Ejecutoria num. 89/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 28-05-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 89/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 24 DE SEPTIEMBRE DE 2020. PONENTE: Y.E.M.. SECRETARIA: M.J.G..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veinticuatro de septiembre de dos mil veinte.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Presentación. Mediante escrito presentado el veintisiete de enero de dos mil veinte ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, por conducto de su presidenta, promovió acción de inconstitucionalidad en contra de las siguientes normas, todas del Estado de A. para el ejercicio fiscal del año 2020:

• Artículo 93 de la Ley de Ingresos del Municipio de A.;

• Artículo 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s; y

• Artículo 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de San F. de los R..

Dichos ordenamientos fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado de A. el día veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve y su texto es el siguiente:

Ley de Ingresos del Municipio de A., A., para el ejercicio fiscal del año 2020

"Artículo 93. En la determinación del suministro del servicio de alumbrado público, se observará lo dispuesto en la Ley de Hacienda del Municipio de A., en relación a que, para su cobro, se atienda a la firma del convenio con la Comisión Federal de Electricidad.

"I. Están obligados a contribuir con el gasto que se genere a cargo del Municipio por el servicio de alumbrado público, para su mantenimiento, mejoramiento y renovación de luminarias, los propietarios o poseedores de inmuebles de uso habitacional, industrial, comercial o de servicios, así como los predios rústicos o urbanos que se encuentran dentro del territorio de este Municipio.

"II. El derecho de alumbrado público, se causará y pagará de acuerdo a lo siguiente:

"a) Lo que instituya el convenio que para tal efecto se celebre con la Comisión Federal de Electricidad.

"b) Para los efectos del cobro de este servicio, el Municipio podrá realizarlo de manera directa a través de la fijación proporcional sobre el costo de los servicios directos e indirectos, siendo que el pago podrá efectuarse en forma mensual, bimestral o semestral."

Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s, A., para el ejercicio fiscal del año 2020

"Artículo 67. El servicio de alumbrado público estará a cargo de este Municipio de R. de R.s y será suministrado dentro del territorio del mismo, conforme a lo siguiente:

"I. El Municipio de R. de R.s determinará la forma de recaudación de la aportación social del alumbrado público, (ASAP), a través del convenio que establezca con la Comisión Federal de Electricidad."

Ley de Ingresos del Municipio de San F. de Los R., A., para el ejercicio fiscal del año 2020

"Artículo 46. La aportación social de alumbrado público se recaudará de acuerdo a lo siguiente:

"a) Lo que instituya el convenio que para tal efecto se celebre con la Comisión Federal de Electricidad.

"b) Para los efectos de la aportación de este servicio el Municipio podrá realizarlo de manera directa a través de la fijación proporcional sobre el costo de los servicios directos e indirectos, siendo de forma mensual, bimestral o semestral, los propietarios o poseedores de inmuebles de uso habitacional, industrial, comercial o de servicios, así como los predios rústicos o urbanos que se encuentren dentro del territorio de este Municipio."

La promovente señaló como autoridades emisora y promulgadora de las normas impugnadas al Congreso y al gobernador, ambos del Estado de A..

SEGUNDO.—Normas constitucionales y convencionales que se aducen violadas. La Comisión accionante estima violentados los artículos 1o., 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 y 2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y 2o., del Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos.

TERCERO.—Conceptos de invalidez. La Comisión accionante adujo lo siguiente:

"ÚNICO.—Los artículos impugnados establecen como atribución de los Municipios de A., San F. de los R. y R. de R.s determinar la forma de recaudación de la aportación social del alumbrado público, a través del convenio que establezcan con la Comisión Federal de Electricidad.

"Lo anterior vulnera el derecho de seguridad jurídica y los principios de legalidad, reserva de ley y legalidad tributaria, en virtud de que delega la facultad de fijar los elementos esenciales de los derechos correspondientes en una autoridad administrativa, propiciando la arbitrariedad y la incertidumbre respecto de las cuotas que las personas deben pagar.

"En el presente concepto de invalidez se sustentará la inconstitucionalidad de los artículos impugnados, fundamentalmente, porque permiten un resquicio de arbitrariedad para que una autoridad administrativa determine de forma discrecional el monto de una contribución por un servicio a cargo de la administración municipal, por lo que resultan transgresores de los derechos y principios antes precisados.

"...

"Sin embargo, contrario a las premisas expuestas este organismo nacional estima que los artículos impugnados contravienen el sistema establecido en la Constitución General de la República para la imposición de contribuciones, pues delegan funciones que corresponden al legislador en otros servidores públicos, como se abundará en el apartado siguiente.

"Lo anterior es así en virtud de que el principio de legalidad tributaria, contenido en el numeral 31, fracción IV, de la Norma Fundamental, se traduce en la exigencia de que sea el legislador quien determine los elementos esenciales de la contribución y no las autoridades administrativas, es decir, deben contenerse en un ordenamiento con rango de ley formal y materialmente, en aras de garantizar la seguridad jurídica de las personas en su calidad de contribuyentes.

"...

"De forma similar, dentro del orden jurídico del Estado de A., las leyes hacendarias municipales de dicha entidad federativa señalan diversos tipos de ingresos, tales como impuestos, derechos, entre otros.

"En el caso que nos ocupa, resulta particularmente relevante abordar las características de las contribuciones denominadas ‘derechos’, toda vez que esta Institución Nacional considera que la recaudación de la denominada ‘aportación social de alumbrado público’ que determinarán los Municipios de A., R. de R.s y de San F. de los R., tiene esa naturaleza y, en consecuencia, los elementos esenciales que los determinan deben establecerse formal y materialmente en una ley.

"Al respecto, el derecho, como especie de tributo, se puede definir como la contraprestación señalada por la ley en pago de servicios de carácter administrativo o por la explotación de bienes del dominio público sobre los cuales el Estado ejerce su titularidad.

"En ese sentido, los derechos se causan en cualquiera de los siguientes supuestos:

"1. Pago por la explotación o aprovechamiento de bienes del dominio público del Estado.

"2. Pago por servicios de carácter público que presta el Estado.

"...

"C. Inconstitucionalidad de los preceptos impugnados.

"Como se dijo anteriormente, las normas reclamadas habilitan a una autoridad administrativa, como lo es el Municipio, para determinar la forma en que se recaudará ‘la aportación social’ del alumbrado público al señalar que ello se realizará por medio de los convenios que celebren las autoridades municipales con la Comisión Federal de Electricidad.

"Es decir, el legislador hidrocálido facultó indebidamente a los Municipios de A., de R. de R.s y de San F. de los R., todos del Estado de A., para determinar a través de un convenio los elementos propios de la contribución, como lo es la cuota de derechos que deberán pagar los contribuyentes usuarios de alumbrado público y su forma de recaudación, atribución que es propia e indelegable del Poder Legislativo Local.

"Con base a lo anterior, la recaudación de la ‘aportación social de alumbrado público’, de conformidad con el ordenamiento que los crea, son derechos por servicios de carácter público del orden administrativo acorde a su naturaleza.

"Ello es así, debido a que las aportaciones sociales de alumbrado público, como lo refieren las normas impugnadas, son contraprestaciones que cobran los Ayuntamientos respectivos por concepto de brindar alumbrado público, servicio que tienen a su cargo los Municipios, de conformidad con el artículo 115, fracción III, inciso b), de la Norma Suprema, actividad por la cual pueden cobrar las contribuciones correspondientes, tal como lo apunta la fracción IV, inciso c), del mismo artículo constitucional.

"Lo anterior se confirma con la definición que aportan las leyes de hacienda de los Municipios cuyas disposiciones de ingresos son impugnadas. Verbigracia, el artículo 4o., de la Ley de Hacienda del Municipio de A. indica que los derechos son contraprestaciones establecidas en la ley, por los servicios que presta el Municipio en sus funciones de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público del Municipio.

"Ahora bien, apuntado lo anterior, a consideración de esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos las leyes combatidas resultan inconstitucionales al no contener todos los elementos esenciales de los derechos que cobrarán los Municipios por la prestación del servicio de alumbrado público, en virtud de que delegan de manera indebida la facultad de establecer la forma de recaudación y las tarifas o cuotas respectivas por los servicios que se prestan en una autoridad administrativa, como lo son las propias dependencias municipales.

"Si bien las disposiciones impugnadas de los Municipios de A. y F. de los R. señalan algunos de los elementos constitutivos del derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, como los sujetos obligados, el hecho imponible, la base y varios momentos de pago, lo cierto es que los mismos no son suficientes para evitar la discrecionalidad de la autoridad administrativa al momento de determinar la contribución.

"Lo anterior es así toda vez que tratándose de la época de pago se señalan tres posibles momentos, mensual, bimestral y semestral, además de que ninguna de las disposiciones impugnadas señala al menos un parámetro para la determinación de la tarifa a pagar, dejando a los contribuyentes en la incertidumbre sobre el costo real que deberán cubrir por la prestación del servicio de alumbrado público y el momento en el cual deben hacerlo, pues será una autoridad administrativa quien lo determinará en un convenio.

"De esta forma, las disposiciones tildadas de inconstitucionales transgreden el principio de reserva de ley y de legalidad tributaria, toda vez que ello implica que se deja al arbitrio de un órgano administrativo el establecimiento de uno de los elementos esenciales de las contraprestaciones que deban cubrirse por los servicios relacionaos con el alumbrado público, en desmedro de la seguridad jurídica de los contribuyentes.

"Como es de advertirse con absoluta claridad de la lectura de las normas que nos ocupan, el Congreso del Estado de A. delegó completamente a los Municipios de A., R. de R.s y de San F. de los R., la facultad de determinar la forma en que se recaudarán ‘las aportaciones sociales’ de alumbrado público, sin indicar o plasmar en la ley el parámetro o el mecanismo de control objetivo que implica que la determinación del tributo quede a discreción de la autoridad encargada de la exacción, de tal forma que los contribuyentes usuarios del servicio referido, conozcan con certeza las contraprestaciones que están obligados a pagar, máxime que no puede considerarse que el establecimiento de derechos por servicios de alumbrado público se consideran de alta especificidad técnica que ameriten la delegación aludida.

"De esta forma, se transgrede el derecho de seguridad jurídica en materia tributaria en perjuicio de los contribuyentes, ya que no permite que el propio ordenamiento legal sea instrumento o mecanismo de defensa frente a la arbitrariedad de las autoridades administrativas, en razón de que las personas usuarias de dicho servicio no tendrán la certeza de a qué atenerse respecto de los cobros que, en el momento de causación, realicen las autoridades municipales hidrocálidas.

"Por lo anterior, ha quedado evidenciada la inconstitucionalidad que contienen las disposiciones impugnadas, en contravención del derecho humano de seguridad jurídica y de los principios de legalidad y reserva de ley en materia tributaria, por lo cual lo procedente es declarar la invalidez de las normas indicadas en el apartado III de la presente demanda."

CUARTO.—Admisión. Mediante proveído de seis de febrero de dos mil veinte se admitió a trámite este asunto; se ordenó requerir a las autoridades que emitieron las normas impugnadas para que rindieran sus informes de ley; y se acordó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal.

QUINTO.—Informe del Poder Legislativo del Estado de A.. Mediante escrito presentado el veintisiete de febrero de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, N.T.R.C., en su carácter de presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de A., compareció a rendir su informe en los términos siguientes:

"En el Municipio, la relación entre población y gobierno, se encuentra directamente vinculada a la prestación de los servicios públicos; atendiendo este criterio, el Municipio debe realizar un análisis exhaustivo de sus capacidades administrativas, técnicas y financieras con el fin de cumplir, de manera eficiente, con la prestación de los servicios públicos; atendiendo este criterio, el Municipio debe realizar un análisis exhaustivo de sus capacidades administrativas, técnicas y financieras con el fin de cumplir, de manera eficiente, con la prestación de los servicios, en razón de que para la población, este aspecto, constituye en general un elemento valorativo del desempeño de su gobierno.

"Bajo ese criterio, fue que se revisaron y analizaron las iniciativas de las leyes de ingresos de los Municipios de A., R. de R.s y San F. de los R., para verificar que se atendieran los requisitos constitucionales y legales en la materia, en el entendido de que el Ayuntamiento debe contar con los recursos económicos que le permitan satisfactoriamente atender sus atribuciones pero sin lesionar el patrimonio de la población, esto es no crear nuevos impuestos ni incrementar las tasas o tarifas existentes, salvo que existan causas debidamente justificadas con elementos objetivos que permitan dimensionar el caso concreto.

"En el caso particular del Municipio de A., fue establecida una reformulación del artículo respecto del alumbrado público, a fin de acatar los criterios que ha sostenido este Máximo Tribunal, en lo que toca a este tema y con la responsabilidad que tanto ciudadanía como autoridad encargada de brindar el servicio deben participar en el costo del alumbrado público."

SEXTO.—Informe rendido por el Poder Ejecutivo del Estado de A.. Mediante escrito depositado el veinticinco de febrero de dos mil veinte, ante la Oficina de Correos de México y recibido el nueve de marzo siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, G.S.M., en su carácter de directora general de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General del Gobierno del Estado de A., compareció a rendir el informe solicitado, en el que esencialmente manifestó:

"1. El acto legislativo del que se reclama la invalidez es material y formalmente de carácter legislativo. En el caso concreto los Decretos Números (sic): artículo 93 que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de A. por el ejercicio fiscal 2020, publicada en el Periódico Oficial del Estado de A., en fecha 27 de diciembre de 2019, concretamente el artículo 67 que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de R. de Ramos del Estado de A., en fecha 27 de diciembre de 2019 y concretamente el artículo 46 que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de San F. de los R., A., en fecha 27 de diciembre de 2019, cuya invalidez reclama la accionante, son producto de una deliberación que se hace en el Congreso del Estado en la que el Ejecutivo solamente cumple con la función de promulgación de leyes, por lo tanto, es cierto que los citados decretos, fueron publicados en el Periódico Oficial del Estado de A., de fecha 27 de diciembre de 2020 (sic).

"2. Por cuanto a los actos impugnados al Poder Legislativo del Estado al no ser propios del Ejecutivo del Estado, no se contestan.

"3. Ahora bien, los actos impugnados al Gobernador Constitucional del Estado, es decir la promulgación y orden de publicación de los decretos que nos ocupan y cuya invalidez reclama el promovente de la presente acción de inconstitucionalidad, se realizó en acatamiento a la Constitución Política del Estado de A., que en sus artículos 32, 35 y 46, fracción I, establecen:

"‘Artículo 32.’ (se transcribe)

"‘Artículo 35.’ (se transcribe)

"‘Artículo 46.’ (se transcribe)

"La fracción I antes mencionada, indica que una de las facultades y obligaciones del Ejecutivo es la de promulgar y ejecutar las leyes expedidas por el Congreso del Estado; y promulgar significa: (Del lat. P..) Tr. Publicar algo solemnemente. Der. Publicar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad, a fin de que sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria. (Según se lee en el Diccionario de la Real Academia Española, edición 2020).

"Independientemente de que el Gobernador Constitucional del Estado de A. haya promulgado y ordenado la publicación en el Periódico Oficial del Estado, de los decretos que contienen las Leyes de Ingresos para el ejercicio fiscal 2020, correspondientes a los Municipios de A., R. de R.s y San F. de los R., todos del Estado de A., impugnados de validez dentro de los autos de la presente acción de inconstitucionalidad, es el caso que lo hace en acatamiento a la Constitución Política del Estado que establece la obligación del gobernador del Estado de mandar publicar una ley, una vez que sea aprobada por parte del Poder Legislativo del Estado.

"Es decir, la promulgación de una ley es una actividad del Ejecutivo que se encuentra subordinada a la actividad del Poder Legislativo quien expide la ley; por lo tanto, es una obligación que se hace en cumplimiento al sistema jurídico federal y al propio Estado, atento a lo dispuesto por los artículos 32, 35 y 46, fracción, I de la Constitución Política del Estado de A..

"Por lo tanto, se considera que la sola publicación de un documento por el Ejecutivo no viola los preceptos constitucionales y convencionales que menciona el promovente en su escrito de demanda. Lo anterior encuentra sustento en lo establecido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia «196», con número de registro digital: 389649, de la Séptima Época, emitida por el Pleno, que al rubro se puede leer:

"‘LEYES, AMPARO CONTRA. AUTORIDAD RESPONSABLE. SOBRESEIMIENTO IMPROCEDENTE CUANDO SE SEÑALA AL CONGRESO QUE LA EXPIDIÓ, PERO NO AL EJECUTIVO QUE LA PROMULGÓ.’ (se transcribe)

"En este orden de ideas, siendo el Poder Legislativo Local el órgano deliberativo donde se discute y se aprueba el contenido de las normas, es dicho Poder a quien en todo caso, le corresponde defender la validez de las normas que se promulgan."

SÉPTIMO.—Expediente electrónico. Por acuerdo de diez de junio de dos mil veinte, se determinó que de conformidad con lo establecido en el Acuerdo General Número 8/2020 de veintiuno de mayo de dos mil veinte, emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por el que se regula la integración de los expedientes impresos y electrónicos en controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad, era necesario digitalizar las constancias y formar el expediente electrónico del presente asunto para continuar el trámite, en virtud de que las normas cuya constitucionalidad se cuestiona son de vigencia anual.

OCTAVO.—Cierre de instrucción. Mediante proveído de quince de julio de dos mil veinte, se decretó el cierre de instrucción en este asunto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. de su ley reglamentaria; 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como el punto segundo, fracción II del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, de trece de mayo de dos mil trece; toda vez que en ella la Comisión Nacional de los Derechos Humanos plantea la posible contravención a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por parte de diversas normas de carácter general.

SEGUNDO.—Oportunidad. La demanda de esta acción de inconstitucionalidad se presentó de forma oportuna, es decir, dentro del plazo de treinta días naturales que establece el artículo 60 de la ley reglamentaria,(1) por lo siguiente:

a) Las normas reclamadas fueron publicadas en el Periódico Oficial del Estado de A., mediante sendos decretos el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve;

b) El cómputo inició el sábado veintiocho de diciembre de dos mil diecinueve;

c) El plazo de treinta días naturales venció el domingo veintiséis de enero de dos mil veinte;

d) El artículo 60 citado dispone que: "Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente ...";

e) El día hábil siguiente fue el lunes veintisiete de enero de dos mil veinte.

f) Si el escrito inicial se presentó el lunes veintisiete de enero de dos mil veinte, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se debe concluir que la presente acción es oportuna, tal y como se demuestra en el siguiente calendario:

Ver calendario

TERCERO.—Legitimación. La acción de inconstitucionalidad fue presentada por parte legítima.

Legitimación en la causa. El artículo 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal dispone que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las acciones de inconstitucionalidad ejercitadas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de leyes de carácter federal y local, así como tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte.

La demanda de esta acción de inconstitucionalidad es promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de los artículos 93 de la Ley de Ingresos del Municipio de A.; 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s; y 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de San F. de los R., todas del Estado de A., para el ejercicio fiscal del año 2020; las cuales fueron publicadas el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve, por lo que en términos del artículo señalado en el párrafo que precede, se encuentra facultada para tal efecto, toda vez que hace valer violaciones a los principios de seguridad jurídica, legalidad en materia tributaria y reserva de ley, así como la obligación estatal de respetar, promover, proteger y garantizar los derechos humanos.

Legitimación en el proceso. Los artículos 15, fracciones I y XI, de la Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos(2) y 18 de su reglamento interno,(3) otorgan a su presidente la representación legal de dicho órgano, así como la facultad para promover el presente medio de control constitucional.

En ese sentido, obra en autos copia certificada del acuerdo de doce de noviembre de dos mil diecinueve emitido por la Mesa Directiva del Senado de la República, mediante el cual se hace constar que, en sesión de siete de noviembre del mismo año, se designó como presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos a M.d.R.P.I., por un periodo de cinco años, comprendido del dos mil diecinueve al dos mil veinticuatro (foja 20 del expediente).

En consecuencia, toda vez que la acción de inconstitucionalidad fue promovida por M.d.R.P.I., en su carácter de presidenta de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, se debe colegir que dicha servidora pública tiene legitimación en el proceso.

CUARTO.—Precisión de las normas impugnadas. Del examen integral de la demanda se advierte que la Comisión accionante reclama los artículos 93 de la Ley de Ingresos del Municipio de A.; 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s; y 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de San F. de los R., todas del Estado de A., para el ejercicio fiscal del año 2020, publicadas en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve.

QUINTO.—Causas de improcedencia. Las cuestiones relativas a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad son de estudio preferente, por lo que se deben analizar las que sean formuladas por las partes, así como aquellas que este Alto Tribunal advierta de oficio.

Ahora bien, al no existir otro motivo de improcedencia planteado por las partes ni advertirse alguno de oficio por este Tribunal Pleno, se procede a realizar el estudio de fondo.

SEXTO.—Invalidez de las normas reclamadas. En su único concepto de invalidez, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos sostiene, de forma general, lo siguiente:

• Las normas impugnadas facultaron indebidamente al ente municipal para determinar la forma en que se recaudará "la aportación social" del alumbrado público, al señalar que se realizará por medio de los convenios que celebren las autoridades con la Comisión Federal de Electricidad.

• De conformidad con lo establecido en el artículo 4o. de la Ley de Hacienda del Municipio de A., los derechos son contraprestaciones establecidas en la ley, por los servicios que presta el Municipio en sus funciones de derecho público, así como por el uso o aprovechamiento de los bienes del dominio público, por lo que las normas impugnadas al no contener todos los elementos esenciales de los derechos que cobrarán los Municipios por la prestación del servicio de alumbrado público, resultan inconstitucionales.

• A pesar de que la norma impugnada señala algunos de los elementos constitutivos del derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, como son los sujetos obligados, el hecho imponible y los momentos de pago (mensual, bimestral y semestral), lo cierto es que no son suficientes para evitar la discrecionalidad de la autoridad administrativa al momento de determinar la contribución.

• No se señala un parámetro para la determinación de la tarifa a pagar, dejando a los contribuyentes en la incertidumbre sobre el costo real que deberán cubrir por la prestación del servicio de alumbrado público y el momento en que deben hacerlo, pues será una autoridad administrativa quien lo determinará en un convenio, lo cual resulta violatorio del principio de reserva de ley y de legalidad tributaria.

• No puede considerarse que el establecimiento de derechos por servicios de alumbrado público sea de alta especialidad técnica de tal modo que amerite una delegación a los Municipios de la facultad para determinar la forma en que se recaudarán las aportaciones sociales, lo que transgrede el derecho de seguridad jurídica y materia tributaria en perjuicio de los contribuyentes.

Es esencialmente fundado lo alegado por la accionante.

Este Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019,(6) en la que se analizó la regularidad constitucional del artículo 22 de la Ley de Ingresos del Municipio de Tlayacapan, M., para el ejercicio fiscal 2019, que establece la prestación de los derechos de alumbrado público, determinó lo siguiente:

"El principio de legalidad tributaria contenido en la fracción IV del artículo 31 de la Constitución Federal, se ha explicado como la exigencia de que toda contribución sea creada por el Poder Legislativo y que sus elementos esenciales (sujeto, objeto, base, tasa y época de pago) estén consignados en la ley, de modo tal que el obligado conozca con certeza la forma en que debe cumplir su obligación de contribuir a los gastos públicos y no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras.

"Lo anterior encuentra su expresión en las jurisprudencias de rubros siguientes: ‘IMPUESTOS, ELEMENTOS ESENCIALES DE LOS. DEBEN ESTAR CONSIGNADOS EXPRESAMENTE EN LA LEY.’. (Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 91-96, Primera Parte, página 172, registro digital: 232796) y (sic) ‘IMPUESTOS, PRINCIPIO DE LEGALIDAD QUE EN MATERIA DE, CONSAGRA LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’. (Semanario Judicial de la Federación, Séptima Época, Volúmenes 91-96, Primera Parte, página 173, registro digital: 232797)

"De acuerdo con dichos criterios, el respeto del principio de legalidad tributaria exige que la carga impositiva esté prevista en ley para evitar:

"a) Que la fijación del tributo quede al margen de la arbitrariedad de las autoridades exactoras, quienes sólo deberán aplicar las disposiciones generales de observancia obligatoria dictadas antes de cada caso concreto;

"b) El cobro de contribuciones imprevisibles;

"c) El cobro de tributos a título particular; y,

"d) Que el particular pueda, en todo momento, conocer la forma cierta de contribuir al gasto público, al ser el legislador y no otro órgano quien precise los elementos del tributo.

"Por consiguiente, la observancia al principio de legalidad tributaria se traduce en que mediante un acto formal y materialmente legislativo se establezcan todos los elementos para realizar el cálculo de una contribución, fijándolos con la precisión necesaria a fin de que:

"1) Se impida el comportamiento arbitrario o caprichoso de las autoridades que directa o indirectamente participen en su recaudación; y

"2) Se genere certidumbre al gobernado sobre qué hecho o circunstancia se encuentra gravado; cómo se calculará la base del tributo; qué tasa o tarifa debe aplicarse; cómo, cuándo y dónde se realizará el entero respectivo y, en fin, todo aquello que le permita conocer qué cargas tributarias le corresponden en virtud de la situación jurídica en que se encuentra o pretenda ubicarse, pues es al legislador al que compete dar a conocer los elementos del tributo, y no así a otro órgano.

"En concordancia con lo anterior, es pertinente destacar que uno de los elementos esenciales de las contribuciones es la base gravable, la cual fue definida por el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 72/2006, de rubro: ‘CONTRIBUCIONES. EN CASO DE EXISTIR INCONGRUENCIA ENTRE EL HECHO Y LA BASE IMPONIBLES, LA NATURALEZA DE LA MISMA SE DETERMINA ATENDIENDO A LA BASE.’. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de dos mil seis, página 918, registro digital: 174924)

"De dicho criterio se pone de manifiesto que la base gravable constituye la dimensión o magnitud cuantificable de la capacidad contributiva expresada en el hecho imponible, esto es, sirve para determinar la capacidad contributiva gravada, a la cual se le aplica la correspondiente tarifa, tasa o cuota.

"Aunado a ello, la base gravable sirve como elemento de identificación de la contribución, pues en el supuesto de que exista distorsión con el hecho imponible, aquélla podrá revelar el verdadero aspecto objetivo gravado por el legislador y, por ende, cuál es la categoría tributaria que efectivamente se regula, lo que puede incidir en la competencia de la autoridad legislativa.

"Al respecto, se debe destacar que, tanto en la doctrina como en la práctica fiscal, se reconocen dos formas de determinar el monto de la obligación tributaria, conforme a las cuales los tributos pueden ser clasificados en dos categorías, a saber, de cuota fija o de cuota variable,

"a) De cuota fija: Son aquellos en los que la ley establece directamente la cantidad a pagar, por lo que no necesitan de elementos cuantificadores para la determinación de la deuda tributaria, de manera que siempre que se actualice el hecho generador del gravamen, el sujeto pasivo debe ingresar la misma cuantía; de ahí que en este supuesto el legislador puede prescindir de la base gravable, o incluso expresarla en términos genéricos.

"Las mencionadas contribuciones de cuota fija operan para gravar manifestaciones indirectas de riqueza y, principalmente, la prestación de servicios públicos o el uso y aprovechamiento de un bien del dominio público, como son los derechos, así como cuando se establecen como contraprestación por el beneficio que reporta al contribuyente determinada obra pública (contribuciones especiales o de mejoras), pues el sujeto pasivo debe ingresar la misma cuantía al beneficiarse en igual medida con el hecho generador de la contribución.

"b) De cuota variable: En este tipo de impuestos la cantidad a pagar se establece en función de la base imponible, dependiendo de la magnitud en que se pretenda gravar la situación, hecho, acto o actividad denotativa de capacidad contributiva descrita en el hecho imponible, por lo que, en este supuesto, el legislador en ejercicio de su amplia libertad de configuración tributaria, puede utilizar expresiones dinerarias o cualquier otra unidad de medida, según el tipo de contribución de que se trate.

"Ahora bien, en el caso, de la lectura del artículo impugnado se advierte que no establece en términos monetarios la base gravable del impuesto a cargo de los sujetos obligados por la norma, sino que faculta al Municipio de Tlayacapan para que, en un periodo de noventa días naturales, lo determine con base en los convenios necesarios que pueda celebrar con las dependencias correspondientes, a efecto de concretar el cobro de los derechos derivados de la prestación del servicio de alumbrado público.

"En ese sentido, lo que hace la norma impugnada es delegar a las autoridades municipales extractoras (sic) la determinación de la base gravable, así como la tasa o tarifa aplicable a los derechos de alumbrado público, lo cual resulta contrario al principio de legalidad tributaria, contenido en el artículo 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual exige que los tributos se prevean en la ley y, de manera específica, sus elementos esenciales, para que el sujeto obligado conozca con certeza la forma en que debe cumplir con su obligación de contribuir a los gastos públicos y no quede margen para la arbitrariedad de las autoridades exactoras.

"Lo anterior encuentra sustento en la tesis 2a. LXII/2013 (10a.), de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, de título y subtítulo: ‘LEGALIDAD TRIBUTARIA. ALCANCE DE ESE PRINCIPIO CONSTITUCIONAL EN RELACIÓN CON LA BASE GRAVABLE DE LAS CONTRIBUCIONES.’. (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XXIII, Tomo 2, agosto de dos mil trece, página 1325, registro digital: 2004260)

"Ello es así, en la medida en que los destinatarios de la norma no cuentan con la posibilidad de conocer con certeza la base gravable ni la tarifa respectiva, aunado a que no puede considerarse que el establecimiento de dicho elemento esencial de los derechos por servicio de alumbrado público sea de tan especificidad técnica que ameriten una delegación de facultades, pues debe estimarse que constituye un gravamen de cuota fija que no puede prescindirse de ese elemento cuantificador del tributo."

De acuerdo a lo anterior, este Alto Tribunal determinó declarar la invalidez de la norma impugnada al no establecer en términos monetarios la base gravable del impuesto a cargo de los sujetos obligados por la norma, sino que faculta al Municipio para que, en un periodo de noventa días naturales, lo determine con base en los convenios necesarios que pueda celebrar con las dependencias correspondientes, a efecto de concretar el cobro de los derechos derivados de la prestación del servicio de alumbrado público.

Pues bien, en el caso del artículo 93 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., A., para el ejercicio fiscal del año 2020, que aquí se analiza, sucede esencialmente lo mismo, toda vez que permite al ente municipal, con base a la firma del convenio que se haga con la Comisión Federal de Electricidad, lleve a cabo el cobro correspondiente, como se observa a continuación:

Ley de Ingresos del Municipio de A., A., para el ejercicio fiscal del año 2020

"Artículo 93. En la determinación del suministro del servicio de alumbrado público, se observará lo dispuesto en la Ley de Hacienda del Municipio de A., en relación a que, para su cobro, se atienda a la firma del convenio con la Comisión Federal de Electricidad.

"I. Están obligados a contribuir con el gasto que se genere a cargo del Municipio por el servicio de alumbrado público, para su mantenimiento, mejoramiento y renovación de luminarias, los propietarios o poseedores de inmuebles de uso habitacional, industrial, comercial o de servicios, así como los predios rústicos o urbanos que se encuentran dentro del territorio de este Municipio.

"II. El derecho de alumbrado público, se causará y pagará de acuerdo a lo siguiente:

"a) Lo que instituya el convenio que para tal efecto se celebre con la Comisión Federal de Electricidad.

"b) Para los efectos del cobro de este servicio, el Municipio podrá realizarlo de manera directa a través de la fijación proporcional sobre el costo de los servicios directos e indirectos, siendo que el pago podrá efectuarse en forma mensual, bimestral o semestral."

La norma transcrita remite al contenido de la Ley de Hacienda del Municipio de A., A., la cual en su artículo 138 establece:

(Reformado, P.O. 16 de diciembre de 2019)

"Artículo 138. El servicio de alumbrado público estará a cargo de este Municipio de A. y será suministrado dentro del territorio del mismo, conforme a lo siguiente:

"I. El Municipio de A. determinará la forma de recaudación de la aportación social del alumbrado público, (ASAP), a través del convenio que establezca con la Comisión Federal de Electricidad."

Como se observa, esta disposición tampoco establece con exactitud la base gravable de la contribución ni la tarifa correspondiente por concepto del servicio de alumbrado público, porque, al igual que la norma impugnada, de manera imprecisa, señala que el Municipio recaudará "... la aportación social del alumbrado público, (ASAP), a través del convenio que establezca con la Comisión Federal de Electricidad."; con lo cual persiste la incertidumbre acerca de, al menos, la cifra sobre la cual se aplicaría una cuota –también incierta– que debiera pagarse por cada usuario del servicio que presta ese organismo.

Por las mismas razones, debe declararse la invalidez de los artículos 67, de la Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s, y 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de San F. de los R., ambos del Estado de A. y para el ejercicio fiscal del año 2020, pues ambos preceptos no contienen los elementos mínimos para brindar certeza a los contribuyentes, consistentes en la base, tasa y época de pago, imprescindibles para determinar con precisión los derechos a cargo del particular por concepto del servicio de alumbrado público, sino que delegan en las autoridades municipales su determinación mediante la firma de un convenio con la Comisión Federal de Electricidad, tal como se aprecia del texto de esas disposiciones:

Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s, A., para el ejercicio fiscal del año 2020

"Artículo 67. El servicio de alumbrado público estará a cargo de este Municipio de R. de R.s y será suministrado dentro del territorio del mismo, conforme a lo siguiente:

"I. El Municipio de R. de R.s determinará la forma de recaudación de la aportación social del alumbrado público, (ASAP), a través del convenio que establezca con la Comisión Federal de Electricidad."

Ley de Ingresos del Municipio de San F. de Los R., A., para el ejercicio fiscal del año 2020

"Artículo 46. La aportación social de alumbrado público se recaudará de acuerdo a lo siguiente:

"a) Lo que instituya el convenio que para tal efecto se celebre con la Comisión Federal de Electricidad.

"b) Para los efectos de la aportación de este servicio el Municipio podrá realizarlo de manera directa a través de la fijación proporcional sobre el costo de los servicios directos e indirectos, siendo de forma mensual, bimestral o semestral, los propietarios o poseedores de inmuebles de uso habitacional, industrial, comercial o de servicios, así como los predios rústicos o urbanos que se encuentren dentro del territorio de este Municipio."

En consecuencia, al ser violatorias de las garantías de legalidad y seguridad jurídica previstas en los artículos 14 y 16, así como del principio de legalidad tributaria contenidos en el artículo 31, fracción IV, todos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede declarar la invalidez de los artículos 93 de la Ley de Ingresos del Municipio de A.; 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s; y 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de San F. de los R., todas del Estado de A., para el ejercicio fiscal del año 2020, publicadas en el Periódico Oficial de la entidad el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve.

Asimismo, deberá notificarse la presente sentencia a todos los Municipios involucrados, por ser las autoridades encargadas de la aplicación de las leyes de ingresos cuyas disposiciones fueron invalidadas.

Por lo expuesto y fundado, se

Resuelve:

PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente acción de inconstitucionalidad.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez de los artículos 93 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s y 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de San F. de los R., todos del Estado de A., para el ejercicio fiscal del año 2020, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve, de conformidad con lo expuesto en el considerando sexto de esta decisión.

TERCERO.—Las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de este fallo al Congreso del Estado de A. y conforme a los efectos vinculatorios hacia el futuro a ese órgano legislativo, precisados en el considerando séptimo de esta determinación.

CUARTO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de A., así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S. con reserva de criterio en cuanto a la legitimación, A.M., P.R., P.H., R.F., L.P. con reserva de criterio en cuanto a la legitimación, P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación, a la precisión de las normas impugnadas y a las causas de improcedencia. El Ministro L.P. anunció voto concurrente.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H. con consideraciones adicionales, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. en contra de algunas consideraciones, respecto del considerando sexto, relativo a la invalidez de las normas reclamadas, consistente en declarar la invalidez de los artículos 93 de la Ley de Ingresos del Municipio de A., 67 de la Ley de Ingresos del Municipio de R. de R.s y 46 de la Ley de Ingresos del Municipio de San F. de los R., todos del Estado de A., para el ejercicio fiscal del año 2020, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve. La Ministra P.H. anunció voto concurrente.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H. por la invalidez extensiva a otros preceptos, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo a los efectos, consistente en: 1) determinar que la declaración de invalidez decretada surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de A. y 2) vincular al Congreso del Estado de A. a que, en lo futuro y tratándose de disposiciones generales de vigencia anual, se abstenga de incurrir en los mismos vicios de inconstitucionalidad detectados. La Ministra P.H. anunció voto particular.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

En relación con el pie de los puntos resolutivos:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H. por la invalidez extensiva a otros preceptos, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo a los efectos, consistente en: determinar que esta sentencia deberá notificarse a todos los Municipios involucrados, por ser las autoridades encargadas de la aplicación de las leyes de ingresos cuyas disposiciones fueron invalidadas. La Ministra P.H. anunció voto particular.

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 19 de abril de 2021.

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1. "Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

2. Ley de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

"Artículo 15. El presidente de la Comisión Nacional tendrá las siguientes facultades y obligaciones:

"I. Ejercer la representación legal de la Comisión Nacional; ...

"XI. Promover las acciones de inconstitucionalidad, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea Parte."

3. Reglamento Interno de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

"Artículo 18. La Presidencia es el órgano ejecutivo de la Comisión Nacional. Está a cargo de un presidente, al cual le corresponde ejercer, de acuerdo con lo establecido en la Ley, las funciones directivas de la Comisión Nacional y su representación legal."

4. Constitución Política del Estado de A..

"Artículo 32. Aprobada una iniciativa de ley o decreto por el Congreso del Estado, pasará al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones qué hacer o transcurrido el plazo sin haberlas hecho, lo publicará dentro de los diez días hábiles siguientes. En caso contrario, el Congreso del Estado ordenará su publicación."

"Artículo 35. Para su observancia, las leyes y decretos deberán publicarse en Periódico Oficial del Estado y entrarán en vigor al día siguiente de su publicación. Cuando en la ley o decreto se fije la fecha en que debe empezar a regir, su publicación se hará por lo menos tres días antes de aquélla."

"Artículo 46. Son facultades y obligaciones del gobernador:

"I.P. y ejecutar las leyes que expida el Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia."

5. De texto: "Si en una acción de inconstitucionalidad el Poder Ejecutivo Local plantea que dicho medio de control constitucional debe sobreseerse por lo que a dicho Poder corresponde, en atención a que la promulgación y publicación de la norma impugnada las realizó conforme a las facultades que para ello le otorga algún precepto, ya sea de la Constitución o de alguna ley local, debe desestimarse la causa de improcedencia planteada, pues dicho argumento no encuentra cabida en alguna de las causales previstas en el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al cual remite el numeral 65 del mismo ordenamiento, este último, en materia de acciones de inconstitucionalidad. Lo anterior es así, porque el artículo 61, fracción II, de la referida ley, dispone que en el escrito por el que se promueva la acción de inconstitucionalidad deberán señalarse los órganos legislativo y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas y su artículo 64, primer párrafo, señala que el Ministro instructor dará vista al órgano legislativo que hubiere emitido la norma y al ejecutivo que la hubiere promulgado, para que dentro del plazo de 15 días rindan un informe que contenga las razones y fundamentos tendentes a sostener la validez de la norma general impugnada o la improcedencia de la acción. Esto es, al tener injerencia en el proceso legislativo de las normas generales para otorgarle plena validez y eficacia, el Poder Ejecutivo Local se encuentra invariablemente implicado en la emisión de la norma impugnada en la acción de inconstitucionalidad, por lo que debe responder por la conformidad de sus actos frente a la Constitución General de la República."

6. Resuelta por unanimidad de nueve votos el veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve, bajo la ponencia de la Ministra Y.E.M.. Los Ministros L.M.A.M. y A.Z.L. de L., por consideraciones distintas.

7. Así se ordenó en la acción de inconstitucionalidad 6/2017, presentada bajo la ponencia del M.A.Z.L. de L., fallada el catorce de noviembre de dos mil diecisiete.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 28 de mayo de 2021 a las 10:33 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 31 de mayo de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.