

27. Este Tribunal Pleno estima pertinente realizar las siguientes precisiones.

28. Con posterioridad a la emisión del criterio contendiente emitido por la Segunda Sala en el amparo directo en revisión 19/2018, ese órgano colegiado falló los diversos amparos directos en revisión 718/2018 y 1499/2018 en sesiones de dieciséis de mayo y tres de junio, ambas del dos mil dieciocho.

29. En ambos asuntos, la Segunda Sala reiteró su criterio en el sentido de que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas es constitucional porque aunque no prevé un plazo para que la autoridad emita resolución sancionatoria, lo cierto es que se debe acudir al de cinco años que prevé su diverso artículo 482 para efectos de computar la caducidad.

30. Sin embargo, en esos asuntos, efectuó la precisión de que aun cuando el artículo 482 del ordenamiento referido prevé la posibilidad de que el plazo de cinco años de caducidad se interrumpa al iniciarse los procedimientos relativos, no implica que por ese solo hecho deba considerarse que la norma es violatoria de derechos constitucionales ya que la recta interpretación de los preceptos normativos en estudio, implica que el plazo a que se refiere el precepto 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, se entienda de la manera siguiente: (I) comienza a computarse a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción; (II) se interrumpe a partir de la notificación al presunto infractor del oficio mediante el cual se le concede el derecho de audiencia conforme al precepto 478 de la misma ley; (III) una vez que se hayan agotado las etapas del proceso, esto es, culminado el lapso para que el presunto infractor ejerza su derecho de audiencia, se reanuda el cómputo del referido plazo, de ahí que la Comisión deberá dictar la resolución respectiva antes de que éste culmine –tomando en cuenta desde luego el tiempo ya transcurrido desde el día hábil siguiente a la actualización del hecho infractor hasta el inicio del procedimiento–.

31. Como se ve, en los asuntos fallados con posterioridad a la emisión del criterio contendiente, la Segunda Sala reiteró la declaratoria de constitucionalidad del artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas; sin embargo, a diferencia del criterio sostenido en el amparo directo en revisión que forma parte de la denuncia de contradicción, en esas ocasiones no declaró la inoperancia de los agravios tendentes a combatir el hecho de que la institución jurídica de la caducidad prevista en el diverso artículo 482 del ordenamiento en comento se interrumpe. Por el contrario, examinó ese tópico concluyendo que la norma debía ser interpretada en el sentido de que el plazo se reanuda o retoma una vez que el presunto infractor ha sido notificado del oficio que le concede derecho de audiencia.

32. Así, en opinión de este Tribunal Pleno, la emisión posterior de los criterios de la Segunda Sala antes referidos no implica un abandono de criterio ni mucho menos una diferencia sustancial que lleve a la inexistencia de la contradicción de tesis. Al contrario, corrobora su criterio en el sentido de que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas es constitucional, tan es así que, en su opinión, la seguridad jurídica se salvaguarda con el plazo de caducidad previsto en el artículo 482 de ese ordenamiento, incluso cuando la norma prevé la posibilidad de que se interrumpa, lo que corrobora que las S. contendientes conocieron de la misma cuestión jurídica general concluyendo en forma antagónica, de manera tal que la jurisprudencia que derive del fallo de la contradicción cumplirá el objetivo de generar certidumbre jurídica.

33. Ante tales circunstancias este Tribunal Pleno considera que el problema jurídico a resolver consiste en determinar si el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas es violatorio del principio de seguridad jurídica al omitir prever el plazo con que cuenta la autoridad financiera para dictar resolución en los procedimientos administrativos de infracción seguidos conforme a dicha normatividad.

VII. Criterio que debe prevalecer

34. A efecto de definir el criterio que debe prevalecer resulta necesario tener en cuenta que al resolver la contradicción de tesis 362/2010, este Tribunal Pleno estableció que ha sostenido de manera reiterada que los principios de legalidad y seguridad jurídica reconocidos en los artículos 14 y 16 constitucionales se respetan por las autoridades legislativas cuando las disposiciones de observancia general que emiten, generan certidumbre en los gobernados sobre las consecuencias jurídicas que producirán precisando que tratándose de normas que confieren alguna facultad a una autoridad, esa certidumbre se genera cuando acotan en la medida necesaria y razonable sus atribuciones impidiéndoles actuar de manera arbitraria o caprichosa.

35. También estableció que el principio de seguridad jurídica previsto en el artículo 16 constitucional se debe entender en el sentido de que las normas jurídicas deben ser ciertas y claras, de manera que el gobernado sepa a qué atenerse en caso de su inobservancia, los elementos mínimos para hacer valer sus derechos y las facultades y obligaciones que le corresponden a la autoridad para evitar que cometan arbitrariedades o conductas injustificadas.

36. Finalmente, se aclaró que el legislador no está obligado a establecer en un solo precepto legal todos los supuestos y consecuencias de la norma, dado que tales elementos pueden válidamente consignarse en diversos numerales del propio ordenamiento legal e inclusive en distintos cuerpos normativos, en tanto que no existe alguna disposición constitucional que establezca lo contrario.

37. Como se ve, ha sido criterio de este Tribunal Pleno sostener que para que el legislador respete la garantía de seguridad jurídica al emitir normas que confieren alguna facultad a una autoridad, es necesario que acote esa atribución en términos claros y específicos a fin de garantizar a los gobernados que su actuación no será arbitraria ni mucho menos caprichosa, pudiendo cumplir esa obligación en la propia norma jurídica o en alguna diversa que le sea afín, pues la Constitución no lo vincula a hacerlo en la misma norma jurídica sino únicamente a garantizar la seguridad jurídica de los gobernados.

38. Sentadas las bases anteriores se toma en cuenta el contenido del artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas que establece:

"Artículo 478. Al imponer la sanción que corresponda, la Comisión siempre deberá oír previamente al interesado y tomará en cuenta las condiciones económicas e intención del infractor, la importancia de la infracción y sus antecedentes en relación con el cumplimiento de esta ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella.

"En el caso de las instituciones la condición económica se medirá en función de su capital contable, entendido como la diferencia entre sus activos y pasivos, y en el caso de las Sociedades Mutualistas en función de la diferencia entre sus activos y pasivos, en ambos casos cuantificados al término del ejercicio anterior a la comisión de la infracción. En el caso de Instituciones y Sociedades Mutualistas que hayan iniciado operaciones y que, por ese hecho, no cuenten con registros de capital contable, o de activos y pasivos, según corresponda, al cierre del ejercicio anterior a aquél en que se haya cometido la infracción, se empleará el capital contable, o los activos y pasivos, de inicio de sus operaciones.

"Para oír previamente al presunto infractor, la Comisión deberá otorgarle un plazo de diez días hábiles, que podrá prorrogar por una sola vez, para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga, ofreciendo o acompañando, en su caso, las pruebas que considere convenientes. Agotado el plazo o la prórroga señalados, si el interesado no ejerció su derecho de audiencia se tendrá por precluído el derecho y con los elementos existentes en el expediente administrativo correspondiente, se procederá a emitir la resolución que corresponda, ajustándose a lo dispuesto en el presente artículo.

"Una vez evaluados los argumentos hechos valer por el interesado y valoradas las pruebas aportadas por éste, y en su caso una vez valoradas las constancias que integran el expediente administrativo correspondiente, la Comisión para imponer la multa que corresponda, en la resolución que al efecto se dicte, deberá:

"I. Expresar con precisión la acción u omisión constitutiva de la infracción y los preceptos legales o disposiciones administrativas infringidas;

"II. Considerar las condiciones económicas e intención del infractor, y

"III. Tomar en cuenta la importancia de la infracción y los antecedentes del infractor en relación con el cumplimiento de esta Ley, de los reglamentos respectivos o de las disposiciones de carácter general que emanen de ella.

"Con base en la apreciación que la Comisión haga de los elementos previstos en las fracciones I a III precedentes, impondrá la multa respectiva, determinando su cuantía dentro de los límites mínimo y máximo establecidos en esta Ley."

39. El precepto transcrito regula el procedimiento que habrá de seguir la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas cuando alguna de las entidades sujetas a la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas cometa una infracción a dicho ordenamiento, previendo que les deberá otorgar un plazo de diez días hábiles (prorrogables por el mismo tiempo y por una sola vez) para que el interesado manifieste lo que a su derecho convenga y ofrezca las pruebas que estime pertinentes, transcurrido el cual se emitirá la resolución correspondiente.

40. Es decir, se trata de una norma que confiere a una autoridad determinada (la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas) una facultad –la de sancionar a las entidades sujetas a la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas– y, por ende, para respetar el principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 16 constitucional es necesario que se acote en la medida necesaria y razonable esa atribución, de manera que se impida la actuación arbitraria o caprichosa.

41. Ahora, como se advierte del propio texto de la norma de referencia, el legislador omitió prever o definir el plazo con que cuenta la autoridad para, en su caso, emitir la resolución que confirme la existencia de una infracción y a través de la cual se imponga la sanción que resulte aplicable, lo que impide que las entidades financieras sujetas al procedimiento respectivo tengan plena certeza del tiempo máximo en que la autoridad decidirá su situación jurídica.

42. En efecto, basta la lectura del artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas para advertir que el legislador únicamente previó el plazo con que cuentan las entidades financieras sujetas a verificación para realizar manifestaciones y, en su caso, ofrecer las pruebas que a su interés legal convengan; sin embargo, ningún plazo ni límite temporal se previó para acotar con toda precisión la facultad de emitir resolución, lo que impide que tales entidades tengan certeza sobre el periodo máximo de tiempo en que la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas podrá ejercer sus atribuciones.

43. Tal circunstancia conduce a este Tribunal Pleno a considerar que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas viola el artículo 16 constitucional, pues al no prever el plazo máximo con que cuenta la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para emitir resolución se impide que las entidades financieras sujetas a esa normatividad tengan certeza sobre la medida necesaria y razonable en que la autoridad podrá ejercer sus atribuciones, permitiendo incluso que el ejercicio de esa facultad se prolongue indefinidamente en el tiempo.

44. No pasa inadvertido que el diverso artículo 482 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas, inmerso también en la sección II (de las infracciones) del capítulo tercero (de las infracciones y delitos) del título décimo tercero (de las notificaciones, medidas de apremio y sanciones) de ese ordenamiento, la cual está destinada a regular justamente la forma en que habrá de tramitarse el procedimiento de infracción respectivo, establece que la facultad de la comisión para imponer las sanciones administrativas previstas en ese ordenamiento caducará en el plazo de cinco años contado a partir del día hábil siguiente al que se realizó la conducta o se actualizó el supuesto de infracción, plazo que está sujeto a interrupción.

45. Sin embargo, este Tribunal Pleno considera que la institución jurídica de la caducidad y el plazo genérico que al efecto establezca la normativa de que se trate no subsanan la omisión del legislador de prever plazos ciertos y específicos que limiten el ejercicio de las atribuciones que otorgue a las autoridades.

46. En efecto, la institución jurídica de la caducidad establece un límite temporal para que la autoridad pueda iniciar o comenzar el ejercicio de sus facultades. Por tanto, no puede convertirse en un medio o herramienta para subsanar la omisión de prever un límite temporal para que, una vez iniciado el procedimiento o ejercidas las atribuciones, la autoridad circunscriba su actuación a un plazo determinado.

47. Si bien hasta ahora el criterio mayoritario había venido sosteniendo que la caducidad podía subsanar la ausencia de plazos legales –salvo que se interrumpiera el plazo respectivo– lo cierto es que este Tribunal Pleno se aparta de ese criterio por las razones expuestas.

48. De ahí que se concluya que el hecho de que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas omita prever el plazo con que cuenta la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas para emitir la resolución que imponga una sanción una vez iniciado el procedimiento de infracción, viola la seguridad jurídica, sin que sea posible considerar que esa transgresión se evita con el establecimiento de un plazo genérico de caducidad.

49. De conformidad con lo expuesto, este Tribunal Pleno considera que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el siguiente criterio:

Hechos: La Primera y la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizaron si el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas viola el principio de seguridad jurídica al no prever el plazo con que cuenta la autoridad financiera para dictar resolución en los procedimientos administrativos de infracción seguidos conforme a dicha normativa. La Primera Sala concluyó que dicha norma es inconstitucional porque ni de su lectura ni del análisis integral del sistema normativo correspondiente se advierte la existencia de algún otro precepto que supla esa ausencia, agregando que el plazo genérico de caducidad previsto en el diverso numeral 482 no le resulta aplicable porque se refiere al plazo máximo con que cuenta la autoridad para imponer sanciones, pero no para dictar resoluciones en los procedimientos sancionatorios que instaure; por su parte, la Segunda Sala concluyó que el referido artículo 478 es constitucional porque aun cuando no prevé específicamente alguna hipótesis normativa que disponga el plazo con que cuenta la autoridad financiera para dictar resolución, lo cierto es que le resulta aplicable supletoriamente el plazo previsto en el diverso artículo 482.

Criterio jurídico: El artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas viola el principio de seguridad jurídica reconocido por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al no prever un plazo para que la comisión dicte resolución una vez iniciado el procedimiento de infracción.

Justificación: El referido precepto establece el procedimiento que debe seguir la Comisión Nacional de Seguros y Fianzas cuando considere que alguna de las entidades sujetas a ese ordenamiento comete una infracción, previendo que les deberá otorgar diez días hábiles, prorrogables por ese mismo plazo y por una sola vez, para que manifiesten lo que a su derecho convenga y ofrezcan las pruebas que estimen convenientes, transcurrido el cual se emitirá la resolución correspondiente; sin embargo, no prevé el plazo máximo con que contará esa autoridad para emitir y notificar la resolución respectiva, lo que impide que el afectado tenga certeza de su situación jurídica y evidencia una indefinición legislativa que genera incertidumbre jurídica respecto del plazo máximo con que contará la autoridad para ejercer sus atribuciones. De ahí que el artículo 478 de la Ley de Instituciones de Seguros y de Fianzas viole el principio de seguridad jurídica, pues impide que las entidades financieras sujetas a esa normativa tengan certeza sobre la medida necesaria y razonable en que la autoridad podrá ejercer sus atribuciones permitiendo, incluso, que el ejercicio de esa facultad se prolongue indefinidamente en el tiempo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el criterio sustentado por este Tribunal Pleno.

TERCERO.—P. la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución, y en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV, V y VI relativos, respectivamente, a los antecedentes, al trámite, a la competencia, a la legitimación, a los criterios contendientes y a la existencia de la contradicción.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R. por consideraciones distintas, P.H. por consideraciones distintas, L.P. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VII, relativo al criterio que debe prevalecer. Los M.F.G.S. y P.D. votaron en contra. El Ministro P.R. anunció voto concurrente. Los M.P.H. y presidente Z.L. de L. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., F.G.S., A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

La Ministra Y.E.M. no asistió a la sesión de veintinueve de octubre de dos mil diecinueve previo aviso a la presidencia.

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: El título y subtítulo a los que se alude al inicio de esta ejecutoria, corresponden a la tesis de jurisprudencia P./J. 2/2020 (10a.), publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 9 de octubre de 2020 a las 10:19 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 79, Tomo I, octubre de 2020, página 11, con número de registro digital: 2022199.