Ejecutoria num. 243/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 28-05-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 243/2019. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA. 10 DE MARZO DE 2020. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: J.F.C.G..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día diez de marzo de dos mil veinte.

VISTOS Y

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Presentación de la demanda. Por escrito presentado el tres de julio de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.V.N., en su carácter de coordinador general de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (en adelante el INEGI), promovió controversia constitucional en los términos que enseguida se transcriben:(1)

Órgano demandado: Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (en adelante el INAI).

Acto reclamado: El acuerdo de tres de junio de dos mil diecinueve emitido por el INAI, mediante el cual admitió a trámite el recurso de revisión RRA 6047/2019, interpuesto en contra de una respuesta dada a una solicitud de información en materia de estadística y geografía general, procesada y publicada por el INEGI.

2. SEGUNDO.—Antecedentes. Requerimiento de información a la Unidad de Transparencia del INEGI. Los antecedentes del asunto narrados en la demanda, son los siguientes:

• El veinticuatro de abril de dos mil diecinueve, la Unidad de Transparencia del INEGI, a través de la plataforma nacional, recibió un requerimiento de información de estadística y geografía. "Equivocadamente identificado por la Plataforma Nacional de Transparencia como Solicitud de Acceso a la Información Número 4010000033619." En dicha solicitud requirió:

"Solicitó índice de pobreza por entidad federativa de los años 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 201, 2012, 2013, 2014, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018. (sic)."

• Al tratarse de un requerimiento de información, estadística y geografía, la Unidad de Transparencia del INEGI, en cumplimiento a lo previsto en el artículo 140, fracción VII, del Reglamento de Transparencia y Acceso a la Información Pública del INEGI vigente, se abstuvo de conocer del asunto, por lo que envió dicho requerimiento a la Dirección General de Vinculación y Servicio Público de Información, unidad administrativa que a través de la ventanilla de atención a usuarios del servicio público de información, dio atención y respuesta al citado requerimiento a la cuenta de correo electrónico que proporcionó el solicitante.

• Dicha atención fue remitida por la Dirección General de Vinculación y Servicio Público de Información a través de la Dirección de Servicio de Información, a la Unidad de Transparencia del INEGI. La respuesta a la información solicitada fue:(2)

"El INEGI realizó una búsqueda exhaustiva dentro de la Información Estadística y Geográfica disponible en el marco del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, sin identificar la existencia de información estadística disponible tal y como la detalla en el contenido de su requerimiento respecto, a: ‘índice de pobreza por entidad federativa de los años 1990, 1991, 1992, 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2014, 2015, 2016, 2017 y 2018 (sic)’, toda vez que no existe disposición legal o normativa que obligue al instituto, a sus unidades administrativas o a los servidores públicos adscritos al mismo, a generar, recolectar o procesar la Información Estadística y Geográfica sobre pobreza y rezago social.

"En ese sentido, se le informa que el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) es la autoridad encargada de normar y coordinar la evaluación de la Política Nacional de Desarrollo Social y las políticas, programas y acciones que ejecuten las dependencias públicas, así como de establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza, garantizando la transparencia, objetividad y rigor técnico en dicha actividad, ello de acuerdo con la orientación que se le brinda al final de la presente respuesta.

"No obstante lo anterior, en el Marco del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, el instituto cuenta con Información Estadística pública disponible para su consulta por cualquier interesado que podría resultar de su interés, ello atendiendo al contenido de su requerimiento, para lo cual se le informa lo siguiente:

"El INEGI de acuerdo con las atribuciones conferidas por los artículos 20 y 24 de la ley del sistema, cuenta con un Subsistema Nacional de Información Demográfica y Social, mismo que contará con una infraestructura de Información Estadística que contenga como mínimo un marco geoestadístico y un inventario nacional de viviendas, generando un conjunto de indicadores clave, que atenderá como mínimo con los temas de población y dinámica demográfica, salud, educación, empleo, vivienda, distribución de ingresos y pobreza, para lo cual, el mismo produce, integra y difunde Información Estadística y Geográfica que podría estar relacionada con el contenido de su requerimiento.

"En ese sentido, atendiendo al contenido de su requerimiento, se pone a su disposición la Información Estadística y Geográfica derivada de la publicación digital denominada: ‘A. estadístico y geográfico’, para cada uno de los Estados y para las ediciones en las que se dispone de las estadísticas de los principales indicadores de desarrollo humano en el Estado y Municipios disponibles en las ediciones 2014 al 2017, generados por el CONEVAL."

• Recurso de revisión ante el INAI. Inconforme con la respuesta que emitió al requerimiento de Información Estadística y Geografía, la requirente promovió recurso de revisión ante el INAI, el cual lo radicó y admitió con el número RRA 6047/19 por auto de tres de junio de dos mil diecinueve, emitido por la "secretaria de Acuerdos y Ponencia de Acceso a la Información", L.. E.D.M.M..

3. TERCERO.—Concepto de invalidez. El INEGI argumento, en síntesis, los conceptos de invalidez siguientes:

A. Violación a la autonomía del INEGI por invadir sus facultades para regular la captación, procesamiento y publicación de información estadística en el marco del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (en adelante el SNIEG).

a). El acuerdo de admisión impugnado viola el artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal, al vulnerar el ámbito de competencia del INEGI, ya que el INAI asumió competencia para conocer de un recurso de revisión del que es competente el primero de los mencionados, por promoverse en contra de la respuesta a un requerimiento de información de estadística la cual es captada, procesada y publicada en el marco de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (en adelante la LSNIEG).

b). El INEGI cuenta con autonomía técnica y de gestión, relacionadas con su responsabilidad para normar y coordinar el SNIEG y regular la captación, procesamiento y publicación de la información, lo que implica que cuenta con las atribuciones de decidir: qué, cómo y cuándo se capta la información estadística y geográfica, asimismo decidir sobre la metodología para el procesamiento de la información del SNIEG, así como sobre los alcances, oportunidad, forma y términos en que se publica y dar a conocer tal información.

c). La violación de competencia en cuestión, no sólo deriva en el desconocimiento que el recurso previsto en la LSNIEG es el legalmente idóneo para conocer de las inconformidades contra los actos o resoluciones que dicte el INEGI como lo prevé el artículo 113 de la LSNIEG,(3) sino además, que en la resolución que se dicte analizará la información otorgada por el INEGI y en su caso, como ya sucedió en diversos recursos de revisión, en los que existe la posibilidad de ordenar la revisión, búsqueda y la entrega de información estadística y geográfica del SNIEG, en términos y formas distintas a las que el INEGI determinó viable para el SNIEG.

d). Lo anterior es contrario a lo establecido en el artículo 6o., fracción IV, de la Constitución Federal, en el que se señala que el INEGI debe coordinarse con el órgano garante en materia de transparencia, que es el INAI, lo que implica que éste respete el ámbito de atribuciones originarias y de especialización de aquél, lo que no ocurre con la emisión del acto impugnado, ya que el INAI inconstitucionalmente se pronuncia respecto a la información estadística y geográfica del SNIEG.

e). El artículo 6o., fracción IV, de la Constitución Federal, prevé que el derecho de acceso a la información se regirá por principios y bases, los que entre otros aspectos se considera, el de establecer mecanismos de acceso a la información y procedimientos expeditos que se sustentarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales que establece la Constitución.

f). Con base en el artículo 6o. de la Carta Marga, el INEGI como organismo público constitucional autónomo especializado, encargado de normar y coordinar el SNIEG, establece las bases, mecanismos y parámetros bajo las cuales en el marco del citado Sistema Nacional se produce, difunde y conserva la información estadística y geográfica con el fin de suministrar a la sociedad y al Estado, a efecto de coadyuvar al desarrollo nacional, dando cumplimiento al citado artículo; ya que el INEGI también establece mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión, pues el INAI no es el único que garantiza lo descrito.

g). Lo anterior se corrobora con el artículo 47 de la LSNIEG(4) que especifica que "la información no queda sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental". Aunque la LSNIEG se expidió con anterioridad, no es dable considerar el principio de temporalidad de leyes para su aplicación al tratarse de leyes reglamentarias de la misma jerarquía. También, sirve de apoyo el razonamiento que ha seguido el INAI para reconocer la competencia exclusiva del Archivo General de la Nación y excluir con ello, su jurisdicción.

B. Confusión por parte del INAI entre el derecho de protección de datos personales y los principios de confidencialidad y reserva de la información geográfica y estadística.

a). El legislador hace una distinción entre la información estadística regulada por la LSNIEG y la información regulada por las disposiciones vigentes de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados (en adelante LGPDP), que se hace patente en la aplicación de los principios legales de reserva y confidencialidad.

b). Al respecto, las disposiciones de transparencia establecen que la reserva de información está sujeta a una temporalidad de cinco años y que los comisionados del INAI podrán tener acceso a la misma para resolver los recursos de revisión. En cambio, con la información estadística protegida por los principios de confidencialidad y reserva, el INEGI es la autoridad para la resolución de los recursos, sin que le sea posible dar a conocer información proporcionada para fines estadísticos por los informantes ni aquella que provenga de registros administrativos a persona o autoridad alguna, para fines fiscales, jurídicos, administrativos o de cualquier otra índole, en términos de los artículos 37 y 38 de la LSNIEG. Además, esta reserva no tiene temporalidad, es permanente.

c). El principio de confidencialidad del INEGI se encuentra establecido en la LSNIEG (artículos 37, 38, 46 y 47) para respetar los derechos de sus informantes, situación que pone en riesgo el INAI, al pretender conocer sobre la información estadística y geográfica, pues invade la competencia del INEGI en su tratamiento.

d). Los Principios Fundamentales de la Estadística Oficial de Naciones Unidas, en particular el principio 6, prevé que los datos individuales que reúnan los organismos de estadística para la compilación estadística, se refieran a personas naturales o jurídicas, deben ser estrictamente confidenciales y utilizarse exclusivamente para fines estadísticos.

4. CUARTO.—Artículos constitucionales señalados como violados. Los preceptos que la parte actora estima violados son los artículos 6o., 14, 16 y 26 apartado B, primer párrafo, segundo párrafo y primera parte del cuarto párrafo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5. QUINTO.—Trámite de la controversia y admisión de la demanda. Por acuerdo de cuatro de junio de dos mil diecinueve, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación registró la controversia constitucional con el número de expediente 243/2019 y ordenó turnar el asunto a la Ministra Norma Lucía P.H..(5)

6. Mediante proveído de ocho de julio de dos mil diecinueve, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda; tuvo como demandado al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, ordenó su emplazamiento para que dentro del plazo de treinta días hábiles rindiera su contestación a la demanda, así como dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su esfera competencial conviniera hasta antes de la celebración de la audiencia de ley.(6)

7. SEXTO.—Contestación del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). Mediante escrito presentado el nueve de septiembre de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el director general de Asuntos Jurídicos del INAI dio contestación a la demanda.(7)

8. Al respecto, hizo valer tres causales de improcedencia:

a). La prevista en la fracción VI del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20, ambos de la ley reglamentaria de la materia, ya que el acto impugnado carece de definitividad.(8)

b). La prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con la fracción II del artículo 20, ambos de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el inciso L) de la fracción I del artículo 105 constitucional, ya que para la procedencia de la controversia constitucional debe suscitarse entre dos órganos constitucionales autónomos, y si bien tanto el INEGI como el INAI tienen tal calidad, lo cierto es que el acuerdo de admisión no fue emitido por el Pleno del INAI, sino por la Secretaría de Acuerdos y Ponencia de Acceso a la Información. Por lo que al tratarse de un simple acuerdo de trámite no es susceptible de impugnación ante la falta de definitividad del acto impugnado por ser un mero acuerdo de trámite; es decir, no es un acto definitivo por lo que no depara perjuicio.

c). La prevista en la fracción VIII del artículo 19 y fracción II del artículo 20, ambos de la ley reglamentaria de la materia, ya que la controversia constitucional no es el medio para controvertir los fundamentos y motivos de una resolución del INAI, ya que tal resolución no atañe estrictamente sobre la presunta invasión de la esfera de competencia de uno de los organismos constitucionales autónomos. No obstante, si la finalidad de este medio de control constitucional es la preservación del ámbito de atribuciones conferido constitucionalmente y salvaguardar los derechos consagrados en la misma, no es procedente la acción, debido a que el acto impugnado se trata de un acuerdo de trámite dentro de la secuela procesal que dará lugar a una resolución materialmente jurisdiccional, que por mandato constitucional y legal es imposible.

9. Asimismo, el instituto demandado (INAI) expresó las razones y fundamentos jurídicos en los que sostiene la validez del acto impugnado; a saber:

a). El INEGI confunde la labor que tiene constitucionalmente encomendada con la del INAI. Cuando el INEGI adquiere la calidad de órgano autónomo –reforma de abril de dos mil seis– el organismo garante federal en materia de derecho de acceso a la información IFAI no era un órgano constitucional autónomo, sino que era dependiente de la administración pública federal, por lo que se entiende que no pudiera conocer del recurso de revisión interpuesto en contra de autoridades ajenas a la misma, como el INEGI.

b). En la reforma de septiembre de dos mil catorce, el INAI adquirió autonomía constitucional, por lo que si en abril de dos mil ocho, fecha en la que se emitió la LSNIEG, aún no sucedía la reforma constitucional aludida y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (ahora abrogada) sólo preveía que el IFAI pudiera conocer del recurso de revisión en contra de respuestas emitidas por dependencias y entidades, es entendible que el legislador, en la LSNIEG haya previsto la posibilidad de impugnar las resoluciones del INEGI a través de un recurso de revisión. De la misma forma, resulta claro que dentro de este recurso fuera posible impugnar las resoluciones relativas al acceso a la información, dado que la Ley Federal de Transparencia sólo establecía la posibilidad de que el INAI conociera respecto de las negativas de la administración pública federal.

c). Similar situación sucedió con lo previsto en el artículo 47 de la LSNIEG que dispone que la información que regula no quedaba sujeta a la Ley Federal de Transparencia (ahora abrogada); sin embargo, la información correspondiente a la gestión administrativa sí se sujetaba a tal norma, lo que es comprensible porque el IFAI no era un órgano autónomo ni tenía competencia para conocer de los recursos de revisión interpuestos en contra de otras autoridades diferentes a las entidades y dependencias de la administración pública federal.

d). El artículo 26, apartado B constitucional, no determina que el órgano autónomo encargado de normar y coordinar el sistema nacional de información estadística y geográfica, sería garante del derecho a la información por cuanto a la información estadística y geográfica. En cambio, se refiere a las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia. Esto es, faculta al INEGI a elegir cómo allegarse de información (captación), cómo ordenarla (procesamiento) y cómo y qué información hacer llegar a la población en general (publicación); es decir, la publicación en tanto obligación generalizada de difusión, no como máxima autoridad encargada de garantizar el derecho a la información.

e). Por lo anterior, el acuerdo impugnado en esta vía, al admitir el recurso de revisión en contra del INEGI, no viola el artículo 26, apartado B, constitucional, pues si bien el instituto cuenta con autonomía para lograr sus fines, ello no significa que al ser autónomo sea autoridad soberana respecto de los restantes entes de gobierno ni que otras leyes, con fundamento constitucional, que no sea de su materia, no lo puedan obligar. Así, si entre sus fines no se encuentra ser garante del derecho de acceso a la información, no se invade su esfera de competencias ni se viola su autonomía.

f). No se vulnera el artículo 6o., fracción VIII, párrafo cuarto, constitucional, porque establece la competencia al INAI en materia de acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, incluyendo a los órganos autónomos, siendo la única excepción la establecida para aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

g). No se viola el artículo 6o., fracción IV, constitucional, que ordena se establezcan mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales, lo que de ello no se sigue que el INEGI sea considerado como tal, ya que deben ser especializados e imparciales en materia de derecho de acceso a la información. El INEGI no puede ser imparcial al resolver un recurso de revisión porque el mismo fue quien brindó la información recurrida.

h). La referencia que hace el artículo 6o., fracción VIII, constitucional en el sentido de que el organismo garante se coordine con el INEGI, no implica que coordinará sus acciones para efectos de proveer respecto del derecho de acceso a la información, pues el mismo artículo prevé que la coordinación tiene el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano. Esto para transparentar la gestión de los órganos del Estado y no como garantes del derecho referido.

i). Luego de señalar las competencias constitucionales del INAI y del INEGI, concluye que el acto impugnado no invade las facultades de este último. Se impugna la admisión y tramitación de un procedimiento seguido en forma de juicio donde el INAI revisará si la parte actora, en cumplimiento a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (en adelante la LGTAIP) debe entregar información pública. El INAI es competente para resolver cualquier recurso de revisión que se interponga contra resoluciones de los sujetos obligados en materia de derecho de acceso a la información, de acuerdo con el artículo 6o. constitucional.

j). Si la Constitución no distinguió entre la protección que corresponde a la información en general, y la información estadística y geográfica en particular, no es dable ni armónico hacerlo con el artículo 1o. constitucional.

10. SÉPTIMO.—Alegatos del INEGI. El director de Asuntos Contenciosos del INEGI expuso diversos alegatos relacionados con el escrito de contestación de demanda vertido por el INAI, los cuales consistieron en que:

a). El INAI invadió la autonomía al haber admitido el recurso de revisión en cuestión y que por ello son inatendibles las casuales de improcedencia que hace valer.

b). Respecto de las causales que hace valer la autoridad demandada sólo hace afirmaciones relativas a que en la demanda de la controversia se controvierte el fondo del asunto; sin embargo, omite precisar y demostrar el porqué de sus afirmaciones, lo que denota la inoperancia de su dicho.

c). La controversia suscitada por el INEGI en contra del INAI no se está empleando como un medio de atacar sus resoluciones, sino como un medio para que en estas resoluciones y en las subsecuentes, no se invada la autonomía del INEGI.

d). Es incorrecto el argumento de que como el INAI conoce de recursos de revisión en materia de Transparencia y Acceso a la Información, debe conocer de los recursos de revisión en materia de información estadística y geográfíca, pues el dicho del INAI es la regla general y lo previsto en el artículo 47 de la LSNIEG es la excepción a esa regla general, por lo que cuando se trata de recursos de revisión interpuestos en contra de resoluciones en materia de información estadística y geográfica, el recurso debe sustanciarse conforme a lo previsto en los artículos 113 a 126 de la LSNIEG.

e). El INEGI como órgano autónomo y conforme a la primera parte del cuarto párrafo del apartado B del artículo 26 de la Constitución Federal cuenta con atribuciones únicas y exclusivas en cuanto a la captación, procesamiento y publicación de la información estadística, y respecto a ello no puede tener injerencia el INAI.

f). El INEGI es sujeto obligado, sólo respecto de su gestión administrativa mas no en cuanto a la información estadística y geográfica, ya que la captación, procesamiento y publicación de la información estadística es por disposición constitucional, facultad exclusiva del INEGI.

g). La LGTAIP y la LSNIEG tienen el mismo nivel jerárquico al regir cada una de ellas una disposición constitucional y velar por el cumplimiento de dos sistemas que no guardan relación en cuanto a su especialidad, aún cuando la primera de las mencionadas se haga hincapié a cuestiones de acceso a la información, ya que ésta no es concurrente a la LGTAIP.

h). Conforme a los principios consagrados en la reforma del artículo 26 apartado B, de la Constitución Federal y por mandato del mismo, se estableció en la LSNIEG las bases de organización y funcionamiento del SNIEG, previendo la restricción y excepción en el manejo de la información por razones de seguridad.

i). La finalidad de lo expuesto en su tercer concepto de invalidez no fue en el sentido de que se interpretara el artículo 26 constitucional, en relación con el artículo 47 de la LSNIEG, sino implicaba la interpretación de éste, en relación con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LFTAIP).

j). Tanto la LSNIEG y la LFTAIP son claras y precisas pues cada una regula un objetivo diferente, por lo que ninguna puede estar por encima de la otra. Si la LSNIEG regula el artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal y la LGTAIP el artículo 6o. constitucional, es evidente que la LSNIEG regula la captación, procesamiento y publicación de la información de estadística general emitida por el INEGI.

k). El INAI confunde el principio de protección de datos personales previsto en los artículos 6o. y 16 de la Constitución y, desconoce los efectos y alcances de los principios de confidencialidad y reserva consagrados en la LSNIEG, reglamentaria del artículo 26, apartado B, constitucional, aplicadas a la integridad de los datos e informes que los informantes del SNIEG proporcionan para fines estadísticos.

l). El INEGI cuenta con un ámbito constitucional que reconoce su especial naturaleza jurídica y técnica, por lo que si se aplican sobre la información estadística y geográfica las reglas generales en materia de confidencialidad previstas por la legislación general y federal en materia de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, como lo pretende el INAI, haría nugatorias las atribuciones y competencias conferidas al INEGI conforme a su naturaleza jurídica por la Constitución Federal.

m). En el caso concreto y como lo señaló el INAI la LSNIEG además de regular el objeto propio del INEGI, regula la parte correspondiente al acceso a la información, en la cual no puede existir interrelación con el INAI debido a que la citada ley sólo regula el artículo 26 constitucional en cuestión y no el 6o. del mismo ordenamiento legal, porque dicha interpretación debe derivar expresamente de la ley y no de suposiciones.

11. OCTAVO.—Opinión del fiscal general de la República. El fiscal general de la República se abstuvo de emitir su opinión respecto de la presente controversia constitucional.

12. NOVENO.—Incidente de suspensión. Mediante su demanda, así como del escrito de diecinueve de junio de dos mil diecinueve, el INEGI solicitó a este tribunal la suspensión del procedimiento del referido recurso de revisión, en atención a que estaba pendiente de resolverse la presente controversia constitucional que promovió el INEGI y que a su vez interpuso diversas demandas de controversia constitucional en contra de diversos recursos de revisión emitidos por el INAI.(9)

13. Al respecto, el ocho de julio de dos mil diecinueve dicha solicitud fue negada por una parte y otorgada en lo atinente a que el lNAI se abstuviera de ejecutar la resolución que en su caso dictara en el recurso de revisión RR 6047/19, hasta en tanto este Alto Tribunal se pronunciara en el fondo del asunto de la controversia constitucional.(10)

14. DÉCIMO.—Resolución en el recurso de revisión 6047/19. Mediante oficio INAI/DGAJ/2051/19 de once de septiembre de dos mil diecinueve, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el mismo día señalado, el director general de Asuntos Jurídicos del INAI anexó copias certificadas de la resolución emitida en el recurso de revisión RR 6047/19, dictada el cuatro del mismo mes y año, en la cual determinó la modificación en la respuesta emitida por el INAI, así como la espera en su ejecución a lo resuelto mediante este fallo.(11)

15. NOVENO.—Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el veintiocho de octubre de dos mil diecinueve tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29, 31, 32, 34 y 36 de la ley reglamentaria de la materia, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas durante la instrucción, así como la documental de actuaciones ofrecida por la demandada; se tuvieron por formulados los alegatos hechos valer por el instituto actor y se puso el expediente en estado de resolución.(12)

CONSIDERANDO:

16. PRIMERO.—Competencia. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso I), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II de dicho precepto; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, porque se plantea un conflicto entre dos órganos constitucionales autónomos: el INEGI y el INAI.

17. SEGUNDO.—Precisión de los actos impugnados. Con fundamento en lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, se procede a precisar los actos que son objeto de la controversia constitucional.

18. En el apartado denominado actos cuya invalidez se demanda, el instituto actor (INEGI) señaló como acto impugnado el acuerdo de tres de junio de dos mil diecinueve, mediante el cual se admitió a trámite el recurso de revisión RRA 6047/2019, emitido por la secretaria de Acuerdos y Ponencia de Acceso a la Información, comisionada ponente del INAI.(13)

20. En el caso, el acuerdo impugnado se notificó el once de junio de dos mil diecinueve,(14) por lo que el plazo para la presentación de la demanda transcurrió del miércoles doce de junio(15) al jueves ocho de agosto de dos mil diecinueve.(16) Luego, si la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el tres de julio de dos mil diecinueve es evidente que su presentación fue oportuna.

22. Por su parte, los artículos 10, fracción I, y 11, primer párrafo, ambos de la ley reglamentaria de la materia, señalan expresamente lo siguiente:

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; ..."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

23. De los preceptos legales reproducidos se desprende que la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante también la SCJN) es competente para conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre dos órganos constitucionales autónomos y entre uno de éstos en relación con la constitucionalidad de sus actos, y que tendrá el carácter de actor, la entidad, poder, u órgano que la promueva, la cual deberá comparecer al juicio por conducto del funcionario que, en términos de la norma que lo rige, esté facultado para representarlo.

24. En el presente caso, la demanda de controversia constitucional fue suscrita por J.V.N., en su carácter de coordinador general de Asuntos Jurídicos del INEGI, lo que acreditó con copia certificada de la constancia de nombramiento, emitida por el director general de Administración del instituto actor.(17)

25. Cabe señalar que dicho funcionario cuenta con la representación legal del instituto actor de conformidad con el artículo 46, fracción VI, del Reglamento Interior del INEGI.(18)

26. Conforme al artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia del artículo 105 constitucional, la representación debe estar establecida en las normas que rigen a los órganos legitimados, lo cual se acredita en este caso y por consiguiente se le reconoce la representación al servidor público indicado.

28. En términos del artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución General, el INAI, como organismo garante establecido por el artículo 6o. constitucional, cuenta con legitimación pasiva en la presente controversia.

29. En este caso, compareció en representación del INAI demandado el señor M.N.G., en su calidad de director general de Asuntos Jurídicos del INAI, quien acreditó tal carácter con la copia certificada de la credencial expedida por el INAI.(19)

30. De acuerdo con lo expuesto, es de concluirse que el servidor público cuenta con legitimación para comparecer a la presente controversia constitucional en representación del INAI.

31. SEXTO.—Causas de improcedencia. En este apartado se analizarán las causales de improcedencia hechas valer por las partes y las que se adviertan de oficio, al ser de estudio preferente.

32. El instituto demandado hizo valer la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria de la materia, al considerar que el acto impugnado, al tratarse de un acuerdo por el que se admite un recurso de revisión, tiene la naturaleza de un acuerdo de trámite previo a la resolución definitiva,(20) por lo que tal acto impugnado carece de definitividad.

33. El INAI sostuvo también que, en todo caso, el acuerdo de admisión no fue emitido por el Pleno del INAI, sino por el secretario de Acuerdos y Ponencia de Acceso a la Información, por lo que al tratarse de un acuerdo de trámite no es susceptible de impugnación al no deparar perjuicio.

34. Finalmente, el INAI consideró igualmente que corresponde sobreseer la presente controversia, en términos de la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria de la materia, pues este medio de control no es la vía idónea para controvertir resoluciones dictadas por el instituto demandado. Para sustentar su dicho, el INAI argumentó que ejerce funciones materialmente jurisdiccionales, por lo que sus resoluciones estarían dotadas de este carácter.

35. Este Alto Tribunal considera, por mayoría de votos, que le asiste parciamente la razón al INAI,(21) por lo que procede sobreseer en la presente controversia constitucional. Para ello, es posible resaltar dos líneas argumentativas, en atención a las diferentes posturas de los integrantes de este tribunal que optaron por la improcedencia.

37. Sirve como sustento a esta línea argumentativa que, de los trabajos legislativos que dieron origen a la reforma constitucional en materia de transparencia de siete de febrero de dos mil catorce, se advierte que la finalidad del legislador al incluir el principio de definitividad e inatacabilidad de las resoluciones emitidas por el INAI, partía de la necesidad de restringir la revisión de las mismas por parte de los sujetos obligados. Al respecto, se expuso:(22)

"Como es sabido, en algunas entidades federativas se ha constituido un entramado normativo donde se ha pretendido o a (sic) hecho revisables las resoluciones de los órganos garantes de acceso a la información, al sugerir o plantear que éstas puedan ser impugnables por las autoridades o sujetos obligados, y que tal impugnación pueda ser revisables (sic) por el Tribunal Superior de Justicia o el Tribunal de lo Contencioso Administrativo o instancia equivalente. Siendo que tal revisión sea hecha por una ‘instancia no especializada.’

"Por lo tanto, para evitar la tentación de incluir disposiciones contrarias a dicho principio en las leyes federales o locales en la materia, resulta oportuno dejar expresamente establecido el principio de definitividad de las resoluciones de los órganos garantes por parte las autoridades, sin relatividades o tibiezas a este aspecto, sino en materia contundente y amplia.

"Dicha definitividad debe quedar claro es para los poderes, autoridades, entidades, órgano, organismo, personas o sujetos obligados, pues es claro que queda en favor de los particulares para impugnarlas mediante el juicio de amparo ante las autoridades jurisdiccionales competentes, conforme a los términos y formas previstos en la legislación de la materia o previamente por las vías que al efecto se determinen y procedan." (énfasis añadido).

38. Asimismo, en las consideraciones del Dictamen de la Cámara de Senadores, se señaló que:(23)

"... El párrafo séptimo del inciso B) del artículo 6o. de la Constitución otorga definitividad e inatacabilidad a las resoluciones del organismo garante, estableciendo una excepción a dichas determinaciones conforme a lo siguiente:

"‘Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados.’

"Se dota de definitividad e inatacabilidad a las determinaciones del órgano garante, con la finalidad de cumplir con varios de los principios que se han otorgado al organismo, entre ellos, el de eficacia, certeza y objetividad. Con ello las determinaciones de la autoridad no serán sujetas a revisión por parte de algún otro ente, así la información deberá entregarse de manera inmediata por las resoluciones en que hayan recaído, ya sean en el ámbito federal o local.

"Al dotar de definitividad e inatacabilidad a las resoluciones del órgano garante, es indispensable que las determinaciones que emitan sean completamente apegadas a derecho, respetando las garantías constitucionales y del debido proceso, ya que se generarán determinaciones que no pueden ser combatidas ante los órganos jurisdiccionales y por tanto, se convierte en una autoridad materialmente jurisdiccional; ello genera la necesidad de contar con un cuerpo legal que en sus determinaciones garanticen el apego a las normas y su interpretación así como la ponderación en garantías y derechos humanos a que hace referencia la nueva evolución del derecho constitucional; para conseguir las metas en materia de seguridad jurídica y legalidad, así como la ponderación de derechos en conflicto."

39. De lo anterior, se advierte que una interpretación teleológica de la norma deriva en que, para no alargar los procedimientos en materia de acceso a la información, se buscó hacer excepcional la procedencia de los recursos para los sujetos obligados.

40. Sin embargo, este criterio relativo a una improcedencia de fuente constitucional no fue el razonamiento de todos los Ministros que conformaron la votación mayoritaria para sobreseer en el presente asunto.

42. Así, en el caso concreto, el instituto actor impugnó el auto mediante el cual el INAI admitió el recurso de revisión RR 6047/2019, interpuesto en contra de una respuesta dada a una solicitud de información en materia de estadística y geográfica generada, procesada y publicada por el INEGI. El acto combatido es un acto de trámite que indica la existencia de un procedimiento ya iniciado, pero que se encontraba pendiente de resolución, por lo que, dado su estado procesal, no existía determinación o resolución definitiva sobre el conflicto planteado y debía considerarse entonces que la controversia resulta improcedente, precisamente, por no haberse agotado la vía legalmente prevista para tal efecto.

43. De lo anterior, se concluye que, si bien en el presente asunto no existen consideraciones mayoritarias de este Tribunal Pleno respecto a la causa de improcedencia que da lugar al sobreseimiento, lo cierto es que una mayoría de seis Ministros, el M.G.A.C. con voto aclaratorio, sí consideraron que debía sobreseerse en la presente controversia constitucional. Como se relató previamente, este resultado se alcanzó por diferentes razones, es decir, mientras cuatro Ministros consideraron que se actualiza una restricción de fuente constitucional contenida en el artículo 6o., otro sostuvo la falta de definitividad del acto impugnado, conforme al artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria.

44. Por lo expuesto y fundado, este Tribunal Pleno

RESUELVE:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de los actos impugnados, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.

Se aprobó por mayoría de seis votos de los Ministros G.A.C. con salvedades, E.M., F.G.S., P.H., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer en esta controversia constitucional. Los Ministros G.O.M., P.R., R.F. y L.P. votaron en contra. El Ministro G.A.C. anunció un voto aclaratorio.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El Ministro L.M.A.M. no asistió a la sesión de diez de marzo de dos mil veinte previo aviso a la presidencia.

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados. Doy fe.

________________

1. Fojas 1 a 9 de este expediente.

El INEGI advirtió que existe conexidad con las controversias constitucionales 117/2018, 214/2018, 9/2019, 112/2019, 212/2019 y 213/2019, por lo que con fundamento en el artículo 38 de la ley reglamentaria se solicitó que se resolvieran en una sola sesión.

2. Fojas 122 y 123 del expediente.

3. "Artículo 113. En contra de los actos o resoluciones que dicte el instituto, el interesado podrá interponer ante éste, el recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda."

4. "Artículo 47. Los datos que proporcionen los informantes del sistema, serán confidenciales en términos de esta ley y de las reglas generales que conforme a ella dicte el instituto.

"La Información no queda sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, sino que se dará a conocer y se conservará en los términos previstos en la presente ley. Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, el instituto, respecto de la información correspondiente a su gestión administrativa, quedará sujeto a lo dispuesto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental."

5. I., foja 51.

6. I., fojas 52 a 54.

7. I., foja 63 a 115.

8. Cita en apoyo a sus argumentaciones, entre otras, la tesis «P./J. 21/99» de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN EN CONTRA DE LOS ACTOS PREVIOS A LA RESOLUCIÓN DE UN PROCEDIMIENTO, NO IMPIDE SU ANÁLISIS, SI LA ACCIÓN ES PROCEDENTE EN CONTRA DE LA RESOLUCIÓN DEFINITIVA."

9. I., fojas 37, 136 a 137.

10. Incidente de suspensión de la controversia constitucional 243/2019, de ocho de julio de dos mil diecinueve, fojas 51 a 54.

11. I., fojas 66 y 67.

12. I., foja 233 y 234.

13. Foja 8 del expediente en que se actúa.

14. Foja 135 del expediente en que se actúa.

15. De conformidad con lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo en su artículo 38, norma supletoria de la Ley Federal de Acceso a la Información Pública, en virtud de su artículo 7.

16. Descontándose del cómputo el periodo que va del dieciséis a treinta y uno de julio de dos mil diecinueve por corresponder al receso del primer periodo de sesiones de este Alto Tribunal. Así como los días quince, dieciséis, veintidós, veintitrés, veintinueve y treinta de junio, y seis y siete de julio de dos mil diecinueve por ser inhábiles en términos de los artículos 2o. y 3o. de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

17. Foja 46 del expediente.

18. "Artículo 46. La Coordinación General de Asuntos Jurídicos, contará con las atribuciones específicas siguientes:

"...

"VI. Representar legalmente al instituto, a los miembros de la junta de Gobierno, al presidente y a los titulares de las unidades administrativas ante cualquier autoridad jurisdiccional o administrativa, tribunal, procuraduría, así como ante Comisiones de Derechos Humanos Nacional y Estatales, en toda clase de juicios o procedimientos del orden laboral, civil, fiscal, administrativo, agrario y penal, en que sean parte, o sin ser parte sea requerida su intervención por la autoridad.

"Con la representación legal señalada, podrá entre otras atribuciones, ejercer los derechos, acciones, excepciones y defensas que sean necesarias en los procedimientos, absolver posiciones, ofrecer pruebas, desistirse de juicios o instancias, transigir cuando así convenga a los intereses de sus representados, interponer los recursos que procedan ante los citados tribunales y autoridades; interponer los juicios de amparo o comparecer como terceros perjudicados;"

19. I., foja 116.

20. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto."

21. Ver como antecedente las controversias constitucionales: 9; 242 y 112 / 2019, las cuales guardan una estrecha similitud con el presente asunto, al referirse a acuerdos admisorios del recurso de revisión por parte del INAI.

22. Cámara de Senadores, Iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 6o., 16, 73, 76, 78, 105, 108, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada por la senadora L.A.R.H. (PAN), página 32.

23. Cámara de Senadores, Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Estudios Legislativos Primera; de Gobernación y de Anticorrupción y Participación Ciudadana, con proyecto de decreto que reforma y adiciona los artículos 6o., 73, 76, 78, 89, 105, 108, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, páginas 272 y 273.

24. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, abril de 1999, página 275, registro digital: 194292.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 28 de mayo de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación.