Ejecutoria num. 205/2021 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 11-11-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 205/2021. BANCO DE MÉXICO. 17 DE AGOSTO DE 2022. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LA MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ Y DE LOS MINISTROS J.M.P.R.Y.J.L.G.A.C. (PONENTE), EN CONTRA DE LOS EMITIDOS POR EL MINISTRO A.G.O.M. Y LA MINISTRA PRESIDENTA A.M.R.F.. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIA: D.C.B..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al diecisiete de agosto de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Por la que se resuelve la controversia constitucional 205/2021 promovida por el Banco de México, en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y del Poder Ejecutivo Federal, demandando la invalidez de diversos artículos y anexos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, publicado el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno en el Diario Oficial de la Federación.

I. PROMOCIÓN Y TRÁMITE

1. Presentación de la demanda. El dos de diciembre de dos mil veintiuno, el Banco de México ("Banxico" o "Banco de México", en adelante) promovió la presente controversia constitucional, demandando la invalidez del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022 ("Presupuesto impugnado" o "PEF", en adelante), específicamente, señaló como impugnado: 1) su artículo 13; y 2) sus anexos 23.1.2. (remuneración ordinaria total líquida mensual neta del presidente de la República) y 23.1.3. (remuneración total anual de percepciones ordinarias del presidente de la República).

2. En su demanda, el actor formula cinco conceptos de invalidez, sintetizados a continuación. Vale aclarar que, preliminarmente, el Banxico recuerda a esta Primera Sala que no recibe asignación presupuestal alguna del presupuesto de egresos, en virtud del artículo 28 constitucional y como evidencia del grado de autonomía que se le ha conferido. Sin embargo, las porciones del presupuesto impugnado, relativas a la determinación de la remuneración máxima que sirve de referente para establecer la de los demás servidores públicos, incluidos los del Banxico, le resultan inciertas e indeterminables, lo que imposibilita a su Junta de Gobierno para cumplir con sus atribuciones y, en general, invade la esfera competencial del Banco de México.

3. Primer concepto de invalidez. La remuneración máxima establecida en el presupuesto impugnado para los servidores públicos de la Federación impide conocer con certeza el monto total de la retribución que recibirá el presidente de la República, en transgresión a la autonomía constitucional del actor, en las vertientes financiera y presupuestal.

4. El actor retoma el principio de división funcional de poderes, previsto en el artículo 49 constitucional y la inserción de los órganos constitucionales en el mismo. Por lo que le concierne particularmente, cita el artículo 28 constitucional, párrafo sexto, como fuente de su autonomía.

5. Tratándose de la elaboración del presupuesto, el Banco de México argumenta que cuenta con la facultad para elaborar, aprobar y ejercer su presupuesto sin sujeción a los recursos previstos en el presupuesto impugnado. Así, aunque el Banxico debe observar las bases previstas en el artículo 127 constitucional, la aprobación de su presupuesto es facultad exclusiva de su Junta de Gobierno.

6. Más adelante, el artículo 49 de la Ley del Banco de México ("Ley del Banco de México" o "LBM", en adelante) materializa la garantía institucional de autonomía en un sistema independiente e imparcial que tiene como propósito determinar la remuneración de los integrantes del órgano de gobierno del Banxico. Conforme a la exposición de motivos de la LBM, se buscó que la fijación de las remuneraciones de los miembros de la Junta de Gobierno lograse, por una parte, evitar que su determinación fuera usada como medio de presión sobre la conducción de la política monetaria y, por otra, que la fijación no recayera exclusivamente en el Banxico, pues generaría un conflicto de intereses.

7. Por lo anterior, se estableció claramente que las remuneraciones del gobernador y de los subgobernadores las determinaría un comité imparcial y experimentado, integrado por el presidente de la Comisión Nacional Bancaria y dos personas nombradas por el secretario de Hacienda y Crédito Público.

8. Las prácticas internacionales son congruentes con lo dispuesto por la legislación del Banxico. Así, la competitividad, la evolución de los niveles salariales en el sector privado y la integridad de la estructura salarial interna han sido consideradas los tres puntos esenciales para determinar los salarios de su personal.

9. Por lo anterior, el presupuesto impugnado, al establecer una remuneración máxima incierta, inválida e indeterminable, que fue fijada a partir de un proceso discrecional y arbitrario, impide que el Banxico cumpla con su mandato y garantice su autonomía constitucional. Esto es, la remuneración fijada en los anexos 23.1.2. y 23.1.3. del presupuesto impugnado incumple con lo establecido en el artículo 127 constitucional, porque no especifica ni diferencia la totalidad de sus elementos fijos y variables, tanto en efectivo como en especie, como obliga la fracción V del referido precepto. Además, no se advierte la utilización de la fórmula prevista en los artículos 10 a 12 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos ("Ley Federal de Remuneraciones" o "Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos", en adelante).

10. En síntesis, el Banxico destaca ciertos puntos que considera inválidos:

- El presupuesto impugnado carece de las demás percepciones distintas a las ordinarias que integran la remuneración máxima prevista en los anexos 23.1.2. y 23.1.3. Los anexos impugnados son omisos respecto de las demás percepciones que integran la remuneración, como serían los pagos en especie. En este contexto, es imposible conocer con certeza a cuánto asciende la remuneración que sirve como referente, al no existir base o metodología para conocer la cuantificación precisa del sueldo del presidente de la República, en contravención a lo dispuesto por el artículo 127, fracciones I, II y V, de la Constitución Federal.

- Incertidumbre jurídica para conocer el monto de las percepciones que integran la remuneración máxima de los servidores públicos, como se prevé en los anexos 23.1.2. y 23.1.3. del PEF. El artículo 14 del presupuesto impugnado establece que los servidores públicos de mando y personal de enlace de las dependencias y entidades sólo podrán recibir las prestaciones establecidas en el manual al que se refieren los artículos 66 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y el artículo 24 de la Ley Federal de Remuneraciones. De esta manera, este artículo permite fijar la remuneración del presidente en un documento distinto al presupuesto de egresos, lo cual es contrario al artículo 127, fracción II y, en consecuencia, a la fracción V del mismo artículo.

- Los aumentos de sueldo que se fijan como retribución máxima, según se prevé en los anexos 23.1.2. y 23.1.3. del presupuesto impugnado son discrecionales. El artículo 13, fracción II, inciso a), último párrafo, permite modificar las cantidades comprendidas en el anexo 23.1. durante el ejercicio fiscal, por lo que no resultan en montos determinados con base en los cuales se pueda establecer la remuneración máxima de los demás servidores públicos.

- Incertidumbre jurídica de las percepciones extraordinarias previstas en el límite salarial. Los incisos b) y c) omiten mencionar las remuneraciones extraordinarias que en su caso podrían recibirse y establece solamente las percepciones ordinarias. La determinación de aquéllas queda entonces al arbitrio y discrecionalidad del operador. En consecuencia, el monto fijado como remuneración máxima no es un parámetro determinado ni determinable, lo que genera incertidumbre y desconoce la autonomía del Banxico.

- Afectación a la esfera competencial del Banxico. Existe una obligación constitucional y legal de fijar las retribuciones de sus servidores públicos a través de la Junta de Gobierno, tomando como referente normativo la remuneración máxima establecida en el presupuesto impugnado, y en virtud de que no existe certeza sobre su monto, es claro, desde su perspectiva, que se genera una afectación a la esfera competencial de este órgano constitucional autónomo.

11. Segundo concepto de invalidez. El presupuesto impugnado genera violaciones sustantivas a los derechos humanos de las personas servidoras públicas del Banco de México, lo que adicionalmente transgrede la autonomía de éste.

12. El Banxico señala que, a partir de la reforma constitucional de once de marzo de dos mil veintiuno, se estableció la posibilidad de plantear violaciones a derechos humanos a través de la controversia constitucional. Siendo así, el presupuesto impugnado transgrede diversos derechos humanos de los servidores públicos del Banco de México, por las siguientes razones:

- La falta de un límite cierto a la remuneración máxima contenida en el presupuesto impugnado conlleva que no sea un parámetro justo, adecuado y proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos. Conforme al artículo 5o. constitucional se reconoce el derecho a la libertad de trabajo, específicamente, que el mismo deberá acompañarse de una justa retribución. Asimismo, el artículo 123, apartado B, fracción V, indica que a trabajo igual corresponderá un salario igual. Finalmente, el artículo 127 constitucional establece que a los servidores públicos les corresponderá una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de sus funciones que será proporcional a sus responsabilidades. Los actos combatidos resultan contrarios al parámetro internacional en tanto: 1) las condiciones laborales resultan regresivas, lo que vulnera el principio de un trabajo satisfactorio; 2) la modificación a las condiciones laborales resulta contraria al derecho de elegir libremente el trabajo y vulnera el principio de un trabajo satisfactorio al ser menor a la que existía con anterioridad, lo que a la postre transgrede el principio de seguridad laboral; 3) la baja en condiciones laborales inhibe a las personas y dificulta la permanencia de las personas y el posible beneficio de una promoción; y, 4) se genera una inaccesibilidad al empleo en condiciones justas y favorables para la permanencia. Así, el presupuesto impugnado vulnera los derechos a una remuneración justa, adecuada y proporcional a las responsabilidades de los servidores públicos del banco. Se plantea la baja en condiciones laborales porque la remuneración ordinaria total líquida mensual neta y la total anual de percepciones ordinarias previstas en el presupuesto impugnado son considerablemente menores a las previstas para el ejercicio fiscal 2018, lo cual transgrede el artículo 127 constitucional, lo cual no es adecuado ni razonable teniendo en cuenta la inflación determinada conforme al Índice Nacional de Precios al Consumidor y el Salario Mínimo General Vigente.

- El artículo 13 y los anexos 23.1.2. y 23.1.3. transgreden el derecho al trabajo de los servidores públicos del Banco de México protegido por el artículo 123 de la Constitución Federal y los artículos 6 y 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. El actor considera que la remuneración es una cuestión inherente al derecho al trabajo, debiendo respetarse los criterios de salario equitativo e igual por trabajo de igual valor y la existencia de condiciones dignas para los trabajadores y sus familias. En este sentido, el PEF es omiso en establecer el procedimiento por el cual se aplicaron los artículos 9, 10, 11, 12 y 13 de la Ley Federal de Remuneraciones, los cuales establecen la fórmula para fijar el límite máximo salarial. Así, el derecho al trabajo se vulnera frente al desconocimiento de la fórmula para determinar el máximo salarial y la incertidumbre que genera la imprecisión de la totalidad de conceptos ordinarios, extraordinarios y en especie que integran tal retribución.

- El parámetro máximo contenido en el presupuesto impugnado, así como los artículos transitorios del decreto, conllevan la transgresión de derechos adquiridos de las personas servidores públicas del Banco de México en materia de remuneraciones e implican que sus retribuciones sean regresivas. El accionante considera que se transgrede el principio de progresividad, en su vertiente de no regresividad, pues las restricciones no tienen la finalidad de incrementar el grado de tutela de otros derechos humanos y no se genera un equilibrio razonable entre los derechos fundamentales en juego. Al respecto, la remuneración de los servidores públicos del banco se había mantenido derivado de los acuerdos emitidos en las controversias constitucionales 2/2019 y 213/2020, así como del recurso de reclamación 22/2020-CA, donde se concedieron las suspensiones de los presupuestos para los ejercicios 2019, 2020 y 2021 respectivamente, para efectos de fijar las remuneraciones de los servidores públicos. Aclarado lo anterior, se considera que la medida (de reducción) del presupuesto impugnado es regresiva toda vez que: a) la limitación a los derechos no tiene como finalidad la protección de algún otro derecho humano, sino el seguimiento de una política pública del Poder Ejecutivo Federal y b) no existen derechos humanos que se encuentren en conflicto.

- El límite máximo de la remuneración conlleva que la retribución de los servidores públicos del Banco de México transgreda el principio de la confianza legítima, afectando sus derechos humanos y las atribuciones del instituto. En este sentido, las modificaciones en materia de remuneración presidencial resultan violatorias del derecho de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima, pues aun cuando dicho presupuesto no le es aplicable al Banco de México, más que como un parámetro de referencia, éste sí le impacta pues esa referencia obliga al Banxico a modificar las retribuciones de sus servidores.

- La determinación de la retribución máxima implica una intromisión en los diferentes Poderes del Estado Mexicano, lo que afecta los derechos de las personas. El accionante considera que las tareas que tiene encomendadas ayudan a garantizar los derechos de las personas, por lo que si se ve transgredida su autonomía se impactan directamente los derechos a la salud, alimentación, trabajo, entre otros, pues debe poder garantizar la toma de decisiones de política monetaria sin injerencia de otros Poderes. Al respecto, precisa que la separación de poderes busca preservar las libertades y derechos humanos.

13. Tercer concepto de invalidez. El presupuesto impugnado omite establecer el procedimiento por el cual se aplicó la fórmula para determinar la remuneración anual máxima conforme a lo previsto en los artículos 9, 10, 11 y 12 de la Ley Federal de Remuneraciones, en transgresión a los principios de legalidad y seguridad jurídica.

14. Al respecto, considera que el anexo 23.1.3. impugnado resulta en una afirmación dogmática sin sustento, que causa incertidumbre y, por ende, inseguridad jurídica, al no explicarse cómo se obtuvo dicho resultado, ni desarrollar el cálculo a partir de la fórmula prevista en la Ley Federal de Remuneraciones, por lo que su cálculo resulta discrecional, arbitrario y contrario al artículo 127 constitucional.

15. Cuarto concepto de invalidez. El presupuesto impugnado vulnera la autonomía del Banxico al fijar un límite máximo de remuneraciones con datos unilaterales y opinión de órganos dependientes exclusivamente del Poder Legislativo Federal, de lo que en todo caso se desconoce su contenido.

16. Así, al someterse a la opinión del órgano técnico de la Cámara de Diputados especializado en finanzas públicas, sin tomar en cuenta el régimen jurídico aplicable al Banco de México, especialmente sobre los trabajos técnicos calificados o por especialización, se permite que un ente ajeno al Banxico determine los montos mínimos y máximos de sus remuneraciones. En cualquier caso, de existir la opinión aludida en el presupuesto impugnado, el contenido de ésta no es público, lo que también genera una afectación a las autoridades al desconocer las razones o elementos que tomó en cuenta el órgano técnico de la Cámara de Diputados.

17. Quinto concepto de invalidez. El presupuesto impugnado es un acto viciado de origen pues toma como base el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2021 que también contiene vicios de inconstitucionalidad, al no respetar los criterios establecidos en el artículo 127 de la Constitución Federal.

18. El actor señala que el artículo quinto transitorio de la Ley Federal de Remuneraciones establece que para la determinación de la remuneración anual máxima aplicable para el ejercicio fiscal 2022, se tomará como base la aprobada en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2021, mismo que fue impugnado por el actor en la controversia constitucional 213/2020 y que se encuentra sub judice.

19. Así, considera que el precepto transitorio, al establecer como parámetro de referencia un presupuesto de egresos que igualmente es contrario a la Constitución Federal, repercute directamente en la determinación del límite máximo para el año 2022, aunado a que dicho precepto transitorio se impugnó en la controversia constitucional 77/2021.

20. Registro y turno. La demanda de controversia fue recibida en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el dos de diciembre de dos mil veintiuno.

21. El seis de diciembre, el presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente con el número 205/2021 y lo turnó al M.J.L.G.A.C. para que fungiera como instructor.

22. Auto admisorio. El siete de diciembre de dos mil veintiuno, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda y tuvo como autoridades demandadas a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, al Poder Ejecutivo Federal y a la Secretaría de Gobernación, a quienes requirió para que dentro del plazo de treinta días hábiles rindieran su contestación a la demanda. Asimismo, se dio vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

23. Contestación de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. Previo a responder los conceptos de invalidez, la Cámara de Diputados plantea la actualización de dos causales de improcedencia, la primera, relativa a la falta de legitimación activa del Banco de México y la segunda, relativa a la falta de interés legítimo del mismo.

24. En la primera causal de improcedencia, considera que se debe sobreseer conforme a la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria en la materia, dada la falta de legitimación activa del Banxico para impugnar el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022. Lo anterior, toda vez que el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, precisa que únicamente es posible entablar una controversia si es promovida entre dos órganos constitucionales autónomos o entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión.

25. Así, si bien el Banxico es un órgano constitucional autónomo, el supuesto de legitimación requiere como parte pasiva al Congreso de la Unión en su conjunto, es decir, a ambas Cámaras como demandadas y no únicamente a la de Diputados, a fin de no desnaturalizar el sentido de las controversias constitucionales.

26. Al respecto, conforme al artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados la aprobación del presupuesto de egresos, sin que exista intervención alguna del Senado de la República. Por tanto, no puede considerarse que el Congreso de la Unión haya emitido acto alguno impugnado en el presente caso. 27. Como segunda causal de improcedencia, la Cámara de Diputados considera que se debe sobreseer conforme a la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria, en relación con la fracción I, inciso l), del artículo 105 de la Constitución Federal, dada la falta de interés legítimo del Banxico.

28. Al respecto, señala que el Banxico, al impugnar el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, no hace referencia a la afectación que resiente en su esfera competencial o sus atribuciones constitucionales. Es decir, no se advierte que exista un principio de afectación con relación a los preceptos que se pretende tener por impugnados, pues únicamente se limita a señalar que se transgrede la autonomía institucional del Banco de México. Consecuentemente, tal afirmación no acredita el interés legítimo.

29. Lo anterior, congruente con los criterios adoptados en las controversias constitucionales 104/2009 y 62/2009, así como en los recursos de reclamación 28/2011-CA, 30/2011-CA, 31/2011-CA, 51/2011-CA, 36/2011-CA de la Primera Sala y los recursos 15/2013, 16/2013, 17/2013 y 18/2013 de la Segunda Sala, todos de esta Suprema Corte.

30. Adicionalmente, la Cámara de Diputados considera que en este medio de control constitucional no resulta válido aducir afectaciones a los derechos humanos, al no ser el medio idóneo para plantear este tipo de argumentos, conforme al criterio adoptado en la controversia constitucional 59/2006.

31. Posteriormente, la Cámara de Diputados da respuesta a los cinco conceptos de invalidez formulados y, esencialmente, sostiene que el presupuesto impugnado establece claramente la remuneración del presidente de la República, la cual sirve como parámetro para las remuneraciones del resto de servidores públicos conforme al artículo 127, fracción II, de la Constitución Federal.

32. Contestación del Poder Ejecutivo Federal. El Poder Ejecutivo Federal, a través de la Consejería Jurídica, previo a dar respuesta a los conceptos de invalidez, considera que se actualiza una causal de improcedencia.

33. Al respecto, considera que debe sobreseerse con fundamento en el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria, en relación con el diverso 10, fracción I, del mismo ordenamiento y el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal, ya que el Banxico no demuestra una invasión a su esfera competencial ni a su autonomía presupuestal, sino que su intención radica en cuestionar la remuneración del presidente de la República y garantizar los derechos de sus servidores públicos, pero no su esfera de atribuciones propia.

34. Es decir, pretende que mediante una controversia constitucional se reconozcan diversos derechos de sus servidores públicos y no que se resuelva un problema entre dos órganos legitimados, lo que evidencia la falta de interés legítimo del accionante.

35. Por otra parte, en respuesta a los conceptos de invalidez, el Poder Ejecutivo Federal en un punto único, sostiene la validez del presupuesto impugnado, al no transgredir la autonomía presupuestaria del Banxico, los principios de legalidad y seguridad jurídica, ni los derechos humanos de los servidores públicos de dicha institución.

36. En efecto, el Ejecutivo Federal sostiene que su remuneración tiene fundamento en el artículo 127 constitucional, por lo que resulta válido que el presupuesto impugnado la considere como parámetro para determinar las percepciones del Banco de México.

37. Bajo esta línea, el presupuesto no vulnera el principio de división de poderes ni la autonomía del Banxico, pues si bien éste goza de autonomía, permanece como parte del Estado Mexicano, por lo que cuenta con la facultad para ejercer su presupuesto, mas no para determinarlo en exclusiva sino en relación con los criterios constitucionales.

38. El artículo 127 constitucional establece los parámetros a seguir en la determinación de remuneraciones de todos los órganos del Estado, incluyendo los constitucionales autónomos como el Banxico. Así, el presupuesto establece el techo de remuneraciones de los funcionarios, pero no impide que los entes determinen de manera independiente y autónoma su presupuesto.

39. El Poder Ejecutivo considera que el presupuesto impugnado no impide fijar adecuadamente las remuneraciones del Banco de México, ni contratar personal capacitado, pues la norma es abstracta, tomando en cuenta sólo situaciones generales y, sobre todo, posibilitando a los ejecutores de gasto a fijar las remuneraciones de sus propios órganos a través de parámetros mínimos.

40. El presupuesto impugnado fue formulado conforme a las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo 2019-2024, y como un instrumento para atender a los grupos de población más vulnerables e incentivar las actividades productivas.

41. Una remuneración adecuada no implica que deba ser competitiva con los sueldos que ofrece el mercado laboral para el sector privado, sino que debe ser justa y suficiente para que se cubran las necesidades del trabajador y su familia, así como propiciar la eficiencia y la austeridad.

42. Además, no existe una exigencia constitucional para que el presupuesto impugnado desarrolle pormenorizadamente la remuneración del presidente de la República y, en cualquier caso, sí se previó un parámetro objetivo y determinado.

43. Aunado a lo anterior, las percepciones extraordinarias son elementos de las remuneraciones de carácter excepcional y variable que no pueden ser incluidas prima facie en el presupuesto impugnado al estar determinadas en el Manual de Percepciones de los Servidores Públicos de las Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal.

44. En otra línea argumentativa, el Ejecutivo Federal aduce que no se vulneran los derechos de los servidores públicos del Banco de México a recibir una remuneración justa, adecuada y proporcional, pues no resulta exigible al Poder Legislativo detallar todas las excepciones de personas que puedan desempeñar actividades técnicas o especializadas.

45. No se genera afectación al Banxico en tanto es libre de elaborar su propio presupuesto de gasto corriente e inversión física al no ejercer recursos asignados por el presupuesto de egresos, lo que incluye la posibilidad de determinar las remuneraciones de sus servidores en atención al artículo 127 constitucional.

46. Tampoco existe transgresión alguna a derechos adquiridos o al principio de irretroactividad, pues las remuneraciones en términos del presupuesto impugnado se rigen por el principio de anualidad, sin que puedan afectarse situaciones jurídicas pasadas. Es decir, constituyen simples expectativas de derechos, por lo que tampoco se vulnera el principio de progresividad.

47. En consecuencia, la remuneración fijada para el presidente de la República es constitucional y se debe reconocer su validez.

48. El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados cuenta con atribuciones suficientes para auxiliar a ésta en la discusión y aprobación de las remuneraciones conforme a lo previsto en los artículos 13 y 22 de la Ley Federal de Presupuesto. Tan es así que el diverso 42 de la misma legislación autoriza al centro para emitir una opinión anual sobre los montos mínimos y máximos de las remuneraciones, así como sobre los trabajos técnicos calificados o por especialización en su función.

49. Lo anterior, de forma alguna transgrede la autonomía del Banxico, pues diversas instituciones que no dependen de la Cámara de Diputados participan en la opinión técnica, otorgando certeza en relación con las determinaciones a partir de elementos objetivos.

50. Finalmente, también resulta infundado el argumento relativo a que el artículo quinto transitorio de la Ley Federal de Remuneraciones repercute en lo determinado en el presupuesto impugnado al no respetar los criterios del artículo 127 constitucional. Esta norma transitoria atiende a una particularidad y a la imposibilidad de tomar como punto de partida el primer año completo de gobierno del Ejecutivo Federal. Por el contrario, dicho precepto permite garantizar los principios de legalidad y seguridad jurídica.

51. Por lo anterior, solicita que se reconozca la validez del presupuesto impugnado, especialmente, el artículo 13, fracción II y los anexos 23.1.2. y 23.1.3.

52. Contestación de la Secretaría de Gobernación. La secretaría argumentó, en primer lugar, que únicamente participó en el refrendo del decreto del presupuesto impugnado, con fundamento en lo previsto por los artículos 92 de la Constitución Federal, 13 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 5, fracción IX, del Reglamento Interior de la Secretaría, es decir, como un proceso de autenticación de la firma del titular del Poder Ejecutivo que cumple un imperativo formal de validez.

53. En este sentido, arguye que no se combaten irregularidades o deficiencia durante el proceso de refrendo del presupuesto impugnado, sino por vicios propios de fondo, por lo que no advierte ilegalidad alguna en su actuación.

54. En respuesta a los conceptos de invalidez, la Secretaría de Gobernación argumenta en un punto único que los artículos reclamados del presupuesto impugnado no transgreden la garantía de autonomía institucional del Banco de México, ya que si bien éste puede proponer su proyecto de presupuesto de egresos, el mismo debe ser aprobado por la Cámara de Diputados en uso de su facultad exclusiva prevista en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal.

55. Asimismo, considera que la Cámara, en términos de los artículos 75 y 127 constitucionales debe determinar en el presupuesto las remuneraciones de los servidores públicos, por lo que cualquier modificación no constituye una atribución discrecional.

56. En este sentido, considera que la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos vigente se ajusta a lo determinado por esta Suprema Corte al resolver la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018, al establecer con precisión los parámetros para la fijación de la remuneración del presidente de la República y, en consecuencia, de los demás servidores del Estado Mexicano.

57. Sostiene que el presupuesto impugnado partió de lo dispuesto por el artículo 12 de la Ley Federal de Remuneraciones y los lineamientos, bases y parámetros que prevé, por lo que no se atendió a criterios discrecionales que pudieran generar incertidumbre en los órganos constitucionales autónomos como se hace valer.

58. En consecuencia, no se transgrede el principio de división de poderes, ya que todas las remuneraciones pueden ser fijadas con criterios objetivos previstos en la Ley Federal de Remuneraciones, observando la proporcionalidad.

59. Por otra parte, la secretaría considera que no se transgreden los derechos humanos de las personas servidoras públicas del Banco de México, dado que existe la prohibición de que cualquier servidor público reciba una remuneración mayor a la del presidente de la República o a la de su superior jerárquico, además de que esta remuneración no contempla los apoyos o gastos sujetos a comprobación propios del encargo.

60. Si bien, conforme a la fracción IV del artículo 123 las remuneraciones fijadas en un presupuesto no pueden ser disminuidas durante el ejercicio respectivo, esto debe ser analizado a la luz del artículo 127 constitucional y una lectura sistemática, entendiendo que la garantía de irreductibilidad se encuentra limitada.

61. Ciertamente, el Banxico cuenta con la facultad para designar su propio presupuesto, no obstante, debe ajustarse a las remuneraciones previstas en el artículo 127 constitucional y guardar congruencia con el Presupuesto de Egresos de la Federación.

62. Opinión de la Fiscalía General de la República. El fiscal general de la República no emitió opinión en el presente asunto.

63. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el once de abril de dos mil veintidós, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en donde se hizo constar que se presentaron las personas delegadas de las partes, se tuvieron por recibidos los alegatos escritos del actor y las demandadas, se realizó la relación de pruebas documentales y se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas tanto en la audiencia como durante la instrucción.

64. Cierre de instrucción y radicación en Primera Sala. Por acuerdo de diecisiete de mayo de dos mil veintidós, se determinó radicar la presente controversia constitucional en la Primera Sala de este Alto Tribunal, remitiendo los autos al Ministro instructor a fin de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

II. COMPETENCIA

65. La Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(1) 1 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto;(2) en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece,(3) ya que se plantea un conflicto entre un órgano constitucional autónomo federal, el Banco de México, en contra de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y del Poder Ejecutivo Federal. La intervención del Pleno de esta Suprema Corte se considera innecesaria.

III. PRECISIÓN DE LA LITIS

66. Con fundamento en lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, deben precisarse las normas generales y actos objeto de la controversia.(4)

67. Como se señaló con anterioridad, en su escrito de demanda el Banco de México impugna la invalidez del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, destacadamente, por lo que hace a:

• El artículo 13.

• Los anexos 23.1.2. (remuneración ordinaria total líquida mensual neta del presidente de la República) y 23.1.3. (remuneración total anual de percepciones ordinarias del presidente de la República).

68. De la lectura integral de la demanda se advierte que, en esencia, plantea una transgresión a su autonomía derivada del método de cálculo que tuvo que ocupar para determinar las remuneraciones de sus servidores públicos para el ejercicio fiscal 2022, pues la remuneración del presidente de la República, que sirve como parámetro, no fue fijada atendiendo a criterios objetivos. Cabe señalar que en ningún apartado del Presupuesto de Egresos de la Federación se asignan recursos públicos al Banco de México.

69. En este sentido, debe tenerse por impugnado el artículo 13, en su totalidad, al establecer la dinámica para calcular la remuneración de los diversos servidores públicos de la Federación.

70. Asimismo, de una lectura de los diversos conceptos de invalidez, se advierte que el actor formula, dentro del primer concepto de invalidez, un argumento específico en contra del contenido del artículo 14, por lo que se le tiene también impugnando dicho numeral.(5)

71. También se deben tener por impugnados, tal y como señala el actor en su demanda, los anexos 23.1.2. y 23.1.3. del PEF, relativos a la remuneración ordinaria total líquida mensual neta y a la remuneración total anual neta de percepciones ordinarias del presidente de la República.

72. Finalmente, cabe aclarar que, si bien en el quinto concepto de invalidez el actor menciona el artículo quinto transitorio de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, únicamente lo hace para argumentar porqué considera que el presupuesto impugnado contiene un vicio de origen; no obstante, el actor precisa que dicho precepto transitorio de la Ley Federal de Remuneraciones no es impugnado en la presente controversia constitucional, pues es materia de la diversa 77/2021, también promovida por el Banco de México.

73. Por tanto, para efectos de esta resolución, se tienen como impugnados los artículos 13 y 14, así como los anexos 23.1.2. y 23.1.3., del Presupuesto de Egresos de la Federación, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno.

IV. OPORTUNIDAD

74. En términos del artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, el plazo legal para promover la presente controversia constitucional inició al día siguiente de la publicación.(6) El presupuesto impugnado fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno, por lo que el plazo para la promoción inició el treinta de noviembre de la misma anualidad y concluyó el veintiséis de enero de dos mil veintidós.(7)

75. Ahora bien, el escrito inicial de demanda fue recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el dos de diciembre de dos mil veintiuno, por lo que su presentación resulta oportuna.

V. LEGITIMACIÓN ACTIVA

78. En el escrito de demanda, compareció en representación del Banxico, E.M.S.M., en su carácter de director jurídico del actor, derivado de lo previsto en los artículos 47, fracción I, de la LBM;(10) y 4, 28, fracciones IV y V, y 67 del Reglamento Interior del Banco de México.(11) Tal situación la acreditó con la copia certificada de su nombramiento.

VI. LEGITIMACIÓN PASIVA

VII. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

82. Esta Primera Sala considera que en el caso se actualiza una causal de improcedencia advertida oficiosamente, pues si bien el Banxico argumenta que los artículos 13 y 14, así como los anexos 23.1.2. y 23.1.3. suponen una violación a su autonomía constitucional; lo cierto es que no se advierte, en este punto, un principio de afectación susceptible de actualizarse en su contra, tal como será desarrollado a continuación. 83. En su concepto de invalidez, el Banco de México plantea que el presupuesto impugnado resulta inválido, esencialmente porque el parámetro utilizado para la determinación de las remuneraciones de los servidores públicos de la Federación contiene múltiples vicios de inconstitucionalidad.

84. Ahora bien, debe tenerse en cuenta que al resolver el recurso de reclamación 145/2021-CA, derivado del incidente de suspensión en la controversia constitucional 77/2021, la Segunda Sala de este Alto Tribunal determinó confirmar el acuerdo de treinta de noviembre de dos mil veintiuno emitido por el Ministro instructor en la controversia de origen, en el cual determinó otorgar la suspensión de las normas reclamadas de tal forma que el Banco de México no tenía la obligación de sujetarse a la remuneración fijada para el presidente de la República conforme a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos.

85. Es, en esencia, esta razón la que conduce a esta Primera Sala a advertir la actualización de una causal de improcedencia relativa a la falta de un principio de afectación al Banxico.

87. Tal principio de agravio ha sido entendido de forma amplia y se ha señalado que para acreditarlo es necesario que la norma o acto impugnados generen cuando menos un agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Federal, como pueden ser las garantías institucionales o prerrogativas relacionadas con cuestiones presupuestales.(16)

88. No obstante, pese a la amplitud de la concepción del principio de afectación, el mismo debe entenderse siempre en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, por lo que se han identificado diversas hipótesis de improcedencia, por ejemplo, tratándose de conflictos de estricta legalidad. Asimismo, se ha considerado que por mínimo que sea el principio de afectación el juicio debe ser procedente.

90. Ahora bien, a fin de explicar lo anterior, resulta pertinente tener en cuenta la línea de impugnaciones que el Banco de México ha hecho a la legislación en materia de remuneraciones ante esta Suprema Corte.

91. La primera Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos fue publicada el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, de dicha ley esta Suprema Corte conoció en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada, donde declaró la invalidez de diversos preceptos.(17)

92. Dicha legislación fue reformada el doce de abril de dos mil diecinueve y, posteriormente, abrogada en virtud del artículo cuarto transitorio del "Decreto por el que se abroga la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, Reglamentaria de los Artículos 75 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, y se expide la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos", publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno.

93. Durante ese mismo periodo, el Banco de México impugnó en las controversias constitucionales 2/2019, 358/2019 y 213/2020, la validez de las remuneraciones asignadas a sus servidores públicos en los Presupuestos de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales de 2019, 2020 y 2021, respectivamente.

94. Ahora bien, la nueva Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos entró en vigor el veinte de mayo de dos mil veintiuno, conforme a su artículo primero transitorio.

95. Por un lado, esta nueva legislación sirvió como fundamento para que la Cámara de Diputados formulara diversos artículos y apartados del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022. Especialmente, tratándose de lo que corresponde a las remuneraciones de los servidores públicos federales.

96. Por otro lado, diversos preceptos de la misma legislación fueron impugnados por el Banco de México en la controversia constitucional 77/2021, cuestión que aún se encuentra sub judice en este Alto Tribunal.

97. En la controversia constitucional 77/2021, el Banco de México reclamó de ambas Cámaras del Congreso de la Unión, así como del presidente de la República, la invalidez de:

"1. Ley de Remuneraciones, particularmente, por lo que respecta a los artículos 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, inciso h), 15, 16, 22, 27, 29 y 34, así como el Decreto de la Ley de Remuneraciones, en particular, su artículo transitorio quinto, ambos instrumentos publicados en el D.O.F. el 19 de mayo de 2021, al desconocer la autonomía en sus funciones y administración del Banco de México, reconocida en el artículo 28, párrafo sexto, de la CPEUM. Dicho ordenamiento y decreto se impugnan de las autoridades señaladas en el numeral II de la presente demanda, en el ámbito de sus respectivas atribuciones para la expedición, promulgación y publicación de la mencionada LFRSP."

98. Asimismo, el Banco de México solicitó la suspensión de dicho decreto, para el efecto de que:

"... se suspenda la aplicación de cualquier acto que materialice o derive de las disposiciones de la LFRSP que se impugna en la presente controversia, así como cualquier acto o disposición que tenga concordancia y suponga su operatividad en perjuicio del Banco de México, toda vez que afecta la autonomía en sus funciones y su administración de este órgano constitucional autónomo, así como sus garantías institucionales y, eventualmente, los derechos humanos de sus servidores públicos. Lo anterior, a fin de mantener las cosas en el estado que actualmente se encuentran y se preserve la materia del presente asunto.

"Derivado de lo anterior, se solicita la medida cautelar con la finalidad de que se suspendan los efectos y aplicación de la Ley de Remuneraciones, particularmente, por lo que respecta a los artículos 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, inciso h), 15, 16, 22, 27, 29 y 34, así como el Decreto de la Ley de Remuneraciones, en particular, su artículo transitorio quinto, artículos que se impugnan en la controversia constitucional que nos ocupa.

"Por lo tanto, con el fin de preservar la materia del juicio y evitar que se cause un daño irreparable, también se solicita se conceda la suspensión para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos del Banco de México para el ejercicio fiscal actual y subsecuentes hasta tanto se resuelva la controversia constitucional, no sean fijadas en términos de los preceptos impugnados de la LFRSP, sino exclusivamente por lo dispuesto en el artículo 127 de la CPEUM, así como tercer transitorio del decreto de reforma constitucional publicado en el D.O.F. el veinticuatro de agosto de dos mil nueve y en el marco legal aplicable expresamente al Banco de México."

99. Tal solicitud fue concedida en un primer momento por el Ministro instructor y, posteriormente, confirmada por la Segunda Sala de este Alto Tribunal al fallarse el recurso de reclamación 145/2021-CA, en la sesión del día dieciséis de febrero de dos mil veintidós.(18)

100. El Ministro instructor en la controversia de origen otorgó la suspensión para el efecto de que las remuneraciones que percibieran los servidores públicos del Banco de México en el ejercicio fiscal dos mil veintiuno y hasta tanto se resuelva la controversia de origen, no fueran fijadas en términos de los preceptos impugnados de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, sino exclusivamente por lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución Federal y el marco legal aplicable expresamente al Banco de México.

101. Es decir, se determinó que mientras se encontrara sub judice la constitucionalidad de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de mayo de dos mil veintiuno, las remuneraciones que determinara el Banco de México para sus servidores públicos se debían sujetar únicamente a la Constitución Federal y a la Ley del Banco de México.

102. Para llegar a dicha conclusión, en el acuerdo correspondiente se expuso que la suspensión en controversia constitucional comparte la naturaleza de una medida cautelar que permite conservar la materia del litigio, así como evitar un daño grave e irreparable a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación del juicio.

103. En ese sentido, los artículos impugnados de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos si bien constituyen normas generales que revisten las características de generalidad, abstracción y obligatoriedad, por lo que, por regla general no procede la suspensión tratándose de las mismas conforme a lo previsto en el artículo 14 de la ley reglamentaria en la materia;(19) en dicho caso, se surtía una excepción que hacía factible la concesión de la medida cautelar pretendida.

104. Así, partiendo de una interpretación pro-persona del artículo 14 de la ley reglamentaria, se concluyó que la suspensión de normas generales en controversia constitucional procede excepcionalmente cuando el Ministro instructor advierta, bajo los criterios de apariencia del buen derecho y peligro en la demora, que dichas disposiciones pueden transgredir de forma irreversible algún derecho humano. Lo que se reforzaba al tomar en cuenta que la reforma de once de marzo de dos mil veintiuno al último párrafo a la fracción I del artículo 105 constitucional, permitió hacer valer violaciones a los derechos humanos en controversia constitucional, reconociendo que la protección de éstos es materia de este medio de control constitucional.

105. Bajo esa línea, se advirtió que dentro de los conceptos de invalidez planteados por el Banco de México en la controversia de origen, se aducía una vulneración a los derechos humanos de sus trabajadores, así como a su propia autonomía e independencia frente a los Poderes Federales, por lo que se actualizaba la excepción mencionada.

106. En efecto, se consideró que de no otorgarse la suspensión, el juicio de origen podría quedar sin materia al ser precisamente el tema por dilucidar en el fondo, pues de continuar con la aplicación de las normas impugnadas (contenidas en la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos), aun si se obtuviera un fallo favorable, la violación a los derechos humanos de los trabajadores se habría consumado. Esto es, se les habrían entregado a los servidores públicos remuneraciones menores a las que les corresponde de acuerdo con las funciones que realizan y las responsabilidades que conllevan, pues las remuneraciones son un aspecto fundamental del derecho humano al trabajo.

107. Adicionalmente, se consideró que la suspensión resultaba procedente al estar frente a un acto que podía incidir en las precondiciones de autonomía de un órgano constitucional autónomo, como lo es la integridad de las remuneraciones de sus integrantes, pues dicha garantía resultaba necesaria para alejar a los titulares de dicho órgano de las presiones que ejerzan otros Poderes y así contar con las condiciones para una autonomía genuina de los órganos que ejercen competencias especializadas.

108. Así, cuando se trata de órganos constitucionales autónomos, debe estimarse que existe una presunción constitucional en favor del otorgamiento de la suspensión, pues la estabilidad salarial conforma una salvaguarda esencial de dichos órganos para ponerlos a salvo de las presiones de los poderes públicos, de los cuales la Constitución los pretendió aislar.

109. Con los razonamientos anteriores, se determinó conceder la medida cautelar en la controversia constitucional 77/2021. En consecuencia, el acuerdo determinó lo siguiente:

"Así, con el fin de preservar la materia del juicio y evitar que se cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada únicamente para el efecto de que las remuneraciones que perciban los servidores públicos del Banco de México para el ejercicio fiscal actual y hasta tanto se resuelva la controversia constitucional, no sean fijadas en términos de los preceptos impugnados de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, sino exclusivamente por lo dispuesto en el artículo 127 de la Constitución General de la República y en el marco legal aplicable expresamente al Banco de México.

"...

"Debiéndose precisar que por lo que hace a la solicitud del actor, en el sentido de que se conceda la suspensión en términos del artículo tercero transitorio del decreto de reforma constitucional, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de agosto de dos mil nueve, no es posible conceder la medida cautelar en esos términos, dado que el supuesto jurídico contenido en esa norma no le es aplicable, consecuentemente no es posible otorgar la suspensión para el efecto que lo solicita, en términos de dicha disposición."

110. Como se observa, la medida cautelar se otorgó a efecto de que las remuneraciones de los servidores públicos del Banco de México, en lo subsecuente y en tanto no se resuelva la controversia constitucional 77/2021, fueran fijadas sin apegarse a la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, atendiendo exclusivamente a lo dispuesto en el propio Texto Constitucional y en la Ley del Banco de México.

111. Es decir, independientemente de lo establecido en el Presupuesto de Egresos por la Cámara de Diputados, la medida cautelar vigente en la controversia constitucional 77/2021, permite al Banco de México calcular las remuneraciones que corresponden a sus servidores públicos, a partir del parámetro constitucional y legal que le es específicamente aplicable, sin recurrir a la Ley Federal de Remuneraciones vigente.

112. Por eso, derivado de la suspensión concedida, el Banco de México está en libertad de fijar internamente las remuneraciones de sus servidores públicos, tomando como parámetro lo previsto en la Constitución Federal.

113. En consecuencia, a pesar de los argumentos planteados por el Banco de México en los que sostiene una violación a los derechos humanos de sus trabajadores y una afectación a su autonomía institucional; esta Suprema Corte no advierte que dicha argumentación, dado el estado procesal que guarda la controversia constitucional 77/2021, evidencie la actualización de un principio de afectación, pues el otorgamiento de la medida cautelar y su confirmación en el recurso de reclamación 145/2021-CA, actúa justamente como una salvaguarda de las afectaciones competenciales que se duele y como una tutela provisional –hasta tanto no se resuelva la controversia de origen– de los derechos humanos de los trabajadores del banco.

114. Cabe señalar que para el momento en que el Banco de México interpuso la demanda en la presente controversia constitucional 205/2021, es decir, el dos de diciembre de dos mil veintiuno, ya se encontraba vigente la medida cautelar dictada en la diversa 77/2021, pues fue dictada desde el treinta de noviembre anterior.(20)

115. Bajo esta línea, también se advierte como hecho notorio que la Junta de Gobierno del Banco de México aprobó en su sesión de treinta de noviembre de dos mil veintiuno el Presupuesto del Banco para su ejercicio financiero 2022.(21) Asimismo, el banco publicó su tabulador de remuneraciones para la presente anualidad del que resulta pertinente transcribir lo siguiente:(22)

"Tabulador de remuneraciones

"Las bandas salariales contenidas en los tabuladores siguientes, corresponden al personal operativo/a, analista, jefe/a de oficina, subgerente/a, gerente/a, director/a y director/a general del Banco de México, y a los rangos equivalentes a los mencionados, con efectos a partir del 1o. de enero de 2022, de conformidad con lo aprobado por la Junta de Gobierno del Banco de México, con fundamento en lo establecido por los artículos 28, párrafos sexto y séptimo, 123, apartado B, fracción IV y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 46, fracción XVII, de la ley de este instituto central y demás disposiciones aplicables, así como en cumplimiento a las resoluciones dictadas en los procesos jurisdiccionales respectivos:

"...

"Los montos máximos de remuneración para las personas integrantes de la Junta de Gobierno del Banco de México, en cumplimiento a la normatividad aplicable y a las resoluciones dictadas en los procesos jurisdiccionales respectivos, quedaron establecidos para el ejercicio fiscal 2022 en las cantidades indicadas en la siguiente tabla: ..." (énfasis añadido)

116. A la luz de las consideraciones anteriores, esta Primera Sala advierte que, en la presente controversia constitucional, tratándose de la impugnación del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, no se evidencia un principio de afectación en contra del Banco de México, dadas las consideraciones anteriores, por lo que debe sobreseerse en ese aspecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 19, fracción IX, de la ley reglamentaria en la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal.

117. Similares consideraciones fueron adoptadas por esta Primera Sala al resolver la controversia constitucional 209/2021.

118. Aunado a lo anterior, esta Primera Sala considera que aun de ser el caso que se modificara o terminara la medida cautelar que tiene otorgada el Banco de México a su favor en el recurso de reclamación 145/2021-CA, lo cierto es que, en cualquier caso, conforme a lo previsto en el artículo 123, apartado B, fracción IV, de la Constitución Federal los salarios fijados en el presupuesto vigente del banco actor no pueden ser disminuidos durante el ejercicio fiscal corriente.(23) Es decir, aun de levantarse la suspensión, el presupuesto del banco para su ejercicio financiero 2022 y su tabulador de remuneraciones permanecerían vigentes hasta la conclusión del ejercicio, sin que sea posible hacerles modificación alguna en perjuicio de los servidores públicos.

119. Así, aun en el supuesto de que la controversia constitucional 77/2021 se resolviera durante la vigencia del presupuesto impugnado, el banco y sus trabajadores se encuentran protegidos por los salarios ya aprobados en su tabulador conforme al artículo 123 de la Constitución Federal.

120. En efecto, el banco ya fijó las remuneraciones de sus servidores públicos conforme al parámetro constitucional que le es aplicable, por lo que no se le deja en un estado de indefensión. Esta conclusión derivada de la suspensión otorgada en la controversia constitucional 77/2021, leída en concordancia con lo previsto por el artículo 123 de la Constitución Federal.

121. No pasa desapercibido que las autoridades demandadas plantearon diversas causales de improcedencia tales como: 1) la necesaria presencia de ambas Cámaras del Congreso de la Unión como partes demandadas para satisfacer el supuesto de legitimación previsto en el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal;(24) 2) la no inconformidad con el refrendo del secretario de Gobernación;(25) y, 3) la no afectación a la esfera competencial del Banco de México por la reducción presupuestal.(26) Sin embargo, derivado de las consideraciones anteriores, resulta innecesario analizar las demás causas de improcedencia hechas valer pues, aun de considerarse fundadas, a ningún efecto práctico conduciría su estudio. 122. En conclusión, debe sobreseerse en la presente controversia constitucional respecto de la impugnación de los artículos 13 y 14, así como los anexos 23.1.2. y 23.1.3., todos del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal 2022, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de noviembre de dos mil veintiuno.

123. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

RESUELVE:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta resolución en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de la Ministra Norma Lucía P.H. y de los Ministros J.M.P.R. y J.L.G.A.C. (ponente), en contra de los emitidos por el Ministro A.G.O.M. y la Ministra presidenta A.M.R.F..

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.) y aislada 1a. CXVIII/2014 (10a.) citadas en esta sentencia, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 11 de diciembre de 2015 a las 11:15 horas y 28 de marzo de 2014 a las 10:03 horas, respectivamente.

________________

1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

"l) Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión."

2. "Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales en las que se hagan valer violaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

3. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención."

"TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito."

4. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

5. En la página 28 de la demanda se puede leer: "[e]n ese sentido, a pesar de que el artículo 127, fracción II, de la Constitución establece que la remuneración del presidente se debe fijar en el presupuesto de egresos que corresponda, el texto contenido en el artículo 14 del PEF-2022 permite fijar prestaciones al Ejecutivo Federal en un documento distinto al citado presupuesto, en expresa violación del mencionado precepto constitucional, tanto en la citada fracción II como en la fracción V, la cual establece que las remuneraciones y sus tabuladores serán públicos, y deberán especificar y diferenciar la totalidad de sus elementos fijos y variables tanto en efectivo como en especie."

6. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."

7. Se excluyen del cómputo los días cuatro, cinco, once, doce, de diciembre de dos mil veintiuno y ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós y veintitrés de enero de dos mil veintidós por ser sábados y domingos e inhábiles en virtud del artículo 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Asimismo, se excluye el periodo comprendido del dieciséis de diciembre de dos mil veintiuno al dos de enero de dos mil veintidós, por corresponder al segundo periodo de receso de este Alto Tribunal.

8. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"l) Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión."

9. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

10. "Artículo 47. Corresponderá al gobernador del Banco de México:

"I. Tener a su cargo la administración del banco, la representación legal de éste y el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las atribuciones que esta ley confiere a la Junta de Gobierno; ..."

11. "Artículo 4. Para el desempeño de las funciones encomendadas por la ley, el gobernador contará con las unidades siguientes:

"...

"Dirección General Jurídica ..."

"Artículo 28. La Dirección Jurídica tendrá las atribuciones siguientes:

"...

"IV. Atender y dar seguimiento a los juicios de amparo, controversias constitucionales o cualquier otro proceso de carácter constitucional en los que intervengan el Banco, la Junta, sus miembros o los funcionarios o empleados del propio Banco, con motivo del ejercicio de su empleo, cargo o comisión;

".R. al banco, por su propio derecho o en su carácter de fiduciario, ante toda clase de autoridades, incluyendo las judiciales, administrativas y del trabajo, ..."

"Artículo 67. El Banco de México, su gobernador, la Junta de Gobierno, sus miembros, los directores generales, el secretario de la Junta, los directores y los titulares de las Unidades de Transparencia y Auditoría podrán ser representados en el juicio de amparo, en las controversias constitucionales o en cualquier otro proceso de carácter constitucional, según corresponda, por el director general jurídico o el director jurídico ..."

12. "Artículo 23.

"1. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva las siguientes:

"...

"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario; ..."

13. "Artículo 11. ... El Presidente de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de Estado, por el jefe de departamento administrativo o por el consejero jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio presidente, y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley."

14. "Acuerdo por el que se establece que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos en los asuntos que se mencionan.

"Único. El consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del Presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público ..."

15. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandada o demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general, pronunciado el acto o incurrido en la omisión que sea objeto de la controversia; ..."

16. Véase el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), del Tribunal Pleno, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO.". Consultable en la Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 33 y registro digital: 2010668. Asimismo, véase el criterio contenido en la tesis 1a. CXVIII/2014 (10a.), de la Primera Sala, de rubro: "INTERÉS LEGÍTIMO EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE AGRAVIO PUEDE DERIVAR NO SÓLO DE LA INVASIÓN COMPETENCIAL A LOS ÓRGANOS LEGITIMADOS, SINO DE LA AFECTACIÓN A CUALQUIER ÁMBITO DE SU ESFERA REGULADA DIRECTAMENTE EN LA NORMA FUNDAMENTAL.". Consultable en la Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 4, marzo de 2014, Tomo I, página 721 y registro digital: 2006022.

17. Promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y diversos senadores del Congreso de la Unión, el asunto fue resuelto en sesión de veinte de mayo de dos mil diecinueve.

18. La Segunda Sala, por mayoría de tres votos confirmó el acuerdo recurrido por el Poder Ejecutivo Federal, al considerar infundados los agravios planteados. Votaron a favor de la propuesta los Ministros P.D., A.M. y L.P.. En contra, las Ministras Ortiz Ahlf y E.M..

19. "Artículo 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el Ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el Ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

"La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales."

20. El acuerdo derivado del incidente de suspensión en la controversia constitucional 77/2021, fue notificado al Banco de México el tres de diciembre de dos mil veintiuno. Por otra parte, la resolución del recurso de reclamación 145/2021-CA, en el que se confirmó la suspensión, fue notificada al Banco de México el ocho de abril de dos mil veintidós.

21. Publicado en el Informe sobre el Presupuesto Autorizado de Gasto Corriente e Inversión Física del Banco de México para el ejercicio 2022, consultable en la página: https://www.banxico.org.mx/publicaciones-y-prensa/informes-sobre-el-presupuesto-aprobado-de-gasto-co/presupuesto-aprobado-planeaci.html (última consulta 17 de agosto de dos mil veintidós)

22. Consultable a través de la Plataforma Nacional de Transparencia.

23. "Artículo 123. Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.

"...

"B. Entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores:

"...

"IV. Los salarios serán fijados en los presupuestos respectivos sin que su cuantía pueda ser disminuida durante la vigencia de éstos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución y en la ley."

24. Primera causal de improcedencia de la Cámara de Diputados.

25. Primera causal de improcedencia de la Secretaría de Gobernación.

26. Primera causal de improcedencia del Poder Ejecutivo Federal y segunda causal de improcedencia de la Cámara de Diputados.

Esta sentencia se publicó el viernes 11 de noviembre de 2022 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.