Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 10/2003. MUNICIPIO DE TEOTITLÁN DE FLORES MAGÓN, ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: G.I.O.M..

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.M.A.S.P..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al catorce de noviembre de dos mil tres.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Por oficio presentado el siete de febrero de dos mil tres en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.H.P.P., quien se ostentó como presidente del Municipio de Teotitlán de F.M., Estado de Oaxaca, promovió controversia constitucional en representación de éste, en la que demandó la invalidez de la norma que más adelante se precisa, emitida por las autoridades que a continuación se señalan:

"Poderes o autoridades responsables demandadas y domicilios: a) El Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, depositado en el H. Congreso de la LVIII Legislatura del propio Estado Libre y Soberano de Oaxaca, representado por el presidente en turno que corresponda y que en lo subsecuente citaré también sólo como el Congreso; con domicilio conocido en Avenida J. número 703, frente al Paseo J. (El Llano), en la ciudad de Oaxaca de J., Estado de Oaxaca. b) El Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, representado por su gobernador constitucional, licenciado J.N.M.C. a quien en lo subsiguiente sólo citaré como gobernador; con domicilio conocido en el Palacio de Gobierno ubicado frente al Jardín de la Constitución, en la ciudad de Oaxaca de J., Estado de Oaxaca. Normas generales o actos cuya invalidez se demanda y medios oficiales en que fueron publicados: Del Poder Legislativo. La Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, aprobada por Decreto 293, publicada en el Extra del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca del 10 de enero del año en curso. Del Poder Ejecutivo: La promulgación y publicación de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, aprobada por Decreto 293 de la LVII Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Extra del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca del 10 de enero del año en curso. En consecuencia, demando la invalidez total del proceso legislativo, doctrinalmente también conocido como ‘procedimiento congresional’, realizado por ‘el Congreso’ y el ‘gobernador’ para crear el Decreto Número 293 que se dice fue dado en su salón de sesiones el 23 de marzo del año 2001 y que contiene la ‘Ley Municipal para el Estado de Oaxaca’, publicado en el Extra del Periódico Oficial, órgano del Gobierno Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, tomo LXXXV, de fecha 10 de enero del año en curso. Forma parte por igual de este proceso, la promulgación y publicación del decreto cuya invalidez también reclamo y los actos de ejecución que de él se puedan derivar. Como consecuencia de la invalidez del proceso legislativo, demando también se restituya la validez plena del Decreto 118 de fecha 25 de junio del año de 1993, creado por quienes conformaron la Legislatura del Congreso del propio Estado de Oaxaca y que contiene la ‘Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca’, publicada en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca del 20 de noviembre de 1993, y se ordene al gobernador su promulgación y publicación inmediatas con las debidas reformas que ésta sufrió a lo largo de su existencia jurídica."

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"a) En el mes de marzo de 2001, el gobernador envió a la Legislatura Estatal la iniciativa de la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca, suscrita conjuntamente con los señores diputados de todas las fracciones parlamentarias que integraron la H. LVII Legislatura Local; con esa iniciativa se dio cuenta al Congreso en sesión plenaria y en tal virtud fue turnada inmediatamente a su Comisión de Fortalecimiento y Asuntos Municipales, la cual produjo su correspondiente dictamen aprobatorio que fue puesto a la consideración de la plenaria en su sesión ordinaria celebrada el día 16 de marzo del año 2001; analizado y discutido este dictamen fue aprobado por unanimidad, creándose así el Decreto Número 393 de la misma fecha 16 de marzo de 2001 y que contiene la citada Ley Municipal para el Estado de Oaxaca. b) Creado así este Decreto 393, que cumplió con las formalidades del proceso legislativo que prevé la Constitución Particular, fue enviado al gobernador para su promulgación y publicación, envío que hicieron los secretarios del Congreso en oficio número 2284, expediente 13/01 de la secretaría del propio Congreso, suscrito por los diputados secretarios A.E.R.V. y Á.D.A., fechado el 23 de marzo del mismo año 2001. c) Así las cosas e independientemente de que el gobernador debió haber promulgado y publicado ese Decreto 393 sin demora alguna por dos fundamentales razones: la primera, porque fue iniciativa suya y no sufrió modificación alguna (no puede autovetarse o vetarse a sí mismo); la segunda, porque en materia de legislación municipal el gobernador carece del derecho de veto, como así lo acreditaré en el apartado de conceptos de invalidez. Estando pues obligado el gobernador a promulgar y publicar inmediatamente ese Decreto 393, no lo hizo así y empezó la violación al proceso legislativo, ya que el 11 de junio de 2002, es decir, después de un año de su creación, pretendió vetarlo mediante un escrito de observaciones al que deliberadamente no se le puso fecha (posiblemente pretendiendo ocultar que se les venció con mucho el término de 10 días previsto por el artículo 53, fracción II, de la Constitución Particular), pero con el cual se dio cuenta inmediatamente a la plenaria del Congreso; mediante este escrito el gobernador propuso reformas a los artículos 6o. y 11, a la denominación del capítulo III del título tercero para quedar como ‘Municipios indígenas’ y 68, párrafos primero y cuarto, y propuso también adicionar un párrafo al artículo 31, todos de la citada Ley Municipal para el Estado de Oaxaca. De la presentación de este escrito de observaciones dieron cuenta puntual los medios masivos de comunicación y también difundieron que se turnó a la Comisión de Fortalecimiento y Asuntos Municipales, pero después nunca se supo del caso, ni en la Cámara de Diputados consta que esa comisión haya dictaminado respecto de la procedencia o no de ese escrito de observaciones, lo cual se presume fundadamente no se haya dictaminado, ya que el Congreso entró inmediatamente después en receso (16 de julio del año 2002) y reinició su primer periodo de sesiones correspondiente al segundo año de ejercicio hasta el 15 de noviembre en curso. d) Conforme vengo narrando, sin que se haya sabido en la Cámara de Diputados, ni en los medios masivos de comunicación que se hayan discutido y aprobado las supuestas observaciones que realizó el Ejecutivo Estatal, el hecho es que la legislatura siguiente, esto es, la LVIII y no la LVII que fue la que creó tal decreto, publicó el Decreto 104 que contenía la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, en el Extra del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, el día 21 de octubre del año en curso, pero que empezó a circular hasta el martes 5 de noviembre siguiente, y que en su primer transitorio indicaba entraba (sic) en vigor a partir del 1o. de diciembre de dos mil dos. e) Adicionalmente a los hechos y abstenciones narrados, debo agregar que en el escrito de observaciones (veto constitucional) presentado muy extemporáneamente por el gobernador, sólo propone las reformas y adiciones al Decreto 393 de la H. LVII Legislatura y que crea la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, a las que he hecho referencia en el párrafo que antecede (esto es, a los artículos 6o. y 11, de la denominación del capítulo III del título tercero, para quedar como ‘Municipios indígenas’ y 68, párrafos primero y cuarto; y propone adicionar un párrafo al artículo 31 que será el tercero, con el subsecuente corrimiento); así que, admitiendo sin conceder que el gobernador tuviere en este caso derecho de veto, el Congreso debió haberse ocupado solamente de analizar, discutir y, en su caso, aprobar los artículos acabados de citar, pero no lo hizo así y contrario totalmente al proceso legislativo o procedimiento congresional emitió (pues no aprobó en términos de ley) el Decreto 104 anotado, reformando y adicionando con ello el Decreto 393 sin que hubiere petición (iniciativa), menos motivación y fundamentación para ello. f) En virtud de esto último, fueron modificados en el mentado Decreto 104, sin poder determinarse si lo hizo el Congreso o el gobernador, solamente en la publicación, los artículos siguientes: 68, 73, fracción XV y párrafos penúltimo y último; 86, fracción IX, en su última parte; 91, en su último párrafo; 92, párrafo último; 93, parte final del primer párrafo; todo el título segundo, capítulo único ‘De la contraloría interna’ desconfigurando así la estructura y articulado respectivo. g) Atento tan aberrante situación, que fue por igual motivo de escándalo en los medios de prensa locales y que incluso la propia Legislatura del Estado de Oaxaca reconoció haber sido ‘engañada’ en el proceso de publicación, pues sin su consentimiento se adicionó el famoso Decreto 104, determinó mediante la emisión del Decreto Número 170, aprobado por la legislatura en sesión del Pleno de fecha 9 de enero de dos mil tres, decretar en sus dos únicos artículos que ‘Deroga y deja sin efecto todo el contenido del Decreto Número 104, publicado en el Extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, de fecha 21 de octubre del año dos mil dos, relativo a la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca y ordena la publicación del Decreto 293 que por su parte fue aprobado por la LVII Legislatura del Estado’. h) Todo lo anterior independientemente de lo deleznable de la historia, pues es verdaderamente inconcebible que este tipo de situaciones se den en un país como el nuestro, con la tan mentada modernidad, democratización y demás argumentos políticos que desgraciadamente no cuajan en la realidad social, resultó en que a partir del 10 de enero de este año, se publicó el Decreto 293 aprobado en sesión del Pleno de la LVII Legislatura del Estado de Oaxaca, de fecha 23 de marzo del año dos mil uno, y del cual solicito su declaración de inconstitucionalidad, atento las consideraciones que respecto del procedimiento de creación y articulado realizo en los conceptos de invalidez que para ello esgrimo."

TERCERO. Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"a) En cuanto al proceso legislativo, las autoridades responsables violan en perjuicio del Municipio de Teotitlán de F.M., Distrito de Teotitlán, Estado de Oaxaca, y en general de todos los Municipios y habitantes del Estado, el principio de legalidad ‘por falta de motivación y fundamentación’, previsto en el párrafo primero del artículo 16 de nuestra Carta Magna, al publicar incorrectamente el Decreto 293 de la citada H. LVII Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca y que contiene la ‘Ley Municipal para el Estado de Oaxaca’; b) En cuanto al contenido de dicha ley municipal, se violan los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 2o., in fine, 59, fracciones X y XVII, y 113 de la Constitución Particular, por cuanto a la autonomía municipal en ellos consignada, así como en lo referente a la extralimitación que hace de las facultades concedidas por nuestra Carta Magna Local al Congreso del Estado y a la falta de certeza jurídica al decretar facultades sin determinar el procedimiento y límites de su ejercicio. Esto se considera así por lo siguiente: Primero. Conceptos de invalidez en el proceso legislativo: 1) Para la creación de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, al que se refiere el Decreto 293 de fecha 23 de marzo del año 2001, el H. Congreso de la LVII Legislatura del Estado Libre y Soberano de Oaxaca observó, de inicio, puntualmente las disposiciones de la Constitución Particular y de su reglamento interior, que es el único que da las reglas para los debates, tal como consta en el Diario de los Debates correspondiente al primer periodo de sesiones ordinario del tercer año de ejercicio legal de la LVII Legislatura del Estado de Oaxaca, en sesiones de fechas 15 y 23 de marzo, respectivamente, del año dos mil uno y que dio lugar a la actual Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, ordenando como es constitucional, una vez aprobado en lo general y en lo particular el decreto multicitado, turnar éste a la Comisión Permanente de Estilo y Editorial y al Ejecutivo, para los efectos de su debida publicación, que es donde se presenta el primer problema tocante a la forma o procedimiento legislativo, pues a pesar de que hasta lo ahí acontecido todo era legal, resulta que no lo fue la publicación del decreto en comento por parte del gobernador del Estado, esto es así porque aprobado el Decreto 393, la citada LVII Legislatura lo remitió al Ejecutivo del Estado para su inmediata promulgación y publicación en oficio número 2284, expediente 13/01 de la secretaría del propio Congreso, suscrito por los diputados secretarios A.E.R.V. y Á.D.A., fechado el 23 de marzo del mismo año 2001. En estas circunstancias, el gobernador del Estado tenía la obligación de promulgar y ordenar la publicación de ese decreto sin demora, por imponérselo así los artículos 53, fracciones I, II, III y V, 58 y 80, fracción IX, todos de la Constitución Particular, sin derecho a hacer observaciones (derecho de veto) por impedírselo expresamente la fracción II del artículo 81, en relación con la fracción X del artículo 59, ambos de la citada Constitución Particular del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y mucho menos después de un año transcurrido a partir de su debida aprobación; esto es así porque el Constituyente oaxaqueño estableció que las leyes o decretos que la legislatura expidiere ejerciendo sus facultades de Colegio Electoral o de Gran Jurado, ni los que expidiere en virtud de sus facultades de emitir ‘la ley municipal’ y ‘las bases generales para su reglamentación’ (artículo 59, fracción X, citado) puedan ser observadas (vetadas) por el gobernador; esta prohibición es correlativa a la que el Constituyente Federal estableció para el presidente de la República en el artículo 72, inciso j), en relación con el inciso a) de este propio artículo y son tan correlativas o equivalentes que ambos ordenamientos usan el mismo término ‘no puede hacer observaciones’. En cuanto al denominado ‘derecho de veto’, esta H. Corte Suprema de Justicia y la doctrina en materia constitucional son uniformes y no dejan lugar a dudas que ‘hacer observaciones’ es ejercer el derecho de veto; hacer pues consideraciones doctrinarias a este respecto resulta innecesario, por ser muy claro el texto de la ley y sólo transcribo (por resultar exactamente aplicable al caso) lo que para el procedimiento congresional federal, E.S.B. denomina ‘el veto suspensivo’ en su derecho constitucional, Editorial Porrúa, cuarta edición, página 422 y que dice: ‘Cuando el presidente de la República recibe una ley o decreto para su promulgación debe proceder en consecuencia. La Constitución, sin embargo, le otorga la facultad de vetar la ley o el decreto dentro del plazo de diez días hábiles. Si el presidente ejerce la facultad de veto, devolverá la ley o decreto a la Cámara de Origen, junto con las observaciones que estime pertinentes hacer. La Cámara de Origen recibirá la ley o decreto vetado para discutirlo nuevamente y, en su momento, enviarlo a la Cámara Revisora para los mismos efectos. Si fuese confirmado por las dos terceras partes del quórum de ambas Cámaras, se enviará al Ejecutivo para su promulgación y éste tendrá que someterse a la voluntad política del Congreso de la Unión. Si las observaciones hechas por el presidente son atendidas por el Congreso se entenderá aprobada la ley o el decreto con las modificaciones sugeridas por el Ejecutivo. Adviértase que el veto presidencial se restringe a la formulación de observaciones que sólo darán lugar a ciertas modificaciones. El presidente de la República de ninguna manera tiene competencia para rechazar en su integridad una ley o decreto aprobado por el Congreso de la Unión. En términos de lo dispuesto por los artículos 70 y 72, inciso j), el presidente de la República no tiene facultades para ejercer el veto en los siguientes casos: en la expedición de la Ley Orgánica del Congreso; cuando el Congreso o alguna de las Cámaras desarrollen funciones de cuerpo electoral o de jurados; cuando la de diputados declare que procede acusar a alguno de los importantes servidores públicos de la Federación por delitos oficiales; y cuando se trate del decreto de convocatoria a sesiones extraordinarias que expida la Comisión Permanente’. Por todo lo anteriormente expuesto, necesariamente debemos concluir que el gobernador del Estado de Oaxaca no cumplió con las disposiciones constitucionales citadas y la LVIII Legislatura dejó de cumplir con su obligación de exigir la promulgación y publicación de ese decreto; por el contrario, contraviniendo la Constitución Particular y con la confabulación de la actual Legislatura LVIII al entrar en ejercicio de sus funciones y después de un año de haberse creado el Decreto 293 de la anterior legislatura, el gobernador ejerció el veto que no le concede la Constitución Particular mediante un escrito, deliberadamente formulado sin fecha, pero del cual se dio cuenta a la plenaria en la sesión del 11 de junio de 2002, turnándose el escrito de observaciones a la Comisión de Fortalecimiento y Asuntos Municipales, misma que nunca emitió el dictamen correspondiente y, por tanto, la legislatura vigente no pudo haber analizado la procedencia o no de ese veto gubernamental. Con todo lo anterior y al margen de otras violaciones al procedimiento legislativo a las que me referiré a continuación, la LVIII Legislatura y el gobernador dejaron de cumplir o violentaron las disposiciones constitucionales citadas, violando también sus artículos 51 y 52 y con todo ello, sin fundamentación ni motivación, dejan de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el párrafo primero del artículo 16 de nuestra Constitución Política Federal, causando con ello el concepto de invalidez que he invocado, pues ‘promulgaron y publicaron’ ilegalmente el Decreto 104, abrogando en un principio el Decreto 293 en comento, para después decretar mediante el Decreto 170 que se dejaba sin validez el 104 y nuevamente dejaba vigente el 293, lo que conlleva una irregularidad para este último que atentamente solicito sea analizada. 2) Adicionalmente al concepto de violación precisado, pero en el mismo sentido, resulta que, en la especie, la publicación que se realizó en el Extra del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca de fecha 10 de enero del actual es incorrecta, pues no es coincidente al cien por ciento con lo que la LVII Legislatura en su oportunidad aprobara, y que consta precisamente en el Diario de los Debates anotado correspondiente al día 23 de marzo de 2001. Esto es, en dicho Diario de Debates consta que en sesión ordinaria de fecha 23 de marzo del año 2001, el decreto de Ley Municipal para el Estado de Oaxaca consta de diecisiete títulos con sus respectivos capítulos, en los cuales se establecen los lineamientos generales que regularán la administración municipal en el Estado de Oaxaca y determinando al efecto el contenido de cada uno de ellos, resultando que no son en su totalidad coincidentes con el decreto publicado en el periódico del 10 de enero de este año, pues en el título quinto en el Diario de los Debates se consigna que éste estará compuesto por tres capítulos sin definirlos, lo que aunado a que ya de sí esto da lugar a una falta de certeza jurídica, resulta que en la publicación del decreto tal título se conforma por cuatro capítulos, ante lo cual se evidenciaría el ‘agregado’ ilegal de un capítulo más; el título octavo considera siete capítulos, y expresamente en el Diario de los Debates se consigna únicamente el capítulo VI, que indica en específico (sic) se refiere a la inclusión de servicios públicos que con anterioridad no eran competencia de los Municipios prestarlos, esto como consecuencia de las reformas al artículo 115 constitucional, sin embargo, no señala para efectos de la certeza jurídica a qué se refieren los otros seis capítulos legales, y de explorado derecho legislativo lo es que la Comisión Permanente de Estilo y Editorial no puede decidir por su parte tales denominaciones o contenidos, pues ello implicaría en la praxis llevar a cabo realmente una labor legislativa que no corresponde a ellos, ni la ley los faculta o concede tales atribuciones; el título undécimo en el Diario de los Debates contempla tres capítulos indicando expresamente que el segundo y tercero de ellos se refieren particularmente, el primero a las adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios muebles e inmuebles, y el segundo anotado propone los nuevos contenidos de la hacienda pública municipal, disponiendo que los recursos municipales serán ejercidos en forma directa por los Ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen conforme a la ley y no obstante ello, en el periódico del 10 de enero en el Decreto 293, en tal título se consignan cinco capítulos, y el segundo y tercero, respectivamente, no corresponden a dicha nomenclatura o contenido aprobado por la LVII Legislatura del Estado de Oaxaca, sino que, en el mismo orden, contienen la normatividad del presupuesto de egresos y en el último de los bienes municipales, lo que resulta aberrante e inconstitucional, máxime ante el agregado fuera de todo proceso legislativo de dos capítulos adicionales que refieren como de las adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios de bienes muebles e inmuebles y de la deuda pública municipal; en el título décimo segundo no se señala en el debate que esté conformado por algún número de capítulos, por lo que a falta de la técnica legislativa respectiva, se debe interpretar en el sentido que utiliza en el propio título primero, en el que por igual al no hacer referencia a tal número se conforma de un solo capítulo, sin embargo, nuevamente en la publicación del decreto se insertan en el título en comento dos capítulos con el consecuente agravio constitucional; finalmente, en el título décimo séptimo establece, conforme al debate, las responsabilidades de los servidores públicos, siendo que en el decreto tal apartado legal aparece bajo el rubro servidores públicos municipales y que, aunque perfectamente reconocemos que debe referirse en efecto a tales servidores, ello no obsta para que se haya modificado sin ninguna autoridad la nomenclatura de tal apartado. Como se observa, entonces resulta completamente inconstitucional y dolosa una publicación de un decreto que no coincide completamente con el aprobado, en lo general y lo particular, por la legislatura en su oportunidad, ante lo cual es evidente que la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca publicada en el Extra del Periódico Oficial del Estado del 10 de enero de 2003 es inconstitucional y falta al proceso legislativo, a la certeza jurídica y a la debida fundamentación legal, de lo que nos dolemos. Todas estas modificaciones se hicieron violando, una vez más, el proceso legislativo, por desacato a los artículos 2o., párrafo último, 30, 31, 42, 44, 45, 46, 50, 51, 53, in fine, 59, in fine y 62, párrafo final, de la propia Constitución Particular, esto es así por que el poder público y sus representantes sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza y deben hacer lo que la ley les ordena (artículo 2o. de la Constitución Local) y, en el caso, ni la Comisión Permanente de Editorial y Estilo del Congreso, ni el gobernador acataron esta disposición; se violentó el proceso legislativo porque no se respetó, en todo caso, independientemente de quien resultara responsable de ello, la división de poderes y el Legislativo delegó sus facultades en el Ejecutivo o éste invadió las atribuciones de aquél (artículos 30 y 31 de dicha Constitución Local) convirtiéndose en omnipotente legislador; a este respecto y aun cuando la doctrina y jurisprudencia también son unánimes, considero conveniente citar lo que don F.T.R. dice de la división de poderes en su Derecho Constitucional Mexicano (Editorial Porrúa, vigésima tercera edición, páginas 212, 213 y 219): ‘La limitación del poder público, mediante su división, es en Locke, y, sobre todo, en Montesquieu, garantía de la libertad individual. Cuando se concentra el Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo en la misma persona o en el mismo cuerpo de Magistrados -dice el pensador francés- no hay libertad ... no hay tampoco libertad si el Poder Judicial no está separado del Poder Legislativo y del Ejecutivo ... todo se habrá perdido si el mismo cuerpo de notables o de aristócratas, o del pueblo, ejerce estos tres poderes. ... Nuestra Constitución (sigue diciendo T.R. en otro párrafo) consagra la división de los tres poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial y realiza su colaboración por dos medios principales: haciendo que para la validez de un mismo acto se necesite la participación de dos poderes (ejemplo: en la celebración de los tratados participan el presidente de la República y el Senado), u otorgando a uno de los poderes algunas facultades que no son peculiares de ese poder, sino de alguno de los otros dos (ejemplo: la facultad judicial que tiene el Senado para conocer de los delitos oficiales de los funcionarios con fuero). Así pues, aunque el primer párrafo del artículo 49 no hace sino expresar la división de Poderes Federales, es posible deducir de la organización constitucional toda entera que esa división no es rígida, sino flexible o atenuada; no hay dislocamiento, sino coordinación de poderes.’. Quedando hecha la transcripción doctrinaria respecto de la división de poderes, abundo que en el caso que nos ocupa se violentó, además, el proceso legislativo o procedimiento congresional, porque en ninguno de sus periodos legislativos el Congreso oaxaqueño conoció ni aprobó las modificaciones con las cuales finalmente se publicó el Decreto 293 cuya invalidez demando, ni convocó a un periodo extraordinario para ello (artículos 42, 44, 45 y 46). Con todas las violaciones a los artículos citados de la Constitución Particular se viola el artículo 16, párrafo primero, de nuestra Constitución Federal al no existir motivación ni fundamentación para alterar el Decreto 393, generándose así la controversia entre estas disposiciones generales y nuestra Constitución Federal. 3) Finalmente a este respecto, el procedimiento legislativo fuera de lo extraño e inusual que resulta el caso del Decreto 293 ante el cúmulo de aberraciones legislativas y de promulgación y publicación que en su caso se dieron, no queremos dejar de manifestar que, por nuestra parte, consideramos por igual violatorio de tal procedimiento, puesto que en el Decreto Número 104 publicado en el Extra del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca de fecha 21 de octubre del año 2002, en sus artículos primero, segundo y octavo transitorios, que conforme a la jurisprudencia sentada ya por este Alto Tribunal forman parte integrante del cuerpo de leyes a que pertenezcan, establecieron por su parte la entrada en vigor de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca contenido en tal decreto a partir del primero de diciembre de tal año y, en consecuencia, en los demás transitorios anotados indica que se deroga la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca aprobada por el Decreto 118 de fecha 25 de junio de 1993, publicado en el Periódico Oficial del Estado, de fecha 20 de noviembre de tal año y, asimismo, aunque equivocadamente en el número de decreto establece enseguida que, en idénticos términos, en dicho decreto se contenía el Decreto 273 del año 2001, por medio del cual la LVII Legislatura del Estado aprobara la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca con la incorporación de las observaciones efectuadas por el Ejecutivo en el ejercicio del derecho de veto, ante lo que emitir con posterioridad el Decreto Número 170 de fecha 9 de enero de 2003, publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha 10 de enero del mismo año, mediante el cual simplemente ‘derogaron y dejan sin efecto’ el Decreto Número 104 anotado, resulta, fuera de lo sui generis del caso, inconstitucional, atento que no es posible que, por un lado, se decrete derogar simplemente el Decreto Número 104 y dejarlo sin efectos y, por otro, volver a dar ‘vigencia’ al Decreto 293 que habían derogado con antelación, puesto que tal acción requeriría, en todo caso, de un nuevo proceso legislativo para la creación de una ley, lo que en el caso jamás acontece. Y si a ello aunamos la circunstancia de que en el propio Decreto 170 en mención, artículos transitorios, se dijo que el mismo entraría en vigor al día siguiente de su publicación y que por lo que hacía al Decreto 293 ordenó que entrara en vigor por igual al día siguiente de su publicación, pero acontece que en la publicación de este último decreto que aparece en el mismo periódico del 10 de enero del actual, en su artículo primero transitorio, definió el Legislativo que la ley municipal en él contenida entrara en vigor a partir del 1o. de diciembre del año 2001, lo que es simple y llanamente un reconocimiento expreso de la inconstitucionalidad existente y que hemos anotado, puesto que si bien es verdad que tal publicación hay que entenderla en el sentido de que tal transitorio así estaba inserto textualmente en el Decreto 293, y al ser precisamente éste el que se publica, en principio parece coherente que, luego entonces, esté contenido en la publicación y que no obstante ello, atento lo que determinó por su parte el Decreto 170, ello sea congruente, pues éste por su parte ya determinó que entraría en vigor a partir del día siguiente de su publicación, la que aconteció el 10 de enero de 2003. Sin embargo, no es dable en materia de derecho constitucional el publicar un Decreto 293 que ya era inexistente y que nunca fue publicado en tiempo, y con posterioridad dejar sin efecto una ley y publicar el decreto anterior, y en diverso decreto determinar la entrada en vigor del inicial, lo que fuera del crisol variado y único que en materia legislativa representó, reiteramos, requería de un nuevo procedimiento legislativo a efecto de, en todo caso, solventar los errores, si bien es cierto inexplicables e incluso delictivos, acaecidos en la supuesta ‘creación’ y ‘publicación’ del Decreto 104 publicado el 21 de octubre de dos mil dos, mas no determinar fuera de toda lógica constitucional lo que finalmente determinaron en los términos expuestos. Segundo. Conceptos de invalidez en cuanto a la inconstitucionalidad de los artículos citados: Se violan los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 2o., in fine, 59, fracciones X y XVII, y 113 de la Constitución Particular por lo siguiente: La Constitución es la Ley Fundamental del Estado, es decir, aquella que establece las bases mismas de organización y funcionamiento de su poder o actividad, esto es, que no puede estar supeditada a otra, pues se trata del sentir de la soberanía popular con que culmina, es una voluntad inmediata y superior, la cual al no proceder de ninguna ley no puede ser regulada por norma jurídica anterior. La Constitución es un producto directo e inmediato de la voluntad popular que se manifiesta a través de sus representantes populares en el ejercicio de su soberanía, los cuales crean a los órganos o poderes encargados del ejercicio de ésta. Los referidos órganos o poderes (autoridades) creados ex profeso, nunca deben violar o contravenir sus disposiciones, pues resultaría absurdo que a una autoridad le fuera dable violar la propia Constitución que la creó y le dio vida. Lo anterior se corrobora con el criterio de esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuando dice: ‘Las autoridades del país están obligadas a aplicar ante todas y sobre todas las disposiciones que se dieren, los preceptos de la Constitución Federal’ (Semanario Judicial de la Federación, Tomo XV, página 672). En relación con ello, las leyes de los Estados no podrán contravenir las prescripciones de la Constitución Federal, como bien lo establece la jurisprudencia de ese Alto Tribunal de Justicia mexicano: ‘Las Constituciones Particulares y las leyes de los Estados, no podrán contravenir nunca las prescripciones de la Constitución Federal; ésta es por consecuencia, la que debe de determinar el límite de acción de los Poderes Federales, como en efecto lo determinan y las facultades expresamente reservadas a ellos, no pueden ser normadas o desconocidas por las que pretenden arrogarse los Estados.’ (A. al Tomo CXVIII, tesis 268, Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación y tesis 78 de la Compilación 1917-1965, M. General). En el caso que se atiende, los poderes involucrados del Estado de Oaxaca violentan la supremacía de la Constitución Federal con la aprobación de los artículos 87 y 185, segundo párrafo, de la referida Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, ya que cada uno, en lo particular, es contrario a lo establecido en el artículo 115 constitucional, en relación con los artículos 2o., in fine, 59, fracciones X y XVII, y 113 de la Constitución Particular, transgrediendo la autonomía municipal contemplada en el mismo como a continuación se considera, haciendo referencia a cada uno de los artículos citados: 1. Título quinto. Del procedimiento para la suspensión y desaparición del Ayuntamiento y de la suspensión y revocación del mandato de sus miembros. Capítulo I. De la Suspensión y Desaparición del Ayuntamiento. En el artículo 86, fracción IX, se establece lo siguiente: ‘Artículo 86. Son causas graves para la desaparición de un Ayuntamiento: ... IX. La falta de comprobación y aplicación correcta de los recursos que integran la hacienda pública municipal, en términos de lo dispuesto en la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda y demás disposiciones aplicables.’. Es clara la violación del artículo 86 de la ley municipal en la parte conducente a la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Federal y su correlativa de la Constitución Local, la cual trae implícita la facultad de los Ayuntamientos como órganos de gobierno de los Municipios para la libre administración de su hacienda. En la facultad asignada a los Ayuntamientos, éstos tendrán la obligación de observar en la aplicación y comprobación de sus recursos las leyes de ingresos y, en todo caso, el presupuesto de egresos autorizado, el cual se concibe como un documento jurídico, contable y de política económica aprobado por el Cabildo, en el que se consigna el gasto público de acuerdo con su naturaleza y cuantía, acorde con el plan municipal de desarrollo que emita cada Municipio para el cumplimiento de sus funciones sustantivas y la operación administrativa en cada ejercicio fiscal. En tales documentos se contemplan los conceptos que integran la hacienda pública municipal, tales como contribuciones, las participaciones federales que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determine por las Legislaturas de los Estados y los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Por los distintos conceptos que integran la hacienda municipal los Ayuntamientos también tienen la obligación de observar en la aplicación y comprobación de los recursos, leyes federales y estatales tales como la Ley de Coordinación Fiscal, que precisamente regula la aplicación de las participaciones federales que concede la Federación a los Municipios. La Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda tiene como objeto establecer las normas a que se sujetarán la organización y funcionamiento de la Contaduría Mayor de Hacienda, de conformidad con su artículo 1o., estableciendo la estructura administrativa, funciones, atribuciones y obligaciones de dicho organismo. Con base en lo anterior es inconcebible que la Legislatura del Estado disponga la observación, por parte de los Ayuntamientos, de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda para que éstos no incurran en causa grave de desaparición; más aún tomando en cuenta que los Municipios se conciben ahora como un nivel de gobierno con la facultad de gobernarse y administrarse a través del Ayuntamiento. Sin perjuicio de lo antes manifestado la disposición no indica qué artículo o artículos de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda tienen que observar los Ayuntamientos, o bien, sobre qué tema o capítulo, lo cual indudablemente deja en estado de indefensión al Ayuntamiento. Las Legislaturas de los Estados están facultadas para revisar y fiscalizar las cuentas públicas de los Ayuntamientos anualmente, con fundamento en las facultades que les concede la Constitución y basándose en las disposiciones que regulan la aplicación de los recursos municipales, que no es el caso de la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, ya que como quedó asentado, ésta se emitió para determinar la estructura y funcionamiento de dicho organismo, no para concebir obligaciones para los Ayuntamientos en cuanto a la aplicación de los recursos que integran sus haciendas municipales. Asimismo, no se menciona ante quién se comprueban y quién emite la aprobación, cuáles son las bases o criterios que se seguirán para tales efectos, lo cual deja en estado de indefensión al Ayuntamiento por la indefinición de la disposición, pues no basta que señale que se realizará conforme a las leyes aplicables, máxime que la hacienda municipal está conformada por recursos de diversa naturaleza que forman un conjunto administrado por el Ayuntamiento. Por su parte, en el artículo 87 se establece lo siguiente: ‘Artículo 87. La Legislatura del Estado desde el momento en que se dé inicio al procedimiento de desaparición de un Ayuntamiento y hasta en tanto no se emita la resolución correspondiente, podrá decretar por acuerdo de las dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes ante una situación de violencia grave, un vacío de autoridad o un estado de ingobernabilidad; la suspensión provisional del Ayuntamiento, pudiendo entre tanto nombrar de entre los vecinos del Municipio a un Consejo Municipal o facultar al Ejecutivo para designar a un administrador encargado de la administración municipal, cualquiera de estos dos casos, la autoridad provisional ejercerá sus funciones hasta que se resuelva en definitiva.’. Es clara la violación del artículo 87 de la ley municipal en la parte conducente a los artículos 14, 16 y 115, fracción I, constitucionales y sus correlativos de la Constitución Local. Esto es así debido a que si bien es verdad la propia Constitución establece la facultad de las Legislaturas Locales para mediante el voto de las dos terceras partes de sus miembros puedan suspender o declarar desaparecidos Ayuntamientos, y suspender o revocar en su mandato a alguno de sus miembros, tal facultad no es abierta sino discrecional y requiere, conforme al mismo artículo en análisis, a saber, dos requisitos: Que se encuadre alguna de las causas graves que la ley local prevenga y que se tenga la oportunidad de rendir las pruebas y hacer los alegatos que a juicio del interesado convengan. En el caso que nos ocupa, inicialmente la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca es correcta al establecer un procedimiento que consideramos constitucional en el que, en efecto, existe la posibilidad de ser oído por la autoridad competente y siempre y cuando se encuadre una de las causas graves que considera tal ley para estar en la posibilidad de decretar la desaparición de un Ayuntamiento, sin embargo, tales consideraciones se hacen nugatorias ante lo preceptuado por el artículo 87 que tildamos de inconstitucional, pues éste crea la figura de la suspensión provisional, misma que, como se desprende de su texto, sin tener oportunidad ninguna de ofrecer pruebas o alegatos y ante la simple decisión del Congreso y sin un procedimiento que se haya creado expresamente para ello, puede decretarse por éste, lo que es evidentemente atentorio de los artículos 14 y 16 constitucionales, pues entonces se deja en un estado de indefensión total a los Ayuntamientos, atento que si bien es verdad señala el procedimiento de desaparición proseguirá su curso y es posible entonces el hecho de que tal Ayuntamiento procesado demuestre la inexistencia de la causal de desaparición y ante ello pueda obtener una resolución favorable, en nada solventaría ello la circunstancia de facto de haber sido suspendido de su encargo por el tiempo que dure la tramitación del procedimiento apuntado, pudiéndose entonces llegar al absurdo de obtener una resolución favorable, pero haber sido imposible ante tal determinación el ejercicio de la función pública que nos fuera encomendada obtenido por medio del voto libre y secreto de la población, lo que permitiría entonces el ser privados de nuestros derechos políticos y garantías individuales sin que previamente fuéramos escuchados y vencidos en el procedimiento correspondiente, ante lo cual se evidencia lo irregular del precepto señalado. Pero ya no sólo ello, sino que, además, el artículo en estudio establece, contrario totalmente con lo que dispone la fracción I, párrafo quinto, del artículo 115 constitucional, pues determina ilegalmente que dada la suspensión provisional de un Ayuntamiento, de inmediato se procederá a nombrar de entre los vecinos del Municipio a un Consejo Municipal o facultar al Ejecutivo para designar a un administrador encargado de la administración municipal, siendo que en cualquiera de estos dos casos la autoridad provisional ejercerá sus funciones hasta que se resuelva en definitiva el procedimiento de desaparición, lo cual por igual resulta contrario a nuestra Carta Magna, pues en ésta en el apartado indicado prescribe que anticipadamente debe analizarse si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, y sólo entonces, de no darse tales supuestos se procederá a nombrar de entre los vecinos del Municipio a un Consejo Municipal o facultar al Ejecutivo para designar a un administrador encargado de la administración municipal. En el caso que nos ocupa, es por demás evidente que no sólo no se cumple con tal precepto, sino que se sobrepasa lo que éste dispone, pues inclusive exige tal sistema en la nueva autoridad designada cuando ya se haya decretado la desaparición del Ayuntamiento y, por ende, con mucha mayor razón debe ser contemplado para la, aunque ilegal, existente figura de la suspensión provisional. Ésta, en los términos expuestos, genera un estado de indefensión total de los Ayuntamientos frente al Poder Legislativo, resultando inconstitucional por ello, y todavía más si a todos los comentarios anteriores adicionamos la circunstancia de que, para la elección del consejo de vecinos, el artículo combatido simplemente solicita que éstos sean vecinos del Municipio en cuestión, pero sin cumplir nuevamente con lo que la Constitución ordena en estos casos, en el sentido de que deberán cumplir con los requisitos que para ser regidor se requiere, con lo que queda por demás claro la inconstitucionalidad que pedimos se determine a este respecto. A fuerza de pretender ser más claros a este respecto, como sostenemos, el artículo 59, fracción X, primer párrafo, de la Constitución Local prevé la facultad a favor de la legislatura, en el sentido de poder, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, suspender y declarar la desaparición de los Ayuntamientos, o bien, suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, basándose para ello en alguna de las causas graves que para ello se consignen en la ley reglamentaria correspondiente, que viene a ser precisamente la publicada el veintiuno de octubre del año en curso. Ahora bien, la Constitución es meridianamente clara en que en tales casos podrá ejercer dicha facultad, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. En el caso específico, los numerales cuya declaración de inconstitucionalidad se pretende, violando flagrantemente la garantía de audiencia en tales supuestos (suspensión, desconocimiento y revocación respectivamente), en ambos casos, esto es, tratándose de Ayuntamientos o de cualquiera de sus miembros, que en tanto se lleva a cabo el trámite del procedimiento de desconocimiento de un Ayuntamiento o revocación del mandato de alguno de sus miembros, se pueda decretar la suspensión provisional de éstos y en el primer caso poder designar a priori un administrador o encargado de la administración municipal, y en el segundo, suspender provisionalmente de su mandato al miembro del Ayuntamiento que corresponda, lo que constituye un exceso en sus facultades y una violación directa a la Constitución Local que rige nuestra vida administrativa, pues de darse tales hipótesis, de facto se impide la administración libre de su hacienda municipal al Ayuntamiento antes de ser oídas, recibidas y calificadas sus probanzas y, por otro lado, por cuanto se refiere a sus miembros, verse suspendidos de su potestad previamente al desahogo del procedimiento respectivo, con lo que se violentaría directamente la garantía de audiencia, pues nadie puede ser objeto de una resolución o molestia sin que ésta se encuentre debidamente fundada y motivada, lo que no acontecería en la especie, pues basta simplemente que las dos terceras partes de la legislatura, sin que cuenten con dicha facultad expresa en la Constitución Local, manifiesten su conformidad o emitan su voto a favor para proceder a la desaparición o revocación provisional anotada. Y todo ello sin contar con que, adicionalmente, el numeral 86 en la totalidad de sus fracciones, contempla diez hipótesis de causas graves para decretar la desaparición de un Ayuntamiento, pero sin que aparezca jamás en el Diario de los Debates de la legislatura por qué razones considera las mismas con tal carácter, o por qué implican o determinan la necesidad de decretar desaparecido un Ayuntamiento y aunque algunas de ellas son lógicas, otras son verdaderamente aberrantes, como la contenida en la fracción IX del mismo a la cual hicimos referencia. Lo anterior deviene completamente inconstitucional, pues deja al libre arbitrio del Poder Legislativo la existencia o no de los Ayuntamientos, e incluso es contrario al espíritu de la Ley Orgánica de la Contaduría a la que aluden en el numeral anterior y de ninguna manera ello puede considerarse como causa grave, mayormente si no se detalla claramente qué tipo de desviación o por qué montos o cuando menos porcentajes de la aplicación incorrecta de recursos, por ejemplo, pues como es ordinario en la vida administrativa de todos los Municipios del país, siempre existen observaciones en la revisión de la cuenta pública y para lo cual la ley orgánica que citan prevé el conceder a los Ayuntamientos el término improrrogable de treinta días naturales para subsanar éstas, o para hacer las aclaraciones y rendir sus pruebas que considere pertinentes, lo que no se da en lo planteado por la fracción analizada, pues ésta determina simplemente que ante la falta de aplicación correcta de los recursos podrá decretarse la desaparición del Ayuntamiento que corresponda. La nueva ley municipal contempla los mismos criterios y circunstancias de orden político y administrativo que a lo largo de la historia en México han propiciado que el Municipio presente debilidad política y jurídica en relación con entidades federativas que han impedido su funcionamiento autónomo y libre. Situación que precisamente se intenta erradicar con las reformas que se realizaron al artículo 115 constitucional, tal como lo expresa el criterio que siguieron los legisladores, el cual quedó asentado en el dictamen aprobado que emitió la Comisión de Gobernación y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión el día 17 de junio de 1999. Capítulo II. De la Suspensión y Revocación del Mandato de los Miembros del Ayuntamiento. Los artículos 89 y 91 establecen lo siguiente: ‘Artículo 89. La Legislatura del Estado, cuando lo considere necesario, desde el momento en que se dé inicio al procedimiento de revocación del mandato de algún miembro de un Ayuntamiento y hasta en tanto no se emita la resolución correspondiente, podrá decretar en forma precautoria por acuerdo de las dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes, la suspensión provisional del mandato. ... Independientemente de lo anterior, son causas graves para la suspensión del mandato de algún miembro del Ayuntamiento: ... III. Cuando así lo disponga la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios y la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado.’. ‘Artículo 91. Son causas graves para la revocación del mandato de algún miembro del Ayuntamiento: ...VI. Cuando así lo disponga la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios y la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado.’. Estas disposiciones se analizan de manera conjunta en obvio de repeticiones, ya que presentan las mismas violaciones a la autonomía municipal consagrada en el artículo 115 de la Constitución Federal y 113 de la Constitución Local. La autonomía municipal traducida en una capacidad amplia y facultad de decisión otorgada a los Municipios para que puedan cumplir satisfactoriamente con las necesidades de los vecinos, abarcando rubros como lo es la capacidad para elegir a sus autoridades; capacidad para darse sus propias leyes; libertad en el desarrollo económico, social y político; capacidad para diseñar su propio sistema de seguridad y justicia municipal, contenido mínimo con el que debe contar todo Municipio para considerarlo autónomo; se ve coartada en los artículos que se analizan. En efecto, el primero de ellos establece la facultad de la Legislatura del Estado para decretar en forma precautoria, la suspensión del mandato de alguno o algunos de los miembros del Ayuntamiento, cuando así lo considere necesario, sin especificar en qué casos se considerará necesario, ya que estos casos son independientes a los que en adelante cita como graves para la suspensión del mandato de alguno de los miembros del Ayuntamiento, como se entiende de la simple lectura de la disposición, lo cual se presta a la aplicación de criterios intencionales y discrecionales de las autoridades estatales. La fracción III del artículo 89 que se combate, establece como causa grave para la suspensión del mandato de alguno de los miembros del Ayuntamiento ‘cuando así lo disponga la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios y la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado’. Como ha quedado asentado, cuando se trató lo relativo a la desaparición de los Ayuntamientos y en obvio de repeticiones, la Ley Orgánica de la Contaduría Mayor de Hacienda, tiene como objeto establecer las normas a que se sujetarán la organización y funcionamiento de la Contaduría Mayor de Hacienda, estableciendo la estructura administrativa, funciones, atribuciones y obligaciones de dicho organismo, por lo que es inconcebible que los Ayuntamientos tengan qué observar dicho documento. En cuanto a lo que se refiere a las disposiciones de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado, ésta se concibió antes de que se reafirmara la facultad legislativa de los Municipios mediante las reformas efectuadas en el año de 1999 al artículo 115 constitucional. Dichas reformas propician el robustecimiento de las capacidades reglamentarias, cuasi legislativas o materialmente legislativas de los Ayuntamientos, lo que destaca que las leyes municipales que emitan las Legislaturas de los Estados no podrán ir más allá del objeto constitucional. Así lo establece también el artículo 113 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, al indicar que: ‘... La organización y regulación del funcionamiento de los Municipios estará determinada por las leyes respectivas que expida el Congreso del Estado, sin coartar ni limitar las libertades que les concede la Constitución General de la República y la Particular del Estado. ...’. Tomando en consideración lo anterior, los Municipios tienen la facultad, en lo particular, de emitir sus propias disposiciones en cuanto a las responsabilidades de sus servidores públicos; en términos reales, algunos de los Municipios del Estado de Oaxaca podrán hacer uso de esa facultad, ya que su capacidad económica, administrativa y reglamentaria así se los permite, como es el caso del Municipio de Oaxaca de J., por dar un simple ejemplo y, por ende, basarse en ellas para aplicar las sanciones correspondientes y no en leyes que emita el Estado, como lo es la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos que crea el Estado de Oaxaca, la cual si bien es cierto que en la época en que se emitió no se tenía la entera facultad legislativa por parte de los Municipios y por ello la necesidad de que la misma abarcara a su vez el ámbito municipal, también lo es que con las reformas al artículo 115 constitucional, se fortaleció esta facultad, tan es así que en el artículo segundo transitorio del decreto de fecha veintidós de diciembre del año de mil novecientos noventa y nueve por el cual se dieron a conocer dichas reformas, se obliga a los Estados a adecuar sus Constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en ese decreto: ‘Artículo segundo transitorio. Los Estados deberán adecuar sus constituciones y leyes conforme a lo dispuesto en este decreto a más tardar en un año a partir de su entrada en vigor. En su caso, el Congreso de la Unión deberá realizar las adecuaciones a las leyes federales a más tardar el 30 de abril del año 2001. ...’. Es importante mencionar que la suspensión y revocación del mandato de los miembros del Ayuntamiento surge de la adición y reforma al artículo 115 constitucional de 1983. Según la exposición de motivos de la reforma, ésta se planteó para darle seguridad jurídica a los Ayuntamientos y a los miembros de los mismos, ya que se dice antes de la reforma los gobernadores de los Estados, motivados por conseguir algún interés político, con mucha facilidad y por cualquier motivo, desaparecían, suspendían y revocaban Ayuntamientos. Así lo sostiene el jurista R.R.M. al expresar: ‘Era una necesidad el establecimiento de reglas claras para la independencia del Ayuntamiento, el ejercicio de la autonomía política, la preservación de las autoridades municipales de injerencias ajenas al mandato dado por el pueblo, en síntesis, para establecer la seguridad jurídica de los Ayuntamientos y sus miembros.’. Sin lugar a dudas la reforma al artículo 115 dada en el año de 1983, significó un avance en materia de seguridad de los Ayuntamientos, porque constituyó un freno a esa indeseable práctica asumida por gobernantes en contra de los Ayuntamientos. Sin embargo, ahora resulta que la suspensión y desaparición de Ayuntamientos está siendo objeto de abuso por las propias legislaturas, para desaparecer aquellos Ayuntamientos o revocar el mandato de sus miembros cuando no armonizan con determinada política de gobierno, alentadas muchas de las veces también por los mismos partidos políticos cuando se ven afectados en sus intereses personales y de grupo, situación que trae como consecuencia atraso y marginación social de los Municipios, ya que por tantos problemas políticos los Ayuntamientos distraen sus funciones prioritarias para defenderse de las malas prácticas de las Legislaturas de los Estados como lo es el caso del Municipio de Teotitlán de F.M.. La nueva ley municipal es un ejemplo más de lo manifestado, pues se concibe como otro instrumento de control del Estado, trasgrediendo la naturaleza misma del ordenamiento, que es el de fijar las bases para el desarrollo de los Municipios, concebidos éstos como lo es la célula básica de organización política, social, territorial y administrativa en nuestro país. 2. Título décimo primero. De la hacienda pública municipal. Capítulo I. De la hacienda pública’. Es inconstitucional el segundo párrafo del artículo 185 que expresamente establece: ‘Artículo 185. La inspección de la hacienda pública municipal compete al presidente municipal, al síndico o síndicos y a los regidores de hacienda en términos de esta ley. Para la mejor supervisión del ejercicio de los recursos públicos, los Ayuntamientos podrán realizar funciones de contraloría preventiva. En todo caso, la Legislatura del Estado estará facultada para practicar auditorías a la hacienda municipal cuando lo estime conveniente.’. El artículo citado en su párrafo final excede las facultades constitucionales que a este respecto prevé nuestra Constitución Local a favor de la Legislatura del Estado para practicar auditorías a la hacienda municipal, ya que permite realizarlas cuando así lo estime conveniente. En principio, verdad es que la legislatura está facultada a efecto de revisar, en general, la cuenta pública municipal y para ello el artículo 59, fracciones XIV, XVII y XLVI, de la Constitución Local le facultan expresamente para expedir la ley y reglamento del órgano de control interno que, en la especie, en el Estado de Oaxaca resulta ser la Contaduría Mayor de Hacienda del Congreso del Estado. Sin embargo, la ley municipal publicada no puede en forma alguna, ir más allá de lo que la Constitución prevé y en tal sentido ésta es clara cuando ordena que la cuenta pública municipal será revisable cada año y no cuando a voluntad del Legislativo lo decida. La actual concepción de la revisión y fiscalización de la cuenta pública municipal no es arbitraria, sino que evidentemente obedece a principios de correcta administración pública, pues de lo contrario se daría pie a que, en cualquier momento, se entorpeciera la libre administración municipal ante el requerimiento de libros y personal que se tuviese que designar a tal efecto. Verdad es que esta alta autoridad ha fijado una jurisprudencia relativa al Estado de Tamaulipas que en términos llanos sostiene lo contrario a nuestras consideraciones, pero la misma es inaplicable al Estado de Oaxaca pues, en éste, expresamente el artículo 59, fracción XVII, expresa que será facultad de la legislatura: ‘Artículo 59. ... XVII. Examinar y calificar cada año, las cuentas de inversión de las rentas de los Municipios del Estado y exigir, en su caso, las responsabilidades consiguientes ...’, lo que no acontece en la Constitución tamaulipeca, pues en ésta no se utiliza tal terminología (artículo 58, fracción VI, del ordenamiento anotado del Estado de Tamaulipas). Capítulo IV. De las adquisiciones, enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios de bienes muebles e inmuebles. El artículo 206, en relación con el 207 de la nueva ley municipal, establecen lo relativo a las enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios, estableciendo la creación de un comité de adquisiciones. ‘Artículo 206. Para el desempeño de las funciones de la administración pública municipal, el Ayuntamiento aprobará y expedirá las disposiciones relativas a las enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios relacionados con bienes muebles e inmuebles del Municipio, de conformidad a las disposiciones legales aplicables.’. ‘Artículo 207. Para los efectos del artículo anterior, se creará un comité de adquisiciones y contratación de servicios, el cual se integrará con un regidor de cada una de las diversas fuerzas políticas que constituyen el Ayuntamiento y con los servidores públicos que determine el mismo.’. La forma en que están concebidas las anteriores disposiciones, transgreden el manejo libre del patrimonio que otorga el artículo 115 constitucional a los Municipios; pero principalmente la facultad que tiene el Ayuntamiento como órgano de gobierno del Municipio para aprobar las disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos y funciones de su competencia. En efecto, las disposiciones que se combaten alteran la autonomía municipal en el sentido de que la Legislatura del Estado impone al Ayuntamiento la figura administrativa por medio de la cual realizarán las enajenaciones, arrendamientos y contratación de servicios relacionados con los bienes muebles e inmuebles del Municipio, estableciendo inclusive la forma en la que deberá quedar integrada. Es competencia exclusiva del Ayuntamiento estructurar la administración pública del Municipio considerándose ésta como el conjunto de operaciones encaminadas a cumplir o hacer cumplir la política pública, la voluntad de un gobierno, en este caso municipal, tal como ésta es expresada por las autoridades competentes. La administración pública implica la coordinación de esfuerzos y recursos mediante los procesos administrativos básicos de planeación, organización, dirección y control, incluyendo la selección de los métodos más convenientes para la prestación de los servicios públicos y hacer cumplir las leyes; la dirección y supervisión de las labores necesarias para llevar a la práctica la política pública; la realización de las tareas rutinarias y la solución de las disputas y demandas que origina el cumplimiento de estas funciones; atribución que debe asumir de manera exclusiva el Ayuntamiento en el ámbito municipal y no la Legislatura del Estado, como pretende hacerlo por medio de las disposiciones que se combaten. Sin perjuicio de lo considerado, la Legislatura del Estado a su vez violenta la naturaleza de las funciones de los regidores miembros del Ayuntamiento, ya que en la integración del comité de adquisiciones ordena la participación de regidores, sin tomar en cuenta que ellos no pueden ejercer actos operativos o funciones ejecutivas en el ejercicio de sus cargos, como lo serían los propios que desempeñen como integrantes del comité de adquisiciones, basta con dar lectura a las atribuciones que tiene dicho comité de conformidad con el artículo 208 de la citada ley municipal, para cerciorarse de que el mismo ejerce funciones materialmente operativas, propias de las distintas dependencias, coordinaciones, direcciones y demás órganos que integran la administración pública municipal, como lo sería el comité de adquisiciones. Los regidores miembros de los Ayuntamientos tendrán facultades de inspección y vigilancia en las materias a su cargo. Sólo podrán ejercer funciones ejecutivas cuando actúan como cuerpo colegiado en las sesiones de Ayuntamiento. Así lo establece la propia ley municipal en el artículo 54. ‘Artículo 54. Los regidores tendrán facultades de inspección y vigilancia en las materias a su cargo. Sólo podrán ejercitar funciones ejecutivas cuando actúan como cuerpo colegiado en las sesiones del Ayuntamiento. ...’. 3. Título décimo segundo. Capítulo II. De las bases generales para la expedición de reglamentos municipales. Resulta inconstitucional la forma en que se regula la facultad reglamentaria de los Municipios, atentándose con ello, desde luego, la autonomía que a tal efecto establece el artículo 115 constitucional. Inicialmente el capítulo I del título décimo segundo, establece correctamente las bases generales de la facultad reglamentaria de los Municipios, definiendo los tipos de reglamentos y distinguiéndolos de las circulares y disposiciones administrativas, así como previniendo la inmediata entrada en vigor de aquellos que se promulguen, estableciendo para tal efecto los propósitos generales de dicha facultad. Sin embargo, tal facultad en su totalidad se violenta y restringe, condicionándola en forma inconstitucional en la fracción V del artículo 216, en el cual se sientan las bases generales para la expedición de reglamentos municipales al prescribir ésta lo siguiente: ‘Artículo 216. Para la aprobación y expedición de los reglamentos municipales, los Ayuntamientos deberán sujetarse a las siguientes bases generales: ... V. Que en su elaboración se tome en cuenta la opinión de la comunidad y que se prevean procedimientos de revisión y consulta con la participación de la propia comunidad para garantizar la actualización de cada reglamento.’. Resulta pues inconstitucional tal fracción del numeral anotado como a continuación se considera: Sabido es que en México, en general en los Estados soberanos que conforman la Federación, se encuentra adoptado para su régimen interno la forma de gobierno republicano, democrático, representativo y popular, y ello por igual acontece en el caso específico de nuestro Estado. En seguimiento de tal forma de gobierno al artículo 29 de nuestra Constitución Local en su primer párrafo establece ello teniendo, desde luego, al Municipio Libre como base de su organización política y administrativa. Por su parte, la Constitución Federal es clara en sus artículos 39 al 41, en el sentido de que la soberanía reside originalmente en el pueblo, de quien es su voluntad constituirse en forma de gobierno representativa, democrática y federal, ejerciéndola por conducto de los Poderes de la Unión o de los Estados y Municipios en su caso. De lo anterior en forma por demás clara y evidente se desprende que al ser la forma de gobierno de carácter representativo y en el caso específico del Municipio de Teotitlán de F.M. la elección de sus representantes se realiza mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, estableciéndose al efecto en el Código de Instituciones Políticas y Procedimientos Electorales del Estado de Oaxaca, la forma en que serán representados, en su caso, proporcionalmente en los Ayuntamientos aquellos partidos políticos que, interviniendo en el proceso electoral, no obtengan la mayoría de votos respectiva. En este tenor resulta que, respecto a la facultad reglamentaria en sí, el artículo 115 constitucional en su fracción II, segundo párrafo, establece que los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. Por su parte, la Constitución Local en su artículo 94, tercer párrafo, consigna la citada facultad reglamentaria, señalando para ello que los Ayuntamientos poseerán facultades para expedir, de acuerdo con las bases normativas establecidas por la Legislatura Local, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones. Asimismo, el artículo 95 de la Constitución del Estado establece que los poderes que integran éste, son los únicos superiores jerárquicos de los cuerpos municipales sobre los que ejercen las facultades de organización y regulación de funcionamiento, pero sin coartar por ello ni limitar las libertades que les concede la Constitución General de la República y la Particular del Estado. Ante lo expuesto, parece de inicio que ninguna norma de carácter constitucional se violenta, pues si la nueva Ley Municipal para el Estado de Oaxaca expedida por la legislatura considera como un requisito lo que consigna en la fracción V del artículo 216, y por su parte la Constitución General prescribe que la facultad reglamentaria será regulada por las leyes que al efecto promulgue tal autoridad, pues entonces sería inconcuso que en el caso no existe materia para la controversia constitucional planteada. Sin embargo, nada está más alejado de la realidad jurídica. En efecto, la propia Constitución Local establece que los Poderes del Estado, en su actividad reguladora y de organización de los Municipios, no deberán coartar ni limitar las libertades que les conceden tanto la Constitución Local y Federal, y éstas por su parte no exigen, pues evidente es que ello sería incongruente con el contenido cabal y exegético de nuestros máximos ordenamientos que nos rigen, requisito alguno en el sentido del que se agrega en la fracción V del artículo 216 de la Ley Municipal del Estado de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial del Estado del 10 de enero del año en curso, pues entonces resulta que de manera flagrante viola la libertad que el Ayuntamiento detenta en su facultad reglamentaria. De inicio se plasmó la forma de gobierno en cuanto al aspecto representativo, lo que significa que si a un Ayuntamiento se le concede la facultad reglamentaria de su régimen interior, es tautológico que ésta se debe desahogar por sus integrantes, los que para ello fueron electos a través del voto ciudadano, pues si bien es verdad, el pueblo es el residente originario de la soberanía, fue su voluntad constituirse en la forma de gobierno que detentamos en la actualidad y, por ende, ejerce ésta por medio de los Poderes de los Estados y en el caso particular por los Ayuntamientos. Por ello, requerir que para el ejercicio de la facultad reglamentaria se tome en cuenta la opinión de la comunidad y además previendo necesariamente procedimientos de revisión y consulta con ésta del reglamento expedido para garantizar que éste sea actualizado, resulta por completo inconstitucional y atentatorio contra lo que disponen nuestros máximos ordenamientos federal y local, respectivamente. Sin perjuicio de lo antes considerado, el artículo en comento no señala cómo o de qué forma se tomará en cuenta la opinión de la comunidad, ni determina qué se considera por ésta, ni cómo se realizarán, en su caso, las revisiones, cuántas, cuándo, ni quiénes podrán participar o lo que en general constituye el procedimiento específico para el cumplimiento de tal objetivo, lo que confunde y deja en un estado de indefensión total a los Ayuntamientos, pues de aceptarse tal situación ningún reglamento o disposición de naturaleza general tendría la certeza jurídica requerida en su creación y, por ende, en su aplicación y vinculación con la ciudadanía, pues no se tendría manera alguna de demostrar que en la emisión de dichas reglas efectivamente participó la ‘comunidad’ y tampoco se sabría con certeza cuándo dichas disposiciones pudieran adolecer de la falta de actualización derivadas de la falta de ‘consulta con la comunidad’ que se requeriría efectuar de forma cotidiana. Concordante con lo expuesto y con los preceptos constitucionales que rigen la materia, la propia ley municipal publicada en sus artículos 20, 21 y 25 indican claramente que la competencia que la Constitución Federal y la Local conceden a los Municipios se ejercerá de manera exclusiva por el Ayuntamiento, señalando la forma de elección de sus miembros y quiénes finalmente conforman el mismo, por lo que solicitar como agregado el cumplimiento de un requisito que además no está claro en su redacción ni establece los términos para su desahogo, violenta la seguridad y certeza jurídica que debe existir en la especie. De ninguna manera negamos que a nuestro juicio el espíritu del legislador es loable y en la práctica es uso común que al analizarse una ley y previa su debida promulgación y publicación (lo que desgraciadamente no aconteció para la que aquí tildamos de inconstitucional), se efectúen consultas ciudadanas preferentemente con los sectores que se encuentran involucrados en ella, lo que es claro resulta benéfico y enriquece la actividad legislativa. Sin embargo, ello no significa que ello sea parte o requisito sine qua non para la expedición o promulgación de una ley, siendo también evidente que parte fundamental de las obligaciones de los legisladores federales, locales y, en su caso, del Ayuntamiento como regulador de la vida administrativa municipal, deben vigilar que sus disposiciones cumplan con la voluntad soberana de la población en general, pero no que por ello se deba periódicamente de contar con un trámite de validación de los cuerpos de leyes, pues ello traería como consecuencia un caos en la aplicación obligatoria de la misma y si en la causa la pretensión, como es de suponerse, del legislador local simplemente fue en el sentido precisamente de permitir con ello la diversidad de opiniones para el ejercicio de la tan citada actividad reglamentaria de los Ayuntamientos, pues entonces la redacción debiera haberse efectuado en tales términos y no utilizar un comando como constituye el adjetivo ‘deberán’, pues éste implica una obligación sin la cual no se tendrían por cumplidos los requisitos para aprobar y expedir la legislación que atañe a la vida municipal. Dos consideraciones adicionales sentimos se deben resaltar en este caso específico: a) La fracción tildada aquí de inconstitucionalidad conserva el texto similar a la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca de 1993, pero ello no es óbice para que al abrogarse la misma para dar paso a la nueva legislación y ante las sustanciales reformas que respecto a la vida municipal se han efectuado a partir del año de su publicación (mil novecientos noventa y tres), nos encontramos perfectamente legitimados y facultados para solicitar en este momento el estudio de la constitucionalidad del numeral apuntado, y b) La parte final del texto del párrafo segundo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución General, en el sentido de que en la facultad reglamentaria los Ayuntamientos se aseguren que en ésta exista la participación ciudadana y vecinal, no puede interpretarse en otra forma que aquella que se refiere simplemente a que, precisamente al ejercer los Ayuntamientos tal función, consignen en los preceptos generales que generen la voluntad ciudadana expresada por conducto de sus representantes electos y con ello garanticen la participación ciudadana y vecinal en la vida administrativa y jurídica, en general, de los Municipios, mas no que esta participación sea requisito indispensable para el ejercicio de tal función o, más concretamente, requisito necesario para la aprobación y expedición de los reglamentos que le competan. La participación ciudadana y vecinal se encuentra regulada para los efectos de asegurar o garantizar su injerencia en la vida municipal en la propia ley municipal en el capítulo XIV, De la participación ciudadana, título cuarto, Del Ayuntamiento y su funcionamiento, donde incluso se prevé la emisión por parte del Ayuntamiento del reglamento que deberá expedir para regular detalladamente ésta pero, reiteramos, no por tal cuestión (que igualmente reiteramos lo benéfico de sus efectos), es legal que se agregue dicho requisito para el ejercicio de la tan comentada facultad reglamentaria municipal."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la parte actora estima violados son 14, 16 y 115.

QUINTO. Por acuerdo de diez de febrero de dos mil tres, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar bajo el número 10/2003, el expediente relativo a la presente controversia constitucional, la que por razón de turno correspondió conocer al M.G.I.O.M., como instructor del procedimiento.

Por auto de once de febrero de dos mil tres, el Ministro instructor tuvo por admitida la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para la formulación de su respectiva contestación; y dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Atento al sentido del fallo resulta innecesario hacer mención de la contestación de las autoridades demandadas, así como del pedimento del procurador general de la República.

SÉPTIMO. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

OCTAVO. Atendiendo a la solicitud formulada por el Ministro instructor a la Presidencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Máximo Tribunal de Justicia, para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto cuarto del Acuerdo 5/2001, dictado por el Tribunal Pleno el veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de Oaxaca por conducto de los Poderes Legislativo y Ejecutivo y el Municipio de Teotitlán de F.M., de la propia entidad, en la cual se estima que no es necesaria la intervención del Tribunal Pleno, en atención al sentido del fallo.

SEGUNDO. En el caso resulta innecesario el estudio de la oportunidad de la demanda, en virtud de que del análisis de las constancias que obran en el expediente, se llega a la conclusión de que tal como lo aducen las autoridades demandadas, la presente controversia constitucional es improcedente, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 11, primer párrafo, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Los citados preceptos establecen lo siguiente:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

"En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior ..."

De estos preceptos se desprende que la improcedencia de las controversias constitucionales puede resultar de alguna otra disposición de la ley diversa a las expresamente señaladas, que el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen estén facultados para representarlos, asimismo, que no se admitirá ninguna otra forma de representación diversa previendo dos medios para tener por reconocida la representación de quienes promueven a nombre de las partes, a saber:

1. Representación consignada en la ley:

a) El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado podrán comparecer en la controversia constitucional a través de sus funcionarios.

b) Dichos funcionarios deben tener facultades de representación.

c) Estas facultades deben estar contenidas en las normas que los rigen.

2. Presunción de la representación:

a) En todo caso existe la presunción de que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo.

b) Esta presunción opera salvo prueba en contrario.

De esto se sigue que atento al texto de la norma y al orden de los supuestos que prevé, el órgano jurisdiccional primero debe analizar si la representación de quien promueve a nombre de la entidad, poder u órgano, se encuentra consignada en ley, y en todo caso si no existe una norma que prevea expresamente qué funcionario tiene la representación legal, podrá entonces presumirse dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario.

Lo anterior lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento si antes no se analiza si la representación deriva de las normas que los rigen, y sólo ante el evento de una situación excepcional que provoque duda o alguna situación análoga que no permita determinar si el funcionario tiene o no dicha representación, entonces se presumirá, salvo prueba en contrario.

Sirve de apoyo a lo considerado la tesis 1a. XVI/97, publicada la página cuatrocientos sesenta y seis, T.V., agosto de mil novecientos noventa siete, Primera Sala, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA REPRESENTACIÓN DEBE PREVERSE EN LA LEGISLACIÓN QUE LA RIGE Y EN CASOS EXCEPCIONALES PRESUMIRSE. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, existen dos formas para tener por acreditada la representación de las partes: a) Porque derive de la legislación que las rige; y b) Porque en todo caso se presuma dicha representación y capacidad, salvo prueba en contrario. Atento los dos supuestos que prevé la norma y conforme al orden lógico y jurídico en que los propone, para acreditar la representación de quien actúa en nombre del ente público, debe estarse primero a lo dispuesto por la legislación ordinaria que prevé las facultades y sólo en caso de duda, en virtud de la deficiente regulación o laguna legislativa, o por alguna situación análoga, y siempre que existan elementos que lo permitan, deberá presumirse dicha representación. Esto lleva a considerar que la presunción aludida no puede darse de primer momento, pues sería erróneo considerar que opera en cualquier circunstancia y con independencia de las normas que reglamentan la legitimación del funcionario representante, pues esto llevaría al extremo de hacer nula la regla establecida en la primera parte del primer párrafo del citado artículo 11, ya que de nada serviría atender a la regulación normativa ordinaria, si de cualquier manera se presumiría válida la representación, en términos de la segunda parte de dicho dispositivo, por el simple hecho de acudir a la vía y ostentarse con esas facultades."

En el caso, los artículos 98, fracciones I y II, de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, 48, fracción V y 51, fracción I, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca establecen:

"Artículo 98. Los Ayuntamientos serán asambleas electas por el voto popular y directo de los ciudadanos de cada Municipio. Se integrarán de la siguiente forma:

"I. Un presidente municipal que representará al Ayuntamiento en el orden político y lo dirigirá en lo administrativo y será quien esté en primer lugar de la lista de concejales registrados ante la Comisión Estatal Electoral;

"II. Un síndico, si el Municipio es menor de 20 mil habitantes y dos si es mayor de dicho número. El o los síndicos municipales tendrán la representación jurídica del Ayuntamiento."

"Artículo 48. El presidente municipal es el representante político y responsable directo de la administración pública municipal, encargado de velar por la correcta ejecución de las disposiciones del Ayuntamiento, con las siguientes facultades y obligaciones:

"...

"V. Asumir la representación jurídica del Ayuntamiento en los litigios, cuando el síndico o síndicos estén ausentes o impedidos legalmente para ello."

"Artículo 51. Los síndicos serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del erario público y patrimonio municipal, con las siguientes atribuciones:

"I.P., defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal."

De los preceptos transcritos se desprende que la representación jurídica del Municipio corresponde al síndico o síndicos del Ayuntamiento y sólo cuando éstos estén ausentes o impedidos legalmente, dicha representación la asumirá el presidente municipal; se hace notar que la citada ley no prevé qué debe considerarse como "impedimento legal" o en qué casos se está en ese supuesto.

En efecto, es importante señalar que si bien las leyes de la entidad federativa en mención no prevén qué debe considerarse como "impedimento legal" o en qué casos se está en ese supuesto, lo cierto es que el impedimento legal debe entenderse referido a que los funcionarios no puedan hacer uso de una facultad que es inherente a su cargo por disposición de la ley.

La presente controversia constitucional la promovió F.H.P.P., ostentando el carácter de Presidente Municipal Constitucional del Municipio de Teotitlán de F.M., Estado de Oaxaca, el que a fojas uno y dos de la demanda respectiva señaló lo siguiente:

"Respecto a mi personalidad y calidad de representante del Municipio en cuestión, manifiesto que la representación que ostento del Municipio de Teotitlán de F.M., Distrito de Teotitlán, Oaxaca, la fundo en la fracción V (sic) de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca en vigor, publicada el diez de enero del actual en el Extra del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, y que concretamente señala que la representación jurídica del Municipio en los litigios que se presenten recaerá sobre el presidente municipal cuando el síndico o síndicos se encuentren ausentes o impedidos legalmente para ello ... En la especie, el Municipio que represento detenta exclusivamente un síndico, atenta la población que registra nuestra comunidad y resulta ser que éste se encuentra impedido legalmente para fungir en el desempeño de su cargo y, por ende, representarnos jurídicamente, puesto que mediante resolución dictada por el Juez Tercero de Distrito del Estado de Puebla, Puebla, éste dictó en contra del síndico municipal, M.A.F.O., auto de formal prisión de fecha diecinueve de octubre del año dos mil dos, determinando en su resolutivo cuarto ... En términos de la fracción II del artículo 38 constitucional, suspender al indiciado en sus derechos políticos y civiles, motivo por el cual la LVIII Legislatura del Estado determinó suspender en sus funciones al servidor público indicado, por lo que me veo en la imperiosa necesidad de representar con el carácter con que me ostento a nuestro Municipio."

No obstante lo anterior, de las constancias que obran en el expediente se advierte que a la fecha de la presentación de la demanda de controversia constitucional (siete de febrero de dos mil tres), el presidente municipal no tenía la representación jurídica del Municipio actor, dado que el síndico municipal se encontraba en funciones.

En efecto, a fojas cuatrocientos cuarenta a cuatrocientos cuarenta y cinco del expediente obra un ejemplar del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, de veintidós de febrero de dos mil tres, en el que se publicó el Decreto 183 que es del tenor siguiente:

"La Quincuagésima Octava Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. Decreta: Artículo único. Se declara suspendido del cargo de síndico municipal del honorable Ayuntamiento de Teotitlán de F.M., Teotitlán, Oaxaca, al C.M.A.F.O., por actualizarse la causal prevista en la fracción III del artículo 78 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, hasta en tanto se resuelva en definitiva la causa penal número 69/2002, que se tramita en el Juzgado Tercero de Distrito del Estado de Puebla, para decidir lo relativo al procedimiento de revocación del mandato respectivo. Se autoriza al honorable Ayuntamiento de Teotitlán de F.M., Teotitlán, Oaxaca, para que requiera al suplente del síndico municipal y asuma el cargo, en los términos de lo que establece el artículo 81 de la Ley Orgánica Municipal. Comuníquese el presente decreto al síndico municipal por vía de notificación; a la Contaduría Mayor de Hacienda y a la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado, para los efectos legales procedentes. Transitorio: Único. El presente decreto entrará en vigor a partir del día de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado. Lo tendrá entendido el gobernador del Estado y hará que se publique y se cumpla. Dado en el salón de sesiones del honorable Congreso del Estado. Oaxaca de J., Oax., 30 de enero de 2003. ..."

Como se advierte del decreto transcrito, el síndico fue suspendido en sus funciones el veintidós de febrero de dos mil tres, en tanto que el oficio de demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia el siete de febrero del mismo año, esto es, con anterioridad a la suspensión del síndico, con lo que es claro que el presidente municipal no podía haber ostentado la representación del Municipio, para los efectos de la promoción de la presente controversia constitucional, en la fecha indicada.

Ahora bien si, como se apuntó, el "impedimento legal" debe entenderse referido a que los funcionarios no puedan hacer uso de una facultad que es inherente a su cargo por disposición de la ley, en el caso, debe considerarse que sólo cuando el Congreso del Estado determinó que el síndico estaba suspendido y esta suspensión surtió sus efectos, dicho funcionario dejó de ejercer las funciones inherentes a su cargo, como lo es la representación jurídica del Municipio.

Lo anterior es así, toda vez que aun cuando existía en contra del síndico municipal un auto de formal prisión, lo cierto es que éste continuaba ejerciendo sus funciones dentro del Ayuntamiento; esto se evidencia con la constancia que obra a fojas ciento treinta y dos a ciento treinta y cinco del expediente principal, recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el veintiuno de febrero de dos mil tres, en la que el propio M.A.F.O., en su carácter de síndico del Municipio actor, compareció en este juicio y solicitó se le tuviera desistiéndose de la demanda presentada por el presidente municipal debido a que éste carece de facultades para representar al actor. Por tanto, como se apuntó, sólo cuando el Congreso del Estado determinó que el síndico estaba suspendido, dicho funcionario dejó de ejercer las funciones y, en consecuencia, se actualizó el impedimento legal.

En efecto, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 115, fracción I, tercer párrafo, establece que las Legislaturas Locales podrán suspender o revocar el mandato a algunos de los miembros del Ayuntamiento por alguna de las causas graves que la ley local prevea, lo que retoma la Constitución Local en su artículo 59, fracción IX. Los preceptos en cita establecen lo siguiente:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un presidente municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al Gobierno Municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

"...

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan."

"Artículo 59. Son facultades de la legislatura:

"...

"IX. La Legislatura Local, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrá suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros por alguna de las causas graves que la ley reglamentaria prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan. ..."

Asimismo, el artículo 93 de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, en lo conducente, señala:

"Artículo 93. Compete exclusivamente a la Legislatura del Estado, declarar la suspensión o desaparición de un Ayuntamiento, y la suspensión o revocación del mandato de uno o más de sus integrantes."

De los numerales transcritos destaca la intención del legislador de preservar la integración del órgano de gobierno del Municipio, previendo que sólo la legislatura, por una mayoría calificada, podrá suspender o revocar los mandatos conferidos, ya que su integración es fundamental para el funcionamiento del Ayuntamiento, salvaguardando, además, la voluntad del pueblo que se manifiesta al momento de elegir a sus representantes; por lo que, en este asunto, únicamente a través de la declaratoria de suspensión o revocación emitida por el órgano legislativo, es como puede entenderse que el síndico del Municipio actor se encontraba impedido legalmente para ejercer la atribución que le correspondía.

Por tanto, si la suspensión del síndico municipal data del veintidós de febrero de dos mil tres, fecha en la que surtió sus efectos la declaratoria de la Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, es innegable que el siete de febrero del mismo año, en que se presentó la demanda de controversia constitucional ante este Alto Tribunal, el presidente carecía de la representación del Municipio actor, puesto que en esta fecha aún no existía impedimento legal para que el síndico dejara de asumir la representación jurídica del Municipio.

En consecuencia, al carecer de facultades el presidente municipal para representar al Municipio de Teotitlán de F.M., Estado de Oaxaca, lo procedente es sobreseer en la presente controversia constitucional con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los numerales 19, fracción VIII y II, primer párrafo, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 1a. XIX/97, consultable en la página cuatrocientos sesenta y cinco, T.V., agosto de mil novecientos noventa y siete, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyos rubro y texto son:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LA FALTA DE LEGITIMACIÓN DE LA PARTE ACTORA CONSTITUYE CAUSA DE IMPROCEDENCIA. Si bien la falta de legitimación no está expresamente considerada como causa de improcedencia dentro del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, también, la fracción VIII dispone que dicha improcedencia puede derivar de alguna disposición de la propia ley. Por tanto, si de conformidad con lo dispuesto por los artículos 1o. y 10, fracción I, de la ley reglamentaria que rige este procedimiento, sólo las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal podrán promover la acción de controversia constitucional y si la parte promovente no tiene este carácter, es claro entonces que ésta no puede ejercer la acción constitucional de mérito y que este motivo de improcedencia deriva de la ley en cita. Asimismo, si el promovente también carece de facultades para representar al ente público, en términos de lo dispuesto por la legislación ordinaria que lo rige y no hay motivo para presumirla, es evidente que no se surten los extremos del artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria, que establece los medios para acreditar la representación y capacidad de los promoventes; y de ahí que también, por esta causa, surja la improcedencia de la vía de la propia ley. En estas condiciones, se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria."

No es obstáculo a la conclusión alcanzada, por una parte, el hecho de que el Presidente Municipal de Teotitlán de F.M., Estado de Oaxaca, en el oficio de demanda manifestara que asumía la representación jurídica del Municipio debido a que el síndico se encontraba impedido para asumir dicha representación por haberse dictado en su contra auto de formal prisión el diecinueve de octubre de dos mil dos; en virtud de que, en el caso, ese auto de formal prisión sólo lo vinculó a un proceso en el cual se pretendía probar su inocencia o culpabilidad; sin embargo, dicho funcionario siguió ejerciendo las funciones inherentes a su cargo; por tanto, dicho auto, en su caso, sólo actualizó una causa para que la legislatura determinara su suspensión, pues en tales condiciones para que se considerara suspendido y, en consecuencia, impedido, se requería necesariamente la declaratoria correspondiente del Congreso del Estado.

Lo anterior se corrobora de lo dispuesto por los artículos 26, primer párrafo, 89, fracción II, 90 y 93, primer y segundo párrafos, de la Ley Municipal para el Estado de Oaxaca, que señalan:

"Artículo 26. Los cargos de presidente municipal, síndicos y regidores de un Ayuntamiento serán obligatorios y sólo podrán ser renunciables o excusables por causa justificada que calificará el propio Ayuntamiento con sujeción a esta ley. De todos los casos conocerá la Legislatura del Estado haciendo la declaratoria correspondiente y proveerá lo necesario para cubrir la vacante si después de llamado el suplente, éste no acudiere."

"Artículo 89. La Legislatura del Estado, cuando lo considere necesario, desde el momento en que se dé inicio al procedimiento de revocación de mandato de algún miembro de un Ayuntamiento y hasta en tanto no se emita la resolución correspondiente, podrá decretar en forma precautoria por acuerdo de las dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes, la suspensión provisional del mandato de uno o varios de los miembros de un Ayuntamiento.

"Independientemente de lo anterior, son causas graves para la suspensión del mandato de algún miembro del Ayuntamiento:

"...

"II. El haberse dictado en su contra auto de sujeción a proceso o de formal prisión, como probable responsable en la comisión de un delito."

"Artículo 90. Decretada la suspensión del mandato de algún miembro del Ayuntamiento, éste asumirá su cargo una vez vencido el término de la suspensión , o actualice su proceder, de tal forma que se escape con ello a la órbita de la causal o causales motivo de la suspensión."

"Artículo 93. Compete exclusivamente a la Legislatura del Estado, declarar la suspensión o desaparición de un Ayuntamiento, y la suspensión o revocación del mandato de uno o más de sus integrantes.

"La solicitud para que la Legislatura Local, conozca de estos asuntos, podrá ser formulada por el Ejecutivo del Estado, por los Legisladores Locales, por los integrantes del Ayuntamiento respectivo o por los ciudadanos vecinos del Municipio."

Como puede observarse, la suspensión de un miembro del Ayuntamiento no se da por el solo hecho de actualizarse alguna de las causas que al efecto establece la legislación, sino que debe mediar una solicitud presentada por persona legitimada para ello ante la legislatura, la que podrá, con el acuerdo de las dos terceras partes de la totalidad de sus integrantes, hacer la declaratoria de suspensión del mandato, con lo que se acredita que al momento de la presentación de la demanda no existía impedimento legal alguno que imposibilitara al síndico a asumir la representación jurídica del Municipio, máxime si se toma en cuenta que no obstante la existencia del auto de formal prisión decretado en contra del citado síndico municipal, éste gozaba de libertad provisional bajo caución.

Lo anterior se acredita con el proveído de catorce de abril de dos mil tres, dictado por el Juez Tercero de Distrito en el Estado de Puebla y que obra agregado a fojas trescientos setenta y uno a trescientos setenta y dos del expediente y que, en lo que interesa, dice:

"El diecinueve de octubre del año dos mil dos, al resolver la situación jurídica de M.A.F.O., y al encontrarse reunidos los requisitos por el artículo 19 de la Constitución General de la República, se decretó en su contra auto de formal prisión como probable responsable del ilícito de cohecho, previsto y sancionado por el artículo 222, fracción II, penúltimo párrafo, en términos del diverso 13, fracción II, ambos del Código Penal Federal, sin perjuicio de la libertad provisional bajo caución de que disfruta ..."

Por otra parte, tampoco es obstáculo lo que manifiesta el procurador general de la República en el sentido de que en el aludido auto de formal prisión se determinó que en términos de la fracción II del artículo 38 constitucional, se suspendía a M.A.F.O., síndico del Municipio actor, en sus derechos políticos y civiles, y que, en su opinión, esa suspensión debe relacionarse con la prerrogativa del ciudadano de poder ser votado para todos los cargos de elección popular, prevista en el artículo 35, fracción II, constitucional, por lo que la suspensión de esos derechos opera automáticamente desde el momento en que se dicta el auto de formal prisión, suspendiéndolo en el ejercicio de su cargo.

En efecto, no le asiste la razón al procurador general de la República con tal argumento, en virtud de que si bien es cierto que conforme al artículo 38, fracción II, de la Constitución Federal, los derechos y prerrogativas de los ciudadanos, entre los que se encuentra la de poder ser votado para todos los cargos de elección popular (artículo 35, fracción II, de la propia Norma Fundamental) se suspenden, entre otras causas, por estar sujeto a un proceso criminal por delito que merezca pena corporal, esa suspensión opera para el caso en el que el indiciado sea candidato precisamente a un cargo de elección popular, pero no así cuando éste ya ha sido elegido para ejercer un cargo público, porque en este supuesto, si el funcionario se encuentra ejerciendo sus funciones debe entenderse que se encuentra impedido legalmente cuando la revocación o suspensión del mandato la declara el Congreso de la entidad, el que por una mayoría calificada decida esa circunstancia.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros J.D.R., G.D.G.P., S.S.A.A., G.I.O.M. y presidente J.V.A.A.. Fue ponente en este asunto el señor M.G.I.O.M..