Ejecutoria num. 44/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 12-08-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 44/2021. COMISIÓN FEDERAL DE COMPETENCIA ECONÓMICA. 18 DE ABRIL DE 2022. PONENTE: L.O.A.. SECRETARIOS: J.S.V.Á.Y.V.M.M.L..

ÍNDICE TEMÁTICO

Acto impugnado: Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado el nueve de marzo de dos mil veintiuno.

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Ciudad de México. Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al dieciocho de abril de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 44/2021, promovida por la Comisión Federal de Competencia Económica, en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo Federal.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda por la Comisión Federal de Competencia Económica. Por escrito recibido mediante buzón judicial el veintiuno de abril de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Federal de Competencia Económica, por conducto de su comisionada presidenta, promovió controversia constitucional en la que demandó del Congreso de la Unión y del presidente de la República lo siguiente:

"IV. Normas generales o actos cuya invalidez se reclama.

"El decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, publicado en la edición vespertina del D.O.F. el 9 de marzo de 2021."

En su demanda, la Comisión demandante consideró que el decreto impugnado transgrede los artículos 25, 27, 28, 49 y 133 de la Constitución General.

2. Conceptos de invalidez. En su demanda, la Comisión Federal de Competencia Económica expuso los siguientes conceptos de invalidez:

Primer concepto de invalidez. El decreto impugnado en sus artículos 3, fracciones V, XII, XII Bis y XIV, 4, fracciones I y VI, 12, fracción I, 26, 35, 53, 101, 108, fracciones V y VI, 126, fracción II, y transitorios primero, segundo, tercero, cuarto y quinto de la Ley de la Industria Eléctrica, contraviene los artículos 25, 28 y 49 de la Constitución General al violar los principios constitucionales de competencia económica y libre concurrencia en el mercado de generación de electricidad principalmente, y en el de comercialización o suministro de energía, vulnerando con ello la autonomía y esfera competencial de la Comisión demandante, así como la regularidad del ejercicio de sus atribuciones en quebranto del principio de división de poderes.

Ello es así, pues se alteran las reglas y premisas establecidas en la Ley de la Industria Eléctrica de dos mil catorce, la cual estaba basada en la participación de los particulares en la generación y suministro de energía eléctrica bajo el régimen de libre competencia, así como en la transformación de diversos órganos estatales que participan en el sector como agentes económicos o reguladores.

De igual manera, el referido decreto contraviene las reglas constitucionales vigentes del sector eléctrico y los principios constitucionales de la competencia económica y libre concurrencia en el mercado de generación de electricidad principalmente, y en el de comercialización o suministro de energía, vulnerando con ello la autonomía y esfera competencial de la Comisión demandante y la posibilidad de que dicha autoridad ejerza un mandato conferido por la Constitución en el sector eléctrico nacional, afectando gravemente la regularidad del ejercicio de sus atribuciones en quebranto del principio de división de poderes.

Expone que en el decreto impugnado desarticula y elimina las reglas de operación que permiten un ambiente de competencia y libre concurrencia en el mercado de generación y suministro de energía eléctrica pues, i) quebranta la regla de acceso abierto y no discriminatorio a las redes de transmisión y distribución, lo que reduce la capacidad de competir de ciertos generadores y comercializadores; ii) elimina el concepto de despacho económico de las centrales eléctricas, otorgando ventajas indebidas en favor de la Comisión Federal de Electricidad y anulando la competencia en la generación de energía eléctrica; iii) permitir a los suministradores del servicio básico la adquisición de la energía a través de métodos no competidos, ampliando indefinidamente el régimen legado (originalmente transitorio) y eliminado la necesidad de implementar nuevas subastas a largo plazo; y iv) otorga amplia discrecionalidad a la Comisión Reguladora de Energía, lo que podría traducirse en negativas injustificadas para el otorgamiento de permisos para operar como generador o suministrador, así como barreras a la entrada o condiciones que afecten la entrada o permanencia de competidores.

El decreto contiene distintas modificaciones que contravienen la dinámica de competencia generada por el despacho económico que incentivaba a las centrales eléctricas –incluidas las de la Comisión Federal de Electricidad– a ser más eficientes y productivas con el objetivo de despachar primero su electricidad a un menor costo para generar mayor rentabilidad.

Ello, toda vez que mediante los artículos 3, fracciones V, XII, XII Bis y XIV, 4, fracciones I y VI, 12, fracción I, 26, 35, 53, 101 y 108, fracciones V y VI, de la Ley de la Industria Eléctrica que se contienen en el decreto impugnado, se establece un orden de prioridad para tomar la electricidad de las centrales eléctricas, eliminado con ello el despacho económico y distorsionando la dinámica competitiva.

A mayor abundamiento, al eliminarse el despacho económico se obliga a ofrecer energía eléctrica, potencia y servicios conexos al mercado eléctrico mayorista basado en costos de producción unitarios, garantizado en primera instancia los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de energía física y, en segundo término, el suministro de energías limpias.

Además, también se obliga al Centro Nacional de Control de Energía a considerar los contratos de cobertura eléctrica con compromiso de energía física para determinar la asignación y el despacho de las centrales eléctricas, por lo que se favorece a la Comisión Federal de Electricidad en detrimento de los demás generadores de energía eléctrica.

Tomar costos unitarios de producción en lugar de costos marginales únicamente tiene sentido en un contexto de mercado monopólico en donde existen altas economías de escala en un rango amplio de la producción que justifican la existencia de una sola empresa. No obstante, el mercado de generación de electricidad –a diferencia de la transmisión y distribución– no presenta características de monopolio natural, por lo que no existe justificación basada en eficiencia para permitir que opere una sola empresa.

Además, el decreto impugnado concede amplia discrecionalidad a la Comisión Reguladora de Energía para negar permisos y revocar los otorgados conforme a la Ley de Servicio Público de Energía Eléctrica para el autoabastecimiento y la cogeneración en caso de que hayan sido obtenidos mediante "fraude a la ley", sin que para ello se establezcan mayores criterios o parámetros para que la autoridad reguladora tome esas decisiones, lo cual posibilita actuaciones caprichosas y arbitrarias.

El decreto impugnado resulta contrario a la política instaurada en el decreto de reforma constitucional en materia energética de dos mil trece, cuyo objetivo fundamental fue promover la competencia en los eslabones de generación y suministro de energía.

Adicionalmente, al eliminarse el mercado de compraventa de coberturas eléctricas del principal suministrador del país se impide a la Comisión demandante aplicar sus facultades para garantizar el proceso de competencia y libre concurrencia, toda vez que las transacciones de compraventa ya no se realizarían en el mercado mediante las subastas, sino a través de negociaciones bilaterales entre las empresas de la Comisión Federal de Electricidad.

Los artículos 4, fracción I y 26 de la Ley de la Industria Eléctrica, contenidos en el decreto impugnado, establecen una barrera regulatoria a la competencia, dado que ambas disposiciones inciden en la garantía constitucional de acceso abierto no indebidamente discriminatorio a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, derivada de la reforma constitucional de dos mil trece, específicamente en el artículo décimo transitorio, inciso a), de dicha reforma.

Sin embargo, la modificación al artículo 4, fracción I, de la Ley de la Industria Eléctrica en el sentido de que el Centro Nacional de Control de Energía Eléctrica deberá otorgar el acceso a las redes del sistema eléctrico nacional "cuando sea técnicamente factible" diluye significativamente la regla general de acceso abierto y habilita al órgano descentralizado para negar el acceso en condiciones injustificadas y no habiendo impedimento técnico alguno, incluso, en situaciones en donde sea técnicamente factible otorgarlo o que pueda conseguirse mediante adecuaciones en la infraestructura a costa del interesado.

Con la modificación al artículo 26 de la Ley de la Industria Eléctrica para que los transportistas y distribuidores consideren prioritario "el uso de las redes para el despacho de centrales eléctricas legadas y centrales externas legadas con compromiso de entrega física", se permite al Centro Nacional de Control de Energía –como operador del sistema eléctrico nacional– y a la Comisión Federal de Electricidad –como transportista y distribuidor único– cierta injerencia en el otorgamiento del acceso a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, pudiendo negarlo a ciertos oferentes sin existir criterios legales para demostrar que dicha negativa se sustenta en aspectos de factibilidad.

Dicha distinción de trato para otorgar el acceso a las redes se hace únicamente atendiendo a las desventajas de ciertas energías (intermitencia) sin considerar su aún baja participación en el total generado en el país y sus ventajas en relación con las demás fuentes de generación (contaminación).

Lo anterior, pues además de eliminar la neutralidad de la red de transmisión dado que el operador podría privilegiar su acceso a la Comisión Federal de Electricidad sobre los demás participantes del mercado, también se desmotiva la realización de nuevas inversiones en dicho eslabón, reduciendo la oferta futura de energía eléctrica.

Adicionalmente, los artículos cuarto y quinto transitorios de la Ley de la Industria Eléctrica modifican las condiciones en las que los actuales participantes en el mercado de generación participan, pues distorsionan el diseño del mercado en perjuicio de los principios de libre concurrencia y competencia económica, puesto que prevén, por una parte, la posibilidad de revocar permisos por parte de la Comisión Reguladora de Energía y, por otra, la terminación anticipada de contratos, sin que los supuestos que se prevén en dichos artículos estén claramente delimitados, por lo que se otorga amplia discrecionalidad para excluir la participación de competidores.

El decreto impugnado reforma los artículos 3, fracciones V y XIV, 53 y 126, fracción II, de la Ley de la Industria Eléctrica para eliminar la obligación de que la CFE Suministrador de Servicios Básicos, cumpla con sus requisitos de cobertura eléctrica mediante mecanismos competitivos.

Ello es así, pues se modifica el régimen de los certificados de energías limpias al establecerse en la fracción II del artículo 126 de la Ley de la Industria Eléctrica que el otorgamiento de energías limpias a centrales eléctricas no dependerá de la propiedad ni de la fecha de inicio de operación comercial de aquellas, lo que implica una distorsión al funcionamiento del mecanismo dada la modificación de las centrales legadas (artículo 3, fracción V), aunado a los cambios en el orden del despacho antes mencionados, con lo cual se genera un efecto contrario al que tenía estipulado el decreto de reformas constitucionales de dos mil trece.

Lo anterior implicaría la eliminación de la funcionalidad de los certificados de energías limpias como herramienta para motivar nuevas inversiones en la generación de energía limpia, ya que , de entrar en vigor este cambio, el número de dichos certificados disponibles se multiplicaría considerablemente, lo que si bien permitiría cumplir las obligaciones de adquisición de certificados de una manera fácil, de ninguna manera significaría que el país esté generando más energía limpia y, por tanto, esté más cerca de cumplir sus metas en este rubro, ya que únicamente se estaría contabilizando la capacidad preexistente.

Por otra parte, eliminar como requisito para ser considerada central eléctrica legada el encontrarse en condiciones de operaciones cuando se aprobó la Ley de la Industria Eléctrica en dos mil catorce y/o haber sido incluida en el Presupuesto de Egresos de la Federación del año referido en la modalidad de inversión directa, permite considerar como central eléctrica legada a cualquier central de la Comisión Federal de Electricidad, ya sean nuevas no construidas o puestas en operación, o las que en su momento salieron de operación por ser costosas monetaria y/o ambientalmente.

Al concluir más plantas como legadas, se le permite al suministrador de servicios básicos ampliar indefinidamente el alcance de los contratos legados para cumplir con sus obligaciones, sin necesidad de recurrir a un mercado competitivo (subastas a largo plazo) para comprar sus coberturas. Es decir, al permitir que se amplíe la base de centrales eléctricas legadas y se elimine la obligatoriedad de compra a partir de subastas a largo plazo, CFE Suministrador de Servicios Básicos podría comprar centrales que hubieran salido de operación por ser ineficaces, electricidad y productos asociados mediante métodos no competitivos, con lo cual se elimina el mercado competitivo de compraventa de electricidad para el principal suministrador de electricidad, CFE Suministrador de Servicios Básicos.

Estas modificaciones de facto eliminan la necesidad de realizar nuevas subastas y, por tanto, la competencia entre generadores por ofrecer electricidad y productos asociados al principal suministrador del país, además de que esta medida podría traducirse en que CFE Suministrador de Servicios Básicos adquiera su electricidad y productos asociados a precios más altos, lo que conllevaría a tarifas más elevadas para los usuarios finales o la necesidad del gobierno de subsidiar aún más la tarifas eléctricas.

Finalmente, al emitir el decreto impugnado, específicamente los artículos 3, fracciones V y XII Bis, 4, fracciones I y VI, 26, 53, 101 y 108, fracciones V y VI, de la Ley de la Industria Eléctrica, la autoridad demandada atenta contra los principios de libre concurrencia y competencia económica, con lo cual incide en la esfera competencial de la demandante, afectando gravemente la regularidad del ejercicio de sus atribuciones en el sector de la electricidad, así como su autonomía funcional y técnica.

Lo anterior, dado que al dañarse las condiciones de libre concurrencia y competencia de forma grave, inmediata, transversal e irreparable en el sector eléctrico (generación y suministro de energía eléctrica) se anulan las herramientas para que la demandante ejerza de manera eficaz su mandato constitucional de garantizar la competencia económica y la libre concurrencia en todos los sectores de la economía nacional, excepto los de radiodifusión y telecomunicaciones.

Así es, pues el decreto impugnado permite que sea el propio Estado el que, mediante su aparato de gobierno, utilice herramientas legislativas y regulatorias a favor de ciertos participantes en el mercado, específicamente sobre las empresas productivas de las que es propietario.

En efecto, al eliminarse los criterios de despacho económico y restringir el acceso abierto no discriminatorio a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, entre otras medidas anticompetitivas antes señaladas, se busca de manera manifiesta otorgar ventajas indebidas a la Comisión Federal de Electricidad y, al mismo tiempo, disminuir los incentivos y capacidades de los demás agentes para entrar y competir en los mercados, todo ello en perjuicio de los consumidores

Segundo concepto de invalidez. Los artículos 3, fracciones V y XII Bis, 4o., fracciones I y VI, 26, 53, 101 y 108, fracciones V y VI, así como cuarto y quinto transitorios, del decreto que se impugna contravienen el artículo 133 de la Constitución General, en virtud de que atenta contra los principios de supremacía constitucional y de no contradicción normativa en su vertiente de concordancia práctica, lo que es absolutamente contrario a los principios establecidos en los artículos 25, 27 y 28 constitucionales.

Si bien el artículo 73, fracción X, de la Constitución General faculta al Congreso de la Unión para legislar en toda la República sobre materia de energía eléctrica, lo cierto es que dicho poder se encuentra limitado a llevar a cabo su facultad conforme a la Constitución y sus principios de libre concurrencia y competencia establecidos en sus artículos 25 y 27, pues de lo contrario se desconocería la voluntad que el Constituyente Permanente y el propio Congreso de la Unión han plasmado en ordenamientos de mayor o igual jerarquía.

Por otra parte, si bien la Ley de la Industria Eléctrica señala como limitante para otorgar el acceso a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución en que ello sea "técnicamente factible", lo que en primer lugar podría parecer congruente con los principios constitucionales, lo cierto es que se aprecia que los preceptos normativos establecidos en el decreto impugnado establecen ventajas para la Comisión Federal de Electricidad y sus subsidiarias, lo cual se confirma con el dictamen de las Comisiones Unidas de Energía.

Por ello, al no existir criterios o parámetros que definan los supuestos de factibilidad, el decreto que se impugna abre espacios indebidos para que la negativa de acceso sea la regla general y no la excepción, generando así las barreras artificiales a la entrada –cuando no existan impedimentos técnicos o éstos puedan solventarse– en perjuicio del interés público, diluyendo la regla constitucional de acceso abierto y no discriminatorio a la Red Nacional de Transmisión y a las Redes Generales de Distribución, lo que, además, se corrobora con los objetivos y propósitos del decreto impugnado, que no esconde su pretensión de generar beneficios a la Comisión Federal de Electricidad.

Por tanto, la finalidad perseguida con el decreto impugnado resulta contradictoria con las disposiciones constitucionales, dado que incide en los ejes rectores de la reforma constitucional de dos mil trece, consistentes en: i) garantizar la competencia y libre concurrencia de agentes económicos; ii) el desarrollo del país; y, iii) la protección del medio ambiente.

3. Admisión y trámite. Mediante acuerdo de veintisiete de abril de dos mil veintiuno, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación registró la demanda bajo el expediente controversia constitucional 44/2021 y designó al M.J.F.F.G.S. como instructor del procedimiento.

4. Posteriormente, mediante acuerdo de siete de mayo de dos mil veintiuno, el Ministro instructor admitió a trámite la controversia constitucional, dio vista al Poder Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión, por conducto de las Cámaras de Diputados y Senadores, para que rindieran sus informes respectivos y a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento que le corresponde.

5. Contestación a la controversia constitucional. En sus informes, las Cámaras de Senadores y Diputados del Congreso de la Unión y el Poder Ejecutivo Federal expusieron lo siguiente:

1. Cámara de Senadores

La Cámara de Senadores sostiene la validez formal del decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica, en atención a que el Congreso de la Unión se ajustó al procedimiento previsto en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y observó en todo momento los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Por otra parte, defiende la validez material del referido decreto en tanto que el cambio normativo cuya invalidez se solicita está estrechamente relacionado con el ejercicio de las atribuciones inherentes al desarrollo del área estratégica contempladas en el párrafo cuarto del artículo 28 constitucional, referente a la planeación y control del sistema eléctrico nacional y al servicio público de transmisión y distribución.

Destaca que los cambios normativos impugnados partieron de la base de instaurar un nuevo orden en el sistema de despacho, toda vez que el sistema que prevalecía en el mercado eléctrico mayorista en México estaba basado en un modelo de costos que no reflejaban los costos totales de generación, donde el criterio de decisión del despacho sólo consideraba los costos variables, aun cuando la Ley de la Industria Eléctrica se refiere al concepto de costos de producción, de modo que dicha situación condujo a una competencia desleal, ya que en el antiguo esquema de despacho, la Comisión Federal de Electricidad no recuperaba sus costos totales y, además, se propició un daño acelerado de sus unidades de generación.

La Cámara afirma que lo anterior evidenciaba la existencia de un mercado carente de equidad e igualdad en el acceso e interacción en el mercado eléctrico mayorista, siendo ello violatorio del principio de libre concurrencia y libre competencia consignando en el artículo 28 constitucional y en los tratados y acuerdos comerciales suscritos por México, por lo que el decreto reclamado tiene un claro objetivo antimonopólico y pretende crear un mercado de piso parejo para la competencia leal y efectiva entre la Comisión Federal de Electricidad y los generadores privados.

Indica que con los cambios normativos impugnados se buscó limitar los efectos perniciosos de la reforma en materia energética de dos mil trece, toda vez que tiene como objetivo impedir que se beneficiaran ciertos sectores en detrimentos de los usuarios finales, así como fortalecer (mas no privilegiar) a una empresa productiva del Estado en beneficio de las personas.

Afirma que contrariamente a lo manifestado por la Comisión demandante, el nuevo modelo establecido en el decreto impugnado no otorga a una empresa productiva del Estado una ventaja artificial en perjuicio del resto de los competidores y del público consumidor, pues la reforma cuestionada está basada en el principio angular consagrado en el artículo 25 constitucional, conforme al cual al Estado le corresponde la rectoría nacional y, por ello, tiene a su cargo la planeación, conducción y coordinación de la actividad económica nacional.

En otro aspecto, refiere que es infundada la aseveración de la demandante por la que pretende demostrar que la posibilidad discrecional de negar el acceso a las redes del sistema eléctrico nacional bajo la condición de que sea "técnicamente factible" establecida en la fracción (sic) del artículo 4 de la Ley de la Industria Eléctrica.

Lo anterior, pues la parte actora hace depender la inconstitucionalidad del artículo referido en virtud de la falta de definición del vocablo utilizado por el legislador federal en el artículo combatido, lo cual es insuficiente para demostrar su invalidez.

Añade que no se actualiza la inconstitucionalidad alegada, en tanto que debe de tomarse en cuenta que los parámetros objetivos que tendrá el Centro Nacional de Control de Energía para determinar cuándo se cumple con dicha factibilidad técnica están establecidos en los artículos 108, fracción V y 109 de la Ley de la Industria Eléctrica.

Por otro lado, la Cámara de Senadores señala que es infundado que el artículo 26 establezca una barrera regulatoria a la competencia, dado que dicha disposición no incide en la garantía constitucional de acceso abierto no indebidamente discriminatorio a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, pues el hecho de que el precepto referido establezca que los transportistas y los distribuidores consideren prioritario "el uso de redes para el despacho de centrales eléctricas legadas y centrales externas con compromiso de entrega física" no significa que el Centro Nacional de Control de Energía tendrá cierta injerencia en el otorgamiento del acceso a las redes, toda vez que, para que el referido ente pueda negar a ciertos oferentes dicho acceso, dicha negativa debe sustentarse en los parámetros objetivos que se contienen en los artículos 4, fracción I, 108, fracción V y 109 de la Ley de la Industria Eléctrica.

Sostiene que no existe una distinción de trato en el artículo 26 de la Ley de la Industria Eléctrica Nacional, pues toda negativa de acceso a las redes del sistema eléctrico nacional que emita el Centro Nacional de Control Eléctrico se sustentará en aspectos de factibilidad, además de que la reforma cuestionada no tiene como intención privilegiar a la Comisión Federal de Electricidad sobre los demás participantes del mercado eléctrico.

En otro orden, señala que es infundado que los artículos cuarto y quinto transitorios del decreto impugnado modifiquen las condiciones actuales de los participantes del mercado de generación, así como que distorsionen el diseño de mercado en perjuicio de los principios de libre concurrencia y competencia económica.

Ello, pues si bien es cierto que los preceptos mencionados prevén por una parte la posibilidad de revocar permisos y la terminación anticipada de contratos por parte de la Comisión Reguladora de Energía, lo cierto es que los supuestos previstos en las normas cuestionadas están claramente delimitados como se desprende de los trabajos legislativos, dado que el órgano regulador solamente tendrá la posibilidad de revocar un permiso cuando tenga certeza de que el mismo genera un daño por ser desventajoso, un fraude a la ley o no reconoce los costos de la Comisión Federal de Electricidad en la generación de energía.

Cuestión que también acontece con el artículo quinto transitorio, pues de la lectura de dicho precepto se desprende que los contratos de compromiso de capacidad de generación de energía y compraventa eléctricas que no sean legales y no cumplan con el requisito de rentabilidad para el Gobierno Federal serán terminados de forma anticipada.

Por otra parte, menciona que es infundado que el decreto impugnado modifique el régimen de los certificados de energías limpias y que con ello elimine su funcionalidad, toda vez que la implementación de la propuesta impugnada no genera ningún impacto en el mercado de dichos certificados, ya que lo que se busca es fomentar un mercado de competencia pareja en el que reconozca el derecho a su obtención a partir de energías limpias para todos los generadores sin distinción alguna, además de que la reforma tiene como objetivo impedir el desabasto y propiciar mejores precios en beneficio de los usuarios finales, evitando la especulación y aumento de tarifas.

En otro aspecto, indica que es infundado que las modificaciones reclamadas al eliminar supuestamente de facto la necesidad de realizar nuevas subastas a largo plazo signifique que la competencia deje de ser el mecanismo para: i) motivar la eficiencia en la generación, ii) promover la instalación de proyectos basados en fuentes limpias; y, iii) garantizar que la energía consumida sea la más costosa.

Lo anterior, toda vez que contrario a lo sostenido por la accionante, la modificación legislativa permite a la CFE Suministrador de Servicios Básicos obtener mejores condiciones de costas, pues lo que busca es que el suministrador de servicios básicos cuente con coberturas de energía y capacidad suficientes y en grandes volúmenes, debido a que la energía que en mayor proporción puede ser contratada proviene de energías intermitentes.

En relación con lo anterior, refiere que la obligatoriedad que existía de comprar por subastas para dar cobertura de energía y capacidad constituía sólo la rentabilidad de las inversiones de los generadores privados en perjuicio de las empresas productivas del Estado, pues los contratos por subastas tienen una vigencia de veinte años, donde los precios no están sujetos a variaciones del mercado y se relegaba la generación proveniente de las centrales eléctricas de la Comisión Federal de Electricidad.

Es decir, la modificación legislativa reclamada al establecer la condición potestativa de realizar nuevas subastas de largo plazo tuvo como intención principal desaparecer uno de los mecanismos que encarecía la compra de energía, toda vez que los precios de energía de los contratos de cobertura eléctrica desde finales de dos mil diecinueve hasta hoy han sido superiores a los precios marginales locales en diferentes zonas del país, lo que ha encarecido las tarifas eléctricas para los usuarios finales.

Insiste en que el Congreso de la Unión no atenta gravemente con la competencia económica y la libre concurrencia dentro del sector eléctrico, pues la instauración del nuevo sistema de despacho de los generadores eléctricos de ninguna manera implicó la concesión de un trato preferencial a la Comisión Federal de Electricidad en detrimento de los competidores del mercado eléctrico mayorista, pues dicho cambio normativo está basado en el principio angular consagrado en el artículo 25 constitucional, conforme al cual al Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional, por lo que tiene a su cargo la planeación, conducción y coordinación de la actividad económica nacional.

Afirma que el orden de prelación para el despacho de energía eléctrica establecido en la normas impugnadas no otorga ventajas exclusivas e injustificadas a las empresas generadoras de energía de la Comisión Federal de Electricidad y mucho menos es contrario al derecho fundamental a un medio ambiente, toda vez que la reforma busca asegurar un suministro eléctrico ambientalmente sustentable, confiable y seguro al fomentar un mercado de competencia pareja en el que se reconozca el derecho a su obtención a partir de energías limpias para todos los generadores y sin distinción alguna, además que se ha demostrado que la generación de energía mediante plantas hidroeléctricas es la forma más eficiente y menos contaminante para la generación de energía, la cual, a partir de la reforma impugnada, es el principal mecanismo del despacho de las centrales eléctricas.

En otro tema, señala que resulta imperioso mencionar que la reforma reclamada no amplía la discrecionalidad de la Comisión Reguladora de Energía para negar permisos o revocar los diversos otorgados conforme a la Ley del Servicio Público de Energía Eléctrica, pues el hecho de que a través de la nueva redacción del artículo 12, fracción I, de la Ley de la Industria Eléctrica se agregue que el órgano regulador referido otorgará permisos considerando los criterios de planeación del sistema eléctrico nacional establecidos por la Secretaría de Energía, no genera total incertidumbre sobre el otorgamiento de los mismos, pues los criterios a los que se refiere el precepto referido se encuentran en el Programa para el Desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (Prodesen) 2020-2024.

2. Poder Ejecutivo Federal

El consejero jurídico del Poder Ejecutivo Federal sostiene, en primer lugar, que los conceptos de invalidez de la actora son inatendibles porque se tratan en realidad de argumentos de mera legalidad basados en el contenido de la ley reformada mediante el decreto impugnado, mas no en disposiciones constitucionales.

Por otra parte, señala que los argumentos de la demandante son infundados por las razones siguientes:

Refiere que no es posible que exista la contravención que pretende la actora, pues las disposiciones de la ley impugnada se basan en las disposiciones y principios constitucionales que conviven armónicamente a nivel fundamental con las que se refieren a la competencia económica, sin que sea posible alegar que existiría una incongruencia o contradicción interna en la Constitución, pues lo que hay, en todo caso, es una distribución de esferas que no le favorece a los intereses de la Comisión accionante.

Menciona que la actora asume con error que las reformas a la Ley de la Industria Eléctrica constituyen una violación al artículo 28 de la Constitución General, pues la generación de energía eléctrica no es considerada un área estratégica por el Texto Constitucional y ello constituye una transgresión a su esfera competencial en materia de competencia económica.

Al respecto, afirma que si bien la generación de energía no es un área estratégica, en tanto que únicamente lo son: i) la planeación y control del sistema eléctrico nacional y, ii) el servicio público de la transmisión y distribución de energía eléctrica, la Comisión actora parte de una premisa falsa, pues la reforma a la Ley de la Industria Eléctrica no tiene como finalidad que el Estado genere energía eléctrica de manera exclusiva, sino que están encaminadas a retomar la soberanía económica y el control estatal en materia de planeación y control del sistema eléctrico nacional, actividades que efectivamente se encuentran dentro de las áreas estratégicas.

Sostiene que el legislador al emitir la reforma a la Ley de la Industria Eléctrica que se impugna tomó en cuenta la importancia de la energía eléctrica como un área estratégica a cargo del Estado en aras de proteger la calidad y confiabilidad del sistema eléctrico nacional, pues ésta busca preservar la seguridad nacional.

Reitera que resulta evidente que la materia del decreto impugnado versa sobre la planeación y control del sistema eléctrico nacional, respecto de la cual, al tratarse de aspectos de rectoría económica estatal, existe una amplia libertad configurativa a favor del Congreso de la Unión.

Afirma que lo previsto en los artículos 73, fracciones X y XXXI, y 124 de la Constitución General, así como el diverso 7 de la Ley de la Industria Eléctrica pone de manifiesto que únicamente el orden jurídico federal –Poderes Ejecutivo y Legislativo Federales– puede dictar las disposiciones reglamentarias que rijan las actividades de la industria eléctrica, excluyendo la competencia de cualquier ente regulador que, accidental o indirectamente, podrían aducir tener en atención a una facultad genérica, como en el caso lo es la Comisión Federal de Competencia Económica.

Indica que resultan infundados los argumentos de la demandante por los que refiere que el decreto reclamado quebranta el principio de división de poderes, toda vez que éste únicamente se ve afectado en aquellos casos en los que se verifican fenómenos de intromisión, dependencia o subordinación de un ente de poder hacia otro que también detenta su propio espectro competencial, situación que no acontece en el caso concreto.

Por otra parte, sostiene que contrario a lo manifestado por la actora, no se invade su esfera competencial, toda vez que el decreto reclamado no establece ni otorga facultades en materia de competencia económica que se contrapongan, invadan o dupliquen las funciones y atribuciones que le fueron conferidas en el artículo 28 constitucional.

Ello, pues el objetivo del decreto impugnado no es que el Estado se constituya como único generador de energía, ya que la finalidad de la reforma es cumplir con el mandato legal de la Ley de la Comisión Federal de Electricidad, la cual cumple con los fines del artículo 25 constitucional como empresa productiva del Estado para el beneficio del interés colectivo y garantizar la confiabilidad del sistema eléctrico nacional a través de un sistema tarifario de precios unitarios, la modificación del orden de prioridad de despacho mediante la operación de centrales eléctricas legadas a la Comisión Federal de Electricidad y el diseño del nuevo instrumento de contrato con compromiso de entrega física.

Sobre esa base, afirma que el cambio normativo impugnado de ninguna manera implica la concesión de un trato preferencial a la Comisión Federal de Electricidad en detrimento de los competidores del mercado eléctrico mayorista, ya que la reforma está basada en el principio angular consagrado en el artículo 25 constitucional, conforme al cual le corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional, por lo que tiene a su cargo la planeación, conducción y coordinación de la actividad económica nacional que redunda en la protección y mejora real de los mercados relacionados.

Así, señala el consejero jurídico, no se advierte del texto íntegro de la norma impugnada, que se esté otorgando la facultad exclusiva de generar energía al Estado por conducto de la Comisión Federal de Electricidad, en contravención del mandato constitucional.

En ese sentido, afirma que el objetivo de la norma impugnada es la planeación del sistema eléctrico nacional de conformidad con el mandato expreso en los artículos 25, 27 y 28 constitucionales, para efecto de proteger la soberanía económica y la confiabilidad de dicho sistema como una cuestión de seguridad nacional que permita que esa actividad y el mercado subsistan y funcionen precisamente en situación de eficiencia y competencia.

Afirma que la planeación y el control del sistema eléctrico nacional son áreas estratégicas de conformidad con la Constitución General y justamente el objetivo de la reforma a la Ley de la Industria Eléctrica es reestructurar la planeación del servicio eléctrico nacional en beneficio del interés colectivo, lo cual es un fin constitucionalmente válido.

Indica que la Comisión actora pierde de vista que el acceso no indebidamente discriminatorio implica que un interesado en conectarse a la red debe recibir el mismo trato que cualquier otro que se encuentre en las mismas condiciones, sin embargo, la Comisión Federal de Electricidad tiene una naturaleza de empresa productiva del Estado, lo que constituye que no se le pueda colocar en igualdad de condiciones frente a los demás competidores privados del mercado eléctrico mayorista.

Afirma que contrario a lo aseverado por la actora, la realidad existencia hasta antes de la reforma impugnada no era ni siquiera cercana a los objetivos de la reforma constitucional en materia de energía de dos mil trece, pues la Comisión Federal de Electricidad ha sido la empresa con mayor participación en el mercado eléctrico mayorista y, consecuentemente, la que ha asumido los costos y riesgos derivados de las contingencias en la operación del sistema eléctrico mayorista.

Bajo esa tesitura, señala que es falso que el estado de cosas derivado de la reforma constitucional de dos mil trece haya tenido como efecto principal "una dinámica de competencia" y la existencia de "precios competitivos", puesto que la estabilidad de las tarifas a cargo de los consumidores finales ha dependido de la actividad de la Comisión Federal de Electricidad y no así, de las empresas privadas.

En otro aspecto, sostiene que contrario a lo argumentado por la Comisión accionante, las actividades de generación, transmisión, distribución, comercialización y el control operativo del sistema eléctrico nacional son de utilidad pública, y si bien existe la obligación de que se otorgue acceso abierto a la red nacional de transmisión y a las redes generales de distribución, en términos no indebidamente discriminatorios, también lo es que el acceso a la interconexión o conexión estarán limitados a la capacidad disponible en el sistema eléctrico nacional, lo cual permite afirmar que se debe negar el acceso cuando exista una causa fundada, sin que ello implique un trato indebidamente discriminatorio.

Es decir, se negará el acceso a las redes por causas legales, técnicas o económicas debidamente justificadas, toda vez que el Estado tiene la obligación de garantizar la confiabilidad del sistema eléctrico nacional.

En otro orden, indica que las disposiciones impugnadas se encuentran focalizadas al sistema eléctrico nacional en áreas de satisfacer la demanda energética de los usuarios finales, bajo condiciones de suficiencia y seguridad de despacho, aumentando la habilidad de dicho sistema de solucionar estados operativos de alerta y emergencia presentes en el servicio de suministro eléctrico, por restricciones operativas de generación (niveles insuficientes de reserva operativa), transmisión, transformación y diseño que están asociadas con limitantes de estabilidad angular, de voltaje y de frecuencia, caracterizadas por límites máximos y mínimos provocados por sobrecargas en la red nacional de transmisión, así como las afectaciones en la tensión, la frecuencia y el factor de potencia presentes cuando superan los rangos establecidos y las interrupciones del servicio, reduciendo su frecuencia y duración. Por ello, afirma que el decreto de reforma no tiene otro objeto más que mejorar la calidad y la eficiencia del sistema eléctrico nacional, así como la seguridad de despacho, en beneficio de la propia sociedad, pues la energía eléctrica es un servicio que trasciende a múltiples aspectos de la vida cotidiana de las personas, desde las más básicas como bombeo de agua potable, alimentación, educación, salud y seguridad, hasta las telecomunicaciones y el entretenimiento.

Finalmente, señala que es infundado que el decreto impugnado transgreda el principio de supremacía constitucional, toda vez que dicho decreto fue emitido conforme a las bases constitucionales y legales en materia de energía eléctrica.

3. Cámara de Diputados

En su informe, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión señala que el decreto impugnado es formal y materialmente constitucional, porque el procedimiento legislativo llevado a cabo por las Cámaras del Congreso de la Unión cumplió con los requisitos formales y procesales señalados en los artículos 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, además de ajustarse a su contenido.

Además, refiere que participó en el procedimiento legislativo atinente con apego a las formalidades y requisitos que rigen el procedimiento legislativo establecido en la Constitución General, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y el Reglamento de la Cámara de Diputados.

En la misma línea, sostienen que la mayoría de las legisladoras y los legisladores de la Cámara de Diputados coincidieron con que la reforma a la Ley de la Industria Eléctrica impugnada no contraviene el régimen constitucional establecido en la Constitución Federal, pues en ella se establece que el Estado puede celebrar contratos con particulares y que la forma en que éstos podrán participar en las demás actividades de la industria eléctrica será en los términos que establezcan las leyes.

Finalmente, establecen que la mayoría parlamentaria de la Cámara de Diputados aprobó el decreto impugnado mediante votación de 304 votos a favor, 179 votos en contra y 4 abstenciones, y fueron reservados para su votación en particular los artículos 3, 4, 12, 26, 35, 53, 101, 108 y 126 y los artículos transitorios primero, segundo, tercero, cuarto y quinto, los cuales fueron aprobados sin cambios por votación de 289 votos a favor, 152 votos en contra y 1 abstención.

6. Pedimento. El fiscal general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

7. Audiencia. El dieciocho de agosto de dos mil veintiuno se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por formulados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

8. Cierre de la instrucción. Por acuerdo de veintitrés de agosto de dos mil veintiuno el Ministro instructor ordenó agregar al expediente el acta de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos, para finalmente determinar el cierre de instrucción para la elaboración del proyecto correspondiente.

9. Returno. Visto el estado procesal en el que se encontraba el asunto, y en atención a que en fecha veintitrés de noviembre de dos mil veintiuno se designó como nueva integrante de este Alto Tribunal a la M.L.O.A., quien rindió la protesta correspondiente con efectos a partir del doce de diciembre de dos mil veintiuno, el Ministro presidente ordenó returnar la controversia constitucional a la Ministra O.A., mediante acuerdo de cuatro de enero de dos mil veintidós.

I. COMPETENCIA

10. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucionalidad de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1) y 10, fracción I,(2) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada (ello en términos del artículo quinto transitorio de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de junio de dos mil veintiuno), debido a que se plantea la inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley de la Industria Eléctrica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el nueve de marzo de dos mil veintiuno.

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS RECLAMADAS

11. De la lectura integral del escrito de demanda se desprende que la Comisión Federal de Competencia Económica impugna el decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley de la Industria Eléctrica Nacional, publicado en la edición vespertina del Diario Oficial de la Federación el nueve de marzo de dos mil veintiuno, señalando como reclamados los artículos 3, fracciones V, XII, XII Bis y XIV, 4 fracciones I y VI, 12, fracción I, 26, 35, 53, 101, 108, fracciones V y VI, 126, fracción II, y transitorios primero, segundo, tercero, cuarto y quinto de la Ley de la Industria Eléctrica, al estimarlos violatorios de los artículos 25, 27, 28, 49 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

III. EXISTENCIA DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

12. De conformidad con lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley reglamentaria en la materia,(3) es posible tener por acreditada la existencia de las normas impugnadas, pues el decreto del que derivaron fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de marzo de dos mil veintiuno.

IV. OPORTUNIDAD

13. El artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(4) prevé que el plazo para la presentación de una controversia constitucional es de treinta días y que el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma impugnada.

14. En el caso, los preceptos impugnados por la demandante se contienen en la Ley de la Industria Eléctrica, la cual fue publicada el nueve de marzo de dos mil veintiuno, por lo que el plazo de treinta días hábiles transcurrió del diez de marzo al veintiséis de abril del año mencionado, en términos del artículo 3o. de la ley reglamentaria de la materia.(5)

15. Del referido cómputo se descontaron los días quince, veinte, veintiuno, veintisiete, veintiocho y treinta y uno de marzo, así como uno, dos, tres, cuatro, diez, once, diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de abril de dos mil veintiuno, por ser inhábiles en términos de los artículos 2o. de la ley reglamentaria de la materia(6) y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación abrogada,(7) así como el punto primero, incisos c) y n), del Acuerdo General Número 18/2013 emitido por este Tribunal Pleno.(8)

16. Ahora bien, la Comisión accionante presentó, mediante buzón judicial, su escrito de demanda el veintiuno de abril de dos mil veintiuno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación; por tanto, su presentación fue oportuna.

V. LEGITIMACIÓN ACTIVA

19. Este último requisito se tiene por cumplido en atención a que en el expediente obra la copia certificada del Acuerdo CFCE-089-2021 de veintiuno de abril de dos mil veintiuno, emitido por el Pleno de la Comisión Federal de Competencia Económica, mediante el cual se autorizó a su presidenta para presentar la demanda de controversia constitucional.

VI. LEGITIMACIÓN PASIVA

20. Los órganos demandados tienen legitimación pasiva.

21. De acuerdo con los artículos 10, fracción II(9) y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, serán demandados en las controversias constitucionales, las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general impugnada, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.

24. El Poder Ejecutivo Federal realizó su contestación, a través del consejero jurídico de dicho Poder, J.S.I., carácter que acreditó con la copia certificada de su nombramiento, expedido por el presidente de la República; y dado que en términos de los artículos 90, párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(12) y 4, párrafo primero, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal,(13) así como en el punto único del Acuerdo Presidencial publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de enero de dos mil uno,(14) el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tiene la representación jurídica del presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en las controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105 constitucional, es por lo que se reconoce la legitimación pasiva en la presente vía del Poder Ejecutivo Federal.

VII. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

VII.1 Causal invocada por el Ejecutivo Federal y la Cámara de Senadores

25. En la contestación de la demanda, el consejero jurídico, en representación del Poder Ejecutivo Federal, hace valer la causal de improcedencia consistente en la falta de interés legítimo de la parte actora, en términos de lo previsto en el artículo 19, fracción VIII,(15) en relación con el numeral 10, fracción I,(16) ambos de la ley reglamentaria en la materia, así como en el diverso 105, fracción I, de la Constitución Federal,(17) al estimar que debe sobreseerse, pues no se surte ninguna afectación competencial en perjuicio de la parte actora ni se actualiza un principio de agravio que haga procedente el presente medio de control de constitucionalidad, añadiendo que para tener por actualizada la causal referida no es necesario analizar el fondo del asunto, toda vez que la actora no cuenta con ninguna atribución por cuanto hace al Sistema Eléctrico Nacional y mucho menos para regularlo.

26. Indica que ninguno de los argumentos propuestos por la Comisión actora se encamina a demostrar una afectación a su esfera jurídica, verdadera, directa y actual a partir de la expedición del decreto combatido.

28. Sostiene que lo anterior encuentra sustento en el artículo 3, fracción XLIV, de la Ley de la Industria Eléctrica, por lo que es evidente que la Comisión accionante parte de la premisa falsa de contar con una facultad reguladora respecto de las actividades de generación y suministro de energía eléctrica, pues es claro que ello en realidad le compete al Poder Ejecutivo Federal, por medio de la Secretaría de Energía, y en lo legislativo al Congreso de la Unión.

29. Refiere que lo que la Comisión actora pretende es redireccionar la reforma constitucional de dos mil trece e impedir la labor legislativa en la actualidad a lo que ella considera más conveniente de manera caprichosa, sin tener atribuciones constitucionales ni legales para ello, y al no ser un órgano competente para proponer una regulación distinta a la planeada en la ley impugnada, de tener dicha atribución la hubiera ejercido previo a la presentación del presente medio de control constitucional.

30. En ese sentido, afirma que la actora no cuenta con facultades para intervenir en la planeación y control operativo del sistema eléctrico nacional, pues su actuar atenta contra la seguridad nacional, señalando para esto, que la Constitución establece que exclusivamente le corresponden al Congreso de la Unión y al titular del Poder Ejecutivo las facultades de expedir las leyes sobre dicha materia y dictar las medidas necesarias para su preservación, tal como se desprende de los artículos 73, párrafo primero, fracción XXIX-M y 89, párrafo primero, fracción IV, de dicha N.S..

31. Sostiene que la Comisión actora debe constreñirse a respetar la voluntad y libertad configurativa del legislador federal, sin que pueda recurrir legítimamente al presente medio de control constitucional para intentar implementar una política en la cual no tiene competencia, pues al estimar lo contrario, la Comisión indudablemente rebasaría los límites materiales y jerárquicos que el propio Constituyente ha marcado respecto a la industria eléctrica, contraviniendo el principio de división de poderes al intentar desplegar supuestas facultades en un ámbito para el que no fue creada.

32. Asevera que la Comisión accionante no tiene competencia y, por ende, carece de interés legítimo para promover la presente controversia constitucional, debido a que el objeto de los artículos reformados de la Ley de la Industria Eléctrica se encuentra enfocado primordialmente a garantizar la seguridad y confiabilidad del sistema eléctrico nacional, el cual está considerado como un área estratégica exclusivamente del Estado, pues se trata de una actividad económica reservada para uso exclusivo del mismo, mediante los organismos y empresas que requiera para su eficaz manejo que ameritan esa categoría por razones de interés general necesario para el desarrollo económico del país.

33. Menciona que la actora no acredita presuntiva ni fehacientemente su interés legítimo, ni hace valer argumentos específicos debidamente fundamentados en la Constitución, para sostener una violación directa a su esfera de atribuciones constitucionales, pues para que ello se acredite, del escrito de demanda debería advertirse claramente el punto de contacto existente entre el decreto impugnado y la supuesta afectación a sus atribuciones, lo cual no sucede ya que no se advierte un principio de afectación actual que permita analizar el fondo de la controversia planteada.

34. Finalmente, concluye que si bien el reclamo de la parte actora redunda en la aparente transgresión a los artículos 16, 28, 49 y 133 de la Constitución General de la República, lo cierto es que con base en ello no aduce facultad reconocida en la Norma Fundamental susceptible de vulneración, toda vez que dichos preceptos constitucionales no contienen una atribución, facultad o competencia exclusiva a favor del órgano actor, pues en realidad refieren cláusulas sustantivas, como son el principio de legalidad, libre competencia económica y concurrencia, división de poderes y supremacía constitucional, sin que las facultades genéricas de la Comisión demandante en materia de competencia económica sean suficientes para acreditar su interés legítimo.

35. Lo anterior, pues la planeación y el control del sistema eléctrico nacional, en todas sus etapas o eslabones, son un área estratégica y, en consecuencia, no son consideradas como monopolios, además de que dicha competencia le corresponde a otros poderes y órganos del Estado Mexicano distintos a la actora.

36. Señala que en caso de desestimar la causa de improcedencia invocada, se admitiría un principio de agravio derivado e indirecto bajo un concepto simple de afectación que tuviere probado el interés de la Comisión Federal de Competencia Económica para promover una controversia constitucional siempre que estimara actualizada cualquier afectación de índole comercial, aun cuando fuera sobre un área estratégica, de seguridad nacional y exclusiva del Estado, como lo es el sistema eléctrico nacional, con lo cual se transgredirían disposiciones legales expresas.

37. Asimismo, si bien la Cámara de Senadores no señala de manera expresa la causa de improcedencia consistente en la falta de interés legítimo, lo cierto es que de la lectura del escrito de contestación que rindió se advierte, en las fojas doce y trece del ocurso, la afirmación relativa a que el decreto no incide ni afecta la autonomía en la esfera de competencia de la Comisión Federal de Competencia Económica, ya que no frustra ni obstaculiza el mandato que tiene dicho órgano constitucional autónomo, esto es, en esencia en los mismos términos en que lo hizo el Poder Ejecutivo.

38. Por tal razón, este Alto Tribunal tiene a ambos órganos federales haciendo valer la causa de improcedencia relativa a la falta de interés legítimo de la actora para promover este medio de control de la constitucionalidad, por considerar que no existe una afectación en su esfera de competencias.

39. A juicio de este Tribunal Pleno, debe calificarse fundada la causa de improcedencia planteada.

40. Este Tribunal Pleno considera que, en efecto, la Comisión Federal de Competencia Económica carece de alguna afectación a su interés legítimo para cuestionar la validez del decreto impugnado, toda vez que la ley impugnada está exclusivamente dirigida a fijar la política energética; atribución que corresponde de manera exclusiva a la Federación sin que por ello se limiten, obstaculicen, o reduzcan las atribuciones de la Comisión, quien aún después del decreto impugnado, preserva todas sus facultades para emprender alguna investigación en materia económica, a fin de que sus estudios y conclusiones integren una resolución dirigida a las autoridades públicas y, en su caso, a los particulares interesados.

41. En relación con el interés legítimo en controversia constitucional, previsto en el artículo 105, fracción I, de la Constitución General, el criterio prevaleciente en esta Suprema Corte (conforme a la controversia constitucional 91/2012) se sustenta en que, para que dichos órganos cuenten con interés legítimo para acudir a este juicio, es necesario que con la norma general impugnada exista cuando menos un principio de agravio.

42. Es importante señalar que el agravio a los entes legitimados puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución General, como las garantías institucionales establecidas en su favor, o bien de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales. 43. Si bien, en ocasiones el estudio del interés legítimo se reserva hasta el análisis de fondo, esta Suprema Corte ha establecido que existen casos, –como en la especie– en que resulta evidente la inviabilidad de la acción, porque el acto impugnado no afecta en modo alguno a la parte actora.

44. Asumir una postura contraria implicaría que todo el orden jurídico nacional se encontraría sujeto a impugnación de la Comisión Federal de Competencia Económica, por los posibles efectos anticompetitivos que pudieran tener las disposiciones que lo conforman, no obstante que en materia de controversias constitucionales la Suprema Corte ha señalado reiteradamente que, para calificar el interés legítimo de los actores en controversias, es necesario analizar el catálogo de atribuciones constitucionales que se dicen lesionadas, para poder posteriormente determinar si, efectivamente, la controversia sirve a los fines para los que fue creada, que son los de preservar el ámbito de competencias de los sujetos legitimados para promoverlas.

46. Ahora bien, en virtud de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el siete de febrero de dos mil catorce, se previó en el inciso l) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución General que este Alto Tribunal conocería, en los términos que señale la ley, de las controversias que se susciten entre "Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución".

47. Atento a dicha reforma, en la Ley Federal de Competencia Económica, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de mayo de dos mil catorce, se precisó en su artículo 95 lo siguiente:

"Artículo 95. Las resoluciones en las que la Comisión determine la existencia de barreras a la competencia y libre concurrencia o de insumos esenciales, deberán ser notificadas a las autoridades que regulen el sector del que se trate para que, en el ámbito de su competencia y conforme a los procedimientos previstos por la legislación vigente, determinen lo conducente para lograr condiciones de competencia.

"Cuando la Comisión tenga conocimiento de actos o normas generales emitidas por un Estado, el Distrito Federal, un Municipio, que puedan resultar contrarios a lo dispuesto, entre otros, por los artículos 28 y 117, fracciones IV, V, VI y VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o que invadan facultades de la Federación, lo hará del conocimiento del titular del Ejecutivo Federal, por conducto de su consejero jurídico, para que aquél, de considerarlo pertinente, inicie una controversia constitucional, o del órgano competente para que éste, de considerarlo procedente, interponga una acción de inconstitucionalidad.

"La Comisión expresará los motivos por los cuales considera que los actos o normas generales mencionados en el párrafo anterior contravienen los citados preceptos constitucionales.

"En caso de que el Ejecutivo Federal no considere pertinente iniciar una controversia constitucional, su consejero jurídico, deberá publicar los motivos de su decisión.

"En el caso de que la Comisión tenga conocimiento de actos o disposiciones generales de algún órgano constitucional autónomo, del Congreso de la Unión, o del Ejecutivo Federal, que vulneren el ejercicio de sus atribuciones, podrá interponer controversia constitucional en términos de lo previsto por el inciso l), de la fracción I, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

48. Del contenido de las disposiciones anteriores se deduce que la legitimación conferida a la Comisión Federal de Competencia Económica para promover controversias constitucionales no es ilimitada, ya que:

49. Tratándose de actos o disposiciones de las autoridades de las entidades federativas, sólo puede solicitar al Ejecutivo Federal que promueva la respectiva controversia y, exclusivamente cuando su solicitud se sustente en la posible violación de los artículos 28 y 117, fracciones IV, V, VI y VII, de la Constitución General; o por una presunta invasión de las facultades de la Federación (obviamente en materia de competencia económica).

50. Respecto de actos o disposiciones del Congreso de la Unión, del propio Ejecutivo Federal, o de un organismo constitucional autónomo, la controversia exclusivamente podrá promoverla la Comisión Federal de Competencia Económica cuando haga valer la posible vulneración del ejercicio de sus atribuciones, las cuales están perfectamente descritas en el artículo 12 de la propia Ley Federal de Competencia Económica.

51. En su escrito de demanda, la Comisión actora expone para justificar su legitimación, que es procedente la controversia porque el decreto impugnado violenta los principios de legalidad, libre concurrencia y competencia económica, en perjuicio de su autonomía y esfera competencial; sin embargo, ello lo aduce desde un ámbito abstracto, sin que concrete una verdadera argumentación que denote una afectación jurídica, directa y actual a partir de la emisión del decreto impugnado.

52. En esas condiciones, se evidencia la falta de legitimación del referido organismo autónomo; esto es así, pues el Tribunal Pleno al resolver la reclamación 150/2019-CA, fallada el tres de diciembre de dos mil diecinueve, expresamente determinó que "... la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el Texto Constitucional".

54. Por todas estas razones, es que no se actualiza un principio de afectación que haga procedente la presente controversia constitucional.

55. En consecuencia, la causa de improcedencia planteada por el Poder Ejecutivo Federal y la Cámara de Senadores, relativa a la falta de interés legítimo de la Comisión Federal de Competencia Económica para promover la presente controversia constitucional, es fundada.

VIII. DECISIÓN

56. Por lo antes expuesto, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV, V y VI relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de las normas reclamadas, a la existencia de las normas impugnadas, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.

Se aprobó por mayoría de seis votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., P.R. y presidente Z.L. de L., respecto del apartado VII, relativo a las causas de improcedencia y sobreseimiento. Las señoras Ministras y los señores M.A.M., P.H., R.F., L.P. y P.D. votaron en contra. El señor Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto concurrente. Los señores M.G.O.M. y G.A.C. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes. El señor M.A.M. y la señora M.R.F. anunciaron sendos votos particulares. El señor M.L.P. anunció voto particular, al cual se adhirió la señora M.P.H. para conformar uno de minoría con la anuencia de aquél.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El señor Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

________________

1. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"l) Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión."

2. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

3. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

4. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

5. "Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento;

"II. Se contarán sólo los días hábiles; y,

"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

6. "Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

7. "Artículo 163. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5 de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 14 y 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."

8. "PRIMERO. Para efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considerarán como días inhábiles:

"...

"c) Los lunes en que por disposición de la Ley Federal del Trabajo deje de laborarse;

"...

"n) Los demás que el Tribunal Pleno determine como inhábiles."

9. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

....

10. "Artículo 67.

"1. El presidente de la Mesa Directiva es el presidente de la Cámara y su representante jurídico; en él se expresa la unidad de la Cámara de Senadores. En su desempeño, deberá hacer prevalecer el interés general de la Cámara por encima de los intereses particulares o de grupo, para lo cual, además de las facultades específicas que se le atribuyen en el artículo anterior, tendrá las siguientes atribuciones:"

11. "Artículo 23.

"1. Son atribuciones del presidente de la Mesa Directiva las siguientes:

"...

"l) Tener la representación legal de la Cámara y delegarla en la persona o personas que resulte necesario."

12. "Artículo 90. La administración pública federal será centralizada y paraestatal conforme a la ley orgánica que expida el Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y definirá las bases generales de creación de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su operación.

"...

"El Ejecutivo Federal representará a la Federación en los asuntos en que ésta sea parte, por conducto de la dependencia que tenga a su cargo la función de consejero jurídico del Gobierno o de las Secretarías de Estado, en los términos que establezca la ley."

13. "Artículo 4o. La función de consejero jurídico, prevista en el artículo 90 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estará a cargo de la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal. Al frente de la Consejería Jurídica habrá un consejero que dependerá directamente del presidente de la República, y será nombrado y removido libremente por éste."

14. Acuerdo por el que se establece que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos en los asuntos que se mencionan, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 2001. "ÚNICO. El consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.

"La representación citada se otorga con las más amplias facultades, incluyendo la de acreditar delegados que hagan promociones, concurran a audiencias, rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan incidentes y recursos, así como para que oigan y reciban toda clase de notificaciones, de acuerdo con los artículos 4o., tercer párrafo, y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

15. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

16. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

17. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(Reformado [N. de E. este párrafo], D.O.F. 11 de marzo de 2021)

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

(Reformado, D.O.F. 11 de marzo de 2021)

"l) Dos órganos constitucionales autónomos federales, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión."

Esta sentencia se publicó el viernes 12 de agosto de 2022 a las 10:20 horas en el Semanario Judicial de la Federación.