Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 10/95. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE SANTA CATARINA, NUEVO LEÓN.

MINISTRO PONENTE: J.V.A. ALEMÁN.

SECRETARIO: O.A.C.Q..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiuno de noviembre de mil novecientos noventa y seis.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el quince de agosto de mil novecientos noventa y cinco, A.A.M., L.H.S.G. y J.R. de la Rosa, en su carácter de presidente municipal, secretario y síndico segundo del Ayuntamiento Municipal de Santa Catarina, Nuevo León, respectivamente, promovieron demanda en la vía de controversia constitucional contra actos del Congreso, del gobernador y del contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, consistentes en: la disposición contenida en el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León y su aplicación (oficio 304/95 de dieciocho de julio de mil novecientos noventa y cinco emitido por el contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León).

SEGUNDO.-La parte demandante narró los hechos que se transcriben a continuación:

"En fecha dieciocho de julio del año en curso, mediante oficio número 304/95 de fecha diecisiete de julio del año corriente, se dirigió al presidente municipal de Santa Catarina, Nuevo León, A.A.M., por parte del contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, contador público G.G.R. y en el que se notifica a la Presidencia Municipal de Santa Catarina, Nuevo León, se dé cumplimiento al Acuerdo Número 53 de fecha dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco, publicado en el Periódico Oficial el día dos de junio del año corriente, expedido por el Congreso del Estado de Nuevo León y en el que se determinó instruir a la Contaduría Mayor de Hacienda a fin de que ejercite ante las autoridades correspondientes las acciones restitutorias en favor de la hacienda pública municipal las cantidades percibidas por conceptos de gratificación por los integrantes del Ayuntamiento, administración 1992-1994, sin aprobación del Congreso del Estado, fincamiento de responsabilidades y notificación y cobro a cargo del expresidente municipal, exsíndicos y exregidores, el proceder del Poder Legislativo del Estado de Nuevo León, a través de la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, es vulnerante (sic) en perjuicio de la Presidencia Municipal y Ayuntamiento de Santa Catarina, Nuevo León, del artículo 115 de la Constitución Política Federal vigente, ya que restringe la autonomía municipal de la parte recurrente, toda vez que se deja señalado que el Gobierno del Estado de Nuevo León a través del artículo 129 de su Constitución Política restringe el manejo de egresos de la hacienda pública municipal y en el que se coarta la autonomía y soberanía municipal, pues la disposición del erario municipal sujeta el pago de salario a los miembros de los Ayuntamientos, en particular el del Municipio de Santa Catarina, Nuevo León, a la aprobación del Congreso Estatal."

TERCERO.-Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora son los siguientes:

"Establece el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que este cuerpo de leyes es Ley Suprema en toda la Unión, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.-Señala el artículo 115 del mismo cuerpo de leyes preinvocado, en particular la fracción II, en que se deja señalado que los M., en particular el caso a estudio, el de Santa Catarina, Nuevo León, manejarán su patrimonio conforme a la ley. La fracción IV del mismo ordenamiento legal establece que los M., en el caso a estudio, el de Santa Catarina, Nuevo León, administrarán libremente su hacienda.-De lo anterior se colige que el Ayuntamiento es un cuerpo colegiado deliberante, autónomo y soberano y es la base de la división territorial, de su organización política y administrativa del Municipio.-Pese a lo anterior, la Constitución Política del Estado de Nuevo León establece que, según el artículo 129: ‘Los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin aprobación del Congreso.’.-Del texto de la Constitución Política del Estado de Nuevo León se desprende que existe antinomia jurídica relacionada con el artículo 115 de la Constitución Política Federal, siendo evidente su contradicción con la Constitución Política Federal y dada su jerarquía constitucional debe prevalecer el mandato constitucional contenido en el artículo 115 de nuestra Carta Magna. La intromisión ilegal tanto de la Contaduría Mayor de Hacienda, del Congreso del Estado de Nuevo León, como del Ejecutivo Estatal de Nuevo León al materializar el contenido del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, e inmiscuirse en el manejo del erario público municipal del Ayuntamiento de Santa Catarina, Nuevo León, resulta anticonstitucional por encontrarse en contravención con el mandato constitucional federal, según el artículo 115 de la Constitución Política Federal, relacionado con el 133 del mismo cuerpo de leyes, nos lleva a la conclusión de que de un estudio analítico jurídico, relacionados entre sí conllevan a dejar precisado que los actos llevados a cabo por las autoridades señaladas como órganos demandados resultan anticonstitucionales conforme a los razonamientos y fundamentos jurídicos pre-invocados, por lo que se solicita de esa Honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, previos los trámites de ley, se dicte sentencia al tenor de que la Justicia de la Unión ampara y protege a la parte actora del presente juicio de amparo contra los actos reclamados de los órganos demandados y se deje señalada la inconstitucionalidad del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, consecuentemente se restituyan las garantías jurídicas reclamadas (sic)."

CUARTO.-El gobernador del Estado de Nuevo León, al formular su contestación de demanda, en síntesis, manifestó lo siguiente:

a) Opone la excepción de falta de acción de la parte actora, por carecer de fundamento legal su demanda.

b) Respecto del oficio que se dice fue enviado por el contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, no se hace ninguna manifestación por referirse a autoridad ajena a la que suscribe.

c) No es cierto que se viole la autonomía municipal de la parte actora, ya que este concepto tiene un carácter relativo y no absoluto, pues respecto de su autonomía sólo tiene las siguientes facultades: gobierno propio con representantes electos en forma directa por la población; trato directo con el Estado sin autoridad intermedia; personalidad jurídica y patrimonio propios conforme a las limitaciones establecidas; expedición de bandos de policía y buen gobierno, de reglamentos, circulares y disposiciones administrativas, pero no de manera irrestricta, sino limitado a las bases normativas establecidas por el Congreso Local; prestación de servicios públicos, pero con el concurso del Estado conforme a las disposiciones de ley; administración de su hacienda conforme a los ingresos que le son propios constitucionalmente y que establezca el Congreso Estatal en su favor; aprobación de su presupuesto de egresos sujeto a revisión por el Congreso Estatal (incluye remuneraciones de sus miembros); formulación, aprobación y administración de diversas áreas de desarrollo urbano, suelo y tenencia de la tierra, conforme a las disposiciones de las leyes federales y estatales.

d) Son infundados los conceptos de invalidez, ya que el artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León no contraría el artículo 115 de la Constitución Federal, pues, por el contrario, se ajusta a éste, ya que no se afecta la autonomía del Municipio, pues la fracción IV del artículo 115 en cita faculta a las Legislaturas de los Estados para aprobar las leyes de ingresos y revisar las cuentas públicas de los M., y en esta facultad se incluye la revisión de remuneraciones al presidente municipal, síndicos y regidores del Ayuntamiento, pues los pagos que se les hacen a dichos funcionarios constituyen un renglón de la cuenta pública a revisar.

e) Los ciudadanos del Ayuntamiento eligieron a sus representantes en el Congreso del Estado, que es precisamente el que revisa las remuneraciones de los funcionarios municipales. Además, es de importancia para la población que exista un órgano que revise las remuneraciones de los miembros del Ayuntamiento, pues, de lo contrario, cada Ayuntamiento lo haría a su arbitrio. El órgano adecuado para revisar las remuneraciones de los funcionarios del Ayuntamiento es la Legislatura Estatal; de otra manera, serían los propios funcionarios municipales los que se vigilarían y revisarían.

f) Las facultades de los Ayuntamientos para elaborar sus presupuestos de egresos, no se le quitan con el artículo 129 de la Constitución Local, sólo se les limita la facultad en lo referente a las remuneraciones de sus miembros, para proteger sus finanzas y en beneficio de la población.

QUINTO.-El contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León, al formular su contestación de demanda, expresó en síntesis lo siguiente:

a) Es infundado (sic) el acto reclamado consistente en el oficio 304/95, de fecha diecisiete de julio de mil novecientos noventa y cinco, por el que esencialmente se requiere al presidente municipal de Santa Catarina, Nuevo León, la restitución en favor de la hacienda municipal, de las cantidades percibidas por concepto de gratificaciones a los integrantes del Ayuntamiento, administración 1992-1994, sin la aprobación del Congreso Local. Es infundada ya que el oficio respectivo es la conclusión de la revisión constitucional de la cuenta pública y de ninguna forma se atenta contra la autonomía municipal, pues el propio artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, autoriza a las Legislaturas de los Estados a la revisión de las cuentas públicas de los M..

b) El contador mayor de Hacienda del Estado de Nuevo León cuenta con atribuciones conforme a la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda: para fincar responsabilidad a causa de las irregularidades detectadas (artículo 7o., fracción II); incurre en responsabilidad quien cause daño o perjuicio a la hacienda pública estatal (21); la implicación de daños y perjuicios patrimoniales a la hacienda pública estatal, municipal o de sus entidades, se determinará y cuantificará la responsabilidad administrativa (23, fracción II); las responsabilidades y sanciones económicas tendrán el carácter de crédito fiscal (23, último párrafo).

c) No es cierto que el oficio impugnado viole los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, puesto que, por el contrario, tiene su fundamento en el artículo 23, fracción II, de la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda del Estado, y se expresan los motivos que lo sustentan.

d) Es infundado el argumento en el que se dice que el acto reclamado viola el artículo 115, fracción IV, primero y último párrafos, de la Constitución Federal, pues, si bien el Ayuntamiento es quien estudia y autoriza el gasto público municipal, también lo es que a éste le corresponde enviar al Congreso del Estado, para su aprobación definitiva, la remuneración de los miembros del Ayuntamiento, a efecto de garantizar un uso eficiente e imparcial del gasto y evitar la determinación arbitraria de sus ingresos personales en perjuicio del interés público, con apoyo en lo dispuesto por el artículo 129 de la Constitución Estatal, que en ningún momento se contrapone a la disposición federal, sino que se complementan.

e) Son improcedentes las pretensiones de la parte actora, ya que no agotó previamente el procedimiento legal establecido en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que dispone que de las controversias de cualquier índole que se susciten entre M. o entre ellos y el Estado, conocerá la Legislatura Local conforme a lo dispuesto por dicha ley. Por tanto, la presente controversia constitucional debe sobreseerse con fundamento en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

f) Los demandantes consintieron el acto reclamado, al someterse a la aprobación del Congreso del Estado en relación con las remuneraciones que percibieron en 1993 los integrantes del Ayuntamiento de Santa Catarina, Nuevo León, y no haberse inconformado con el acuerdo de fecha diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y tres.

SEXTO.-El Congreso del Estado de Nuevo León, en su oficio de contestación de demanda, en síntesis expresó:

a) Es infundada la demanda, ya que la parte actora hace una indebida interpretación del artículo 129 de la Constitución Local, pues, contrario a lo que afirma, este numeral no invade la esfera municipal sino que es acorde y correlativo de la atribución que tiene la Legislatura del Estado para revisar y examinar la totalidad de la cuenta pública municipal, como lo previene el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal y se apoya en el artículo 26 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León.

b) Debe tomarse en cuenta que en la presente controversia constitucional no se combate la Ley de la Contaduría Mayor de Hacienda en el Estado, reglamentaria de las facultades del Congreso del Estado, ni el Acuerdo 53, de fecha dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y cinco, expedido por la Legislatura Estatal, en que se fundamenta en forma inmediata y directa el acto concreto de aplicación.

c) La libre administración de la hacienda municipal no es un postulado irrestricto, sino limitado conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, por lo que la autonomía financiera alegada es correlativa y paralela a la diversa atribución de las Legislaturas Estatales. En el caso, el artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León se armoniza con el 115, fracción IV, último párrafo, de la Constitución Federal.

d) Falta de interés jurídico de la parte actora, pues no se demuestra afectación o perjuicio en su órbita legal de competencia.

SÉPTIMO.-Por acuerdo del veintiuno de agosto del año en curso, dictado por el presidente de esta Suprema Corte de Justicia, se admitió la demanda de referencia, ordenándose formar y registrar el expediente respectivo; se hizo del conocimiento de las partes, que le correspondía fungir como instructor al Ministro J.V.A.A.. En consecuencia, se emplazó a las autoridades demandadas y, por último, se le dio vista al procurador general de la República, a fin de que estuviera en aptitud de manifestar lo que a su derecho conviniere.

OCTAVO.-Por oficio número 0498/95, presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el cuatro de octubre del presente año, el procurador general de la República desahogó la vista a que se ha hecho referencia, solicitando se declare la invalidez del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, así como la de su acto de aplicación (fojas 63 a 79).

NOVENO.-Por proveído de fecha veintitrés de octubre del año en curso se tuvo por contestada la demanda y por desahogada la vista concedida al procurador general de la República; asimismo, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por los codemandados.

DÉCIMO.-El día trece de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se celebró la audiencia de ofrecimiento, desahogo de pruebas y alegatos. En ese mismo acto procesal se ordenó turnar el expediente para su estudio al M.J.V.A.A., y

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer y resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 104, fracción IV, 105, fracción I, inciso i) y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1o. y 36 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General de la República y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se trata de una controversia constitucional suscitada entre un Municipio y un Estado, en la que se plantea la inconstitucionalidad del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León y de su acto de aplicación consistente en el oficio número 304/95, expedido por el contador mayor de Hacienda del Congreso de la misma entidad federativa.

SEGUNDO.-Previo a cualquier otra cuestión, es necesario analizar las causales de improcedencia invocadas por las partes, por ser de orden público que debe estudiarse de manera preferente.

El gobernador del Estado de Nuevo León opone como excepción la falta de acción de la parte actora, lo que propiamente debe considerarse como falta de legitimación de la demandante.

Es infundada la excepción opuesta.

Conforme a las normas que rigen la competencia para conocer de la presente controversia, los M. están legitimados para promoverla, atento lo dispuesto en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dice:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá en los términos que señala la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"i) Un Estado y uno de sus M., sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, ..."

Entonces, conforme a lo dispuesto en tal disposición, si el Municipio de Santa Catarina, del Estado de Nuevo León, ocurre por conducto de su legal representación a promover la presente controversia constitucional en contra del mismo Estado, es claro que se ubica en el supuesto a que se refiere el precepto invocado, por lo que aquella entidad política tiene legitimación para intentar la acción.

Por otra parte, la Legislatura del Estado de Nuevo León invoca la excepción de falta de interés jurídico de la parte actora, en atención a que, en la especie, el Ayuntamiento demandante no demuestra en forma alguna que se le esté originando afectación o perjuicio en su órbita legal de competencia con motivo de la aplicación del acto reclamado.

De igual manera, es infundada la excepción antes invocada, ya que, contrariamente a lo que aduce la autoridad demandada, del contenido del acto controvertido se advierte que existe una afectación al interés jurídico de la parte actora, por la sencilla razón de que se emite en su contra requerimiento de cobro de los fincamientos de responsabilidades, a fin de resarcir a la Tesorería Municipal de las cantidades que se dice indebidamente percibieron los integrantes de ese Ayuntamiento de la administración 1992-1994.

El contador mayor de Hacienda del Congreso del Estado de Nuevo León invoca la causal de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Aduce, en esencia, que son improcedentes las pretensiones del Municipio demandante en virtud de que no agotó previamente el procedimiento legal establecido en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, el cual establece que de las controversias de cualquier índole que se susciten entre los M., o entre ellos y el Estado, conocerá la Legislatura Local conforme a lo dispuesto por esta ley y la Constitución Política del Estado.

Resulta infundada dicha causal de improcedencia.

La fracción VI del artículo 19 de la ley que rige las controversias constitucionales, y que fue transcrita anteriormente, consagra el principio de definitividad en el trámite de estos mecanismos de control constitucional.

Por su parte, el artículo 8o. de la ley estatal antes referida, ordena:

"Artículo 8o. De las controversias de cualquier índole que se susciten entre M., o entre ellos y el Estado; conocerán la Legislatura Local conforme lo dispuesto por esta ley y la Constitución Política del Estado."

Cabe mencionar que la causal de improcedencia establecida en la fracción VI del artículo 19 de la ley reglamentaria no se encontraba prevista en la iniciativa de ley que el titular del Ejecutivo Federal envió a la Cámara de Senadores, la que fungió como la de origen. Fue en el dictamen de las Comisiones Unidas de Gobernación, Primera Sección, de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, Tercera Sección, del Senado de la República, donde se incluyó el artículo 19, tal como fue aprobado por ambas Cámaras del Congreso de la Unión. En dicho dictamen sólo se explicó:

"En el capítulo III, se regulan, por razones de orden público, las causas evidentes que puedan hacer improcedente la controversia constitucional intentada y las causas de sobreseimiento del juicio, previéndose que las causales de improcedencia deban ser examinadas de oficio, independientemente de que las aleguen o no las partes."

Es conveniente señalar que la causal de improcedencia en análisis no existía en el marco legal vigente con anterioridad al diez de junio de mil novecientos noventa y cinco, y fue introducida por la entrada en vigor de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional.

No pasa inadvertido que el Tribunal Pleno, en sesiones celebradas el seis de noviembre y cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, resolvió en lo principal las controversias constitucionales 3/93 y 1/95 promovidas respectivamente por los Ayuntamientos de S.P.G.G. y Monterrey, ambos del Estado de Nuevo León, declarando la validez constitucional de los actos reclamados; sin embargo, las controversias fueron tramitadas conforme al marco jurídico anterior, en atención a lo ordenado por el artículo octavo transitorio del decreto de fecha treinta de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, publicado en el Diario Oficial de la Federación el día siguiente, por el que se modificaron varios artículos constitucionales, entre ellos el 105; dicho precepto es del tenor literal siguiente:

"OCTAVO.-Las reformas al artículo 105, entrarán en vigor en la misma fecha en que entre en vigor la ley reglamentaria correspondiente."

Los artículos transitorios relativos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo del presente, señalan:

"PRIMERO.-El presente decreto entrará en vigor 30 días después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.-SEGUNDO.-Las controversias constitucionales y ordinarias pendientes de resolución a la entrada en vigor del presente decreto, se tramitarán y resolverán en los términos establecidos en las disposiciones aplicables al momento en que se iniciaron."

Al haberse presentado la demanda de la presente controversia el quince de agosto de mil novecientos noventa y cinco, ésta se tramitó y deberá resolverse conforme a lo ordenado por el artículo 105 reformado y su nueva ley reglamentaria, donde se contiene el principio de definitividad en materia de controversias constitucionales.

Precisado lo anterior, se pasa al estudio de la causal correspondiente.

No obstante existir un recurso ante la Legislatura, este tribunal constitucional considera que el mismo no se refiere a las controversias constitucionales entre los Estados y los M., respecto de la constitucionalidad de sus actos o disposiciones de carácter general a las que se refiere el artículo 105 de la Constitución Federal.

Ciertamente, en la fracción I, inciso i), de ese dispositivo, se hace referencia específica a esos conflictos, como de aquellos en que deberá conocer la Suprema Corte, lo que hace coherente el artículo 8o. de la Ley de la Administración Pública Municipal del Estado de Nuevo León, que se refiere a conflictos entre el Estado y los M., pero en relación con la Constitución y leyes locales, de lo que se infiere que la expresión "controversias de cualquier índole" que en el mismo se utiliza, debe circunscribirse a las acabadas de señalar.

De lo anterior se sigue que el Congreso del Estado de Nuevo León resultaba constitucionalmente incompetente para resolver el conflicto planteado que se refiere a la "constitucionalidad" de actos del Estado en contra del Municipio o accionante. Además, resulta obvio que al regular el artículo 105 de la Constitución Federal las controversias constitucionales, las vincula a ella misma y no a las Constituciones Locales.

La litis de la controversia versa sobre la interpretación del artículo 115 de la Constitución Federal, con la finalidad de establecer si la facultad de aprobar los emolumentos de los servidores públicos del Ayuntamiento, los puede realizar de manera autónoma o si se está en presencia de una potestad de la Legislatura Local, esto es, se trata de establecer si la facultad de aprobar las remuneraciones de los servidores públicos del Ayuntamiento es municipal o estatal, de acuerdo con la Constitución Federal. Por ello, la Legislatura Local resultaba incompetente para conocer del conflicto, dado que la interpretación de la norma fundamental corresponde en exclusiva, dentro de nuestro sistema constitucional, al Poder Judicial de la Federación y, en última instancia, a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

El artículo 8o. de la Ley de la Administración Pública Municipal establece una vía para la solución de conflictos entre el Estado de Nuevo León y sus M.; ello no puede involucrar el análisis relativo a si se violó la Constitución Federal, sino sólo de violaciones a la Constitución y leyes locales. La causal de improcedencia relativa al principio de definitividad que establece la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, tendría que vincularse con una vía establecida específicamente para la decisión de ese tipo de controversias que dejara a la Suprema Corte el carácter de tribunal de última instancia en ese tipo de asuntos, lo que por el momento no ha acontecido.

Es fundatorio de lo anterior, la tesis jurisprudencial número 51/1996, del Tribunal Pleno, que tiene como base la ejecutoria emitida al resolverse por mayoría de siete votos, en sesión del dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y seis, la controversia constitucional número 13/95, promovida por el Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, que dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE EL ESTADO DE NUEVO LEÓN Y SUS MUNICIPIOS. PROCEDEN SIN NECESIDAD DE AGOTAR PREVIAMENTE LA VÍA PREVISTA POR EL ARTÍCULO 8o. DE LA LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL.-El artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las controversias constitucionales son improcedentes ‘cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto’, principio de definitividad que no opera tratándose de controversias promovidas contra el Estado de Nuevo León, por alguno de sus M., sobre la constitucionalidad de sus actos, en relación a la vía de defensa prevista en el artículo 8o. de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de ese Estado, pues si bien en él se especifica que ‘de las controversias de cualquier índole que se susciten entre M., o entre ellos y el Estado, conocerá la Legislatura Local’, conforme a lo dispuesto por la propia ley y la Constitución Política del Estado, debe interpretarse que ello se circunscribe a controversias derivadas de la aplicación de estos ordenamientos, sin comprender aquellas que se vinculen a la Constitución Federal, pues, en este supuesto, el principio de definitividad referido sólo operaría en relación con una vía específicamente prevista en la ley para la solución de este último tipo de conflictos. Lo anterior se fortalece con lo dispuesto en la fracción I, inciso i), del propio artículo 105 de la Constitución Federal, que al prever las controversias constitucionales de que debe conocer la Suprema Corte de Justicia y mencionar los conflictos entre el Estado y sus M., los limita a aquellos que versen sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, resultando coherente que los referidos a la Constitución y leyes locales se resuelvan en la vía prevista por estos ordenamientos, o sea en la hipótesis de que se trata, por el artículo 8o. citado."

A mayor abundamiento, para que pudiera operar la referida causal de improcedencia, tendría que ser la propia Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución, o algún ordenamiento del mismo rango, la que previera y regulara una vía de defensa previa ante algún órgano del propio Poder Judicial de la Federación, único facultado constitucionalmente para examinar y definir cuestiones relativas a si se respetó la supremacía constitucional.

Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia, en la tesis XLIV/96, que se transcribe a continuación:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SÓLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL.-Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus M., debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados. Controversia constitucional 3/93.-Ayuntamiento de S.P.G.G..-6 de noviembre de 1995.-Unanimidad de once votos.-Ponente: J.D.R.: J.C.R.."

Sostiene también el contador mayor de Hacienda, que la presente controversia constitucional es improcedente porque los demandantes consintieron el acto reclamado al someterse a la aprobación del Congreso del Estado con relación a las remuneraciones que percibieron en mil novecientos noventa y tres los integrantes del Ayuntamiento de Santa Catarina, Nuevo León, y no haberse inconformado con el acuerdo de fecha 19 de febrero de 1993, de lo que se deduce que es un acto consentido.

Es infundada la causal de improcedencia de mérito.

Es inexacto que la parte demandante hubiese externado su consentimiento para que el Congreso del Estado de Nuevo León le autorizara las remuneraciones que debía entregar a los integrantes de su Ayuntamiento, pues de la lectura del acuerdo de diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y tres, que en copia certificada obra a fojas ciento cuarenta y ocho a ciento cincuenta y seis del expediente, se advierte que en su texto no se menciona al Municipio de Santa Catarina, Nuevo León, sino a veintiséis M. diversos a quienes sí se les autorizó, en atención a su solicitud, el pago de los sueldos de sus servidores públicos durante dicho año.

Para reafirmar lo anterior, cabe agregar que en el mismo acuerdo se explica lo siguiente:

"Es de hacer notar que no pasó desapercibido para los miembros integrantes de las comisiones dictaminadoras, el hecho de que aún faltan varios M. por dar cumplimiento a esta obligación constitucional, y en otros casos, fueron remitidas propuestas que se encuentran fuera de los parámetros a que hicimos mención, razón por la que en los primeros días de nuestro próximo periodo ordinario de sesiones, habremos de analizar en comisiones las alternativas posibles para proponer a este pleno, alguna medida de solución para que en tiempo y forma sean cumplidas por los Ayuntamientos las disposiciones, contenidas en nuestra Constitución como ley superior aplicable en el Estado de Nuevo León."

Al margen de lo anterior, cabe precisar que la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional no prevé como causal de improcedencia de la demanda, la circunstancia de que se pudiere haber consentido expresamente el acto cuya invalidez se demanda.

No advirtiéndose alguna otra causal de improcedencia, procede entrar al estudio del fondo del asunto.

Cabe aclarar que, si bien respecto del artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León, ya existe pronunciamiento en diversas resoluciones emitidas por este Tribunal Pleno, al resolver distintas controversias constitucionales, es el caso que no procede sobreseer por cosa juzgada, ya que, para ello, se requeriría identidad en las partes, lo que no se actualiza por ser distintos los promoventes, así como identidad de los actos, y en el caso sólo existe identidad de la norma atacada, pero no así del acto concreto de aplicación.

TERCERO.-El Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Santa Catarina, Nuevo León, aduce, en esencia, que es inconstitucional el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, que prohíbe a los Ayuntamientos acordar remuneración alguna para sus integrantes, sin la aprobación del Congreso Estatal, por ser contrario a lo establecido en las fracciones II y IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que se establece que los M. manejarán su patrimonio conforme a la ley y que administrarán libremente su hacienda; y que, en consecuencia, se restringe su autonomía mediante el acto de aplicación, consistente en la emisión del oficio número 304/95, suscrito por el contador mayor de Hacienda de la citada entidad federativa.

El Pleno de este Alto Tribunal, al resolver el día trece de mayo del año que transcurre, por mayoría de siete votos, la controversia constitucional 13/95, promovida por el Ayuntamiento de San Nicolás de los Garza, Nuevo León, en el que fue ponente el M.M.A.G., se basó en las consideraciones que se copian a continuación y que sirven para apoyar el sentido de esta resolución.

"Para determinar si el artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León contradice el artículo 115 de la Constitución General, debe considerarse, por una parte, que este último precepto no puede examinarse aisladamente de los demás dispositivos de la Carta Fundamental; y, por otra, que tanto por lo que se refiere a la fijación de remuneraciones a los servidores públicos, como en cuanto a la aprobación de presupuestos, se establece un sistema congruente con el principio contenido en el artículo 39 consistente en que la soberanía nacional reside, esencial y originariamente, en el pueblo, así como con el derivado del artículo 40 en cuanto a que ‘Es voluntad del pueblo constituirse en una República representativa ...’, principios a los que se encuentran sujetos los M., no obstante la autonomía que se les reconoce en el artículo 115 del mismo Ordenamiento Supremo.

"Por lo que toca al sistema de fijación de remuneraciones, existe un dispositivo de carácter general aplicable no sólo a la Federación, sino también a los Estados y a los M.. El artículo 13 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su parte conducente: ‘Ninguna persona o corporación puede tener fuero, ni gozar más emolumentos que los que sean compensación de servicios públicos y estén fijados por la ley.’. La Ley Fundamental acoge el principio básico de nuestro sistema jurídico, consistente en que sólo a través de un acto formalmente legislativo se puede establecer el salario de un servidor público, lo que resulta congruente con los principios de soberanía y representación popular. Ésta es la razón por la cual, tratándose de funcionarios federales, se exige que su remuneración la establezca la Cámara de Diputados en el presupuesto de egresos, tal como lo estipulan los artículos 75 y 126 de la Constitución, que ordenan:

"‘Artículo 75. La Cámara de Diputados, al aprobar el presupuesto de egresos, no podrá dejar de señalar la retribución que corresponda a un empleo que esté establecido por la ley; y en caso de que por cualquiera circunstancia se omita fijar dicha remuneración, se entenderá por señalada la que hubiere tenido fijada en el presupuesto anterior, o en la ley que estableció el empleo.

"‘Artículo 126. No podrá hacerse pago alguno que no esté comprendido en el presupuesto o determinado por la ley posterior.’

"El Constituyente reservó a la representación nacional la facultad de fijar las remuneraciones de los servidores públicos a través de la aprobación del correspondiente presupuesto de egresos de la Federación, el cual es un acto formalmente legislativo por provenir de una de las Cámaras del Congreso de la Unión, tal como lo señala el artículo 74, fracción IV, de la Ley Fundamental, que establece:

"‘Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados: ... IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el presupuesto de egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.’

"Por otra parte, el artículo 73 señala, en su fracción VII, la facultad del Congreso de la Unión de ‘imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto.’. También resultan ilustrativos los párrafos tercero a séptimo del propio artículo 74, (fracción IV), que disponen:

"‘No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.-La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.-Si del examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.-La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.-Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven; ...’

"El párrafo noveno del artículo 100, relativo al Poder Judicial de la Federación que constitucionalmente goza de plena autonomía en grado superior o, al menos, análogo a la de los M., dispone:

"‘La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación. Con ambos se integrará el presupuesto del Poder Judicial de la Federación que será remitido por el presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su presidente.’

"Respecto del Gobierno del Distrito Federal, se previenen disposiciones semejantes. En la fracción IV, inciso a), del artículo 122, se establece que:

"‘La Asamblea de Representantes del Distrito Federal tiene facultades para: a) Expedir su ley orgánica que regulará su estructura y funcionamiento internos, la que será enviada al jefe del Distrito Federal y al presidente de la República para su sola publicación; b) Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, analizando primero las contribuciones que a su juicio deban decretarse para cubrirlos. La Asamblea de Representantes, formulará su proyecto de presupuesto y lo enviará oportunamente al jefe del Distrito Federal para que éste ordene su incorporación al proyecto de presupuesto de egresos del Distrito Federal.’

"En el inciso c) se añade:

"‘c) Revisar la cuenta pública del año anterior. La revisión tendrá como finalidad comprobar si los programas contenidos en el presupuesto se han cumplido conforme a lo autorizado según las normas y criterios aplicables, así como conocer de manera general los resultados financieros de la gestión del gobierno del Distrito Federal. En caso de que de la revisión que efectúe la Asamblea de Representantes, se manifestaran desviaciones en la realización de los programas o incumplimiento a las disposiciones administrativas o legales aplicables, se determinarán las responsabilidades a que haya lugar de acuerdo con la ley de la materia.’

"Finalmente, también fortalece las consideraciones expuestas el artículo 127 de la Constitución, que establece:

"‘El presidente de la República, los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados y senadores al Congreso de la Unión, los representantes a la Asamblea del Distrito Federal y los demás servidores públicos recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos de la Federación y del Distrito Federal o en los presupuestos de las entidades paraestatales, según corresponda.’

"De esta forma, la interpretación sistemática de los artículos transcritos del Código Supremo lleva a la conclusión de que sólo puede retribuirse los servicios prestados por un servidor público federal en los términos señalados en el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado anualmente por la Cámara de Diputados.

"Las anteriores consideraciones, sustentadas en disposiciones de la Constitución Federal, permiten inferir que si las Constituciones y leyes locales siguen el mismo sistema, en cuanto a los problemas referidos en relación a los Estados y M., lejos de considerarse violatorios de aquélla, la respetan fielmente. Esto quiere decir que el artículo 129 de la Constitución del Estado de Nuevo León, respeta la Constitución Federal al prevenir que sólo el Congreso Local, como órgano legislativo, representante de la ciudadanía pueda autorizar la remuneración de los servidores públicos, no sólo del Estado, sino también de los M., al carecer el Ayuntamiento del carácter de órgano formalmente legislativo. El mandato del artículo 13 constitucional se vería insatisfecho si la remuneración de un servidor público sólo es autorizada por el Cabildo al aprobar el presupuesto de egresos, ya que el Ayuntamiento no es un órgano formalmente legislativo y por lo mismo no expide leyes.

"El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su primer párrafo, ordena:

"‘Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.’

"Este precepto, conjuntamente con lo ordenado por las fracciones II y IV del artículo 115, contrariamente a lo pretendido por el Ayuntamiento actor, llevan a la conclusión de que la facultad de establecer las remuneraciones ordinarias y extraordinarias de los servidores públicos de los M. corresponde al Congreso Local. Esto es así, en virtud de que las facultades que la Constitución otorga a los M. y a su órgano de dirección política y administrativa, que es el Ayuntamiento, en estas materias no son absolutas, sino restringidas. En principio, la fracción II del artículo 115 del Código Político, establece expresamente que la facultad de manejar el patrimonio de los M. está limitada a lo que determinen las leyes, disposiciones que sólo pueden expedir el Constituyente y la Legislatura Local. Por ello, resulta infundada la pretensión de la actora que considera derogado o inconstitucional el numeral 129 de la Constitución Local, ya que esta disposición sólo establece una modalidad en la que la potestad del Ayuntamiento debe ser ejercitada. De lo anterior se sigue que la prerrogativa municipal de aprobar sus presupuestos tampoco es absoluta, sino también limitada a lo que establezca la Constitución y las leyes locales, no existiendo, en la especie, una invasión a la esfera competencial municipal."

Además de todo lo anteriormente expuesto, este Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, por unanimidad de votos, con fecha seis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, la controversia constitucional número 3/93, promovida por el Ayuntamiento de S.P.G.G., Nuevo León, contra actos del Congreso, gobernador y del secretario de la Contraloría General, todos de la mencionada entidad federativa, determinó declarar la validez del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.

Las consideraciones que sustentaron la resolución de referencia, son las mismas que cimentarán este fallo dado que en ambos el análisis constitucional gira en torno al artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.

La parte que interesa de dicha resolución es:

"QUINTO.-A continuación se entra al tema litigioso a que se alude en el inciso g) del escrito de demanda relativo, que se hace consistir en la inconstitucionalidad del artículo 129 de la Constitución del Estado, por virtud del cual se exige al Municipio actor remita para su aprobación, la relación de las remuneraciones acordadas para los miembros del Ayuntamiento.

"El citado artículo 129 establece:

"‘Artículo 129. Los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros sin aprobación del Congreso.’

"La parte actora deduce la inconstitucionalidad de tal precepto, de la oposición que encuentra con la fracción IV último párrafo del artículo 115 de la Constitución Federal, que establece la facultad de los Ayuntamientos para aprobar sus presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles, lo que relaciona con el artículo 16 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal, que dice:

"‘Artículo 16. Los cargos de presidente municipal, regidores y síndicos de un Ayuntamiento, son obligatorios pero no gratuitos y su remuneración se fijará en los presupuestos de egresos correspondientes. Estos cargos sólo podrán ser excusables o renunciables por causa justificada que calificará el propio Ayuntamiento con sujeción a esta ley, en todos los casos, el H. Congreso del Estado conocerá y hará la declaratoria correspondiente y proveerá lo necesario para cubrir la vacante.’

"Lo anterior lleva a considerar que el planteamiento básico materia de la presente controversia, consiste en determinar si la circunstancia de que el último párrafo de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución General de la República, establezca que los presupuestos de egresos deben ser aprobados por los Ayuntamientos, hace inconstitucional el artículo 129 de la Constitución del Estado, que impide a dichos Ayuntamientos acordar remuneraciones para sus miembros sin aprobación del Congreso.

"La referida fracción IV, en su último párrafo, dispone:

"‘Las Legislaturas de los Estados aprobarán las Leyes de Ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.’

"Del texto del párrafo invocado se infiere que tratándose de ingresos municipales y de la revisión de sus cuentas, no existe duda sobre la legítima intervención de las Legislaturas Locales, y así lo ha recogido la Constitución Estatal y las leyes secundarias en los diversos preceptos antes aludidos, como son los artículos 63, fracción X y 128, de la Constitución del Estado y 26, inciso c), fracciones I y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal de la entidad.

"La oposición que plantea la parte actora se limita al tema relacionado con la válida intervención del Congreso en materia de remuneraciones a los servidores municipales, arguyendo en lo esencial, que si la Constitución Federal dispone que los presupuestos de egresos deben ser aprobados por los Ayuntamientos, ninguna intervención compete a las Legislaturas para aprobar dichas remuneraciones puesto que éstas quedan comprendidas en el presupuesto de egresos.

"Esta Suprema Corte no comparte la proposición de la actora, que tiene como fundamento la interpretación literal y aislada del párrafo final de la fracción IV antes transcrita, cuando la exégesis sistemática y armónica con otras disposiciones conduce a otro resultado.

"En efecto, debe tomarse en consideración, inicialmente, que los tres aspectos que básicamente integran la actividad financiera pública, que son la Ley de Ingresos, el Presupuesto de Egresos y la revisión de la cuenta pública, están íntimamente relacionados entre sí, de tal manera que sólo su apreciación conjunta revela el estado de las finanzas públicas y permite discernir sobre la justificación del ejercicio, así como la toma de decisiones consecuentes.

"Esto es así, obviamente, porque si la Ley de Ingresos establece las reglas conforme a las cuales el Municipio puede válidamente allegarse fondos para el ejercicio, el Presupuesto de Egresos constituye el instrumento idóneo para determinar en ese mismo ejercicio el gasto público, en estrecha concordancia con la programación de actividades, conforme a los objetivos y prioridades que señale el Plan Municipal de Desarrollo y sus programas, aspectos sin los cuales no es posible material y jurídicamente efectuar la revisión de la cuenta anual.

"Específicamente, la vinculación entre el presupuesto y el Plan Municipal de Desarrollo impone la asignación de recursos por áreas de acuerdo con programas previamente establecidos, con objeto de obtener un mayor control y mejor evaluación del gasto público y la posible determinación de las responsabilidades resultantes, mediante la revisión de la cuenta pública, esto es, a través de la vigilancia financiera y la verificación de la eficiencia de los planes implementados, la fiscalización de la gestión financiera y el cuidado y cotejo de las cantidades erogadas con las partidas del presupuesto.

"Lo anterior se deduce de los artículos 130 a 137 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal del Estado, que respectivamente disponen:

"‘Artículo 130. Los presupuestos de egresos municipales serán los que aprueben los Ayuntamientos respectivos, para sufragar, desde el 1o. de enero hasta el 31 de diciembre del ejercicio anual correspondiente, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias directas y los organismos descentralizados que conforman la Administración Pública Municipal.’

"‘Artículo 131. El presupuesto de egresos además de comprender las erogaciones a que se refiere el artículo que antecede, deberá incorporar los subsidios, donaciones, estímulos, transferencias y demás conceptos de gastos que se otorguen a asociaciones, patronatos, instituciones de beneficencia pública y privada y demás organizaciones similares a éstas.’

"‘Artículo 132. La presupuestación del gasto público municipal se ajustará a los objetivos y prioridades que señale el Plan Municipal de Desarrollo y sus programas.’

"‘Artículo 133. Los presupuestos de egresos regularán el gasto público municipal y se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, detallando las asignaciones presupuestarias a nivel de partidas y la calendarización de sus ejercicios. A más tardar el día 31 de diciembre del año que antecede al ejercicio de su presupuesto de egresos, cada Ayuntamiento debe publicar un resumen del mismo en el Periódico Oficial del Estado. Asimismo, las modificaciones al presupuesto de egresos que autorice el Ayuntamiento, deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado, dentro de los quince días siguientes a la fecha del acuerdo respectivo.’

"‘Artículo 134. El gasto público municipal comprende las erogaciones por concepto de gasto corriente, inversión física, inversión financiera, así como pago de pasivos a deuda pública que realicen las dependencias de la Administración Pública Municipal directa y los organismos descentralizados.’

"‘Artículo 135. Los Ayuntamientos establecerán un sistema de evaluación y control que les permita que la ejecución del presupuesto de egresos se haga en forma programada.’

"‘Artículo 136. Cada Ayuntamiento llevará su contabilidad por periodos anuales y deberá comprender el registro de los activos, pasivos, capital, patrimonio, ingresos y egresos, así como las asignaciones, compromisos y ejercicios correspondientes a los programas y partidas de su propio presupuesto, para a la vez permitir, la obtención de sus estados financieros y demás información presupuestal.’

"‘Artículo 137. El sistema contable deberá diseñarse y operar en forma que facilite el control de los activos, pasivos, ingresos, costos, gastos, avances en la ejecución de programas y en general, de manera que permita medir la eficacia y eficiencia del gasto público municipal.’

"En correspondencia con el artículo 115 de la Constitución General de la República, la Constitución Política del Estado en su artículo 63, fracciones X y XIII, establece:

"‘Artículo 63. Pertenece al Congreso: ... X. Fijar anualmente, a propuesta de los respectivos Ayuntamientos, las contribuciones que deban formar la hacienda pública de los M., procurando que sean suficientes para cubrir sus necesidades; y revisar y aprobar las cuentas que éstos presenten correspondientes al ejercicio anterior ... XIII. Revisar y aprobar en su caso, cada año y cuando lo juzgue conveniente, las cuentas de cobro e inversión de los caudales públicos del Estado y municipales, previo examen y glosa de la Tesorería y el informe del gobernador.’

"En concreto, de estas disposiciones constitucionales se revela la idea rectora de que la cuenta pública municipal vaya acompañada de una información completa que permita efectuar una revisión seria y efectiva al Congreso Local; para ello, el Estado, cuenta con el asesoramiento técnico y jurídico del jefe de la hacienda pública del Estado, tal como lo disponen los artículos 135, 136, 137, 138 y 140, de la propia Constitución Estatal.

"‘Artículo 135. Será jefe de la hacienda pública del Estado, el secretario de Finanzas y tesorero general del Estado.

"‘No podrán recaudar ninguna cantidad por concepto de impuestos o contribuciones que no estén basadas en la ley emanada del Congreso y sancionada por el Ejecutivo.

"‘No se hará ningún egreso sin orden escrita del gobernador y que esté previamente autorizado por la ley o decreto del Congreso.’

"‘Artículo 136. El secretario de Finanzas y tesorero general del Estado enviarán al Ejecutivo, en la segunda quincena de enero de cada año, una memoria circunstanciada del estado que guarda la hacienda pública al final del ejercicio fiscal anterior.’

"‘Artículo 137. El secretario de Finanzas y tesorero general del Estado y todos los empleados de hacienda que tengan manejo de caudales públicos, otorgarán previamente ante el Ejecutivo, fianza suficiente para garantizar su manejo a juicio del mismo Ejecutivo.’

"‘Artículo 138. El año fiscal correrá del primero de enero al 31 de diciembre.’

"‘Artículo 140. Ninguna cuenta, ya sea del Estado o de los M. dejará de concluirse y glosarse anualmente.’

"En íntima relación con las disposiciones transcritas, se hallan las obligaciones de los servidores municipales, conforme a lo dispuesto en los preceptos 26, inciso c), fracciones I, II, III, VIII, IX y X; 78, fracciones I, II, III y V; 79, fracción III; 128, 130 y 133 de la citada Ley Orgánica de la Administración Pública Municipal que, en lo conducente, establecen:

"‘Artículo 26. Son atribuciones y responsabilidades de los Ayuntamientos: ... c) En materia de hacienda pública municipal: I.S. oportunamente a la revisión y aprobación del Congreso del Estado, el presupuesto de ingresos municipales, que debe regir durante el ejercicio fiscal del año siguiente, con base en el artículo 128 de la Constitución Política del Estado. II. Elaborar sus presupuestos anuales de egresos. III.S. anualmente a examen y aprobación del H. Congreso del Estado, durante la primera quincena del segundo periodo ordinario de sesiones, la cuenta pública municipal correspondiente al año anterior: ... VIII. Enviar trimestralmente al Congreso, los documentos y estados financieros que comprenderán la balanza de comprobación, el balance general y el estado de resultados del ejercicio presupuestario de ingresos y egresos que corresponda a la fecha. IX. Solicitar al H. Congreso del Estado, por conducto del Ejecutivo, autorización para contratar créditos para obras de beneficio general. X. Solicitar al Congreso del Estado, en los términos de la Constitución Política Estatal, expedición de decretos para la venta, desafectación, gravamen o donación de bienes del patrimonio municipal ...’

"‘Artículo 78. La Tesorería Municipal depende directamente del presidente municipal y tiene las siguientes atribuciones: I. Recaudar los impuestos, derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones especiales municipales, así como las participaciones federal y estatal, e ingresos extraordinarios que se establecen a favor del Municipio; II. Elaborar el Programa-Presupuesto Municipal de Ingresos de cada ejercicio fiscal anual; III. Elaborar el presupuesto municipal de egresos de cada ejercicio fiscal anual, en caso de que no exista una dependencia a la cual el Reglamento Interior de la Administración Municipal le confiera esta atribución; ... V. Ejercer el presupuesto de egresos, llevar la contabilidad general, el control del ejercicio presupuestal y efectuar los pagos de acuerdo a los programas y presupuestos aprobados, en caso de que no exista una dependencia a la cual el Reglamento Interior de la Administración Municipal le confiera dichas atribuciones; ...’

"‘Artículo 79. El tesorero municipal será nombrado por el presidente municipal, previa aprobación del Ayuntamiento y será el responsable directo de la administración de la hacienda municipal, de la recaudación y el gasto. Además de las atribuciones de la dependencia a su cargo que se señalan en el artículo anterior, el tesorero municipal, sin ser miembro del Ayuntamiento, tendrá las siguientes facultades y obligaciones: ... III. Con apego a las leyes de la materia, proponer al Ayuntamiento, las medidas necesarias y convenientes para incrementar los ingresos y racionalizar los gastos municipales; ...’

"‘Artículo 128. Los anteproyectos de Leyes de Ingresos y los Presupuestos de Egresos se deberán de elaborar por los Ayuntamientos con estricto apego a las disposiciones contenidas en las leyes y decretos fiscales federales, estatales y municipales y en base, además, a los convenios respectivos.’

"‘Artículo 130. Los presupuestos de egresos municipales serán los que aprueben los Ayuntamientos respectivos, para sufragar, desde el 1o. de enero hasta el 31 de diciembre del ejercicio anual correspondiente, las actividades, las obras y los servicios públicos previstos en los programas a cargo de las dependencias directas y los organismos descentralizados que conforman la administración pública municipal.’

"‘Artículo 133. Los presupuestos de egresos regularán el gasto público municipal y se formularán con apoyo en programas que señalen objetivos, metas y unidades responsables de su ejecución, detallando las asignaciones presupuestarias a nivel de partidas y la calendarización de sus ejercicios. A más tardar el día 31 de diciembre del año que antecede al ejercicio de su presupuesto de egresos, cada Ayuntamiento debe publicar un resumen del mismo en el Periódico Oficial del Estado. Asimismo, las modificaciones al presupuesto de egresos que autorice el Ayuntamiento, deberán publicarse en el Periódico Oficial del Estado, dentro de los quince días siguientes a la fecha del acuerdo respectivo.’

"De la misma ley invocada, se desprenden claramente las consecuencias del desacato a las normas presupuestales, a saber:

"‘Artículo 46. El Congreso del Estado, por acuerdo de cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes podrá declarar la desaparición o la suspensión del Ayuntamiento, la suspensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros y la designación de Concejos Municipales.’

"‘Artículo 47. Son causas de desaparición de un Ayuntamiento: ... VI. Cuando el Ayuntamiento realice reiteradamente actos que alteren los presupuestos de egresos, planes y programas de desarrollo municipal. VII. Cuando el Ayuntamiento disponga de bienes del patrimonio municipal, sin sujetarse a los procedimientos previstos en la presente ley.’

"‘Artículo 56. El Congreso del Estado podrá declarar la revocación del mandato de alguno o algunos de los miembros del Ayuntamiento, por cualquiera de las siguientes causas: ... V. Por disponer sin autorización y para beneficio personal de caudales públicos y bienes del patrimonio municipal. VI. Por realizar en lo personal, cualquiera de los actos a que se refiere el artículo 47 de la presente ley.’

"Sentado lo anterior, cabe hacer notar la circunstancia común en derecho constitucional y administrativo, del establecimiento de temperamentos o moderaciones en el ejercicio de las atribuciones de los distintos órganos de autoridad, aun los que son titulares de poderes, esto es, ciertas limitaciones de carácter excepcional en el ejercicio de las atribuciones que les corresponden. Así se pueden considerar por ejemplo, entre otros, los artículos 64, 86, 88 y 92, de la Constitución Estatal que, respectivamente, prevén diversos supuestos en que quedan impedidos el Congreso y el gobernador, sin desconocimiento de sus atribuciones ordinarias.

"‘Artículo 64. No puede el Congreso: I. Establecer más contribuciones que las indispensables para satisfacer las necesidades generales del Estado y los M.. II. Imponer préstamos forzosos de cualquier especie o naturaleza que sea, ni facultar al Ejecutivo para que los imponga. III. Conceder ni abrogarse en ningún caso facultades extraordinarias. IV. Consentir en que funcionen como autoridades las que debiendo ser electas popularmente según esta Constitución, no tengan tal origen.’

"‘Artículo 86. No puede el gobernador: I. Ausentarse del Estado por más de treinta días sin autorización para hacerlo, del Congreso o de la Diputación Permanente en su caso. Cuando el gobernador se ausentare del Estado, por un término mayor de cinco días y menor de treinta deberá dar aviso al Congreso o a la Diputación Permanente, en el receso de aquél. Para salir de la República necesita en todo caso, autorización del Congreso de la Diputación Permanente. II. Impedir o embarazar con pretexto alguno las elecciones populares ni la reunión y deliberación del Congreso. III. Hacer observaciones a las leyes constitucionales ni a los actos electorales del Congreso. IV. Imponer contribución alguna que no esté prevista por ley o decreto. V.M. inmediata y personalmente, en campaña, a la Guardia Nacional, y demás fuerzas del Estado, sin haber obtenido permiso de la Legislatura o de la Diputación Permanente.’

"‘Artículo 88. Ninguna orden del gobernador se tendrá como tal, si no va firmada por el secretario general de Gobierno y por el secretario del despacho que corresponda, o por quienes deben sustituirlos legalmente. Los firmantes serán responsables de dichas órdenes.’

"‘Artículo 92. Nunca se concederá al Ejecutivo licencia con el carácter de indefinida ni tampoco por un tiempo mayor de seis meses. Si concluida la licencia no se presentare el gobernador, será llamado por la Legislatura o la Diputación; y si no compareciere dentro de diez días, cesará en su cargo, procediéndose como lo disponen los artículos 90 y 91 en sus respectivos casos; salvo lo dispuesto en el artículo 89.’

"Estos impedimentos específicos a los poderes públicos consignados como excepción en las disposiciones constitucionales invocadas, que se traducen en limitaciones o temperamentos al ejercicio en general de las atribuciones que formal y materialmente les competen, encuentran plena justificación como medidas que son, tendientes a evitar que la autoridad abuse del poder que ejerce, dado que ninguna autoridad en nuestro derecho está investida de soberanía; ésta, conforme al artículo 39 de la Constitución Federal, sólo es propia del pueblo mexicano, del que dimana todo poder público.

"Pues bien, la disposición del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León materia de la presente controversia, que establece que los Ayuntamientos no podrán acordar remuneración alguna para sus miembros, sin aprobación del Congreso Estatal, constituye una medida similar a las referidas, en cuanto viene a moderar la atribución del Ayuntamiento de aprobar su presupuesto; providencia que se estima justificada en cuanto encuentra su apoyo en las atribuciones que la Constitución Federal, así como la Constitución Estatal y las leyes secundarias otorgan a la Legislatura Local para aprobar las Leyes de Ingresos Municipales, revisar las cuentas anuales correspondientes, suspender Ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido, y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros por causa grave especificada en la ley, atribuciones todas ellas de control y vigilancia que garantizan el manejo transparente de los recursos públicos destinados a la remuneración de los munícipes.

"Más todavía, dicha medida moderadora se justifica también por la necesidad de que en la aprobación del presupuesto de ingresos municipal se tomen en consideración, como parte de las necesidades del Ayuntamiento, los emolumentos de los servidores públicos municipales, a efecto de que, entre otros resultados convenientes a la administración pública municipal, se obtengan los siguientes:

"-Guardar la armonía, proporcionalidad y equidad con las percepciones de los demás servidores públicos del Estado, de los otros M. de la entidad e, inclusive, de los empleados y funcionarios del propio Municipio, extremos que sólo puede alcanzar el Congreso Local, que por sus propias funciones tiene la visión del panorama general de la entidad en los aspectos de la administración pública de que se trata.

"-Sentar las bases para facilitar el fincamiento de responsabilidades, sean éstas de carácter político, penal o administrativas.

"-Sanear el manejo y destino de los fondos públicos: Un destino irregular es descubierto en la revisión de la cuenta pública municipal, pero no ocurre así, cuando se trata de un aprovechamiento abusivo, oculto o simulado en una determinación con apariencia de legal; y aquí es conveniente observar que el artículo 129 de la Constitución Local, que se analiza, implica el término ‘remuneraciones’, que tiene mayor amplitud que el de sueldos.

"-Evitar actitudes disociantes o factores de desintegración social y política entre los miembros de la comunidad, organizaciones y M. diversos, derivados de desigualdades económicas motivadas por la desproporción de emolumentos fijados aisladamente y sin criterios uniformes sobre los distintos Ayuntamientos.

"-Mediante la aprobación de los montos de las remuneraciones a los miembros de los Ayuntamientos, el Congreso Local tiene oportunidad, aplicando criterios equitativos generales, de contribuir a la integración presupuestal de los diferentes M. y Ayuntamientos, a fin de que sus servidores se vean retribuidos en proporción a las posibilidades financieras de cada uno y, al mismo tiempo, evitar la fijación de remuneraciones tan desmesuradas dentro de esos criterios generales que, constituyan desigualdades incongruentes y, con todo ello, cooperar al fortalecimiento del Pacto Federal.

"-Evitar que la situación económica de los funcionarios públicos municipales, que por falta de temperamentos a sus remuneraciones, se incrementen de manera excesiva, venga a sustituir las motivaciones y convicciones políticas, éticas y de servicio, requeridas en todos aquellos individuos que aspiren a ocupar un puesto administrativo o de elección popular, dentro de los Ayuntamientos.

"Por las razones antes expuestas y tomando en consideración, además, por ser de capital importancia, que los M. son autónomos dentro de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero no soberanos, cabe concluir que el artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León que se examina, es una medida moderada justificada. Esta medida de colaboración en modo alguno vulnera la economía de los M. ni invade la esfera de los mismos; tampoco restringe siquiera la libre administración de la hacienda pública municipal, pues no impide el ejercicio de ésta, como no limita u obstaculiza la actividad financiera que conforme a las disposiciones constitucionales y legales compete a los M.. Cabe considerarlo así, tomando en cuenta que dentro del ejercicio del presupuesto municipal, si bien las partidas de remuneraciones que corresponden a los miembros del Ayuntamiento son importantes, como importantes son los servicios propios de su encargo, tales renglones no alcanzan la trascendencia de los destinados a la comunidad y que, incluso, son motivo de especial y permanente preocupación por parte de los funcionarios de cualquier nivel de gobierno, como aquellos destinados a la seguridad pública, asistencia médica, actividades educacionales y culturales, obras públicas o comunicaciones. Sin embargo, no obstante la importancia evidente de estas empresas, no se observa en ellas ninguna intervención estatal que no sea aquella acordada con los Ayuntamientos en los términos que se establezcan y con sujeción a las normas constitucionales y legales aplicables ya invocadas."

Tiene su apoyo todo lo anterior, en la tesis número XLI/96, emitida por el Tribunal Pleno en sesión privada del dieciocho de marzo del año en curso, derivada de la ejecutoria dictada en la controversia constitucional 3/93, promovida por el Ayuntamiento de S.P.G.G., Nuevo León, cuyo título reza: "MUNICIPIOS DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN. EL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA, DE DICHO ESTADO, EN CUANTO IMPIDE A LOS AYUNTAMIENTOS DE AQUÉLLOS ACORDAR REMUNERACIONES PARA SUS MIEMBROS SIN APROBACIÓN DEL CONGRESO, NO INFRINGE EL ÚLTIMO PÁRRAFO DE LA FRACCIÓN IV, DEL ARTÍCULO 115, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."

En consecuencia, procede declarar infundadas las pretensiones de la actora y concluir que son válidos la disposición general de la Constitución Local, así como el acto de aplicación, impugnados en la presente controversia constitucional, el que se combate no por vicios propios sino como consecuencia de la norma impugnada.

Por lo expuesto y con apoyo en el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República, 1o. de su ley reglamentaria y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, se resuelve:

PRIMERO.-Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.-Es procedente la controversia constitucional planteada por el Ayuntamiento del Municipio de Santa Catarina, Nuevo León.

TERCERO.-Se declara la validez del artículo 129 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León; se declara, asimismo, la validez del acto concreto de aplicación, consistente en el oficio número 304/95 que ya ha quedado especificado en el resultando primero de esta ejecutoria.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por mayoría de siete votos de los Ministros Azuela Güitrón, C. y C., D.R., O.M., S.C., S.M. y presidente A.A., quien fue ponente en este asunto. Los Ministros A.A. y G.P. votaron en contra y razonaron el sentido de su voto. Los Ministros G.P. y R.P. no asistieron previo aviso a la Presidencia.

Nota: La tesis P. XLIV/96, que se cita en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo III, marzo de 1996, página 320.