Ejecutoria num. 143/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-10-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 143/2020. MUNICIPIO DE TOCHIMILCO DEL ESTADO DE PUEBLA. 8 DE JUNIO DE 2022. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.A.M.R.F., QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO CONTRA CONSIDERACIONES Y SE RESERVA EL DERECHO A FORMULAR VOTO CONCURRENTE. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIO: O.C.C..

ÍNDICE TEMÁTICO

Hechos.

El Municipio de Tochimilco, P., promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como del S. de Gobierno, todos del Estado de M., por la aprobación del Congreso del Estado de M. del Decreto número Seiscientos Noventa y Tres, por el que resuelve la controversia respecto a la delimitación territorial entre los Municipios de Hueyapan y Tetela del V., ambos del Estado de M. y determina la división territorial entre ambos Municipios, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad de la entidad federativa el ocho de julio de dos mil veinte, sin previa notificación al Municipio actor, ya que dichos municipios colindan con él, por lo que con la delimitación territorial determinada por el Congreso del Estado de M. existe presumiblemente afectación al territorio del Municipio de Tochimilco, P..

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Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día ocho de junio de dos mil veintidós, en el que emite la siguiente

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 143/2020, promovida por el Municipio de Tochimilco del Estado de P., en contra de actos de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como del S. de Gobierno, todos del Estado de M..

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Los antecedentes narrados en la demanda de controversia constitucional son los siguientes:

2. Presentación de la demanda. R.M.T., en su carácter de Síndica del Municipio de Tochimilco, P., promovió controversia constitucional mediante escrito presentado el ocho de septiembre de dos mil veinte, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, en la que señaló como acto impugnado, lo siguiente:

• La ilegal aprobación del Congreso del Estado de M. del Decreto número Seiscientos Noventa y Tres, por el que resuelve la controversia respecto a la delimitación territorial entre los Municipios de Hueyapan y Tetela del V., ambos del Estado de M. y determina la división territorial entre ambos Municipios, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad de la entidad federativa de ocho de julio de dos mil veinte (en adelante el Decreto impugnado o Decreto "693" combatido, por el que se resuelve la controversia sobre la delimitación territorial), sin previa notificación al municipio actor, ya que dichos municipios colindan con él, por lo que con la delimitación territorial determinada por el Congreso del Estado de M., presumiblemente, existe afectación al territorio del Municipio de Tochimilco, P..

3. Conceptos de invalidez. En contra del acto impugnado, dicho Municipio formula los conceptos de invalidez que enseguida se sintetizan:

a) Primer concepto de invalidez. El Municipio de Tochimilco, P., señala que debe declararse la invalidez del Decreto "693" impugnado, por no haber sido notificado del procedimiento para la determinación de límites territoriales resuelto por el Congreso del Estado de M. cuando existe tal obligación jurídica, pues los Municipios de Tetela del V. y Hueyapan del Estado de M. colindan con el Municipio actor, lo que transgrede los derechos de audiencia y de debido proceso previstos en los artículos 14, 16 y 17 de la Constitución Federal.

Refiere que a la junta auxiliar de la comunidad indígena de San Antonio Alpanocan, del Municipio de Tochimilco, P., se le otorga su dotación territorial en mil novecientos veintinueve por resolución presidencial. Así, dicha comunidad colinda al norte con Parque Nacional Izta-Popo, al norte y al oriente directamente con el Municipio de Hueyapan, M., al sur con el Municipio de Zacualpan de Amilpas, M. y al poniente con el Municipio de Tetela del V., M.. Sin embargo, la comunidad indígena referida ha sido afectada por lo decidido en el Decreto “693” impugnado, al quitarle presumiblemente parte de su territorio y dejarlo reducido a una pequeña fracción equivalente a ciento veinte hectáreas aproximadamente.

El Municipio actor manifiesta que el procedimiento que resuelve la controversia sobre delimitación territorial y el Decreto impugnado vulnera el derecho de integridad territorial, ya que es criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que ante cualquier afectación posible al territorio de un municipio, éste debe intervenir activamente, pues ello repercutirá en todos los ámbitos en el que dicho orden de gobierno tiene incidencia; esto es, que al afectar el territorio de otro municipio preexistente se le debe otorgar la garantía de audiencia, la oportunidad de rendir pruebas y de formular alegatos.

Agrega que, a pesar de que el Congreso del Estado de M. cuenta con las facultades necesarias para haber notificado el Municipio de Tochimilco, al Congreso y al Poder Ejecutivo del Estado de P., a fin de garantizar los derechos de debido proceso y de audiencia en relación a las modificaciones territoriales, dicha autoridad no respetó esos derechos lo que implica que el decreto que determina la delimitación territorial entre los Municipios de Tetela del V. y de Hueyapan es inconstitucional, lo cual implica transgresión a los principios vinculados con el procedimiento del conflicto territorial, como son el de legalidad, de seguridad jurídica, de debido proceso y de defensa adecuada reconocidos en los artículos 14, 16, 17 y 115 de la Constitución Federal.

El Municipio actor aduce que al ser colindantes los municipios terceros interesados con él, el Congreso de M. debió llamarlo al procedimiento de delimitación territorial como tercero interesado, o al Congreso y el Poder Ejecutivo del Estado de P., con lo que acredita su interés en dicho procedimiento.

Además, continúa afirmando dicho municipio, el Decreto “693” combatido viola los derechos de los pueblos indígenas, pues no sólo despoja al Municipio de Tochimilco de su territorio, sino de áreas de culto religioso ancestral y patrimonio cultural prehispánico de la comunidad indígena Alpanocan perteneciente también al Municipio actor.

b) Segundo concepto de invalidez. El Municipio actor alega que debe declararse la invalidez del Decreto impugnado, ya que el Congreso del Estado de M. lo despoja de mil seiscientas hectáreas aproximadamente.

4. El Municipio actor manifestó como violados los artículos 4o., 14, 16 y 115, fracción III, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5. Admisión y trámite. Mediante proveído de once de septiembre de dos mil veinte, el Presidente de esta Suprema Corte ordenó la formación y el registro del expediente de la controversia constitucional, al que le correspondió el número 143/2020, y lo turnó al M.J.L.G.A.C. para que fungiera como instructor, por tener conexidad con la controversia constitucional 105/2020, ya que en ambas se impugna el mismo Decreto.

6. Por acuerdo de ocho de diciembre de dos mil veinte, el Ministro Instructor admitió a trámite la demanda de controversia constitucional, tuvo por presentada a la promovente con la personalidad que ostenta, se reconoció como terceros interesados a los Municipios de Tetela del V. y de Hueyapan del Estado de M., así como a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de P., a los que se les dio vista para que manifestaran lo que a su derecho conviniera, y como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo, Ejecutivo y al S. de Gobierno, del Estado de M.; sin embargo, no tuvo con ese carácter al Director del Periódico Oficial del Estado de M. por ser una autoridad subordinada al Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa.

7. Contestaciones a la demanda. Dado el sentido de la presente resolución es innecesario sintetizar las contestaciones de demanda formuladas por las autoridades demandadas.

8. Opiniones de la Fiscalía General de la República y de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. La Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal no formularon ninguna manifestación.

9. Cierre de instrucción. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el veintidós de abril de dos mil veintidós se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de la materia, en la que el Ministro Instructor proveyó lo conducente sobre las pruebas aportadas por las partes, abrió el periodo de alegatos, sin que las partes formularan alguno y puso el expediente en estado de resolución.

10. Radicación en Sala. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente, el asunto quedó radicado en la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

I. COMPETENCIA

11. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por los artículos 46 y 105, fracción I, inciso j), de la Constitución Federal; 21, fracción IX, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como los Puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo General 5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, ya que se plantea un conflicto sobre límites territoriales entre el Estado de M. y el Municipio de Tochimilco perteneciente al Estado de P., y por resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno debido al sentido de la resolución en la presente controversia constitucional.

II. SOBRESEIMIENTO

13. Ahora bien, para estar en condiciones de justificar que el Municipio de Tochimilco, P. carece de legitimación para promover la presente controversia constitucional es necesario atender a las reformas al artículo 46 de la Constitución Federal.

14. Dicho precepto constitucional ha sido reformado en tres ocasiones, principalmente para determinar la competencia para el conocimiento y resolución de aquellas controversias que se dieran sobre límites territoriales.

15. El diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, se publicó la primera reforma al artículo 46 constitucional. Conforme al dictamen de la Cámara de origen sobre tal reforma, la intención del legislador fue reubicar en un solo precepto constitucional la resolución de límites territoriales entre los Estados de la Federación. Al respecto, tal dictamen refiere lo siguiente:

"[...] Con la finalidad de que el artículo 116 se consagre a determinar los órganos y formas de integración de las entidades federativas, su actual texto será reubicado, para que en lo futuro aparezca en el numeral 46, cuyo dispositivo quedará incorporado en el nuevo texto, dada su similitud e íntima relación con el actual artículo 116. Efectivamente, ambos artículos se ocupan del mismo asunto: la resolución de límites geográficos entre los Estados federados. El actual artículo 46 remite a otros preceptos para la determinación de dichos límites, en concreto al artículo 116, cuando se trata de resoluciones que, mediante convenios, hagan los Estados de la Unión, mismos que, al tenor de lo dispuesto por la fracción IV del artículo 73 deberán ser ratificados por el Congreso de la Unión. La facultad de los Estados para resolver sus límites mediante convenios quedará consagrada en el artículo 46, con el mismo texto que ahora figura en el numeral 116. [...]"

16. El artículo referido quedó en los términos siguientes:

"Artículo 46. Los Estados pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación del Congreso de la Unión."

17. La segunda reforma al artículo 46 de la Constitución Federal se publicó el ocho de diciembre de dos mil cinco. En ésta, la razón fundamental fue delimitar la competencia de los Poderes del Estado para resolver sobre las controversias de límites territoriales entre las "entidades federativas".

18. Así, el conocimiento y resolución de tales conflictos correspondió al Congreso de la Unión, a falta de convenio entre las entidades federativas y la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocería sobre la ejecución del Decreto de la Cámara de Senadores que pronunciara sobre los conflictos de límites territoriales suscitados entre los Estados de la Federación.

19. Esto es, conforme a la exposición de motivos de la reforma citada, la finalidad fue porque "[...] toda vez que las Entidades Federativas han acudido ante la Suprema Corte de Justicia de la Unión a través de la controversia constitucional para que se les resuelvan los problemas de límites territoriales, no obstante lo expuesto en la presente iniciativa, considero preciso reformar y adicionar los artículos 46 y 73, fracción IV de la Constitución Política Mexicana, a efecto de que se establezca perfectamente la necesidad de acudir ante el Congreso de la Unión para determinar sus límites.

20. Así, una vez fijados definitivamente los límites por el Congreso de la Unión, si alguna de las Entidades Federativas considera que la otra Entidad Federativa no acata lo ordenado por el decreto emitido por el Congreso, o considera que no se está aplicando o interpretando correctamente el mismo, conservará su derecho de acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación a través de la controversia constitucional, para que la Corte en plenitud de facultades resuelva lo que en derecho proceda. [...]"

21. Cabe señalar que, en dicha exposición de motivos, se parte de la base del federalismo como el sistema de gobierno mexicano, lo que tiene que ver con una distribución territorial del poder, pues existen jurisdicciones distintas y casi siempre excluyentes. Así, en nuestro sistema jurídico mexicano existen dos órdenes a saber, el orden Federal y el orden Local. A los Poderes de la Unión (Poder Ejecutivo Federal, Congreso de la Unión y Poder Judicial), quienes conforman el orden Federal, les compete atender todos los asuntos relacionados con el país, es decir, todos los asuntos que se vinculan con el interés colectivo de la Federación, entre otros, el de su seguridad y, por lo tanto, sus decisiones pueden tener consecuencias jurídicas en todo el territorio nacional.

22. Por su parte, los Poderes de las Entidades Federativas, cuyo poder se limita a sus regímenes interiores, materializan sus decisiones exclusivamente en su propio ámbito territorial, de modo que la capacidad decisoria de cada uno de los Estados constituye una forma limitada a su régimen interior.

23. Bajo esa línea argumentativa, el legislador federal estimó que existía una laguna en la delimitación territorial entre cada Estado de la Federación y, por tanto, ante alguna controversia de esa naturaleza debía precisarse la forma de solucionarlos, como a continuación se señaló en la exposición de motivos de la reforma de dos mil cinco:

"IV DE LOS LÍMITES Y EXTENSIONES TERRITORIALES DE LOS ESTADOS Y EL DISTRITO FEDERAL

[...] en los artículos 44 (por lo que hace al Distrito Federal), 46 (por lo que hace a al Estado de Nayarit), y 45 (por lo que hace al resto de las Entidades Federativas), se establece que los límites y extensiones territoriales de los Estados y el Distrito Federal son los que hasta este momento han tenido, pero sin delimitar cuáles son.

Estos artículos cumplen con una tarea muy importante dentro de nuestro sistema federal al hablar de la división y extensiones territoriales de los Estados Federativos y del Distrito Federal, ya que al ser entidades federativas distintas y, por lo tanto, con autonomía en cuanto a su régimen interior, deben de tener claros sus límites territoriales dentro de los cuales tendrán consecuencias jurídicas los actos y decisiones de sus gobernantes.

Como lo hemos dicho, al ser el Federalismo la estructura fundamental de organización política básica de la Constitución de 1917, fue indispensable establecer la forma en que quedaban conformadas sus partes integrantes; sin embargo, el Constituyente, debido a cuestiones políticas y sociales, optó por una fórmula que no delimita concretamente las colindancias y extensiones territoriales de las Entidades Federativas, sino que se limita a señalar que son los mismos que hasta ese día se habían tenido, a menos que hubiese alguna dificultad en cuanto a ellos.

Es pues claro, que en la Constitución Federal existe una laguna legal en cuanto a los límites y extensiones territoriales de las Entidades Federativas. Asimismo, las Constituciones Locales también son omisas en cuanto a este problema, pues la mayor parte de ellas no aluden a los límites de dicho estado, sino que adoptan la misma fórmula que adoptó la Constitución Federal, es decir, hacen remisiones a las situaciones preexistentes. [...]

VI PROBLEMÁTICA A RESOLVER CON LA PRESENTE INICIATIVA

Primero. Derivado del análisis anterior, concluimos que es claro que desde la época de la independencia y hasta nuestros días, nunca se han determinado, en definitiva, los límites y extensiones territoriales de las Entidades Federativas, sino que únicamente se emitió un reconocimiento general, provisional y condicionado a la ausencia de conflictos, caso en el cual la Federación podría resolver el litigio limítrofe, amistosa o contenciosamente.

Segundo. Que no obstante la expresión establecida en nuestra Carta Magna de que "los Estados de la Federación conservaran la extensión y límites que hasta hoy han tenido", NO ha existido ni existe disposición alguna que detalle los límites y extensiones territoriales de las Entidades Federativas, no obstante que en algunos documentos constitucionales se ordenaba que una ley reglamentaria debería fijar los mismos.

En razón a lo anterior, y toda vez que no existe precedente alguno que advierta cuál es la extensión y límites de cada uno de los Estados, es indispensable hacerse una interpretación sistemática, armónica y complementaria de todos los preceptos constitucionales que se refieren a esta materia. Lo anterior, debido a la estrecha vinculación que guardan entre sí los artículos constitucionales que hablan de los problemas de límites territoriales de las Entidades Federativas.

Los preceptos constitucionales que plantean el problema de delimitación de colindancias y extensiones territoriales de las Entidades Federativas, son, como lo hemos apuntado, los artículos 44, 45 y 46 constitucionales. Por su parte, los artículos constitucionales que nos plantean distintas formas de solucionar estos conflictos, son los artículos 46, 73 fracción IV, y 105 fracción I, todos ellos de nuestra Carta Magna. [...]

[...] el artículo 46 constitucional faculta a las Entidades Federativas para que mediante un amigable convenio se pongan de acuerdo entre sí y fijen sus límites territoriales. Sin embargo, en el propio precepto encontramos una limitante, que consisten en que para que dicho acuerdo llegue a tener efectos, debe de ser aprobado previamente por el Congreso de la Unión. Esto, se estableció como protección para los estados más débiles, toda vez que se pretendió evitar que los estados más grandes o más fuertes, obligaran a los más pequeños a suscribir convenios en su perjuicio. [...] podemos concluir válidamente que para dar una solución a los conflictos de límites territoriales entre Entidades Federativas, dichos artículos tienen que entenderse en su conjunto, teniendo cohesión y dándose sentido unos a los otros. Por lo tanto, podemos observar que la intención del constituyente y del legislador ha sido siempre la siguiente:

1) Que ante la división territorial virtual que existe en nuestra Constitución, los Estados puedan arreglar por sí mismos sus límites territoriales mediante un amigable convenio, el cual siempre deberá ser aprobado por el Congreso de la Unión para poder tener efectos;

2) Que si los Estados no llegan a un acuerdo, el Congreso General debe de terminar sus diferencias por medio de una resolución que demarque los territorios;

3) Que si con la resolución emitida por el Congreso de la Unión que fija los límites de las Entidades Federativas, se llegan a suscitar problemas de interpretación, respeto o aplicación de la ley o decreto, las Entidades Federativas pueden acudir ante el Poder Judicial de la Federación para que resuelva el conflicto con base en lo establecido por el Congreso de la Unión. [...]

[...] Y un conflicto de límites territoriales entre Entidades Federativas, en donde nunca ha existido una norma que delimite las extensiones y fronteras de los Estados en la Federación y, que por lo tanto, sólo existen cuestiones políticas, cuestiones de hecho y no de derecho, debe ser conocido por el Congreso de la Unión con el carácter de conflicto exclusivamente político, para que dicho Congreso emita una resolución. Lo anterior, porque si bien es cierto que la Corte también conoce de controversias constitucionales en las cuales existen intereses políticos, en esos casos los problemas pueden ser resueltos jurídicamente porque hay una norma que así lo establece, a diferencia de lo que sucede con los conflictos de límites, en los que no hay ley reglamentaria. [...]

No se niega que el Poder Judicial de la Federación tenga facultades para conocer de asuntos que tengan cierto contenido político, como lo hace, por ejemplo, al conocer los asuntos electorales, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad. Pero en todos esos asuntos, el Poder Judicial de la Federación interviene para resolver los conflictos con base en la Constitución y en las leyes reglamentarias; sin embargo, en los conflictos de límites territoriales entre las entidades federativas, el problema es una cuestión que nunca ha sido resuelta ni por los documentos constitucionales, ni por las leyes secundarias, sino que los límites territoriales siempre han sido virtuales [...]"

24. En ese contexto, el artículo 46 constitucional quedó en los términos siguientes:

"Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores.

A falta de acuerdo, cualquiera de las partes podrá acudir ante la Cámara de Senadores, quien actuará en términos del artículo 76, fracción XI, de esta Constitución.

Las resoluciones del Senado en la materia serán definitivas e inatacables. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá conocer a través de controversia constitucional, a instancia de parte interesada, de los conflictos derivados de la ejecución del correspondiente decreto de la Cámara de Senadores."

25. Finalmente, dicho precepto constitucional fue reformado el quince de octubre de dos mil doce, cuyo fin fue nuevamente regresar la competencia a la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer y resolver sobre controversias de límites territoriales entre las "entidades federativas".

26. En la exposición de motivos de esa reforma constitucional al artículo 46 se señaló lo siguiente:

"CUARTO. En ese sentido, se propone regresar las competencias y facultades al estado que en general guardaban antes de la reforma constitucional de diciembre de 2005.

Se propone que el Senado de la República formalice mediante decreto el convenio que firmen las entidades federativas sobre conflictos limítrofes. Esto significa que en caso de controversia y desacuerdo no intervendrá el Senado.

También se propone que vuelva a la Suprema Corte de Justicia de la Nación la facultad de resolver de manera definitiva las controversias sobre conflictos de límites entre entidades federativas, en los términos de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria. [...]

Una ventaja más consiste en que los asuntos que originalmente se iniciaron a ventilar en la Suprema Corte de Justicia de la Nación y que al momento de la entrada en vigor del mencionado decreto de diciembre de 2005 pasaron al Senado por disposición del artículo segundo transitorio, podrán regresar a la Corte y continuar su desahogo a partir del momento y el estado procesal en que se encontraban cuando fueron enviados al Senado, sin tener que reiniciarse de nuevo.

En el caso de los asuntos que hayan iniciado en el Senado, será la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien, en base a lo que se haya presentado ante el Senado y de acuerdo a lo que esto concuerde con lo que marca la ley reglamentaria del 105 constitucional, continuar o iniciar el procedimiento de la controversia constitucional correspondiente. [...]"

27. El artículo 46 constitucional dispone, bajo esa reforma y que está vigente actualmente, lo siguiente:

"Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí y en cualquier momento, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores.

De no existir el convenio a que se refiere el párrafo anterior, y a instancia de alguna de las partes en conflicto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, sustanciará y resolverá con carácter de inatacable, las controversias sobre límites territoriales que se susciten entre las entidades federativas, en los términos de la fracción I del artículo 105 de esta Constitución."

28. Conforme a las reformas referidas, tal precepto prevé cómo se pueden resolver las controversias sobre límites territoriales suscitadas entre "entidades federativas".

29. Ello, porque lo que el legislador pretendió poner de manifiesto fue que cualquier situación que tenga que ver con cuestiones territoriales deben ser arreglados por las entidades federativas, no así por los municipios, aun cuando sea el afectado directamente, pues lo que se procura es la definición del territorio entre los Estados como parte del poder de cada uno de ellos y que conforman en su conjunto el territorio nacional.

30. Sobre el tema de la legitimación para promover conflictos sobre límites territoriales, este Alto Tribunal resolvió la controversia constitucional 51/2004,(3) en el sentido de sobreseer en el asunto, porque el Municipio actor carecía de interés legítimo para promover dicho medio de control constitucional, en términos de los artículos 19, fracción VIII, 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria y 105, fracción I, inciso g), constitucional, pues las entidades federativas son las facultadas para tal efecto conforme al artículo 46 constitucional, bajo las consideraciones siguientes:

31. El Tribunal Pleno partió de la base que, con anterioridad a la reforma del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el ocho de diciembre de dos mil cinco, los numerales 73, fracción IV y 105, constitucionales, así como el 21, fracción III, de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal(4) se advertía que este Alto Tribunal era competente para resolver conflictos de límites entre las Entidades Federativas de carácter contencioso.

32. Esto es, se indicó que, de los preceptos referidos, se observaba que la competencia de este Alto Tribunal operaba para resolver conflictos de límites entre las entidades federativas de carácter contencioso, sin que los Municipios de diversos Estados estuvieran legitimados para plantear tal conflicto, por ser una cuestión exclusiva que sólo podían promover los Estados involucrados ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

33. El Tribunal Pleno señaló que el ocho de diciembre del dos mil seis (sic) se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reformó el único párrafo y se adicionaron un segundo y tercer párrafos al artículo 46; se derogó la fracción IV del artículo 73; se adicionaron las fracciones X y XI, al pasar la actual fracción X a ser fracción XII del artículo 76, y se reformó la fracción I del artículo 105, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(5)

34. En la sentencia referida, se indicó que en las disposiciones citadas constaba que las Entidades Federativas pueden solucionar sus conflictos de límites territoriales con otro Estado, ya sea por convenios amistosos, los que no serán celebrados sin la aprobación de la Cámara de Senadores; o bien a falta de acuerdo de las partes, éstas podrán acudir ante esa Cámara la que estaba facultada para resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las Entidades Federativas que así lo soliciten, de conformidad con el artículo 76, fracción XI, constitucional.

35. Igualmente, se señaló, que en el Tercer Transitorio del citado Decreto se determinaba que las controversias que a la entrada en vigor estuvieran en trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con motivo de conflictos limítrofes entre Entidades Federativas serían remitidas de inmediato con sus antecedentes a la Cámara de Senadores.

36. El Pleno de este Alto Tribunal refirió que, de la exposición de motivos, se advertía que, ante la división territorial virtual establecida en la Constitución Federal, los Estados podrían arreglar por sí mismos sus límites territoriales mediante un amigable convenio, el cual debía ser aprobado por el Congreso de la Unión para poder tener efectos y si no llegaban a un acuerdo, el Congreso debía determinar sus diferencias por medio de una resolución que demarcara sus territorios.

37. Así, se indicó en la sentencia que la reforma de los artículos 46 y 73, fracción IV, constitucionales obedeció a la necesidad de determinar que mientras no existiera una resolución por parte del Congreso de la Unión sobre los límites, la autoridad judicial no contaba con ninguna norma que pudiera aplicar en la cuestión controvertida, y menos contaba con el análisis social, económico ni político que eran indispensables tomar en consideración en esa clase de controversias, pues constitucional y legalmente el Senado de la República era la instancia que representaba a la Federación, constituida por treinta y un estados y un Distrito Federal, ante el Poder Legislativo, por lo cual los representantes populares en conflicto al acudir al Congreso tenían la oportunidad de participar en una mejor solución al problema limítrofe planteado.

38. Asimismo, en dicha resolución se consideró que las Entidades Federativas en conflicto podían demostrar con las pruebas que estimaran pertinentes ofrecer, que ejercían actos de soberanía sobre la zona controvertida, pero no podrían invocar una base jurídica que sustentara sus límites, en virtud de que ésta no existe y, por tanto, ante estas circunstancias, el legislador consideró, en atención a su naturaleza, que el competente para definir los límites de los Estados en conflicto era el Congreso de la Unión.

39. En consecuencia, en la sentencia citada se determinó que un conflicto de límites territoriales entre Entidades Federativas, en donde no ha existido una norma que delimitara sus extensiones y fronteras y sólo existían cuestiones políticas, cuestiones de hecho y no de derecho, debía ser conocido por el Congreso de la Unión con el carácter de conflicto exclusivamente político, para que dicho Órgano emitiera la resolución correspondiente.

40. Se señaló también que la reforma referida dejaba a salvo el derecho de las partes en conflicto para acudir ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de la controversia constitucional para que ésta resolviera con plenitud de facultades lo que en derecho procediera en el caso de que una de las Entidades Federativas desacatara lo ordenado por el Decreto que en su caso el Congreso de la Unión emitiera para resolver el problema limítrofe que se le planteó, o bien considerara que no se aplicó o interpretó correctamente el mismo.

41. Luego, se estimó que, en términos de la citada reforma constitucional, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya no conocería de tales asuntos como anteriormente se le había facultado, pues sólo tenía competencia una vez que el Senado hubiera fijado los límites de los Estados para conocer respecto de los conflictos derivados de la ejecución del correspondiente Decreto de la Cámara de Senadores (artículo 46 constitucional).

42. Así, continuó el Tribunal Pleno, en el artículo Tercero Transitorio de la referida reforma constitucional se determinó que las controversias que por razón de límites entre dos o más entidades federativas existieran en este Alto Tribunal (con motivo de la competencia que anteriormente tenía), se remitieran de forma inmediata al Senado, al ser este último a quien correspondía conocer de tales asuntos; de lo que derivaba que si en el caso de que dos o más municipios de distintos estados estimaran que existía un conflicto de límites entre ellos, primero deberían elevarlo ante los propios órganos de sus Entidades Federativas, ya que implican necesariamente los límites estatales a fin de que éstos fueran quienes solicitaran, de estimar que existe tal conflicto, que el poder al que la Constitución ha conferido competencia intervenga en su solución.

43. Sobre esa base, el Tribunal Pleno concluyó que con anterioridad a las reformas de ocho de diciembre de dos mil cinco, de los artículos 76 fracción IV y 105, párrafo primero constitucionales, los Municipios de diversos Estados no estaban legitimados para plantear un conflicto limítrofe estatal, por ser una cuestión exclusiva que sólo podrían proponer las Entidades Federativas involucradas ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y en ese momento ante el Senado de la República.

44. Además, la Segunda Sala y esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvieron también los recursos de reclamación 42/2014-CA(6) y 81/2016-CA,(7) respectivamente, derivados de la controversia constitucional 121/2012, cuya materia de estudio fue la delimitación territorial entre dos entidades federativas. En estos asuntos, quienes interpusieron esos medios de impugnación fueron diversos municipios; al respecto se determinó que cuando se trata de controversias sobre límites territoriales quienes deben acudir al medio de impugnación son las entidades federativas, no así los municipios.

45. Cabe señalar que aquellos recursos de reclamación fueron resueltos tomando como fundamento el artículo 46 constitucional reformado el quince de octubre de dos mil doce, el cual se encuentra vigente.

46. En efecto, en el recurso de reclamación 42/2014-CA se determinó lo siguiente:

"En otro orden de ideas y a mayor abundamiento, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, pone de relieve que en términos del artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en los conflictos de límites territoriales intervienen únicamente las entidades federativas y no así los Municipios.

En efecto, el precepto antes citado dispone lo siguiente:

Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí y en cualquier momento, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores.

De no existir el convenio a que se refiere el párrafo anterior, y a instancia de alguna de las partes en conflicto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, sustanciará y resolverá con carácter de inatacable, las controversias sobre límites territoriales que se susciten entre las entidades federativas, en los términos de la fracción I del artículo 105 de esta Constitución.

La controversia constitucional de la que deriva el recurso de reclamación tiene por objeto resolver un conflicto de límites territoriales entre los Estados de Oaxaca y Chiapas, más no resolver un conflicto de esa índole entre los Municipios con dichos Estados, supuesto que no está contemplado en el precepto constitucional aludido."

47. Por su parte, en el recurso de reclamación 81/2016-CA se decidió lo siguiente:

"[...] el artículo 46 constitucional dispone lo siguiente: [se transcribe]

Así, la controversia constitucional de la que deriva el presente recurso de reclamación tiene por objeto resolver un conflicto limítrofe entre los Estados de Oaxaca y Chiapas, mas no resolver un conflicto de esa índole entre los Municipios con dichos Estados, supuesto que no se encuentra contemplado en el precepto constitucional antes aludido.

En efecto, desde la aprobación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, se estableció como una facultad del Congreso de la Unión el determinar definitivamente los límites de los Estados, con excepción de los que tuvieren un carácter contencioso. Esa facultad se incluyó en la hoy derogada fracción IV del artículo 73 y en el artículo 46, ambos de la Constitución Federal.

Es importante precisar que el artículo 46 constitucional ha sufrido tres reformas importantes. El diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, se reformó dicho artículo para establecer que los Estados debían arreglar entre sí sus límites por medio de convenios amistosos aprobados por el Congreso de la Unión. Posteriormente, en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro se reformó el artículo 105 constitucional, para crear las figuras de la controversia constitucional y acción de inconstitucionalidad, abriendo así la posibilidad de dirimir conflictos limítrofes entre Estados por medio de una de estas figuras.

El ocho de diciembre de dos mil cinco, se reformaron los artículos 46, 73, 76 y 105 de la Constitución General, para relevar la competencia jurisdiccional a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en materia de conflictos sobre límites entre Estados y concedérsela a la Cámara de Senadores. Con esta reforma se estaba concediendo una facultad materialmente jurisdiccional a un órgano formalmente legislativo.

Finalmente, mediante la reforma constitucional de quince de octubre de dos mil doce, se regresó a la intención del Constituyente originario en la que el Senado tendría la aprobación del decreto que formalizara el acuerdo entre dos o más Entidades Federativas cuando existiere conflicto de límites y hubiera convenio aceptado por las partes. Y, de nueva cuenta, se regresaba la competencia jurisdiccional a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para resolver vía controversia constitucional los conflictos emanados de límites territoriales entre Entidades Federativas.

De lo anterior, se desprende que en materia de conflictos por delimitación territorial, la actual redacción del artículo 46 constitucional establece al Senado de la República, como la institución reguladora idónea para el arbitraje de conflictos emanados de límites territoriales entre Entidades Federativas al ser éste garante del Pacto Federal y al contener la representación más equilibrada de las Entidades Federativas, lo que garantiza una apreciación más justa y equitativa de los conflictos limítrofes. Todos los arreglos en materia de conflictos limítrofes deberán pasar por la aprobación del Senado de la República.

De no existir convenio que dirima dichas diferencias, a instancia de alguna de las partes, será la Suprema Corte de Justicia de la Nación quien conocerá, sustanciará y resolverá con carácter de inatacable, las controversias sobre límites territoriales que se susciten entre Entidades Federativas, en los términos de la fracción I del artículo 105 constitucional. Se puede afirmar entonces, que en el caso concreto no se trata de un juicio entre Poderes, entes u órganos cuya litis verse sobre la invasión de esferas competenciales o atribuciones que uno de ellos considere afectada por una norma general o acto impugnado (controversia constitucional por antonomasia), sino de una controversia constitucional que versa única y exclusivamente sobre un conflicto limítrofe entre Entidades Federativas al preverlo de esa forma el artículo 46 constitucional."

48. En las resoluciones citadas queda de manifiesto que este Alto Tribunal ha interpretado también el artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cada momento en que dicho precepto constitucional ha sido reformado, en el sentido de que al tratarse de controversias constitucionales sobre límites territoriales deben ser promovidas por los Estados de la Federación, sin que los municipios puedan acudir a presentar ese medio de control constitucional.

49. Bajo esa línea argumentativa, como se adelantó, la presente controversia constitucional es improcedente, pues esta Primera Sala advierte que se actualiza el supuesto previsto en los artículos 46 constitucional y 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, esto es, el Municipio actor carece de legitimación para promover la presente controversia constitucional, por lo que los actos impugnados no pueden ser objeto de estudio a través de dicho medio de control constitucional.

50. El artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia(8) prevé que la improcedencia del juicio debe resultar de alguna disposición de esa ley, esto es, que sea consecuencia de la misma, sin que sea necesario que esté expresa y específicamente consignada como tal en alguna parte del ordenamiento legal. Es decir, la condición para que dicha causa de improcedencia se actualice es que resulte de la propia ley, lo cual acontece cuando la controversia sea contraria al sistema de control constitucional del que forman parte o de la integridad y naturaleza del juicio mismo.

51. Ahora bien, el artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos(9) dispone, como ya se vio, que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias constitucionales sobre delimitación territorial suscitadas exclusivamente entre entidades federativas.

52. En el caso concreto, el Municipio de Tochimilco, P., promovió demanda de controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y del S. de Gobierno, todos del Estado de M. por la aprobación y la publicación del Decreto "693", por el que se resuelve la controversia sobre la delimitación territorial entre los Municipios de Tetela del V. y Hueyapan, del Estado de M., por estimar que con esa fijación de límites territoriales entre esos municipios, se vio afectado en su territorio, pues al ser vecino de ellos se vio afectada en varias hectáreas que, en su concepto, le pertenecen, máxime que no fue llamado a dicho procedimiento por el Poder Legislativo del Estado de M. a defender sus derechos, con lo que se le vulneró el derecho de audiencia.

53. Entonces, si el Municipio actor plantea un problema de límites territoriales con el Gobierno del Estado de M. por estimar afectado su territorio, aquél carece de legitimación para promover la controversia constitucional, ya que los Estados de M. y P. son quienes están facultados para hacer valer tal conflicto ante esta Suprema Corte de Justicia, en términos del artículo 46 de la Constitución Federal.

54. Por ello, el Municipio de Tochimilco, P., no cuenta con legitimación para promover la presente controversia constitucional, pues como quedó acreditado, son las entidades federativas involucradas quienes deben solicitar a este Alto Tribunal la resolución definitiva sobre el conflicto de límites territoriales, pues el Municipio que interviene en este asunto no es un territorio independiente, sino que forma parte del Estado de P..

55. Consecuentemente, se actualiza la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con en el 46 de la Constitución Federal, porque el Municipio actor carece de legitimación para promover la controversia constitucional sobre límites territoriales entre dos entidades federativas y, por tanto, ha lugar a decretar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional, en términos del artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia.

56. Sin que esta Primera Sala deje de observar que con la presente resolución prejuzgue sobre la posibilidad de nuevas impugnaciones respecto al posible conflicto territorial entre los Estados de M. y de P., por lo que se dejan a salvo los derechos de dichas entidades federativas, a fin de hacer valer su planteamiento en la vía y la forma correspondientes.

III. DECISIÓN

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional promovida por el Municipio de Tochimilco, P., en términos del apartado II de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la M.N.L.P.H. y de los Ministros J.L.G.A.C.(., J.M.P.R., A.G.O.M. y M.P.A.M.R.F., quien está con el sentido, pero contra consideraciones y se reserva su derecho a formular voto concurrente.

________________

1. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley. [...]

Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

2. Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí y en cualquier momento, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores.

De no existir el convenio a que se refiere el párrafo anterior, y a instancia de alguna de las partes en conflicto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, sustanciará y resolverá con carácter de inatacable, las controversias sobre límites territoriales que se susciten entre las entidades federativas, en los términos de la fracción I del artículo 105 de esta Constitución.

3. En sesión de trece de junio de dos mil seis, por mayoría de seis votos de los Ministros A.A., G.P., O.M., V.H., S.M. y P.A.G., se resolvió sobreseer en la controversia constitucional, los señores M.C.D., L.R., D.R., G.P. y S.C. votaron en contra y por la incompetencia del Pleno para resolver el asunto y su remisión a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, y reservaron su derecho de formular voto de minoría; y los señores M.S.M. y A.A. reservaron su derecho de formular, en su caso y oportunidad, voto concurrente; y por mayoría de siete votos de los señores Ministros A.A., L.R., G.P., O.M., V.H., S.C. y P.A.G. se resolvió remitir el expediente a la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, reservándose copia certificada de él, los señores M.C.D., D.R., G.P. y S.M. votaron en contra.

4. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad: [...]

IV. Para arreglar definitivamente los límites de los Estados, terminando las diferencias que entre ellos se susciten sobre las demarcaciones de sus respectivos territorios, menos cuando esas diferencias tengan un carácter contencioso;"

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

b) La Federación y un municipio;

c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sean como órganos federales o del Distrito Federal;

d) Un Estado y otro;

e) Un Estado y el Distrito Federal;

f) El Distrito Federal y un municipio;

g) Dos municipios de diversos Estados;"

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. (...)

II. (...)

III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

5. "Artículo Primero. Se reforma el único párrafo y se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 46 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

'Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores.

A falta de acuerdo, cualquiera de las partes podrá acudir ante la Cámara de Senadores, quien actuará en términos del artículo 76, fracción XI, de esta Constitución.

Las resoluciones del Senado en la materia serán definitivas e inatacables. La Suprema Corte de Justicia de la Nación podrá conocer a través de controversia constitucional, a instancia de parte interesada, de los conflictos derivados de la ejecución del correspondiente decreto de la Cámara de Senadores.'

Artículo Segundo. Se deroga la fracción IV del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

'Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I a III. ...

IV. Derogada.

V a XXX. ...'

Artículo Tercero. Se adicionan las fracciones X y XI, pasando la actual fracción X a ser fracción XII del artículo 76 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

'Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:

I a IX. ...

X. Autorizar mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, los convenios amistosos que sobre sus respectivos límites celebren las entidades federativas;

XI. Resolver de manera definitiva los conflictos sobre límites territoriales de las entidades federativas que así lo soliciten, mediante decreto aprobado por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes;

XII. Las demás que la misma Constitución le atribuya.'

Artículo Cuarto. Se reforma la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política Mexicana, para quedar como sigue:

'Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre (...)'

TRANSITORIOS

PRIMERO. La reforma entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

SEGUNDO. La Cámara de Senadores establecerá dentro del periodo ordinario de sesiones inmediato siguiente a la entrada en vigor del presente decreto, la Comisión de Límites de las Entidades Federativas, la cual se integrará y funcionará en los términos de la ley reglamentaria que al efecto se expida, así como por las disposiciones que para el caso dispongan la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el Reglamento para su Gobierno Interior.

TERCERO. Las controversias que a la entrada en vigor de este decreto se encuentren en trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación con motivo de conflictos limítrofes entre entidades federativas, serán remitidas de inmediato, con todos sus antecedentes, a la Cámara de Senadores, a fin de que ésta en términos de sus atribuciones constitucionales proceda a establecerlos de manera definitiva mediante decreto legislativo."

6. En sesión de doce de agosto de dos mil quince, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros E.M.M.I., J.N.S.M. (ponente), J.F.F.G.S. y P.A.P.D.. El Ministro E.M.M.I. emitió su voto con reservas. Ausente la M.M.B.L.R..

7. En sesión de veintidós de marzo de dos mil diecisiete, por unanimidad de cinco votos de los señores M.A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M. y N.L.P.H.(. y Ponente).

8. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

9. "Artículo 46. Las entidades federativas pueden arreglar entre sí y en cualquier momento, por convenios amistosos, sus respectivos límites; pero no se llevarán a efecto esos arreglos sin la aprobación de la Cámara de Senadores.

De no existir el convenio a que se refiere el párrafo anterior, y a instancia de alguna de las partes en conflicto, la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, sustanciará y resolverá con carácter de inatacable, las controversias sobre límites territoriales que se susciten entre las entidades federativas, en los términos de la fracción I del artículo 105 de esta Constitución."