Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 78/2004. MUNICIPIO DE TEAPA, ESTADO DE TABASCO.

MINISTRO PONENTE: J.D.R..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.L.G.V..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiséis de noviembre de dos mil cuatro.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el dos de agosto de dos mil cuatro en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.R.Q.C., quien se ostentó como síndico de Hacienda, promovió en representación del Municipio de Teapa, Estado de Tabasco, controversia constitucional en la que demandó la invalidez de los actos que más adelante se precisan, emitidos por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. a) La Quincuagésima Octava Legislatura al H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco, con domicilio ampliamente conocido en la ciudad de Villahermosa, Tabasco, de la cual se reclama la expedición del Decreto Número 007 que contiene la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco, así como la aplicación de la misma ley. b) El Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tabasco, con domicilio ampliamente conocido en la ciudad de Villahermosa, Tabasco; del cual se reclama la promulgación de la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco. c) El secretario de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Tabasco, con domicilio ampliamente conocido en la ciudad de Villahermosa, Tabasco; del cual se reclama el refrendo y publicación en el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de Tabasco en su suplemento número 6426 de fecha 7 de abril de 2004, de la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco, la cual entró en vigor a partir del día 7 de junio de 2004, según el transitorio primero de la propia ley. d) El Ó. Superior de Fiscalización del Estado de Tabasco, con domicilio ampliamente conocido en la ciudad de Villahermosa, Tabasco, del cual se reclama la supervisión y fiscalización del presupuesto ejercido para la aplicación de la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco. e) El procurador general de la República, en lo que le concierne. ... IV. Norma general o acto cuya invalidez se demande y el medio oficial en el que fue publicado. El segundo párrafo de la fracción IV del artículo 73 contenido en el título quinto relativo a la ‘Administración directa’ de la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco, la cual fue emitida por la Quincuagésima Octava Legislatura al H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco, en fecha 24 de marzo de 2004, y promulgada por el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tabasco en fecha 2 de abril de 2004, la cual fue publicada en el Periódico Oficial del órgano de difusión oficial del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tabasco en su suplemento número 6426 de fecha 7 de abril de 2004, bajo la dirección de la Secretaría de Gobierno, misma que entró en vigor a partir del día 7 de junio de 2004, según el transitorio primero de la propia ley."

SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda, son los siguientes:

"Primero. Con fecha 1 de enero de 2004 tomamos posesión el presente Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Teapa, Tabasco, fecha en la que existía vigente la Ley de Obras Públicas para el Estado de Tabasco, promulgada en el Periódico Oficial número 4261 el día 13 de julio de 1983, y su última reforma publicada en el Periódico Oficial suplemento 5911 el día 1o. de mayo de 1999. Segundo. En base a lo enmarcado en la Constitución Política del Estado de Tabasco, nuestro Ayuntamiento ejerció las facultades que ahí le confieren y elaboró sus planes municipales trianuales y sus programas operativos anuales, los cuales con base en la Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco fueron sometidos a la aprobación del Cabildo para su autorización, modificación y/o ampliación, según corresponda. Tercero. Con fecha 24 de marzo de 2004 el Pleno de la Quincuagésima Octava Legislatura al honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco emitió el Decreto Número 007, relativo a la expedición y aprobación de la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco, la cual es violatoria de nuestra garantía constitucional del libre manejo de la hacienda de los Ayuntamientos, en relación con la administración de obras. Cuarto. Derivado de lo anterior, con fecha 2 de abril de 2004 el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tabasco promulgó la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco. Quinto. Con fecha 7 de abril de 2004 el secretario de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Tabasco refrenda y publica en el Periódico Oficial del Estado Libre y Soberano de Tabasco, en el suplemento número 6426; la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco, la cual entró en vigor a partir del día 7 de junio de 2004, según el transitorio primero de la propia ley."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el promovente son los siguientes:

"1) Conforme al artículo 115 constitucional federal y 65, fracción V, de la Constitución Estatal de Tabasco, es facultad del Ayuntamiento que represento la administración de nuestra hacienda, esto según lo siguiente: Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: ‘Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio Libre conforme a las bases siguientes: ... IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: ...’. Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tabasco: ‘Artículo 65. El Municipio Libre tiene personalidad jurídica para todos los efectos legales y los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades: ... V. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que le pertenezca, así como de las contribuciones y otros ingresos que la Legislatura del Estado establezca a su favor, y en todo caso: ...’. En este tenor es obvio que el Poder Legislativo Estatal de Tabasco en su ley emitida, base de esta controversia constitucional, invade nuestras facultades constitucionales, federales y estatales, al pretender restringir el porcentaje de obras por administración que el Ayuntamiento que represento puede realizar, violando, como ya se dijo, nuestras facultades constitucionales, federales y estatales de manejo libre de nuestra hacienda municipal, con lo cual el Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Tabasco está invadiendo nuestra esfera pública de manejo presupuestal libre. Motivos por los cuales este párrafo debe ser declarado inválido, por invadir la esfera municipal protegida por las Constituciones Federal y Estatal en este sentido, al pretender restringir nuestro libre manejo de hacienda pública sin tener facultades para ello. Sirve de apoyo a las manifestaciones expresadas en el sentido en que se exponen, la siguiente tesis jurisprudencial: ‘HACIENDA MUNICIPAL. LAS CONTRIBUCIONES QUE ESTABLEZCAN LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA SE ENCUENTRAN TUTELADAS BAJO EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA, POR LO QUE ESOS RECURSOS PERTENECEN EXCLUSIVAMENTE A LOS MUNICIPIOS Y NO AL GOBIERNO DEL ESTADO (INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 1o., FRACCIÓN I, DE LA «LEY DE INGRESOS Y PRESUPUESTO DE INGRESOS, PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2002» DEL ESTADO DE SONORA). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece la forma en que se integra la hacienda municipal, señalando que se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor; por su parte, los incisos a), b) y c), de la fracción IV mencionada, se refieren a los conceptos que estarán sujetos al régimen de libre administración hacendaria. El indicado inciso a), dispone que, en todo caso, los Municipios percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles, luego, esos recursos, forman parte de la hacienda municipal y están sujetos al régimen de libre administración hacendaria, lo que hace patente que dichos recursos pertenecen a los Municipios de forma exclusiva y no al gobierno del Estado; por tanto, si en la Ley de Ingresos estatal se establece que el gobierno del Estado percibirá los ingresos provenientes del «impuesto predial ejidal», ello vulnera lo dispuesto por el artículo 115, fracción IV, inciso a), de la Constitución Federal. Como consecuencia de lo anterior, la Legislatura Local, tampoco puede establecer disposición alguna que indique a los Municipios el destino de esos recursos, ya que se encuentran bajo el régimen de libre administración hacendaria y en libertad de ocuparlos de acuerdo con sus necesidades, siempre que se apliquen al gasto público.’. 2) El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Tabasco, conforme al artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, tiene por obligación fundamental respetar la supremacía de la propia Constitución y, en consecuencia lógico jurídica, debe respetar el libre hacer del Municipio Libre conforme al artículo 115, fracción III, de la propia Constitución Federal y el artículo 65, fracciones III y VI, de la Constitución Estatal de Tabasco que a la letra dice: ‘Artículo 65. El Municipio Libre tiene personalidad jurídica para todos los efectos legales y los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades: ... III. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para elaborar, dentro del sistema estatal de planeación democrática, sus planes municipales trianuales y sus programas operativos anuales. Los planes municipales de desarrollo precisarán los objetos generales, estrategias y prioridades del desarrollo integral del Municipio, contendrán previsiones sobre los recursos que serán asignados a tales fines; determinarán los instrumentos y responsables de su ejecución, establecerán los lineamientos de política de carácter global, sectorial y de servicios municipales. ... Una vez aprobado por el Ayuntamiento el plan municipal y los programas que de él se deriven, serán obligatorios para toda la administración municipal en el ámbito de sus respectivas competencias. ... VI. La Legislatura del Estado aprobará las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisará sus cuentas públicas en relación con los planes municipales y a sus programas operativos anuales. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos sobre la base de sus ingresos disponibles y siempre en concordancia con el plan municipal y el programa operativo anual del año en que se trate ...’. En ese tenor, es claro que el Ayuntamiento que represento conforme a lo ordenado en la Constitución Local de Tabasco, debe realizar sus planes trianuales y su programa operativo anual en el cual libremente el Ayuntamiento aprueba y determina las obras a realizarse y conforme a sus recursos humanos y materiales programar las obras por administración directa que realizará y, en consecuencia lógica y jurídica, aquellas obras necesarias y programadas que no pueda el Ayuntamiento realizar por sí mismo, son las que se programan para realizarse por particulares a través de concurso. Por tanto, el hecho de que el Poder Legislativo del Estado de Tabasco a través del párrafo segundo de la fracción IV del artículo 73 de la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas que a la letra dice: Título quinto. De la administración directa. Capítulo único. ‘Artículo 73. De conformidad a lo establecido en el artículo 26 y una vez cumplido con lo establecido en el artículo 25, las dependencias y entidades podrán previo acuerdo con el comité de la obra pública, realizar trabajos por administración directa, siempre que posean la capacidad técnica y los elementos necesarios para tal efecto, consistentes en maquinaria, equipo de construcción y personal técnico, según el caso, que se requiera para el desarrollo de los trabajos respectivos y podrán: ... La suma de las operaciones que se realicen al amparo de este artículo, no podrán exceder del cinco por ciento de la inversión física total autorizada para obras públicas o del monto anual destinado a los servicios relacionados con las mismas en cada ejercicio presupuestal, según sea el caso ...’. Esto determina claramente que el Poder Legislativo de Tabasco está impidiendo nuestras facultades constitucionales de libre manejo de nuestra hacienda pública, así como las estatales, de realizar nuestro plan municipal trianual y nuestro programa operativo anual y aprobar libremente el mismo, al pretender a través de la emisión de la ley, motivo de esta controversia constitucional, que incluso es inferior en prelación jurídica a la propia Constitución Estatal de Tabasco, restringir a tan sólo el 5% de nuestro presupuesto de obras públicas las obras por administración. Sirve de apoyo para las pretensiones expresas en el sentido que se exponen, los siguientes criterios: ‘FACULTAD REGLAMENTARIA MUNICIPAL. SUS LÍMITES. Si bien es cierto que de conformidad con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Ayuntamientos están facultados para expedir, de acuerdo con las bases que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, también lo es que dichos órganos, en ejercicio de su facultad regulatoria, deben respetar ciertos imperativos, pues las referidas normas de carácter general: 1) No pueden estar en oposición a la Constitución General ni a las de los Estados, así como tampoco a las leyes federales o locales; 2) En todo caso, deben adecuarse a las bases normativas que emitan las Legislaturas de los Estados; y, 3) Deben versar sobre materias o servicios que le correspondan legal o constitucionalmente a los Municipios.’. 3) El Municipio que represento tiene obligación de transparentar los recursos que maneja y lograr la mayor eficiencia y aprovechamiento de los mismos en beneficio de la propia población de Teapa, Tabasco, y por ello es que, como ya hemos mencionado, tanto la Constitución Estatal nos da facultades, a través de su artículo 65, como la propia Ley Orgánica de los Municipios de Tabasco en su artículo 29, el cual a la letra dice: Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco. De las facultades y obligaciones de los Ayuntamientos: ‘Artículo 29. ... V.E., discutir y aprobar el presupuesto de egresos sobre la base de sus ingresos disponibles y de conformidad con el programa operativo anual correspondiente y el plan municipal de desarrollo. En su caso las modificaciones o ampliaciones, se sujetarán a lo previsto en el artículo 65, fracción III, segundo párrafo, de esta ley, así como las que autorice el Cabildo y las demás disposiciones aplicables. ... VIII. Enviar a más tardar el 31 de marzo del año siguiente, en complemento a la cuenta pública del ejercicio de que se trate, la evaluación final de su programa operativo anual, con relación a las metas que se establecieron por el año que corresponda y el avance de su plan de desarrollo, para su inclusión correspondiente y calificación anual de la cuenta pública. ... XII. Vigilar la ejecución de las obras y servicios públicos municipales, en los términos de esta ley, reglamentos y demás leyes aplicables. ... XX. Participar en el ámbito de su competencia en los términos de las leyes federales y estatales de la materia, y en coordinación con la Federación y el Estado, en la planeación y regulación del desarrollo de los centros urbanos involucrados en los procesos de conurbación. XXI. Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, en los términos de las leyes federales y estatales relativas. ... XLIX. Proporcionar al Congreso del Estado, a través del Ó. Superior de Fiscalización del Estado, y en los términos de la ley aplicable, toda la información y documentación que éste requiera, a fin de que se practique una adecuada supervisión y fiscalización de las cuentas públicas municipales. ...’. Conforme a lo anterior, el Poder Legislativo extralimita sus facultades e invade las nuestras al pretender restringir nuestro hacer en obras por administración a tan sólo el 5% de nuestro presupuesto total de obras públicas, siendo que resulta ser de orden público y de pleno interés social el que el Ayuntamiento que represento eficientice sus recursos presupuestales y, obviamente, pueda emplear su personal y maquinaria para realizar la mayor cantidad de obra pública a la cual la ley base de esta controversia constitucional denomina ‘obra por administración directa’. En ese tenor el Poder Legislativo de Tabasco no sólo atenta contra nuestras facultades constitucionales federales y estatales sino, incluso, atenta contra el manejo responsable y objetivo del presupuesto público, ya que obliga al Ayuntamiento que represento a dejar de utilizar los recursos humanos y materiales que poseemos en beneficio de particulares, a los cuales nos obliga a darles el resto de la obra pública que el Ayuntamiento que represento, presupuestó en su programa operativo anual y su plan municipal trianual correspondientes; al respecto es claro al leer la exposición de motivos denominada ‘considerando’, existente en la publicación de la propia ley, la cual en la parte conducente transcribimos: ‘Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco. Considerando. ... TERCERO. Que a propuesta y con la activa participación de contratistas, colegios y cámaras del ramo, con un amplio espíritu de cooperación y corresponsabilidad, se ha realizado este ordenamiento, el cual integra a los esquemas que han demostrado gran valor y efectividad; nuevas figuras y mecanismos que buscan la simplificación, claridad y transparencia, aunado a una efectiva delegación de facultades, con la consiguiente responsabilidad. ... SÉPTIMO. Que en el título tercero, de los procedimientos de licitación, se establece la obligación de adjudicar la obra pública a través de licitaciones públicas, precisando el procedimiento para tal fin. De igual manera, señala que los contratistas en igualdad de condiciones presenten propuestas solventes que cumplan en tiempo y forma con las expectativas del Estado, determinando preferentemente la utilización de la mano de obra local y el consumo de materiales de los producidos o comercializados en el Estado, para fomentar así la actividad económica, el empleo y, en general, lograr un mayor bienestar para los tabasqueños. También precisa las situaciones de excepción, en que es posible contratar de manera directa, normando el procedimiento para tal fin. ... DÉCIMO SEGUNDO. Que en el título quinto, de la administración directa, se limita el importe de los recursos que se podrán ejercer bajo esta modalidad al 5% de la inversión física total autorizada a la dependencia o entidad, lo que permitirá que se logren licitar una cantidad mayor de obras y servicios, provocando un aumento en la derrama económica del sector de la construcción en beneficio de la economía estatal. Las obras que se quieran someter a este esquema de ejecución deberán de ser autorizadas por el comité de obra pública respectivo, una vez que se cuenten con los proyectos, planos, especificaciones, programas de ejecución y suministro y el presupuesto correspondiente, los cuales deberán estar firmados por el responsable del proyecto. ...’. Con todo lo anterior tenemos, además, que el Poder Legislativo Estatal delega nuestras facultades constitucionales estatales en una ley secundaria como la que es base de esta controversia constitucional, a los contratistas privados, en materia de obras por administración, aunado a que limita nuestro libre manejo de la hacienda pública y nuestra facultad de realizar y aprobar nuestros programas operativos anuales y nuestros planes municipales trianuales en la materia con la restricción indicada, todo esto aunado a que violenta el orden público y el interés social de la comunidad y sociedad de Teapa, Tabasco, en beneficio de intereses particulares, todo ello invade nuestra esfera municipal y es el motivo de nuestra controversia constitucional planteada. Sirve de apoyo para las pretensiones expresas en el sentido que se exponen, los siguientes criterios: ‘HACIENDA MUNICIPAL. CONCEPTOS SUJETOS AL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). El artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, establece que la hacienda municipal se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles; b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados; y, c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. De una interpretación armónica, sistemática y teleológica de la disposición constitucional, se concluye que la misma no tiende a establecer la forma en que puede integrarse la totalidad de la hacienda municipal, sino a precisar en lo particular aquellos conceptos de la misma que quedan sujetos al régimen de libre administración hacendaria, toda vez que, por una parte, la hacienda municipal comprende un universo de elementos que no se incluyen en su totalidad en la disposición constitucional y que también forman parte de la hacienda municipal y, por otra, la disposición fundamental lo que instituye, más que la forma en que se integra la hacienda municipal, son los conceptos de ésta que quedan comprendidos en el aludido régimen de libre administración hacendaria.’. ‘HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL). En términos generales puede considerarse que la hacienda municipal se integra por los ingresos, activos y pasivos de los Municipios; por su parte, la libre administración hacendaria debe entenderse como el régimen que estableció el Poder Reformador de la Constitución a efecto de fortalecer la autonomía y autosuficiencia económica de los Municipios, con el fin de que éstos puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos.’. ‘MUNÍCIPES. LA LEGISLATURA ESTATAL CARECE DE FACULTADES PARA APROBAR SUS REMUNERACIONES (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ADICIONADO POR DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 23 DE DICIEMBRE DE 1999). El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2000, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XI, abril de 2000, página 818, determinó que el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, en cuanto impide a los Ayuntamientos de los Municipios de esa entidad federativa acordar remuneraciones para sus miembros sin aprobación del Congreso Local, no infringe el último párrafo de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; sin embargo, el criterio anterior debe interrumpirse en virtud de la adición a esa fracción, aprobada mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 23 de diciembre de 1999, en el sentido de que los recursos que integran la hacienda pública municipal se ejercerán de manera directa por los Ayuntamientos, o por quien ellos autoricen, por lo que la programación, presupuestación y aprobación del presupuesto de egresos del Municipio son facultades exclusivas de éste, para lo cual debe tomar en cuenta sus recursos disponibles, pues sostener que carecen de esa exclusividad en el ejercicio de sus recursos tornaría nugatorio el principio de autonomía municipal previsto en la Constitución Federal, de donde se concluye que la Legislatura Estatal no se encuentra facultada para aprobar las remuneraciones de los integrantes de los Municipios, por no encontrarse previsto en la referida fracción IV. Nota: Esta tesis interrumpe el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 27/2000 citada, que aparece publicada con el rubro: «MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. EL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE DICHO ESTADO, EN CUANTO IMPIDE A LOS AYUNTAMIENTOS DE AQUÉLLOS ACORDAR REMUNERACIONES PARA SUS MIEMBROS SIN APROBACIÓN DEL CONGRESO, NO INFRINGE EL ÚLTIMO PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN IV DEL ARTÍCULO 115 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.».’. Tampoco se puede dejar de ver y analizar que el Poder Legislativo Estatal a través de esta ley pretende una aplicación retroactiva en nuestro perjuicio, ya que conforme a lo analizado anteriormente, al tener este Ayuntamiento que represento la facultad y obligación de realizar un programa operativo anual y un plan municipal trianual, esto se realizó en los primeros meses del año fiscal conforme a lo siguiente: Ley Orgánica de los Municipios del Estado de Tabasco. De la presidencia municipal. ‘Artículo 65. El presidente municipal es el órgano ejecutivo del Ayuntamiento y tiene las siguientes facultades y obligaciones: ... III. Elaborar los planes y programas municipales de acuerdo a las leyes respectivas, así como el presupuesto de ingresos y egresos, sometiéndolos a la consideración del Ayuntamiento. Debiendo además publicar en el Periódico Oficial del Estado y en todo el Municipio por el medio de comunicación impreso que considere idóneo, el plan municipal de desarrollo y el programa operativo anual, de inicio de un periodo constitucional, el primero, dentro de los cuatro primeros meses y, posteriormente el programa operativo anual, dentro de los primeros noventa días de cada ejercicio fiscal anual, publicando también de manera trimestral los resultados de sus revisiones y, en su caso, sus adecuaciones. Tratándose del presupuesto de egresos correspondiente al primer año del ejercicio de un nuevo periodo constitucional, dentro de los sesenta días siguientes de iniciado el mismo, y conforme la previsión de los ingresos, el presidente municipal podrá solicitar al Cabildo, la aprobación de la modificación, y en su caso, la ampliación del presupuesto asignado por la administración anterior, para el ejercicio de que se trate, a fin de dar cumplimiento al plan municipal de desarrollo y al programa operativo anual de ese año, así como a los demás objetivos y metas que se pretendan alcanzar. ...’. Por tanto, la ley multirreferida de obras públicas y servicios relacionados con las mismas para el Estado de Tabasco resulta ser, además de todo, retroactiva, ya que a través de la misma, así como del Ó. Superior de Fiscalización del Estado y el propio Congreso Estatal, se nos pretende regular y calificar nuestro ejercicio presupuestal en términos de dicha restricción de 5% de obra por administración del total de nuestro presupuesto autorizado por este Ayuntamiento para obras públicas, todo lo cual en sí es una intromisión del Poder Legislativo del Estado en nuestra esfera pública y en nuestras facultades constitucionales y estatales que deben derivar de pleno derecho en que se declare invalidar dicho párrafo segundo, fracción IV del artículo 73 de la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco y se nos restituya el pleno goce de nuestras facultades constitucionales enumeradas de libre hacer y manejo de nuestra hacienda municipal y programación y aprobación de nuestros programas operativos anuales y planes municipales trianuales sin restricción alguna en materia de administración pública, a no ser las de orden público e interés social de nuestra población de Teapa, Tabasco. Sirve de apoyo para las pretensiones expresas en el sentido que se exponen los siguientes criterios: ‘RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIÓN CONFORME A LA TEORÍA DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA. Conforme a la citada teoría, para determinar si una ley cumple con la garantía de irretroactividad prevista en el primer párrafo del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debe precisarse que toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose, así, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales. De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis: 1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida. 2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva. 3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley. 4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.’. 4) Otro concepto de invalidez que nos agravia se da cuando el Gobernador Constitucional del Estado de Tabasco realiza la promulgación de la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas, sin considerar lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 133, que dispone que dicha Constitución será la Ley Suprema de toda la Unión; por tanto, tenía la obligación, de acuerdo con las facultades que le confiere la propia Constitución, de vetar la expedición de la ley en comento y regresarla al Poder Legislativo para su revisión, toda vez que el Municipio, conforme a los artículos 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 65 de la Constitución Política del Estado de Tabasco, tiene facultades de libre manejo de su hacienda. 5) Seguido de lo anterior y como consecuencia del mismo acto, se genera otro concepto de invalidez, toda vez que la Secretaría de Gobierno del Estado Libre y Soberano de Tabasco realiza el refrendo y publicación en el Periódico Oficial de una ley que deviene de un acto inválido y, por tanto, es nula de pleno derecho y debió ser regresada para su revisión al Poder Legislativo que la emitió, toda vez que dicha ley incide dentro de las facultades del Ayuntamiento que represento, violando así su esfera jurídica y sus facultades constitucionales federales y estatales del libre manejo de su hacienda. 6) Otro concepto de invalidez es el hecho de que con base al anexo multirreferido de la nueva Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas, de fecha de publicación 7 de abril del presente año, el Ó. Superior de Fiscalización del Estado de Tabasco pretenda aplicarnos la misma en sus facultades de ley de la materia para supervisar el correcto destino del erario público, siendo que esta adición a la ley multirreferida viola las facultades constitucionales del Ayuntamiento que represento, tanto del libre manejo de su hacienda pública, así como de realizar el programa operativo anual y el plan municipal trianual que son realizados y aprobados por el propio Ayuntamiento en donde se determinan en base a facultades constitucionales federales y estatales multirreferidas en los conceptos de invalidez anteriores, que para los efectos se deben tener por transcritos en esta parte, lo relativo a lo que se expone y que por economía procesal no repetimos. En esa tesitura, al ser el Ayuntamiento el que aprueba sus planes y programas presupuestales, dentro de ellos indica cuál será el porcentaje de obras a realizarse tanto por administración como por contrato y, en ese contexto, resulta una injerencia violatoria de nuestras facultades constitucionales federales y estatales el hecho de que a través de la ley base de la presente controversia constitucional y su adición sobre el tema de obras para administración pretenda limitársenos el gasto presupuestal de inversión en obras realizadas por el Ayuntamiento con sus recursos humanos y materiales propios, las cuales se denominan obras por administración; por consecuencia lógica jurídica, al impedir la ley multicombatida que realicemos obras por administración en mayor porcentaje que el 5% indicado en la misma y que este Ó. Superior de Fiscalización no reconozca el resto de obra realizada por ese concepto y que incluso lo considere desvío de recursos, es una intromisión en nuestras facultades constitucionales y, por tanto, debe ser declarada inválida su actuación en ese sentido. De acuerdo a lo antes expuesto en nuestros conceptos de invalidez, es claro que nuestra controversia constitucional está planteada en contra del Poder Legislativo de Tabasco, por pretender limitar nuestras facultades constitucionales de libre hacienda pública, de determinar cuántas obras por administración podemos realizar con nuestros propios recursos humanos y materiales y pretender que sólo podamos hacer un 5% de nuestro presupuesto de obra pública, todo esto a través de la emisión del Decreto Número 007 de fecha 24 de marzo de 2004, expedido por el Pleno de la Quincuagésima Octava Legislatura al honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Tabasco; así como la aplicación correspondiente en la revisión de cuentas públicas que realiza anualmente dicho Poder Legislativo, aplicando la combatida fracción IV, en su segundo párrafo, del artículo 73, contenido en el título quinto relativo a la ‘Administración directa’ de la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco; con el Poder Ejecutivo de Tabasco por promulgar y no vetar la adición del segundo párrafo a la fracción IV, del artículo 73, contenido en el título quinto relativo a la ‘Administración directa’ de la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco; el Poder Ejecutivo de Tabasco a través de la Secretaría de Gobierno la publicación en el Periódico Oficial del órgano de difusión oficial del Gobierno del Estado de Tabasco, en el suplemento número 6426; El Ó. Superior de Fiscalización del Estado de Tabasco parte autónoma de el Poder Legislativo Estatal, su aplicación en la supervisión y revisión de cuentas públicas en lo que respecta a obras por administración."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora considera violados son el 115 y 133.

QUINTO. Por acuerdo de tres de agosto de dos mil cuatro, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 78/2004 y, por razón de turno, designó como instructor al Ministro J.D.R..

Por auto de nueve de agosto de dos mil cuatro el Ministro instructor admitió la demanda de controversia constitucional, ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su respectiva contestación y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Dado el sentido del presente fallo únicamente se aludirá a los argumentos que se vierten en las contestaciones de demanda y en la opinión del procurador general de la República, en lo que al caso interesa:

El Poder Legislativo y el Ó. Superior de Fiscalización, ambos del Estado de Tabasco, y el procurador general de la República, son coincidentes al manifestar que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, ya que la norma impugnada se publicó el siete de abril de dos mil cuatro, mientras que la demanda se promovió hasta el dos de agosto de ese año, por lo que transcurrió en exceso el plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se publicó la ley impugnada para promover la demanda, y sin que se plantee con motivo de un acto de aplicación.

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos, y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO.-En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente al presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, emitido por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, por tratarse de una controversia constitucional entre el Municipio de Teapa, del Estado de Tabasco y el Poder Legislativo de esa entidad federativa, en la que, debido al sentido del fallo, se hace innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.-En primer término, en virtud de que la autoridad demandada, Ó. Superior de Fiscalización del Estado de Tabasco, niega la existencia del acto que se le imputa, resulta necesario determinar la certeza del mismo.

El acto impugnado a dicha demandada se hizo consistir en: "... se reclama la supervisión y fiscalización del presupuesto ejercido para la aplicación de la nueva Ley de Obras Públicas y servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco."

El Ó. Superior de Fiscalización del Estado de Tabasco, al contestar la demanda, señaló que no ha realizado acto alguno a partir de la emisión de la norma impugnada tendiente a la supervisión y fiscalización del Ayuntamiento o de cualquier órgano municipal de Teapa, conforme a la supervisión de la ley que le imputa la actora; que un ordenamiento general abstracto no se supervisa y, por tanto, niega dicha supervisión, señalando que la ley sólo faculta a la contraloría para la supervisión de la aplicación de la ley, como lo prevé el artículo 10 de la Ley de Obras Públicas: "... La secretaría y contraloría, dentro del ámbito de sus respectivas competencias, estarán facultadas para interpretar la ley para efectos administrativos, siendo esta última quien dictará las disposiciones administrativas necesarias para el adecuado cumplimiento de esta ley. ..."

Asimismo, de las constancias de autos no se advierte que dicha autoridad haya emitido acto alguno en el sentido que señala el actor y, por tanto, es inconcuso que no existe tal actuación, por lo que procede sobreseer en el asunto, conforme al artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de este último: y ..."

TERCERO.-Enseguida se examinará si la demanda fue promovida oportunamente.

El Poder Legislativo del Estado de Tabasco como autoridad demandada, y el procurador general de la República, manifiestan que se actualiza la causal de improcedencia contenida en el artículo 19, fracción VII, de la ley reglamentaria de la materia, al haberse presentado la demanda en forma extemporánea ya que la ley impugnada se publicó el siete de abril de dos mil cuatro y la demanda se presentó hasta el dos de agosto de ese año y, por tanto, procede sobreseer en términos del artículo 20, fracción II, del propio ordenamiento legal.

Los preceptos señalados establecen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21."

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

"...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior."

De lo anterior se desprende que las controversias constitucionales son improcedentes, cuando se presente la demanda fuera de los plazos que establece para ello el artículo 21 de la propia ley reglamentaria, el que, tratándose de normas generales, señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."

Conforme a este numeral, los entes legitimados gozan de una doble oportunidad para impugnar la inconstitucionalidad de una norma general, pues pueden hacerlo con motivo de su publicación o bien, del primer acto de aplicación. En el caso, de la demanda se infiere que la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados se impugnó con motivo de su publicación.

Ahora bien, la demanda de controversia constitucional fue presentada ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el dos de agosto del dos mil cuatro (foja 32 vuelta).

Por otra parte, la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas del Estado de Tabasco, fue publicada el siete de abril de dos mil cuatro, como consta en el ejemplar del Periódico Oficial del Estado, que obra a foja trescientos cuarenta y siete del expediente.

Luego, de acuerdo con la regla que establece el artículo 21, citado anteriormente, si la ley impugnada se publicó el siete de abril de dos mil cuatro el plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación corrió a partir del lunes doce de ese mes y año y concluyó el lunes veinticuatro de mayo de dos mil cuatro, descontando el diecisiete, dieciocho, veinticuatro y veinticinco de abril, así como el primero, dos, ocho, nueve, quince, dieciséis, veintidós y veintitrés de mayo de dos mil cuatro, por ser sábados y domingos y el miércoles cinco de mayo por ser inhábil, según la Ley Orgánica del Poder Judicial, por lo que si la demanda de controversia se presentó hasta el dos de agosto del mismo año, es inconcuso que resulta extemporánea.

Cabe precisar que el aludido plazo comenzó a correr el lunes doce de abril, dado que en los días siete, ocho y nueve de ese mes se suspendieron las labores en esta Suprema Corte, por acuerdo del Tribunal del Pleno.

No es óbice a lo anterior, el argumento del actor en el sentido de que la ley impugnada entró en vigor hasta el siete de junio de dos mil cuatro, según lo dispuesto en el transitorio primero de la propia ley, y a partir de ahí empieza a correr el plazo para impugnarla, ya que, como se ha referido, conforme al artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia uno de los supuestos para impugnar normas generales es dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente de su publicación; por lo que el hecho de que la norma general combatida inicie su vigencia en aquella fecha, conforme a lo dispuesto por el artículo primero transitorio de la misma norma general, resulta irrelevante, pues ese supuesto no se contempla en la ley reglamentaria de la materia, por lo que el actor no tenía por qué esperar a que la norma impugnada iniciara su vigencia para promover la controversia constitucional.

De igual manera, tampoco tiene razón el actor cuando manifiesta que al tratarse de una ley autoaplicativa, entonces al entrar en vigor la misma, en ese momento se da el primer acto de aplicación, ya que el Municipio actor deberá limitar al cinco por ciento del presupuesto anual en obras por administración directa, esto es, limitando su hacer en ese rubro e impidiéndole utilizar libremente sus recursos; lo anterior es erróneo ya que la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, para efectos de la oportunidad de la demanda tratándose de normas generales, únicamente prevé los dos supuestos ya referidos, esto es, con motivo de su publicación o bien del primer acto de aplicación, hipótesis esta última que se refiere precisamente a que se actualice en forma concreta un acto, lo cual no se satisface por el simple hecho de que entre en vigor una norma general, sino que sólo podrá darse cuando se actualice el supuesto comprendido en la propia norma, a través de un acto concreto de aplicación.

En el caso, del examen del artículo impugnado a través de la presente controversia constitucional, se advierte que hasta en tanto el Municipio actor no realice obras por administración directa con las características que prevé el propio numeral combatido, no se podría hablar de un acto de aplicación de la norma, lo cual no está demostrado en actos, ya que no obra constancia alguna que acredite que se haya aplicado al Municipio actor la norma general impugnada, además de que, como ya se determinó en el considerando que antecede, el Ó. Superior de Fiscalización de la entidad, en su contestación, negó los actos que se le imputaron, consistentes en la supervisión o fiscalización de la cuenta pública con apoyo en la disposición combatida, sin que hubiera prueba en contrario y, por tanto, se sobreseyó al respecto.

En estas condiciones, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con la fracción II del artículo 20 del aludido ordenamiento legal.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia P./J. 29/97, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo V, página 474, cuyos rubro y texto son:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. OPORTUNIDAD PARA PROMOVERLAS CUANDO SE IMPUGNEN NORMAS GENERALES.-De conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la impugnación de normas generales en la vía de controversia constitucional, puede llevarse a cabo en dos momentos distintos: 1) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente de su publicación; y, 2) Dentro del plazo de treinta días, contado a partir del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma controvertida. Con base en la citada disposición legal, los órganos de poder legitimados para intentar una controversia constitucional, gozan de una doble oportunidad para cuestionar la constitucionalidad de una norma de carácter general, ya que pueden hacerlo con motivo de su publicación, o del primer acto de aplicación en perjuicio del órgano demandante; de esto se sigue que, en el primer caso, si esta Suprema Corte de Justicia decretara el sobreseimiento por la improcedencia de la controversia constitucional, fundada en que se promovió fuera del plazo de treinta días posteriores a la publicación de la norma general respectiva, aquel mismo órgano de poder estaría en aptitud jurídica de ejercer válidamente, con posterioridad, la acción de controversia constitucional para impugnar la referida norma, si lo hiciera con motivo del primer acto de aplicación."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional, promovida por el Municipio de Teapa, Estado de Tabasco.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: M.B.L.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.D.R. (ponente).