Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 6/96. MUNICIPIO DE ASUNCION CUYOTEPEJI, DISTRITO DE HUAJUAPAM, ESTADO DE OAXACA.

MINISTRO PONENTE: J.D.R. SECRETARIO: O.A.C. QUIROZ

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diez de febrero de mil novecientos noventa y siete.

VISTOS; Y RESULTANDO:

PRIMERO. Por escrito presentado el dieciséis de julio de mil novecientos noventa y seis, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.V.R. y M.S.D., en su carácter, respectivamente, de presidente municipal constitucional y síndico, ambos del Municipio de A.C., Distrito de Huajuapam, Estado de Oaxaca, promovieron demanda de controversia constitucional, en contra del gobernador, Congreso Estatal y secretario general de Gobierno, del Estado de Oaxaca, por el acto consistente en el Decreto número 75, por el que se crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, publicado en el Periódico Oficial del Estado el cinco de junio de mil novecientos noventa y seis.

SEGUNDO. En la demanda se señalaron como antecedentes del caso los siguientes:

"a) El titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, a través del secretario general de Gobierno, mediante oficio sin número fechado el 30 de abril de 1996, presentó a la LVI Legislatura del Estado de Oaxaca, iniciativa de decreto para la creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal. b) En sesión ordinaria de la propia Legislatura, celebrada con fecha 30, cuya conclusión se verificó el día 31 de mayo de 1996, la Comisión de Fortalecimiento y Asuntos Municipales, con aprobación únicamente de tres de los cinco miembros que la integran, presentó ante la Legislatura, dictamen y proyecto de decreto de la Ley que Crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal. Lo anterior produjo inconformidad de diputados de distintas fracciones parlamentarias, quienes solicitaban el regreso a comisión para mejor estudio del proyecto, motivando tal circunstancia la suspensión de la sesión ordinaria a las 16:50 horas del día 30 de mayo de 1996, reanudándola a las 4:20 horas del día 31 del mismo mes y año, con violación a lo dispuesto por el artículo 173 del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Oaxaca, en la sala de juntas ubicada fuera del recinto parlamentario. c) Aprobada la iniciativa mediante Decreto número 75, a primeras horas del día 31 de mayo de 1996, fuera del recinto parlamentario, se remitió en esa misma fecha al Ejecutivo del Estado para su promulgación, publicación y vigencia. En ese mismo día, el Ejecutivo del Estado mandó que se imprimiera, publicara, circulara y se le diera el debido cumplimiento a la Ley que Crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal. d) En acatamiento a lo ordenado por el titular del Ejecutivo del Estado, la ley cuya invalidez se demanda, fue publicada en un ejemplar extra, sin número, tomo número LXXVII del Periódico Oficial del Estado, de fecha 5 de junio de 1996. e) Acorde a lo dispuesto por el artículo 8o. transitorio del decreto a que nos venimos refiriendo, la ley origen de esta controversia constitucional, entró en vigor con fecha 6 de junio de 1996. CONSIDERACIONES PREVIAS. La ley que impugnamos resulta adversa al espíritu del artículo 115 constitucional y por ende afecta a la institución que representamos, como se desprende de las siguientes consideraciones: 1. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Federal, el Municipio está gobernado por un ayuntamiento de elección popular directa y, por lo tanto, no puede existir autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. 2. El Municipio libre que representamos, está investido de personalidad jurídica y debe manejar su patrimonio conforme a la ley. Asimismo, posee facultades para expedir los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de su jurisdicción, siendo precisamente el artículo 115 constitucional, el que permite que sean los ayuntamientos, quienes, en ejercicio de sus atribuciones se autorregulen y administren sus recursos naturales, materiales y humanos de sus respectivos M., sin injerencia del Estado en las cuestiones de su exclusiva jurisdicción, lo que implica todo lo concerniente al patrimonio y la responsabilidad en la custodia, manejo y administración del mismo, que son los medios idóneos para asegurar la libertad política y consolidar la autonomía administrativa y económica del Municipio. Sin embargo, es un hecho público y notorio, que a los ayuntamientos llamados de oposición, se les ponen obstáculos para menguar su ya precaria economía, disminuyendo incluso el monto de sus participaciones y reduciéndoles sus presupuestos, entre otros, lo que genera un menoscabo mayor o intervención en su autonomía. 3. El ayuntamiento que representamos es el resultado de la elección popular de nuestro Municipio que, en ejercicio de su soberanía, votó para que lo gobernáramos y es precisamente ese poder popular el cual respalda la autonomía administrativa y la libertad del Municipio, para intervenir en todos los actos y hechos jurídicos de su competencia. 4. Es también de todos conocido que ante el avance del pueblo mexicano por obtener un verdadero federalismo dentro de un sistema centralista, es necesario encontrar fórmulas para evitar la intromisión del Estado en la vida autónoma del Municipio, que impide el cumplimiento de los objetivos hacia el fortalecimiento del pacto federal y del Municipio libre, los cuales deben quedar como una realidad y no como un mero dogma."

TERCERO. La demanda se funda en los artículos 16, 115, 116, fracción VI, párrafo segundo, y 31, fracción IV, de la Constitución Federal; 2o., 94, párrafos tercero, quinto y séptimo, 108, fracciones II y III, de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; 1o., 22 y 10, fracción IV, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Carta Magna, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

CUARTO. Los conceptos de invalidez expuestos en la demanda son los siguientes:

"PRIMERO. Se viola en perjuicio del Municipio que representamos, lo dispuesto por el artículo 16 constitucional en su primer párrafo, por lo siguiente: FALTA DE FUNDAMENTACION Y MOTIVACION: A) El gobernador del Estado apoya la parte considerativa del proyecto de decreto enviado a la Legislatura, en las atribuciones que le confieren los artículos 50, fracción II, 79, fracción I, de la Constitución Política del Estado y en los artículos 2o., 4o., 13 y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado. El primero de los preceptos antes mencionados, en su fracción II, sólo se refiere a la atribución que tiene el gobernador del Estado para iniciar leyes, en tanto el segundo de dichos preceptos, en igual forma, únicamente se refiere a la facultad que tiene para presentar iniciativas de ley ante la Legislatura del Estado. A su vez, los artículos 79 y 80 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, establecen, respectivamente, las facultades y las obligaciones del gobernador, sin encontrar dentro de las primeras, atribución alguna que le permita invadir la esfera de competencia municipal, cuya inviolabilidad protege el artículo 115 de la Constitución Federal. Dentro de las segundas, muy por el contrario, se encuentra en la fracción I la de cuidar del exacto cumplimiento de la Constitución Federal y de las leyes y decretos de la Federación, expidiendo al efecto, las órdenes correspondientes. Como se desprende de lo anterior, los preceptos de la Constitución del Estado en que apoya su actuar el gobernador del Estado no pueden servir de fundamento para la creación de la ley derivada de su iniciativa. Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia sostenida por ese alto tribunal, que aparece bajo el número 293, consultable a foja 512, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, bajo el rubro y texto: 'AUTORIDADES. Las autoridades sólo pueden hacer lo que la ley les permite.'-Así también, el artículo 2o. de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, en su último párrafo establece: 'El poder público y sus representantes sólo pueden hacer, lo que la ley les autoriza y deben hacer, lo que la ley les ordena. Los particulares pueden hacer lo que la ley no les prohíbe y deben hacer lo que la ley les ordena.'-De lo anterior, se arriba a la conclusión de que la actuación del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca, no sólo es contraria a lo establecido en el artículo 16 en comento, sino que también, resulta violatoria de la Constitución del Estado, en virtud de vivir en un régimen de derecho, de facultades limitadas y expresas, por lo que es indudable que el Ejecutivo debió citar el precepto legal exactamente aplicable al caso, en que fundamentara su intervención en el ámbito de competencia de la esfera municipal. B) Por lo que se refiere a la fundamentación que se invoca en la iniciativa, en la que se citan los artículos 2o., 4o., 13 y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, en igual forma no apoyan legalmente dicha iniciativa por lo siguiente: a) El artículo 2o. sólo se refiere al auxilio que tiene el Ejecutivo para el ejercicio de sus atribuciones, de las dependencias de la administración pública centralizada y de las entidades de la administración pública paraestatal, previstas por la Constitución Política para el Estado de Oaxaca, la propia ley orgánica y el presupuesto de egresos y demás disposiciones relativas. b) El artículo 4o. de la invocada ley se refiere a que la administración pública paraestatal está formada por organismos descentralizados, empresas de participación paraestatal y aquellas entidades que por su naturaleza no están comprendidas dentro de la administración pública descentralizada, es decir, que dicho precepto nada nos aporta en cuanto a la fundamentación de la iniciativa. c) El artículo 13 de la ley orgánica invocada en la iniciativa se refiere a que las leyes, decretos, reglamentos, circulares, acuerdos, órdenes, despachos y demás documentos que el Ejecutivo suscriba en los términos que señala la propia Constitución del Estado, deberán para su validez, ser firmados por el secretario respectivo; esto no es más que el refrendo que debe tener todo acto del Ejecutivo. d) Por último, el artículo 42 de la invocada ley orgánica nos refiere que son organismos descentralizados las entidades creadas por ley o decreto de la Cámara de Diputados, por decreto del gobernador del Estado con personalidad jurídica y patrimonio propios. Es evidente que la cita de los preceptos antes invocados, no sirven de fundamento legal a la iniciativa que creó un organismo descentralizado encargado de actividades inherentes a la vida municipal. Aun cuando existiese otra facultad precisada en la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ésta no podría rebasar las disposiciones contenidas en los preceptos de la Constitución Local antes citados, ya que sólo se debe concretar a hacer positiva la facultad constitucional. Lo contrario, contravendría la disposición que reglamenta y el propio artículo constitucional que establece el ámbito municipal, fuera del ámbito estatal. C) También es motivo de falta de fundamentación y motivación, lo argumentado tanto en la iniciativa del Ejecutivo del Estado, como el contenido de la propia ley, en el sentido de que se crea un organismo público descentralizado. De lo expuesto, tanto el señor gobernador como la Legislatura del Estado, sólo pueden hacer lo que la ley les autoriza y deben hacer lo que la ley les ordena. Por ello, para estar dentro del marco de esa legalidad prescrita, deben las autoridades fundar y motivar su actuación, esto es, citar el precepto o preceptos legales que apoyen su determinación e invocar las razones, causas o motivos que se adecuen a las hipótesis jurídicas que invoquen en su apoyo, como ha sido el criterio firme sustentado por esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su jurisprudencia definida número 73, visible en la página 52, del Tomo III, Materia Administrativa, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que aparece bajo rubro 'FUNDAMENTACION Y MOTIVACION.'-En efecto, el señor gobernador consideró conveniente crear un organismo descentralizado por servicio, que deberá encargarse de cuestiones municipales, sin que en dicha iniciativa, señale: a) Qué función pública tenía encomendada. b) Qué actividades municipales tenía reservadas constitucionalmente. c) La facultad otorgada por la ley, para descentralizar esa función pública o esas actividades municipales a su cargo; y d) Determinar qué secretaría de las que lo auxilian, tendría que descentralizarse. Al no especificarse estos elementos indispensables para realizar la descentralización, su iniciativa, como la propia ley, carecen de fundamento o legitimidad, lo que las lleva a la nulidad de origen transgrediendo el orden constitucional. D) Por lo tanto, resulta en igual forma carente de fundamentación y motivación, la disposición contenida en el artículo 1o. de la Ley que Crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, que es del tenor siguiente: 'Artículo 1o. Se crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal como organismo público descentralizado por servicio, con personalidad jurídica y patrimonio propios.'-La Legislatura del Estado, en igual forma que la iniciativa de ley, en ningún momento especifica qué función pública encomendada al Ejecutivo se descentraliza, ni qué organismo o secretaría del Ejecutivo deberá descentralizarse. Consecuentemente, la falta de fundamentación trasciende a la propia ley y la nulifica por carecer de legitimación. SEGUNDO. Los argumentos esgrimidos en el punto que antecede resultan válidos respecto de los actos desarrollados por la LVI Legislatura del H. Congreso del Estado, ya que no obstante carecer de fundamento legal el Ejecutivo del Estado para intervenir en el ámbito del gobierno municipal, permitió que éste ampliara las atribuciones, que tiene conferidas en los artículos 79 y 80 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, confiriéndole facultades que no posee y que por tanto no puede delegar y mucho menos descentralizar. A mayor abundamiento, y con el objeto de robustecer lo esgrimido, es de citarse el criterio que sustenta esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia número 661, visible a página 482, del Tomo III, Materia Administrativa, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, cuando asienta: 'DELEGACION DE FACULTADES. Nuestro régimen jurídico ha consagrado la delegación de facultades como una técnica de transferencia de una competencia propia de un órgano superior de la administración pública en favor de un órgano inferior, y que persigue como propósito facilitar los fines de aquél y cuya justificación y alcance se hallan en la ley orgánica, puesto que para el perfeccionamiento del acto delegatorio se requiere la reunión de varios requisitos de índole legal, entre otros, la existencia de dos órganos, el delegante y el delegado, la titularidad por parte del primero, de dos facultades, una la que será transferida y otra la de delegar y la aptitud del segundo para recibir una competencia por la vía de la delegación.'-En consecuencia, se viola en perjuicio del Municipio que representamos, lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal en comento, así como los criterios jurisprudenciales transcritos y la propia Constitución Estatal, en su artículo 2o. TERCERO. Se viola lo dispuesto por el artículo 115 de la Constitución Federal, en perjuicio del Municipio que representamos, por lo siguiente: A) En la parte considerativa del proyecto del Ejecutivo del Estado, se menciona que de acuerdo al contexto del nuevo federalismo, se promueve el fortalecimiento del Municipio, otorgándole nuevas responsabilidades. Es de señalarse que, al regirse el Municipio por el artículo 115 constitucional y por la Ley Orgánica Municipal para el Estado de Oaxaca, que establecen las funciones de ese primer nivel de gobierno, sólo en la Carta Magna y en la extensión de ésta que es la referida ley orgánica, pueden encontrarse o señalarse nuevas responsabilidades municipales y no en otras disposiciones legales, pues hacerlo implicaría la invasión de la esfera de competencia del artículo citado. No está por demás señalar que la ley producto del proyecto citado, no sólo no otorgó 'nuevas responsabilidades' a los M. oaxaqueños, sino que en forma totalmente incongruente, quitó responsabilidades inherentes a éstos, vulnerando con ello las facultades que les confiere el artículo 115 de la Constitución Federal, así como el artículo 94, párrafos quinto y séptimo de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, que dice: 'Artículo 94. ... Los M. del Estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les correspondan ... Los M. del Estado, podrán asociarse libremente tomando en consideración su filiación étnica e histórica para formar corporaciones de desarrollo regional que tengan por objeto: a) El estudio de los problemas locales. b) La realización de programas de desarrollo común. c) El establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnico. d) La capacitación de sus funcionarios y empleados. e) La instrumentación de programas de urbanismo y,-f) Las demás que tiendan a promover el bienestar y progreso de sus respectivas comunidades.'-B) El falaz argumento de que el instituto tendrá como objetivo la capacitación a los ayuntamientos de los M. oaxaqueños, carece de sustantividad jurídica pues se contrapone con la disposición categórica de que tal capacitación es una función propia de los ayuntamientos y no del Estado, sin que valga el argumento que como parche contienen las fracciones I y IV del artículo 4o. de la ley objetada, pues la voluntad de los ayuntamientos, aun en ese supuesto, no puede derogar las disposiciones constitucionales. C) A más de lo anterior, debe decirse que no se puede imponer a los M. ninguna obligación por parte del Estado o arrogarse éste alguna atribución municipal, puesto que el Municipio, al igual que el Estado, constituye un poder, como ha sido el criterio sustentado por esa H. Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver el amparo en revisión número 4521/990, promovido por el Ayuntamiento de Mexicali, Baja California, contra actos de la Legislatura del Estado y otras autoridades, en donde consideró que el Municipio ejerce funciones ejecutivas, legislativas y judiciales. Por tanto, ante la facultad que le otorga el artículo 115 constitucional, y la concedida en el artículo 94 de la Constitución Local, los M., en ejercicio de esa función legislativa, son quienes deberán, en su caso, expedir la norma que disponga la capacitación de sus funcionarios y empleados, y hacerla cumplir a través de sus funciones ejecutivas. D) Como consecuencia de lo anterior, el Ejecutivo del Estado no sólo deja de observar las disposiciones constitucionales, sino que llega a violarlas en abierto desacato, como sucede con el artículo 80 de la Constitución Local en su fracción I, porque no cuida el exacto cumplimiento de la Constitución Federal y de la propia particular del Estado y mucho menos expide las órdenes correspondientes para su eficaz cumplimiento. CUARTO. Resulta violatorio de las disposiciones contenidas en el artículo 115 de la Constitución Federal, el ordenamiento origen de esta controversia, en virtud de que, al igual que la iniciativa, contiene los mismos vicios e imprecisiones, e incurre también en la nulidad de origen precisada con anterioridad por lo que atenta contra la autonomía y libertad municipal, por lo siguiente: A) El artículo 3o. de la referida ley, establece que el objeto del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, es tendiente a desarrollar acciones de capacitación, formación, asesoría, investigación y difusión que fortalezcan la capacidad administrativa, técnica y jurídica de los ayuntamientos, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus tareas en beneficio del desarrollo de sus comunidades. Este objeto, sin lugar a dudas, y sin entrar a un desglose pormenorizado de cada una de sus acciones, nos lleva a concluir que se trata de una intromisión en las funciones de los M., pues las acciones de capacitación y aun las de formación, son inherentes a éstos, como ya con anterioridad quedó establecido, encontrando su fundamento en la propia Constitución Local. Son los propios ayuntamientos quienes deberán pugnar, objetar o realizar esas actividades que se pretende arrogar el Ejecutivo del Estado y con ello pretende formar conciencia municipal con un organismo ajeno a los ayuntamientos. B) El artículo 4o. de la ley objetada, concede atribuciones al instituto para coordinar, promover, realizar programas de capacitación, información, asesoría, investigación y difusión en materia de organización municipal. Desde el momento en que se concede atribuciones de coordinación, se está colocando al instituto ya no sólo como una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, lo que ya de por sí solo es inconstitucional, sino que se coloca al instituto en una situación de superioridad sobre los M., pues es él quien tiene que coordinar, lo que trae consigo la injerencia en la vida municipal, sin que se salve tal disposición, con el parche o agregado que se le hace al final del segundo párrafo, al señalar 'cuando los ayuntamientos así lo soliciten', pues aun en ese supuesto, como ya se dijo, la voluntad de los ayuntamientos no está por encima del mandato constitucional. QUINTO. El artículo 4o., fracción III de la ley materia de esta controversia, precisa como atribución del instituto la de celebrar convenios con autoridades municipales, a fin de alcanzar los objetivos del instituto. Tal disposición en forma abierta invade la esfera de las atribuciones del artículo 115 constitucional, es decir, de la facultad exclusiva de la Federación, pues, es ésta quien, a través del Congreso de la Unión, concede o niega facultades a sí misma, a los Estados y a los M., para que puedan celebrar convenios relacionados con la administración municipal. Ese era el sentido de la disposición contenida en el artículo 115, fracción X, en su octava reforma, la cual fue derogada con posterioridad por considerarse peligrosa para la vida municipal, la que sólo puede ser tratada en exclusiva por sus propios ayuntamientos, quedando únicamente como facultad de los Estados, la contenida en la fracción IV, inciso a), segundo párrafo, del artículo 115 constitucional, que establece literalmente: 'Los M. podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.'-Por vivir en un régimen de derecho, de facultades expresas y limitadas, los M. no podrán celebrar otros convenios con el Estado, con diverso fin al antes especificado, por lo que la disposición de la ley del instituto que se comenta, es contraria a dicha disposición constitucional. A mayor abundamiento, el artículo 116, fracción VI, último párrafo, de la Constitución Federal, faculta a los Estados para celebrar convenios con sus M., a efecto de que éstos (los M.) asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior. Más que una facultad, es una obligación de los Estados, la celebración de esos convenios, pero, para que los M. presten esos servicios públicos o atiendan sus funciones, la ejecución y la operación de obras, es decir, una verdadera delimitación del primer nivel de gobierno que es el Municipio, y no que el Estado asuma las funciones de los M., como lo pretende la Ley que Crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal. SEXTO. La ley controvertida, en su artículo 4o., fracción X, concede al instituto atribuciones abiertas, al referirse a que tiene todas aquellas que le permitan cumplir con su objetivo fundamental. Con esas atribuciones, el instituto podrá hacer lo que quiera, interviniendo en el quehacer municipal, a título de cumplir con su objetivo. Las facultades abiertas, como la que se comenta, son contrarias al texto constitucional, que sólo otorga facultades expresas y limitadas, por lo que no puede dejarse al arbitrio o capricho de una persona o de un instituto, arrogarse atribuciones sin límite, aun cuando así lo diga lapropia ley, siendo esto precisamente lo que transgrede el orden constitucional. SEPTIMO. La organización del instituto, contenida en su capítulo III, demuestra no sólo la injerencia del Estado a través de su Ejecutivo en el quehacer municipal, sino el control total que pretende ejercer el poder estatal, sobre el poder municipal. En efecto, a pesar de que supuestamente se habla de la creación de un organismo descentralizado, en el referido capítulo se establece como el máximo órgano de gobierno del instituto, a una comisión ejecutiva, en la que el presidente lo es el propio gobernador del Estado y, en su ausencia, el secretario general de Gobierno, con facultades exclusivas, como lo son: a) Nombrar y remover libremente al secretario técnico o director general del instituto. b) Nombrar a cinco vocales titulares de dependencias estatales o federales. c) Nombrar a ocho vocales presidentes municipales, invitados por el mismo gobernador, quien, desde luego, decidirá quiénes serán. d) Convocar a sesiones. e) Contar con voto de calidad en caso de empate. No está por demás señalar que teniendo Oaxaca 570 M., de los que sólo se invitará a formar parte del gobierno del instituto, a ocho presidentes municipales, equivale a que únicamente el 0.0140% de los destinatarios de la ley, participen supuestamente en la toma de decisiones del organismo no descentralizado, sino personalizado. Cabe en el presente concepto de invalidez, señalar nuevamente lo que con anterioridad se dijo respecto al organismo descentralizado, así como lo relativo a la intromisión en la esfera municipal por parte del Estado, es decir, un verdadero control de éste sobre el instituto, y del instituto sobre el poder municipal. OCTAVO. La ley controvertida en su artículo 11 constituye el patrimonio del instituto que se integrará por: I. Las aportaciones de cualquier especie que provengan de los gobiernos federal o estatal, de organismos gubernamentales y no gubernamentales, nacionales o internacionales. II. Aportaciones, donaciones y demás liberalidades que reciba de instituciones públicas, organismos descentralizados y de personas físicas o morales. III. Beneficios o frutos que obtenga de su propio patrimonio, así como de las utilidades que logre con motivo de su operación regular. IV. Bienes y valores que obtenga por cualquier título legal. V. Los bienes muebles pertenecientes al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca. A) Con la constitución de ese patrimonio se está interfiriendo para que los recursos destinados a las actividades municipales se desvíen hacia este instituto y no lleguen a los M. a donde corresponden, pues muchas de las aportaciones gubernamentales o no gubernamentales, nacionales o internacionales, ya no llegarán a éstos, sino que serán captados por el instituto, quien a consecuencia de ello, tendrá mayor imagen ante los organismos que aporten los recursos, que los propios M.. Lo anterior constituye, además, un poder paralelo a los M., que les restará su patrimonio constantemente. B) La fracción V antes citada, traslada los bienes muebles pertenecientes al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, al instituto de nueva creación. De conformidad con lo dispuesto por los artículos (sic) 108 de la Constitución Local al tratar de los bienes del dominio público como parte del patrimonio municipal, señala en sus fracciones II y III, que serán propiedad de los M., los bienes destinados a un servicio público y los muebles insustituibles, tales como archivos, expedientes, libros, etc. Desde el momento en que los bienes del Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, prestaban una función pública municipal, desde ese momento, por disposición constitucional, forman parte del patrimonio de los M., razón por la que, el Ejecutivo y la Legislatura del Estado, carecen de facultades para privar a los M. de su patrimonio, con esa desviación de recursos y de bienes que hace para el instituto creado por la ley. C) El artículo tercero transitorio de la mencionada ley, determina que la Secretaría de Finanzas tomará las medidas conducentes para transferir al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, los recursos financieros asignados por el presupuesto de egresos al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca. Lo anterior no requiere mayor análisis para acreditar la ilegalidad por la desviación de fondos del patrimonio municipal, para el sostenimiento de un instituto inconstitucional, con menoscabo de los recursos que deben destinarse a los M. y que, en el fondo, transgreden la disposición contenida en la fracción IV del artículo 31 de nuestra Carta Magna, puesto que la aportación tributaria de los mexicanos para contribuir con el gasto público, no se destina a éste, sino a un organismo ilegal, por lo que se actualiza otro concepto de invalidez que debe declararse procedente. NOVENO. La Ley que Crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, contempla en su artículo primero transitorio, 'la derogación de todas las disposiciones que se opongan al presente decreto.'-Tal disposición no fue debidamente valorada, siendo sumamente grave su contenido, en virtud de que, en forma abierta y sin limitación, está derogando cualquier disposición que se oponga al objetivo del instituto, lo que constituye un verdadero atentado para la seguridad jurídica del orden municipal, pues al no tener límite, pudiera llegarse al extremo de considerar que, inclusive, abarque tal afirmación a normas y disposiciones contenidas en la Ley Orgánica Municipal, es decir, la propia ley reglamentaria del artículo 115 constitucional. Por tanto, en su caso, en este apartado se debió especificar qué normas son las que se derogan y no dejarlas en forma abierta, para que sean aplicadas discrecionalmente. DECIMO. Con base en todo lo expuesto, llegamos a la conclusión lógica de que la expedición del Decreto número 75 que contiene la Ley que Crea el Instituto de Desarrollo Municipal es ilegal y que, en consecuencia, el refrendo emitido por el secretario general de Gobierno, constituye también un acto ilegal. DECIMO PRIMERO. A) A consecuencia de la falta de formalidades con que fue aprobada la Ley que Crea el Instituto de Desarrollo Municipal, entre ellos el haberlo hecho fuera del recinto parlamentario; el no haber declarado previamente recinto oficial a la sala de juntas, donde tuvo lugar la supuesta aprobación, el haber llevado la sesión en forma secreta, con violación al artículo 173 del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Oaxaca, hizo que la LVI Legislatura del Estado, actualizara el concepto de invalidez, por haber emitido la norma sin las formalidades que debe revestir un acto de tal naturaleza. B) La iniciativa y el decreto que crea la ley (sic), son contrarios al espíritu del artículo 115 constitucional contenido en la exposición de motivos de su reforma de fecha 6 de diciembre de 1982, en la que se dijo: '... Estamos convencidos que la redistribución de competencias que habremos de emprender comenzará por entregar o devolver al Municipio todas aquellas atribuciones relacionadas con la función primordial de esta institución: el gobierno directo de la comunidad básica. La centralización ha arrebatado al Municipio capacidad y recursos para desarrollar en todos sentidos su ámbito territorial y poblacional: indudablemente ha llegado el momento de revertir la tendencia centralizadora, actuando para el fortalecimiento de nuestro sistema federal. No requerimos una nueva institución: tenemos al Municipio ... Nos alentó para esta proposición, el deseo de generalizar sistemas existentes en la mayor parte de las Constituciones de los Estados y al mismo tiempo preservar a las instituciones municipales de injerencias o intervenciones en sus mandatos otorgados directamente por el pueblo, pretendiendo consagrar en lo fundamental un principio de seguridad jurídica que corresponda a la necesidad de hacer cada vez más efectiva la autonomía política de los M., sin alterar, por otra parte, la esencia de nuestro federalismo ...'. Corresponde a esa H. Suprema Corte de Justicia, dar positividad a la disposición constitucional."

QUINTO. Por acuerdo de fecha cinco de agosto de mil novecientos noventa y seis, emitido por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ordenó formar y registrar el expediente relativo, correspondiéndole el número 6/96, y se ordenó turnar el asunto al Ministro J.D.R..

Mediante proveído de seis del citado mes y año, se tuvo por reconocida la personalidad de los promoventes, se admitió la demanda de controversia constitucional, se ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que formularan su contestación de demanda, se tuvo como tercero interesado al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal de Oaxaca a quien se ordenó correr traslado, así como al procurador general de la República para que formulara su pedimento correspondiente, y se tuvieron por recibidas las pruebas documentales exhibidas.

SEXTO. Mediante oficio presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciocho de septiembre de mil novecientos noventa y seis, el gobernador constitucional del Estado de Oaxaca y el secretario general de Gobierno de la entidad, contestaron la demanda formulada en su contra, en la que, en síntesis, manifestaron:

1. Son ciertos los hechos señalados con los incisos a), c), d) y e); el b) no le es propio.

2. Que el síndico y el presidente municipal carecen de legitimación ad causam, ya que no exhiben el acuerdo del ayuntamiento por el que los autoricen a ejercer la acción de controversia constitucional, conforme a los artículos 17, 44 y 46 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca.

3. Que el primer concepto de invalidez, inciso a), resulta infundado e inoperante, ya que, contrario a lo afirmado por la parte actora, el gobernador sí cuenta con facultades para iniciar leyes, conforme a los artículos 50, fracción I y 79, fracción I, de la Constitución de Oaxaca; la naturaleza jurídica de la iniciativa es la de crear leyes para renovar, mejorar y adecuar el orden jurídico, y, por no ser un acto vinculatorio, no afecta por sí misma ni transforma situaciones generales que transgredan el artículo 115 de la Constitución Federal; que los actos legislativos no requieren cumplir con los requisitos de fundamentación y motivación, pues sólo se requiere la facultad para iniciar leyes; que los artículos 2o., 42 y 43 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, establecen la jefatura del gobernador del Estado en la administración pública centralizada y paraestatal.

4. Que el primer concepto de invalidez, inciso b), es inoperante, por no ser materia de la controversia constitucional la contravención a normas del orden jurídico local.

5. Que el primer concepto de invalidez, inciso c), es ineficaz, ya que la Legislatura tiene facultades para establecer la forma de coordinación entre Estado y M.; que la ley controvertida establece el objeto y atribuciones del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal; que la sectorización de éste, conforme a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, es facultad del titular de este poder, a través de acuerdos y en uso de su facultad reglamentaria; que en nuestro derecho no existe la nulidad de origen, sólo las declaradas por las autoridades judiciales; que no toda iniciativa debe concluir con una ley, pues así se negaría la división de poderes; que creadas las normas, son aplicables y legítimas hasta que no exista una disposición que declare su invalidez.

6. Que el primer concepto de invalidez, inciso d), es infundado, por las mismas razones dadas con anterioridad, siendo aplicables los precedentes de la Suprema Corte de Justicia, referentes a los actos de autoridad legislativa y su fundamentación y motivación; que el artículo 1o. de la ley impugnada es legítimo por sí mismo, y no necesita estar fundado expresamente en otra disposición.

7. Es inatendible el segundo concepto de invalidez, ya que se confunde la naturaleza jurídica de los institutos (sic) de la delegación y de la descentralización. La descentralización no se equipara a la delegación de funciones; la delegación de funciones se da cuando un órgano del Estado no hace uso de sus atribuciones legales y delega su ejercicio en alguno de sus órganos, la descentralización atiende a una técnica de organización jurídica de un ente público.

8. El tercer concepto de invalidez, inciso a), es infundado, ya que ni con el proyecto del Ejecutivo, ni con la Ley que Crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, se merman facultades al Municipio. Que no se quitan responsabilidades a los M., pues el instituto prestará sus servicios a solicitud expresa de los propios ayuntamientos.

9. El tercer concepto de invalidez, inciso b), carece de sustento legal, ya que el artículo 115 de la Constitución Federal no establece que la capacitación sea una función exclusiva de los ayuntamientos, además de que la Legislatura Local tiene facultades para decretar las bases de coordinación en diversas materias entre Estado y M.. La ley que crea el instituto cuestionado, no limita a los M. para que realicen o impartan capacitación y formación, asesoría, investigación y difusión que fortalezca la capacidad administrativa, técnica y jurídica de los ayuntamientos; la ley que crea el instituto se da dentro del marco del federalismo cooperativo, con el propósito de optimizar recursos y lograr un mejor e integral desarrollo del Estado; que los M. son autónomos, pero no soberanos, por lo que la colaboración del Gobierno del Estado no vulnera su autonomía, y los M. están sujetos a las disposiciones constitucionales y secundarias que expide a la Legislatura Estatal.

10. Que el tercer concepto de invalidez, incisos c) y d), de igual manera son infundados, por las mismas consideraciones dadas con anterioridad.

11. Que el cuarto concepto de invalidez, incisos a) y b), es infundado, ya que el objeto del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, no constituye intromisión en las funciones de los M., ni se coloca en una situación de superioridad, sino de coordinación, pues la ley impugnada no es vinculativa para los ayuntamientos, al no ser obligatorio el uso de los servicios de capacitación y asesoría. No es cierto que el instituto sea autoridad intermedia entre Estado y M.. El instituto es un organismo público descentralizado, por lo que forma parte de la administración pública en términos de los artículos 2o., 42 y 44 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo.

12. El quinto concepto de invalidez es infundado, ya que conforme al artículo 124 constitucional, los Congresos Estatales tienen facultades derivadas de la Ley Suprema para legislar aspectos relevantes de los M., por lo que existen facultades coincidentes para legislar en materia municipal como se desprende del artículo 115 de la Constitución Federal. Que existe confusión al pretender equiparar la personalidad del Estado con la del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, pues independientemente de que forme parte de la administración pública descentralizada del Gobierno del Estado, cuenta con personalidad distinta.

13. Que el sexto concepto de invalidez es inatendible, ya que no se señala violación a ninguna disposición de la Constitución Federal en perjuicio de facultades o atribuciones exclusivas del Municipio. Que conforme al artículo 4o., fracción X, de la ley impugnada, el instituto no puede tener las atribuciones que quiera, por encontrarse limitadas al propio objetivo que persigue.

14. Que el séptimo concepto de invalidez es insustancial (sic), pues, además de que no expresa por qué se pudiese considerar violado en su perjuicio algún precepto constitucional, las entidades públicas forman parte de la administración pública estatal, por lo que al Ejecutivo corresponde la vigilancia y control de los órganos paraestatales con cierta independencia, por tener patrimonio y personalidad jurídica propios; que los recursos del gasto público imponen la necesidad de una vigilancia del Ejecutivo Estatal y de encomendar la dirección de las entidades a personal directivo conforme a los artículos 79, fracción V, de la Constitución Estatal, 2o. y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, para dar congruencia a las políticas de la administración estatal; que la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo y la propia ley que crea al instituto, dan sustento jurídico a dicha facultad por parte del gobernador del Estado, por lo que ningún perjuicio se causa a los M..

15. Que el argumento dado en el octavo concepto de invalidez, inciso a), es erróneo, ya que dentro del capítulo del patrimonio del instituto, en ninguna de sus fracciones se señala que las aportaciones o las contribuciones que reciba el ayuntamiento serán restringidas para apoyar al instituto, pues éste cuenta con patrimonio propio.

16. Que en el octavo concepto de invalidez, inciso b), existe una inducida confusión respecto a la titularidad en la propiedad de los bienes que pertenecían al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, ya que éstos formaban parte del patrimonio del Gobierno del Estado y no como se asevera, del patrimonio municipal. El Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca constituía un órgano desconcentrado de la Secretaría General de Gobierno, que realizaba las funciones que ahora viene a ejecutar el instituto en cuestión, y que estaban señaladas como una atribución de esta secretaría en el artículo 20, fracción XXIV, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo Estatal; dicha fracción fue derogada mediante Decreto número 70, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el veintiocho de mayo de mil novecientos noventa y seis, para adecuar el orden legal que permitiera la creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal.

17. El octavo concepto de invalidez, inciso c), es insustancial, ya que, al destinar el presupuesto de egresos del Centro Estatal de Estudios Municipales al nuevo instituto, de ninguna manera se traduce en desvío de fondos municipales, por constituir recursos del propio Estado.

18. El noveno concepto de invalidez no combate disposición alguna del artículo 115 de la Constitución Federal, siendo superficial la manifestación de que con el artículo transitorio de la ley que crea al instituto, que establece la derogación de todas las disposiciones que se opongan al citado decreto, atente en contra de la seguridad jurídica del orden municipal, ya que de los artículos del decreto impugnado se aprecia que no se refieren a cuestiones reglamentadas por la ley orgánica municipal, sino solamente a las disposiciones que directa y lógicamente se encuentran en contravención (sic). Independientemente de lo anterior, se está en presencia de dos ordenamientos del mismo rango, emitidos por el Congreso del Estado, y que, por un principio de derecho, toda nueva ley deroga a la anterior y que debe prevalecer la que regula de manera directa la materia en cuestión.

19. El décimo concepto de invalidez es infundado, ya que el refrendo realizado por el secretario general de Gobierno, de ninguna manera constituye un acto ilegal por sí mismo, ya que es parte del decreto promulgatorio dictado por el titular del Poder Ejecutivo, conforme al artículo 58 de la Constitución Local.

20. Respecto del décimo primer concepto de invalidez, inciso a), se dice que la ley fue aprobada con las formalidades que al Ejecutivo competen.

21. Respecto del décimo primer concepto de invalidez, inciso b), se dice que ningún argumento lógico jurídico se hace valer tendiente a fundamentar la acción de controversia constitucional interpuesta.

SEPTIMO. Por oficio presentado el veinticuatro de septiembre de mil novecientos noventa y seis, la Legislatura del Estado de Oaxaca expresó su contestación de demanda, en la que, en síntesis, manifestó:

I. En cuanto a la procedencia de la acción, aduce que no se surte, en virtud de que de conformidad con el artículo 105 de la Constitución Federal, las controversias constitucionales versan sobre disposiciones generales y en el caso se trata de un decreto que creó al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal que no constituye una ley general, pues sus normas carecen de obligatoriedad; además, las normas del decreto son particulares, concretas y personales, pues no van dirigidas a un número indeterminado de personas, sino sólo a los ayuntamientos del Estado de Oaxaca, por lo que procede sobreseer con fundamento en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el 1o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

II. En cuanto al fondo:

1. a) Es cierto que el Ejecutivo Estatal presentó la iniciativa del decreto impugnado. b) Es cierto que en sesión ordinaria del treinta de mayo del año en curso, que concluyó al día siguiente, la Comisión de Fortalecimiento y Asuntos Municipales presentó ante la Legislatura dictamen y proyecto de decreto que crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, suscrito por tres de sus miembros. No se requiere la firma de los cinco miembros en términos de los artículos 30 y 72 del Reglamento Interior del Congreso del Estado de Oaxaca. Que la sesión se suspendió debido al desorden que se generó, reanudándose posteriormente en forma secreta en la sala de juntas de la Legislatura, que se encuentra en el mismo edificio sede del Poder Legislativo. c) Aprobada la iniciativa se remitió al Ejecutivo para su promulgación y publicación, lo que así se hizo.

2. El primer concepto de invalidez, inciso a), es erróneo, ya que el artículo 95 de la Constitución Estatal, atribuye a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, la facultad de organizar y regular el funcionamiento de los cuerpos municipales, sin limitar la libertad que les otorgan las Constituciones Federal y Local. El Ejecutivo del Estado lo que hizo fue presentar su iniciativa para reglamentar y hacer efectivas las atribuciones que le otorga el artículo 95 de la Constitución Local. Que siempre ha habido relaciones directas de capacitación y asesoría entre el Ejecutivo del Estado y las autoridades municipales; antes existía para tal efecto el Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca.

3. Respecto del primer concepto de invalidez, inciso b), se manifiesta que la iniciativa de decreto se encuentra debidamente motivada y fundada, con base en las consideraciones y preceptos que en él se invocan. Se apoya en los artículos 82 y 90 de la Constitución Local, 2o., 4o., 13 y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, que establecen las facultades del Ejecutivo del Estado para ejercer sus facultades de organización y regulación del funcionamiento de los cuerpos municipales y, por ende, para la creación de un instituto como organismo público descentralizado por servicio, para ponerlo en manos de individuos con preparación técnica que garantice el eficaz funcionamiento de los cuerpos edilicios.

4. El primer concepto de invalidez, inciso c), carece de sustento jurídico, ya que la Constitución Estatal faculta al Ejecutivo a organizar y regular el funcionamiento de los cuerpos municipales, dentro de la esfera administrativa (artículo 95), y que para el despacho de sus asuntos habrá las secretarías y dependencias que las necesidades de la administración pública demanden en términos de la ley orgánica, las que podrán formar el sector paraestatal, como en el caso de los organismos descentralizados (artículos 82 y 90) cuya reglamentación se hace a través de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado (artículos 2o., 4o. y 42). Así, si el Ejecutivo está facultado para organizar y regular el funcionamiento de los cuerpos municipales, para ello propuso la creación de un organismo descentralizado por servicio para ese fin.

5. El segundo concepto de invalidez es ineficaz, porque no existe violación al artículo 16 de la Constitución Federal, ya que el Ejecutivo tiene facultad de organizar y regular el funcionamiento de cuerpos municipales, y para hacerlo también está facultado para crear organismos desconcentrados o proponer al Poder Legislativo la creación de descentralizados.

6. Respecto del tercer concepto de invalidez, inciso a), manifiesta la autoridad que ni la iniciativa del decreto ni éste, en ninguna forma crean facultades o funciones diferentes a las ya establecidas para los ayuntamientos por las Constituciones Federal y Local, y por la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, y cuando la iniciativa se refiere a que con el nuevo federalismo se promueve el fortalecimiento del Municipio y por ello se le otorgan nuevas responsabilidades, obedece a que a las autoridades municipales se les da más participación en la preparación y ejecución de planes y programas para el desarrollo sectorial y regional, por lo que no se invaden las atribuciones municipales.

7. El tercer concepto de invalidez, inciso b), carece de sustento jurídico, ya que el artículo 95 de la Constitución del Estado establece una atribución expresa a los tres poderes del gobierno, cuando señala que éstos son los únicos y superiores jerárquicos de los cuerpos municipales, sobre los que ejercen las facultades de organización y regulación de funcionamiento, sin coartar ni limitar las libertades que les conceden la Constitución General de la República y la particular del Estado. Dicha atribución no se deja a la potestad del Ejecutivo. El artículo 94 de la Constitución Local autoriza a los M. para coordinarse y asociarse para la eficaz prestación de los servicios públicos, y prevé el establecimiento de cuerpos de asesoramiento técnico y la capacitación de sus funcionarios y empleados.

8. Respecto del tercer concepto de invalidez, inciso c), se dice que el decreto impugnado no impone obligación alguna a las autoridades municipales porque, conforme a su articulado, los M. que lo deseen podrán beneficiarse con las acciones del instituto. No existe obligación de recibir la capacitación, orientación e información del instituto.

9. Respecto del tercer concepto de invalidez, inciso d), se dice que la parte actora desconoce el contenido de las disposiciones señaladas en los artículos 95 y 80, fracción II, de la Constitución Local, pues la primera fija como atribución del Poder Ejecutivo organizar y regular el funcionamiento de los cuerpos edilicios dentro de la esfera administrativa, y el segundo le impone la obligación de efectuarlo.

10. Respecto del cuarto concepto de invalidez, se manifiesta que si bien a los ayuntamientos se les faculta para organizar y regular el funcionamiento de los cuerpos municipales, mediante convenios que tengan entre sí, esto es en forma potestativa, según el artículo 94 de la Constitución Local, sin que tales facultades mermen las del Ejecutivo para presentar la iniciativa que se impugna. El decreto no instituye una autoridad intermedia entre Municipio y Estado, pues es justamente el Ejecutivo el facultado constitucionalmente para realizar acciones que lleven a organizar y regular el funcionamiento de los cuerpos municipales y esto se hace posible a través del artículo 4o. del decreto. El órgano descentralizado no es una autoridad, y al instituto no se le depositó ningún poder para hacer cumplir sus determinaciones, aun en contra de la voluntad del Estado, por lo que no constituye autoridad intermedia.

11. Respecto del quinto concepto de invalidez, se dice que al atribuirse al instituto la facultad de celebrar convenios con autoridades municipales, no invade la esfera de atribuciones del Congreso de la Unión, ya que el instituto actúa con la voluntad del Municipio y no de manera obligatoria. Que son cuestiones diferentes la coordinación para prestar asesoría, y los convenios para prestar determinados servicios públicos.

12. El sexto concepto de invalidez es subjetivo, porque el artículo 3o. del decreto establece la forma en que deberán realizarse las acciones del instituto, previendo que no se lesione la autonomía municipal.

13. El séptimo concepto de invalidez carece de sustento jurídico, ya que el hecho de que el gobernador del Estado presida la comisión ejecutiva con facultades para designar a los cinco vocales de la administración pública y ocho presidentes municipales, esto se autoriza por el artículo 44 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, en relación con el 79, fracción V, de la Constitución Estatal, que señalan expresamente que este poder intervendrá en las operaciones de las entidades paraestatales, a través de una coordinación sectorial por parte de sus dependencias y en atención a la esfera de competencia de éstas.

14. El octavo concepto de invalidez carece de razón, ya que las aportaciones que se autorizan en favor del Municipio, nada tienen que ver con el patrimonio del instituto. El artículo 108 de la Constitución Estatal no establece que los bienes que fueron del Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, pasaran a formar parte del patrimonio de los M., además pasan a ser del instituto cuestionado, porque éste retoma las funciones que el centro estatal de referencia tenía.

15. El noveno concepto de invalidez carece de eficacia jurídica, ya que si el artículo primero transitorio del decreto impugnado establece la derogación de aquellas disposiciones que se opongan a los fines del decreto, es obvio que se refiere al decreto que creó al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, el que quedó sin vida jurídica al ser sustituido en sus funciones por el instituto.

16. El décimo concepto de invalidez es ineficaz, ya que al haber quedado demostrada la constitucionalidad de la iniciativa de decreto y de su contenido, de igual manera es constitucional su refrendo.

17. El décimo primer concepto de invalidez es ineficaz, en virtud de que, de conformidad con el artículo 6o. de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, el Congreso tendrá su residencia oficial en la ciudad de Oaxaca, y deberá celebrar sus sesiones en el edificio sede y no en otro lugar, salvo acuerdo de las tres cuartas partes de los diputados presentes, sin precisar que sea en el lugar en que tienen verificativo las audiencias con asistencia del público conocido como recinto parlamentario; además, conforme al artículo 178 del reglamento citado con anterioridad, cuando no sea posible evitar el desorden que hubiere en las galerías y además cuando los medios de prudencia no fueren suficientes para establecer el orden alterado por el público asistente o por miembros de la cámara, se levantará la sesión pública y continuará en secreto.

18. La Legislatura opone la excepción de falta de derecho del Municipio actor para promover la presente controversia, ya que el decreto impugnado no violenta el artículo 115 del Pacto Federal.

OCTAVO. Mediante oficio número PGR 0512/96, presentado el diecinueve de septiembre de mil novecientos noventa y seis, en las oficinas de la Secretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República formuló su pedimento en la presente controversia constitucional, haciendo las manifestaciones que estimó convenientes. A continuación se transcriben sus respectivas conclusiones:

"1. De acuerdo con nuestro orden constitucional, que se funda en principios conformadores de un sistema federal, los lineamientos de la división de poderes y de distribución de competencias entre las distintas instancias de gobierno son puntos clave para comprender la coordinación que entre los poderes puede llegar a presentarse y el fenómeno de la descentralización de funciones. Bajo esta premisa general hemos concluido que la norma general impugnada, materia de la presente controversia constitucional, se adecua a los principios constitucionales relativos a la distribución de competencias y a la organización de la administración pública estatal.

"2. Por lo que hace al principio de la distribución de competencias y del Estado de Derecho, los poderes y las autoridades pueden actuar sólo dentro del marco de su competencia, misma que está delimitada por un marco constitucional y legal. Sin embargo, para poder realizar las funciones que así les son conferidas, además de las facultades que expresamente les son señaladas, deben ejercer las funciones necesarias que implícitamente les son conferidas y que son el medio idóneo para cumplir con las que expresamente les señala el orden legal. Bajo este tenor, es constitucional y legal la regulación que otorga al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal la facultad de ejercer todas aquellas funciones que le permitan cumplir con su objetivo fundamental de desarrollar acciones de capacitación y formación, asesoría, investigación y difusión que fortalezcan la capacidad administrativa, técnica y jurídica de los ayuntamientos. Más aún, si el decreto no lo estableciera, así debía entenderse.

"3. De acuerdo con el texto vigente del artículo 115 constitucional, el Municipio mexicano goza de una individualidad administrativa, política y económica, pero está sujeto a los señalamientos de las Legislaturas Locales y Federal. Sin embargo, para lograr que las facultades que tiene conferidas el Municipio sean realizadas satisfactoria y efectivamente, es necesario impulsar el desarrollo de su infraestructura básica, objetivo en donde debe comprenderse la capacitación de sus servidores públicos, sobre todo si se consideran las peculiares y contrastantes características de un Estado como el de Oaxaca.

"4. La capacidad municipal de coordinación entre los propios M. o con otras instancias o niveles de gobierno es cada vez más amplia. Se prevé esencialmente en la Constitución Federal respecto de la prestación de los servicios públicos, la planeación regional y la recaudación de contribuciones. Sin embargo, estos puntos mínimos planteados por el texto constitucional se han hecho más dinámicos y en los diversos ordenamientos legales aplicables se ha ampliado el panorama de la coordinación con el fin de lograr la efectiva prestación de los servicios públicos y, en general, para lograr el desarrollo regional, estatal y nacional; además de que son consustanciales a la personalidad jurídica propia de que goza el Municipio en México.

"5. Dentro del marco de la estructura de la administración pública, el rubro de los recursos humanos es punto medular. Por lo que se refiere a la capacitación, el gobierno municipal de nuestros días requiere personal con un grado mayor de habilidades, conocimientos y actitudes que sólo puede alcanzarse con ella, que por sí misma propicia el máximo rendimiento posible.

"6. La creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal obedece a la necesidad de promover el desarrollo nacional desde el punto primario, desde el ámbito municipal; criterio que se ha venido sosteniendo a partir de la reforma constitucional del artículo 115, cuya realización en cada uno de los rincones de nuestro país ha venido siendo una de las prioridades del Estado y ha sido causa de la creación de organismos constituidos exprofeso para impulsar el desarrollo municipal, desde el ámbito federal, pasando por el estatal y el regional. Precisamente esa es la razón de la existencia del Centro Nacional de Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación y de los organismos de desarrollo municipal de cada una de las entidades de la Federación. De ser cierto el argumento esgrimido por el Municipio actor, tendríamos que concluir necesariamente que el Ejecutivo Federal y los treinta Ejecutivos Locales restantes, violan flagrantemente el artículo 115 de la Constitución mexicana.

"7. El Instituto Estatal de Desarrollo Municipal en Oaxaca ejerce una función que originalmente correspondía a la Secretaría General de Gobierno, que se descentraliza con fines prácticos y técnicos que son posibles de realizarse en el marco administrativo de un organismo público descentralizado por servicio, con personalidad jurídica y patrimonio propios, que goza de autonomía administrativa y que se especializa en la prestación que ofrece, cuya naturaleza en el caso concreto reviste un especial interés a nivel nacional y estatal, pero que de ninguna manera invade las funciones del Municipio consagradas en el artículo 115 constitucional.

"8. Las funciones del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal son primordialmente las de desarrollar acciones de capacitación y formación, asesoría, investigación y difusión, que fortalezcan la capacidad administrativa, técnica y jurídica de los ayuntamientos, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus tareas en beneficio del desarrollo de las comunidades. Cuando el artículo 4o. del decreto que se impugna como inconstitucional puntualiza las facultades de que goza este instituto, lo hace con la prevención general y particular de que medie para su actuación la solicitud o la voluntad de los ayuntamientos a quienes se dirigen las acciones, lo que garantiza el respeto a la autonomía administrativa municipal, y que tendrá como consecuencia que si el Municipio no desea la intervención del instituto, éste no deberá intervenir bajo ningún motivo.

"9. El Instituto Estatal de Desarrollo Municipal no es una autoridad intermedia, como lo afirma el Municipio actor, en ningún contexto y mucho menos en el previsto en la fracción I del artículo 115 constitucional. Se trata de un organismo que forma parte de la administración pública paraestatal local, que ejerce una función específica que se ha descentralizado para propiciar su realización práctica. No se trata de una autoridad que imponga su criterio en las decisiones ni del Estado propiamente dicho ni de los M., su injerencia en el ámbito municipal es mediada por el consentimiento de tal autoridad a través de su solicitud o de su convenio; y, en todo caso, no ejerce actos que vulneren de manera alguna el ámbito competencial del Municipio, ni del Estado, ni se establece como órgano obligatorio de intermediación ni de gestión entre ambos niveles de gobierno.

"10. El patrimonio del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal es el que por su naturaleza corresponde ejercer a un organismo descentralizado por servicio, que forma parte de la administración pública paraestatal local. Sus funciones son preponderantemente técnicas y están encaminadas a ejercer o prestar un servicio público específico y determinado. Por tanto, los bienes y recursos que ingresan a las arcas del instituto, que pueden provenir de cualquier medio legal, no forman parte de la hacienda municipal, aunque su objetivo esté encaminado a propiciar el desarrollo en este ámbito, pues ejerce funciones promotoras del bienestar municipal, en auxilio del propio Municipio, sin obligarlo a que acepte tal intervención, pero informándolo de su beneficio. Con estos razonamientos es a todas luces infundado el argumento del Municipio actor en el sentido de que las contribuciones de los mexicanos estén siendo objeto de un mal uso o un empleo inexacto (sic) del que legalmente les corresponde, pues es clara la diferencia jurídica del patrimonio del organismo descentralizado que nos ocupa con el que corresponde a las arcas municipales, cuyo origen y aplicación se suscita en ámbitos totalmente distintos.

"11. El artículo primero transitorio del Decreto número 75 impugnado, en que se prevé que se derogan todas las disposiciones que se opongan al mismo, es constitucional y legalmente válido y no violenta el principio de seguridad jurídica, en tanto obedece al principio de evitar la duplicidad de regulaciones respecto de un mismo tema o problemática, evitando una situación de incertidumbre respecto de la aplicación de una u otra ley con preceptos encontrados. Esta derogación de leyes es posible por ser opuesta o incompatible una ley nueva con una anterior, siempre que la ley reciente no sea una ley especial y si el rango de la derogada no es mayor que el de la derogatoria, cuyo efecto habría de referirse a normas específicas y concretas del sistema jurídico local del Estado de Oaxaca y no a una previsión general.

"12. En principio, se parte del supuesto de que la emisión del decreto que se impugna se sujetó a las previsiones legales correspondientes en la Constitución Federal, la Local y en el Reglamento Interior del Congreso del Estado. La afirmación de lo contrario está sujeta a prueba, pues a la fecha no obra en autos mayor elemento que confirme tal dicho. El análisis de este planteamiento es materia de constitucionalidad local, pero podría ser materia de esta controversia considerando la violación a los principios de legalidad y de seguridad jurídica, consagrados en la Carta Magna; en todo caso corresponde a la parte actora aportar a ese máximo tribunal las probanzas de su dicho, o a esa Suprema Corte de Justicia de la Nación solicitar, con base en su facultad contenida en los artículos 35 y 68 de la ley reglamentaria del artículo 105, al Congreso del Estado de Oaxaca, los elementos que considere convenientes para pronunciarse en determinado sentido. En este punto vale la pena reparar en que el refrendo emitido por el secretario general de Gobierno del Estado, como parte del proceso legislativo, tuvo el suficiente sustento legal. Cuando la actora afirma que no existe justificación jurídica para que el gobernador del Estado iniciara el decreto, el Legislativo lo discutiera y el secretario general de Gobierno lo refrendara, lo hace ante la premisa de que se invade la esfera municipal. Resulta claro que para invadir la esfera municipal no existe sustento legal alguno, pero para otorgar en este punto la razón a la actora tendría que quedar aceptada y reconocida tal invasión, lo que no ha ocurrido en la especie.

"13. Finalmente, aunque este punto concluso no corresponde a los planteamientos del Municipio actor, me permito sugerir a ese alto tribunal que haga hincapié en su resolución al momento de estudiar el texto de la fracción III del artículo 6o. del decreto de creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, que establece que forman parte de la comisión ejecutiva, máximo órgano de gobierno del instituto, cinco vocales de la administración pública, nombrados por el gobernador, 'pudiendo ser titulares de dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Estatal o representantes de las dependencias y entidades de la administración pública federal, cuyos ámbitos de competencia tengan relación con el funcionamiento y operación del instituto.'-La intervención de los funcionarios de la administración pública federal no puede ser obligatoria y suscitarse mediante nombramiento del gobernador, pues esa sería una falta grave al principio de división de poderes y distribución de competencias establecido por nuestra Constitución, conforme a nuestro sistema federal. Por lo que la aplicación de este precepto no puede operar de acuerdo a la literalidad del mismo, sino que tendrá que sujetarse al respeto irrestricto de las competencias federal y locales, de no ser así, se estarían violando gravemente diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"14. Ante la generalidad del término de autoridad intermedia que constitucionalmente se prohíbe en la fracción I del artículo 115, es necesario que esa Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronuncie definiendo cuáles son los alcances de tal prohibición y estableciendo la conceptualización de dicha voz.

"15. Respecto de la intervención de autoridades federales en la integración de la comisión ejecutiva del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, se torna necesario que ese alto tribunal se pronuncie interpretando la fracción III del artículo 6o. del decreto de su creación, con el fin de que su participación se efectúe con estricto apego a los marcos de competencia federal y locales.

"16. Si bien, en lo general, el texto del decreto de creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal se sujeta al marco constitucional federal, y en esos términos ha sido analizado por el suscrito, existe aún un punto sujeto a prueba y que ha sido planteado por el Municipio actor respecto del incumplimiento de las formalidades que debieron guardarse en el proceso legislativo que le dio lugar. En el caso de que se acreditaren irregularidades en la creación del instituto, es (sic) inconcusa la inconstitucionalidad en que se incurre al violarse los principios de legalidad y seguridad jurídica."

NOVENO. Mediante escrito presentado el veintitrés de septiembre de mil novecientos noventa y seis, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia, de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, en su carácter de tercero interesado, contestó la demanda, expresando al efecto, en síntesis, lo siguiente:

1. Que el Municipio carece de legitimación para promover la presente controversia constitucional, porque no se justificó la decisión mayoritaria de los miembros del ayuntamiento para tal efecto.

2. Que conforme a lo dispuesto en el artículo 105, fracciones I y II, constitucional y 22, fracción V, de su reglamento, no es materia de la controversia el estudio de la violación de los artículos 2o., 94, párrafos tercero, quinto y séptimo, 108, fracciones II y III, de la Constitución Local, pues no hay controversia con la Constitución Federal.

3. Que resulta improcedente ubicar al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal como una autoridad y por tanto, menos aún intermedia entre el Gobierno del Estado y el Municipio, pues dicho instituto, conforme a su objeto, establecido en el artículo 1o. de la ley que lo crea, no puede realizar actos de autoridad que afecten al ámbito de competencia de los M..

4. Que contrariamente a lo afirmado por la actora, el Gobierno del Estado tiene facultades para presentar iniciativas de ley, inclusive tratándose de decretos, según se desprende de la interpretación del artículo 79 de la Constitución Local.

5. Que la facultad de los M. para asociarse libremente es de carácter potestativo y no exclusiva, por lo que en modo alguno se contrapone con la capacitación (sic) de otro tipo de organismos, sean federales o locales, públicos o privados.

6. Que la creación del instituto en cuestión no atenta contra la autonomía y libertad municipal, pues no tiene injerencia en sus atribuciones constitucionales, ya que solamente puede actuar en actividades limitadas de asesoría, capacitación, información, investigación y orientación y siempre sujeto a la petición de los M. en tal sentido.

7. Que el instituto de que se trata forma parte de la administración pública del Estado como organismo descentralizado y no puede constituir autoridad intermedia entre la entidad federativa y los M..

8. Que es inexacto lo aseverado por el Municipio actor en el sentido de que la actividad del instituto en cuestión vulnera los artículos 115 y 116, fracción VI, de la Constitución Federal, pues la celebración de convenios para organizar didácticamente y con responsabilidad la capacitación a los ayuntamientos, no implica interferir en la administración interna ni de las contribuciones, como tampoco se refiere a la prestación de servicios públicos (sic).

9. Que la circunstancia de que el artículo 4o., fracción X, del decreto que se impugna, en cuanto alude a todas aquellas facultades que le permiten cumplir con su objetivo fundamental, no significa que no tengan límite, sino que deben entenderse circunscritas al objetivo que se persigue, atento lo dispuesto en el artículo 3o. del propio decreto.

10. Que las facultades conferidas al instituto no pueden entenderse en detrimento a la autoridad municipal, ni la organización interna constituye un acto de injerencia del Estado a través del Ejecutivo y menos el control total sobre el poder municipal.

11. Que es inexacto que con la creación del instituto se afecte el patrimonio municipal, pues el instituto se provee de ingresos conforme al presupuesto destinado a la administración pública paraestatal y a través de diversos mecanismos que nada tienen que ver con el patrimonio municipal a cargo del ayuntamiento y su forma de integración. Asimismo, los bienes inmuebles del Centro Estatal de Estudios Municipales pertenecían a éste como parte de la administración pública, específicamente a una unidad administrativa perteneciente a la Secretaría General de Gobierno del Estado y, por tanto, al desaparecer dicho centro, los bienes se transfieren a quien asume las actividades que venía realizando, en el caso, el instituto de nueva creación.

12. Que el artículo primero transitorio del decreto de que se trata, en cuanto establece la derogación de todas las disposiciones que se opongan al propio decreto, se refiere únicamente a aquellos que se relacionan con el objetivo del instituto y no puede extenderse a otras disposiciones ajenas o jerárquicamente superiores.

DECIMO. Con fecha trece de noviembre de mil novecientos noventa y seis, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados sus alegatos, y agotado el trámite respectivo se pasó el asunto para elaborar el proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que el Municipio de A.C., Distrito de Huajuapam, del Estado de Oaxaca, ejerció la acción de controversia constitucional en contrade actos del propio Estado.

SEGUNDO. La demanda de controversia constitucional fue presentada en tiempo, en virtud de que, conforme al artículo octavo transitorio del decreto impugnado número 75, que crea al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, publicado en el Periódico Oficial el 5 de junio de 1996, su entrada en vigor correría a partir del día siguiente, esto es, el 6 del citado mes y año.

La demanda de controversia constitucional se presentó en la Oficialía de Partes de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciséis de julio del propio año que fue el vigésimo noveno día hábil, es decir, dentro del término de treinta días hábiles que para tal efecto establece el artículo 21, en relación con el 2o. y 3o., de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, debiéndose descontar en el cómputo respectivo los días sábado ocho, domingo nueve, sábado quince, domingo dieciséis, sábado veintidós, domingo veintitrés, sábado veintinueve y domingo treinta de junio, sábado seis, domingo siete, sábado trece y domingo catorce de julio de mil novecientos noventa y seis.

TERCERO. Es de análisis previo, por ser de orden público, el estudio de la personalidad de quienes ejercen la acción de controversia constitucional.

El gobernador del Estado y la parte tercero interesado, aducen que el síndico y presidente municipales carecen de legitimación ad causam para ejercitar la acción de controversia constitucional, pues no prueban la existencia del acta respectiva en que el ayuntamiento en pleno haya acordado que se promoviera y, por ende, que los haya autorizado para tal efecto, en términos de lo dispuesto por los artículos 17, 44 y 46 de la ley orgánica municipal. Esto, sin perjuicio de la legitimación ad processum del síndico que deviene de los artículos 22, fracción II y 4o., fracción I, de la ley orgánica en cita.

Las disposiciones en cita establecen:

"Artículo 17. Los ayuntamientos son asambleas electas por el voto popular directo de los ciudadanos y constituirán el órgano de gobierno responsable de administrar cada Municipio teniendo la representación de autoridad de los mismos."

"Artículo 44. Los ayuntamientos como órganos deliberantes deberán resolver colegiadamente los asuntos de su competencia y sólo podrán funcionar con la asistencia de más de la mitad de sus miembros. Las sesiones de los ayuntamientos serán públicas, salvo que exista motivo que justifique que éstas sean privadas, las causas serán calificadas previamente por el cabildo. Las sesiones de los ayuntamientos se celebrarán en la sala de cabildos y cuando el caso lo requiera, en el recinto previamente declarado oficial para tal objeto."

"Artículo 46. Los acuerdos de sesión se tomarán por mayoría de votos de los miembros del ayuntamiento presentes. Los ayuntamientos no podrán revocar sus acuerdos sino en aquellos casos en que se hayan dictado en contravención de la ley o del interés público."

"Artículo 22. El ayuntamiento estará integrado por: ... II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio y responsables de vigilar la debida administración del Erario Público y patrimonio municipal. Con base en el último censo de población se determinará el número de la siguiente manera: ..."

"Artículo 4o. El Municipio es un nivel de gobierno que tiene como propósito dar satisfacción a las necesidades colectivas de los habitantes de una población, asentada en una circunscripción territorial y administrado por un ayuntamiento." (sin fracciones).

Es necesario aclarar que el artículo 4o. a que se refiere la autoridad, no guarda relación con el problema de legitimación planteado, además de que no contiene fracciones como indebidamente se señala.

Con objeto de examinar la objeción aludida, se hace necesario distinguir entre la legitimación en la causa y la legitimación en el proceso.

La legitimación en la causa se suele identificar con la vinculación que existe entre quien invoca un derecho sustantivo y el derecho mismo, que hace valer ante los órganos jurisdiccionales cuando ese derecho es violado o desconocido; la segunda es un presupuesto procesal que se refiere a la capacidad de las partes para ejecutar válidamente actos procesales y, por tanto, es condición para la validez formal del juicio.

La legitimación en la causa se traduce, pues, en la afirmación que hace una parte sobre la existencia de un derecho sustantivo cuya aplicación y respeto pide al órgano jurisdiccional por encontrarse frente a un estado lesivo a ese derecho, acreditando su interés actual. Por su parte, la legitimación procesal se identifica con la capacidad para realizar actos jurídicos de carácter procesal en un juicio determinado.

Al respecto, es aplicable la sexta tesis relacionada a la jurisprudencia número 1030, visible a foja 1664, Segunda Parte, S. y Tesis Comunes, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, que dice:

"LEGITIMACION PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO. Por legitimación procesal activa se entiende la potestad legal para acudir al órgano jurisdiccional con la petición de que se inicie la tramitación del juicio o de una instancia. A esta legitimación se le conoce con el nombre de ad processum y se produce cuando el derecho que se cuestionará en el juicio es ejercitado en el proceso por quien tiene aptitud para hacerlo valer, a diferencia de la legitimación ad causam que implica tener la titularidad de ese derecho cuestionado en el juicio. La legitimación en el proceso se produce cuando la acción es ejercitada en el juicio por aquel que tiene aptitud para hacer valer el derecho que se cuestionará, bien porque se ostente como titular de ese derecho o bien porque cuente con la representación legal de dicho titular. La legitimación ad processum es requisito para la procedencia del juicio, mientras que la ad causam lo es para que se pronuncie sentencia favorable."

La demandada y el tercero perjudicado hacen depender la falta de legitimación en la causa, de la falta del acuerdo plenario del ayuntamiento, lo cual, atento lo anteriormente expresado, resulta, en realidad, el planteamiento de falta de legitimación procesal, pues independientemente de la expresión de la voluntad colegiada y de los acuerdos respectivos, con la objeción que se estudia no se toca el derecho sustantivo que, eventualmente, pueda tener en su favor la parte actora.

Lo anterior lleva a determinar, por tanto, si quienes acuden en representación del Municipio cuentan con la legitimación procesal necesaria para actuar en su nombre y representación, con independencia del derecho sustantivo materia del litigio.

La demanda aparece suscrita por el presidente municipal constitucional y por el síndico respectivo.

Respecto del presidente municipal, se determina que carece de legitimación procesal para promover la presente demanda en nombre y representación del Municipio, como se desprende del artículo 36, fracción V, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, que al efecto dispone:

"Artículo 36. El presidente municipal tiene a su cargo, la representación política del ayuntamiento y la ejecución de sus resoluciones con las siguientes facultades y obligaciones: ... V. Asumir la representación jurídica del ayuntamiento en los litigios, cuando el síndico o síndicos estén ausentes o impedidos legalmente para ello."

Del dispositivo transcrito puede advertirse que, efectivamente, el presidente municipal que suscribe, carece de legitimación procesal para promover la presente demanda, toda vez que, esencialmente, tiene a su cargo la representación política del Municipio y sólo por excepción la jurídica en los litigios, pues esto último será únicamente ante la ausencia del o de los síndicos o cuando éstos estén impedidos legalmente para ello y en la especie no se aprecia que se actualice ninguna de estas hipótesis.

Por otra parte, respecto del síndico que suscribe la demanda, se concluye que sí cuenta con la legitimación procesal que justifica su actuación formal en representación del Municipio actor.

Esto es así, pues de lo dispuesto por los artículos 22, fracción II y 40, fracción I, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, se desprenden las facultades y atribuciones del síndico para promover y representar en cualquier litigio al Municipio. Dichas disposiciones establecen:

"Artículo 22. El ayuntamiento estará integrado por: ... II. Los síndicos, que serán representantes jurídicos del Municipio ..."

"Artículo 40. En materia de procuración de la defensa de los intereses municipales, los síndicos tendrán las siguientes atribuciones: -I. Procurar, defender y promover los intereses municipales, representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éstos fueren parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal; ..."

Resalta de tales disposiciones, que no se prevé condición o requisito formal previo para que el síndico, en uso de las atribuciones que se le otorgan, promueva y represente legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la presente controversia constitucional.

No obsta a lo anterior, lo dispuesto por los artículos 17, 44 y 46 de la propia ley orgánica en cita, a que alude la autoridad demandada y que ya quedaron anteriormente transcritos, en los que pretende sustentar la falta de legitimación de los promoventes aduciendo la inexistencia del acuerdo del cabildo. Tales disposiciones se refieren medularmente al funcionamiento del ayuntamiento como órgano de representación del Municipio, a la deliberación colegiada para decidir los asuntos con votación mayoritaria de sus miembros en sesiones públicas o privadas, y a los acuerdos que en las sesiones deban tomar.

Estas disposiciones de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca (17, 44 y 46), armonizadas debidamente con los artículos 22, fracción II, 34 y 40 de la propia legislación, llevan a considerar que la materia propia de las sesiones y de los acuerdos adoptados en éstas, se refieren específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio, como son la emisión de ordenanzas, la toma de acuerdos administrativos, la prestación y vigilancia de servicios públicos, etcétera; y si ya el artículo 22 de la referida ley invocada especifica en su fracción II que los síndicos serán los representantes del Municipio, se impone concluir que esta representación deriva en forma específica y directa de la ley y no de un acuerdo del ayuntamiento, sin perjuicio de las facultades que éste tenga para otros casos.

Aún más, los artículos 22 y 40 antes transcritos no condicionan de ninguna manera la promoción y representación legal del Municipio por el síndico a ningún acuerdo previo.

De esto se concluye que en la especie, la legitimación para ejercitar la presente acción de controversia constitucional se encuentra debida y formalmente satisfecha, de conformidad con los preceptos aludidos y en relación con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

CUARTO. A continuación, se pasa al estudio de los motivos de improcedencia que se invocan, por ser de estudio preferente a la cuestión de fondo del asunto.

Las autoridades demandadas y el tercero interesado, así como el procurador general de la República, son coincidentes en señalar que la parte actora alega violaciones a disposiciones de la Constitución Local y de otros ordenamientos secundarios, siendo que en la controversia constitucional sólo puede invocarse violación a preceptos de la Constitución Federal.

Al respecto, este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, emitió su tesis número XLIV/96, sustentada al resolver por unanimidad de once votos, en sesión del seis de noviembre de mil novecientos noventa y cinco, la controversia constitucional número 3/93, promovida por el ayuntamiento de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, marzo de 1996, página 320. La tesis dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES ENTRE UN ESTADO Y UNO DE SUS MUNICIPIOS. A LA SUPREMA CORTE SOLO COMPETE CONOCER DE LAS QUE SE PLANTEEN CON MOTIVO DE VIOLACIONES A DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DEL ORDEN FEDERAL. Para determinar los planteamientos cuyo conocimiento corresponda a esta Suprema Corte, propuestos mediante la acción de controversia constitucional suscitada entre un Estado y uno de sus M., debe tomarse en consideración que los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución General de la República y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, limitan su competencia a aquellas controversias que versen sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales impugnados, desprendiéndose de ahí que se trata de violaciones a disposiciones constitucionales del orden federal. Por lo tanto, carece de competencia para dirimir aquellos planteamientos contra actos a los que se atribuyan violaciones a la Constitución del Estado o a las leyes locales, cuyo remedio corresponde establecer al Constituyente Local o a las Legislaturas de los Estados."

Es cierto, como se señala, que en la controversia constitucional sólo podrán plantearse conceptos de invalidez en los que se alegue violación a preceptos de la Carta Fundamental; sin embargo, en el caso a estudio no cabe tener por infringida esta regla, ya que del análisis integral del escrito de demanda, se aprecia que, sustancialmente, se alegan violaciones no sólo al artículo 115 de la Constitución Federal, sino también al artículo 16, cuya norma genérica de legalidad que obliga a todo tipo de autoridades, se pone en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de las leyes secundarias. Esta Suprema Corte considera que no hay impedimento para examinar tal tipo de violaciones indirectas a la Constitución Federal, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o ley reclamados, como sucede en el caso a estudio, donde se vienen invocando transgresiones atribuidas a la Legislatura Estatal dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Este alto tribunal estima que esta apertura es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 constitucional, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de los actos impugnados.

Por otra parte, la Legislatura del Estado de Oaxaca aduce, como motivo de improcedencia de la acción constitucional de referencia, que la controversia ejercitada procede en términos del artículo 105 de la Constitución Federal en contra de disposiciones generales, cualidad que no tiene el decreto que creó al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, en virtud de que sus normas carecen de obligatoriedad y son de carácter individual.

Debe desestimarse el motivo de improcedencia aducido, en virtud de lo siguiente:

En primer lugar, la controversia constitucional procede contra actos o disposiciones generales, de tal manera que, aun cuando formal o materialmente el decreto que se impugna no constituyera una norma general, podría ubicarse en el otro supuesto, esto es, como un acto de la Legislatura que, por consiguiente, es impugnable en esta controversia.

Por otra parte, independientemente de que el decreto tenga o no el carácter de obligatorio, se observa que esta característica no es un presupuesto de procedencia de la acción, además de que la falta de generalidad aducida es infundada, pues el hecho de que se refiera o esté destinada a los M., no significa que sea personalizada, sino que es general para cualquier Municipio, de modo que procede aplicarse indefinidamente sin que se agote su contenido.

QUINTO. Con el propósito de hacerse cargo del estudio de los conceptos de invalidez, se transcribe el texto vigente del artículo 115 de la Constitución Federal:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

"Los presidentes municipales, regidores y síndicos de los ayuntamientos, electos popularmente por elección directa, no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Las personas que por elección indirecta, o por nombramiento o designación de alguna autoridad desempeñen las funciones propias de esos cargos, cualquiera que sea la denominación que se les dé, no podrán ser electas para el periodo inmediato. Todos los funcionarios antes mencionados, cuando tengan el carácter de propietarios, no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes, pero los que tengan el carácter de suplentes sí podrán ser electos para el periodo inmediato como propietarios a menos que hayan estado en ejercicio.

"Las Legislaturas Locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas, y hacer los alegatos que a su juicio convengan.

"En caso de declararse desaparecido un ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procediere que entraren en funciones los suplentes ni que se celebraren nuevas elecciones, las Legislaturas designarán entre los vecinos a los consejos municipales que concluirán los periodos respectivos.

"Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

"II. Los M. estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

"Los ayuntamientos poseerán facultades para expedir de acuerdo con las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno y los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones.

"III. Los M., con el concurso de los Estados cuando así fuere necesario y lo determinen las leyes, tendrán a su cargo los siguientes servicios públicos:

"a) Agua potable y alcantarillado;

"b) Alumbrado público;

"c) Limpia;

"d) Mercados y centrales de abasto;

"e) Panteones;

"f) Rastro;

"g) Calles, parques y jardines;

"h) Seguridad pública y tránsito; e

"i) Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los M., así como su capacidad administrativa y financiera.

"Los M. de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda.

"IV. Los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los M. podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los M. estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.

"V. Los M., en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

"VI. Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los M. respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

"VII. El Ejecutivo Federal y los gobernadores de los Estados tendrán el mando de la fuerza pública en los M. donde residieren habitual o transitoriamente.

"VIII. Las leyes de los Estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los M..

"Las relaciones de trabajo entre los M. y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las Legislaturas de los Estados con base en lo dispuesto en el artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias." Procede ahora entrar al estudio de los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora.

En los conceptos de invalidez primero, en sus cuatro incisos; segundo; tercero, en sus cuatro incisos; cuarto, en sus dos incisos; quinto; décimo y décimo primero, inciso b), los que se estudian de manera conjunta con apoyo en lo dispuesto por el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, alega la parte actora, esencialmente, que la iniciativa del gobernador, la aprobación de la Legislatura y la ley impugnada, así como su refrendo, específicamente su artículo 1o., violan lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Federal al carecer de fundamentación y motivación, pues no se citan los preceptos que los fundamenten y los motivos que los justifiquen. Que al emitirse el decreto sin reunir estos requisitos, indebidamente se autoriza la creación del instituto cuestionado y la invasión a la esfera de competencia municipal, así como la creación indebida de un organismo público descentralizado. Que con todo esto se afectan las atribuciones de los M., además de que su capacitación es materia exclusiva de éstos y no de los Estados, por lo que el Ejecutivo del Estado infringe los artículos 80, fracción I, de la Constitución Local, al arrogarse facultades que no le corresponden en materia de M. y al crear una autoridad intermedia entre Estado y Municipio, además de que las facultades que se otorgan al instituto para celebrar convenios con los M. son inconstitucionales, pues los M. sólo pueden celebrar convenios en materia de servicios y sería el Congreso de la Unión el facultado para establecer los casos en que Estados y M. pueden celebrar convenios en relación con la administración municipal.

Es infundado el concepto de invalidez expuesto, atento lo que se pasa a considerar.

En primer lugar debe destacarse que, como lo ha sostenido reiteradamente esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, no hay razón jurídica para que los actos legislativos expresen concretamente los requisitos formales de fundamentación y motivación, dada su propia y especial naturaleza, por lo que en el caso no puede decirse que ante la falta de expresión de estos elementos, la iniciativa, aprobación y refrendo, y el propio decreto en sí mismo, incurran en violación al artículo 16 de la Carta Magna comolo aduce el Municipio actor.

Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis de jurisprudencia número 146, visible a foja 149, Tomo I, Materia Constitucional, del Tribunal Pleno, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que dice:

"FUNDAMENTACION Y MOTIVACION DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."

Cabe aclarar que, en términos de la jurisprudencia transcrita, para determinar si las autoridades que participaron en el proceso legislativo lo hicieron dentro de los límites de sus atribuciones y en la materia de su competencia, para así justificar los requisitos formales que los actos legislativos deben reunir, deberá hacerse el análisis correspondiente, el cual se integra al hacerse el estudio de la otra parte de los conceptos de invalidez que se estudiarán más adelante.

En segundo lugar, del análisis integral de los conceptos de invalidez que se estudian, se advierte que intrínsecamente también se alega que con el decreto impugnado se transgrede la autonomía del Municipio actor, lo que se traduce en una violación al artículo 115 de la Constitución Federal (aunque no se exprese así literalmente en la demanda), por lo que se pasa a su estudio con apoyo en lo dispuesto en los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Carta Magna.

Esencialmente, se dice que el gobernador y la Legislatura Local, a través de su iniciativa y aprobación, respectivamente, y que culminó con la emisión del decreto combatido, interfieren en el ámbito de competencia del Municipio, al crear un organismo descentralizado encargado de actividades propias de la vida municipal, sin fundamento legal que lo justifique e invadiendo la esfera municipal.

Cabe señalar que la parte actora no precisa claramente en qué ámbito de la competencia municipal radica la injerencia estatal, pues es evidente que son varios los derechos sustantivos que le asisten al Municipio, dentro de los cuales unos le son propios y otros corresponden a su relación con la Federación y otros con el Estado. Sin embargo, se pasa al análisis general a la luz del artículo 115 de la Constitución Federal, para determinar si de alguna manera se infringe dicho numeral que constituya violación a la esfera de derechos del Municipio.

Primeramente, se destacan los fines u objetivos para los cuales se creó el organismo descentralizado en cuestión, denominado Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, para ver si conforme a sus atribuciones se invade de alguna manera la esfera municipal, en contravención a lo estatuido por el citado artículo 115 constitucional.

Cabe aclarar que según fe de erratas publicada en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca, de quince de junio de mil novecientos noventa y seis, en el Decreto número 75 que se impugna, en lugar de decir: "Ley que Crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal"; debe decir: "Creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal". Asimismo se corrige el texto publicado de su artículo 3o.

Ahora bien, los artículos 3o. y 4o. del cuerpo normativo impugnado, que expresamente interesan para analizar el presente concepto de invalidez, pues establecen el objeto y atribuciones del instituto, dicen:

"Artículo 3o. Con estricto respeto a la autonomía municipal consagrada por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la particular del Estado, el instituto tiene por objeto desarrollar acciones de capacitación y formación, asesoría, investigación y difusión que fortalezcan la capacidad administrativa, técnica y jurídica de los ayuntamientos, a fin de que puedan cumplir cabalmente sus tareas en beneficio del desarrollo de sus comunidades."

"Artículo 4o. El instituto tendrá a su cargo las siguientes atribuciones:

"I.C., promover y realizar programas de capacitación, información, asesoría, investigación y difusión en materia de organización municipal, cuando los ayuntamientos así lo soliciten.

"II. Definir y normar los criterios metodológicos de los programas de capacitación municipal que realizan las dependencias y entidades de la administración pública estatal.

"III. Celebrar convenios con autoridades municipales, Poderes Legislativo y Judicial, dependencias y entidades de la administración pública, organizaciones sociales y centros de educación e investigación, a fin de alcanzar los objetivos del instituto.

"IV. Fomentar la investigación que permita conocer las diversas formas de organización, problemática, costumbres y tipología de los M., a fin de diseñar instrumentos metodológicos para la capacitación de los ayuntamientos a petición expresa de éstos.

"V.D. y operar, previa solicitud de los interesados, programas de capacitación específicos para los distintos niveles e instancias de participación del quehacer municipal.

"VI. Impulsar y fortalecer, a instancia de los M., procesos organizativos que incidan en el desarrollo municipal.

"VII. Realizar acciones de difusión y comunicación que apoyen los programas de capacitación municipal.

"VIII. Generar acciones de seguimiento y evaluación de las diversas instancias involucradas en el proceso de capacitación.

"IX. Organizar eventos microrregionales, regionales, estatales y nacionales para el intercambio de experiencias municipales con la intervención directa de las propias autoridades municipales.

"X.T. aquellas que le permitan cumplir con el objetivo fundamental del instituto.

"XI. Las demás que le confieran las leyes, decretos, acuerdos y reglamentos."

Del análisis de los preceptos transcritos se advierte que ninguna injerencia se actualiza en perjuicio de la libertad municipal, cuyos principios rectores están contenidos en el artículo 115 constitucional, ya que no afectan de ninguna manera su libertad política, administrativa, económica y de gobierno.

En efecto, del citado artículo 3o. se desprenden los siguientes elementos:

a) Se impone la obligación al instituto de respeto a la autonomía municipal consagrada por la Carta Magna y la Constitución Local.

b) El objeto del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal es la capacitación, información, asesoría, investigación y difusión para beneficio de los ayuntamientos.

c) Su finalidad es fortalecer la capacidad administrativa, técnica y jurídica de los ayuntamientos.

d) Lo anterior, para que éstos puedan cumplir cabalmente sus tareas en beneficio del desarrollo de sus comunidades.

Claramente se advierte que la normatividad en cuestión, atento el objeto que persigue, no transgrede de ninguna forma las facultades propias de los M. y, por ende, no existe invasión en su esfera de derechos, ya que el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal que se crea, sólo tiene como objetivo una serie de programas tendientes al fortalecimiento propio del Municipio, y como fin último el que el ayuntamiento tenga la capacidad suficiente para prestar un mejor servicio a su comunidad.

Por otro lado, del artículo 4o. se advierte que, con las atribuciones otorgadas al organismo descentralizado creado, tampoco se viola la autonomía municipal pues, esencialmente, sus diferentes fracciones estatuyen programas de apoyo en favor de los ayuntamientos para lograr los objetivos antes precisados, e incluso, en sus fracciones I, IV, V y VI, específicamente se establece que será a petición o instancia de los propios M., esto es, no es obligatorio para ellos.

De lo anterior se desprende que si bien es cierto que el instituto fue creado para auxiliar a los ayuntamientos, también lo es que no tiene facultades unilaterales que se traduzcan en sumisión del Municipio o que hagan nulos o diluyan sus derechos o atribuciones y, por ende, no puede aceptarse que invada su esfera de competencia, pues con apoyo de él o sin él, el Municipio podrá seguir llevando a cabo sus fines a través de su ámbito competencial y en uso de las atribuciones tuteladas por el artículo 115 de la Carta Fundamental, que de ninguna manera quedan condicionadas con el decreto impugnado.

Para mejor conocimiento del asunto, resulta pertinente transcribir las consideraciones en que se sustentó la iniciativa del Decreto de Creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal:

"... D.C.A., gobernador constitucional del Estado, en uso de las atribuciones que me confieren los artículos 50, fracción II, 79, fracción I y demás relativos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, y con fundamento en lo dispuesto por los artículos 2o., 4o., 13, 42 y demás aplicables de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, me permito someter a la consideración de ese H. Congreso del Estado, por el digno conducto de ustedes, para su discusión y aprobación, en su caso, la presente iniciativa de Decreto de Creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, y: CONSIDERANDO. Que el Municipio es la base de la división territorial de la entidad y la célula fundamental de su organización política y administrativa. Que la autoridad municipal es la instancia de gobierno más cercana a la comunidad que le permite conocer y resolver sus problemas así como impulsar su desarrollo, con la colaboración y el respeto mutuo del Estado y la Federación, en el marco de nuestra Ley Fundamental. Que en el contexto del nuevo federalismo se promueve el fortalecimiento del Municipio otorgándole nuevas responsabilidades y se canalizan mayores recursos, haciendo más vigorosa su participación en la preparación y ejecución de planes y programas para el desarrollo sectorial y regional, a fin de que respondan cabalmente a las exigencias de bienestar de la sociedad en general y de las comunidades en particular. Que es voluntad del Ejecutivo Estatal a mi cargo adecuar los mecanismos e instrumentos gubernamentales para elevar el desarrollo institucional de los M. que les permitan elevar el nivel de vida de sus habitantes, para garantizar el consenso y equilibrio entre todos los sectores involucrados. Que el acuerdo estatal para la modernización política y de las funciones de gobierno, contenido en el Plan Estatal de Desarrollo 1992-1998, tiene entre otras metas, impulsar los procesos de desarrollo institucional en el ámbito municipal, fomentando programas de formación para las autoridades del ayuntamiento y sus organismos auxiliares. Que para cumplir este objetivo es necesario crear el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal como organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, con el propósito de elaborar y ejecutar programas y actividades que promuevan el desarrollo municipal, a través de acciones de formación, información, orientación y asesoría, así como de coordinación y concertación de los M. del Estado y sus sectores privado y social. Por lo anterior y atento las consideraciones y fundamentos expuestos, me permito insertar a continuación el proyecto de decreto relativo, para que si lo estiman correcto y adecuado, se apruebe en sus términos: Decreto que crea el organismo público descentralizado denominado 'Instituto Estatal de Desarrollo Municipal'."

Del texto de la iniciativa se desprende que, efectivamente, los motivos que se consideraron para la creación del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, fueron para el desarrollo y fortalecimiento de los M. a través de mecanismos de apoyo, fomento y coordinación, por lo que, acorde con esto, se previeron los objetivos y atribuciones en los términos establecidos en el decreto impugnado y que ya quedaron especificados.

Conforme a lo hasta aquí expuesto es de concluirse que, en términos de la iniciativa del decreto por el que se crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal en cuestión y acorde con sus objetivos y atribuciones plasmados en el decreto combatido, con la creación de dicho instituto no se invade la competencia o soberanía del Municipio actor, dado que el instituto de referencia no cuenta con facultades que fijen de manera unilateral, ejecutiva o decisoria, las políticas administrativas, económicas o de gobierno del Municipio, sino que tan sólo coadyuva para el logro de sus fines de manera coordinada.

A continuación, y a efecto de determinar si con las demás disposiciones del decreto combatido se transgreden los principios municipales rectores instituidos en el precepto 115 de referencia, fuera de los artículos 3o. y 4o. ya estudiados, procede analizar las demás disposiciones del ordenamiento impugnado, a fin de dar debida contestación al concepto de invalidez expuesto en la demanda.

Cabe señalar que la normatividad que crea al organismo descentralizado en cuestión, se encuentra dividida en cinco capítulos distribuidos de la siguiente manera:

I. Disposiciones generales (artículos 1o. al 3o.).

II. De las atribuciones del instituto (artículo 4o.).

III. De la organización del instituto (artículos 5o. al 9o.).

IV. Del patrimonio del instituto (artículo 11).

V. De las relaciones laborales (artículo 12).

Respecto de las disposiciones generales (capítulo I), los artículos 1o. y 2o. dicen:

"Artículo 1o. Se crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal como organismo público descentralizado por servicio, con personalidad jurídica y patrimonio propios. Para los efectos de este decreto a este organismo en lo sucesivo se le denominará el instituto."

"Artículo 2o. El domicilio del instituto será la ciudad de Oaxaca de J., sin perjuicio de que se puedan establecer representaciones regionales en aquellas zonas de la entidad que requieran atención particular."

El citado artículo 1o. únicamente establece la naturaleza jurídica del instituto que se crea, como organismo público descentralizado por servicio, lo que por sí solo de ninguna manera interfiere en la autonomía del Municipio. Esto es, la naturaleza propia del organismo, como ente de la administración pública centralizada o paraestatal, no es una cuestión que determine la injerencia del órgano respecto de los M., sino que esto dependería, en todo caso y particularmente, de sus objetivos y atribuciones.

El artículo 2o. establece el domicilio del instituto y el establecimiento, en su caso, de representaciones regionales. De igual manera, estas circunstancias, por sí mismas, no transgreden ningún derecho o atribución de los M., en tanto que se refiere únicamente a la radicación de sus oficinas principales y subsidiarias.

El capítulo II, referente a las atribuciones del instituto, únicamente lo conforma el artículo 4o., el que ya fue materia de análisis, por lo que se pasa al estudio del capítulo III de la organización del instituto, cuyos artículos respectivos disponen:

"Artículo 5o. El instituto para el cumplimiento de sus atribuciones se integrará con:

"I. Una comisión ejecutiva.

"II. Un director general.

"III. Un consejo consultivo.

"IV. La estructura orgánica que requiera para su funcionamiento."

"Artículo 6o. La comisión ejecutiva es el máximo órgano de gobierno del instituto y se integrará de la siguiente forma:

"I. Un presidente que será el gobernador del Estado. En su ausencia lo suplirá el secretario general de Gobierno.

"II. Un secretario técnico que será el director general del instituto.

"III. Cinco vocales de la administración pública que serán nombrados por el gobernador del Estado, pudiendo ser los titulares de dependencias y entidades del Poder Ejecutivo Estatal o representantes de las dependencias y entidades de la administración pública federal, cuyos ámbitos de competencia tengan relación con el funcionamiento y operación del instituto.

"IV. Ocho vocales presidentes municipales que serán invitados por el presidente de la comisión ejecutiva, de tal manera que se exprese la pluralidad política, étnica y social de los ayuntamientos del Estado.

"V. Un comisario que será el contralor general del Poder Ejecutivo del Estado.

"El cargo de integrante de la comisión tendrá el carácter de honorífico. Cada vocal o el comisario, podrán designar por escrito un suplente, que tendrá las mismas atribuciones del titular al que supla." "Artículo 7o. La comisión ejecutiva operará conforme a las siguientes disposiciones:

"I.S. en forma ordinaria una vez cada bimestre y en forma extraordinaria cuantas veces sea necesario, según la importancia de los asuntos a tratar ...

"II. La convocatoria a sesiones, el orden del día y la documentación relativa a éstas, deberán entregarse a los miembros de la comisión con un mínimo de dos días hábiles si se trata de sesión ordinaria; y de un día si se trata de sesión extraordinaria.

"III. Para la validez de las sesiones de la comisión, se requiere la concurrencia de la mayoría de los miembros integrantes de la comisión, entre los cuales deberá estar el presidente, o en quien delegue su representación.

"IV. Para la validez de las decisiones de los acuerdos de la comisión, se requiere el voto aprobatorio de la mayoría de los miembros presentes en la sesión, teniendo el presidente o su representante voto de calidad en caso de empate.

"V. El secretario técnico de la comisión elaborará el acta de sesión correspondiente, que firmarán los asistentes."

"Artículo 8o. La comisión ejecutiva para el cumplimiento de los objetivos del instituto tendrá las siguientes atribuciones:

"I.D. las normas generales y establecer los criterios y políticas que deban orientar la actividad del instituto a fin de cumplir con sus objetivos.

"II. Aprobar o modificar, en su caso, el programa anual de trabajo, los presupuestos anuales de ingresos y egresos, los planes, programas, proyectos e informes que le sean presentados por el director general.

"III. Aprobar o modificar, en su caso, el proyecto de reglamento interior del instituto.

"IV. Aprobar, en su caso, y vigilar la debida aplicación de los fondos destinados al instituto, a fin de que no se distraigan de su objeto.

"V.E. y en su caso, aprobar los estados financieros y balances ordinarios y extraordinarios, así como los informes generales y especiales que presente el director general del instituto.

"VI. Otorgar a propuesta del director general, poderes a personas físicas o morales, para que a nombre y representación del instituto ejerzan y defiendan los derechos del mismo.

"VII. Establecer los mecanismos de evaluación, que permitan verificar la eficiencia y eficacia con que se desempeña el instituto.

"VIII. Conocer y resolver los asuntos que someta a su consideración el director general.

"IX. Las demás que tiendan a la buena marcha y funcionamiento del instituto."

"Artículo 9o. El director general del instituto será nombrado y removido libremente por el gobernador del Estado y tendrá las atribuciones siguientes:

"I. Ser el representante legal del instituto con amplias facultades de dominio, administración y representación que requieran de poder o cláusula especial conforme a la ley.

"II. Dirigir técnica y administrativamente al instituto.

"III. Cumplir y vigilar que se lleven a cabo las disposiciones de la comisión ejecutiva.

"IV. Coordinar la formulación de un programa estatal para la capacitación municipal.

"V. Promover la coordinación interinstitucional para optimizar la operación de los programas de capacitación a cargo de diferentes instancias federales y estatales.

"VI. Definir las políticas para la gestión y obtención de recursos, así como para su aplicación y recuperación.

"VII. Fomentar la cultura sobre administración pública municipal.

"VIII. Promover los convenios y acuerdos necesarios, para la organización y capacitación municipal.

"IX. Coordinar la realización de investigaciones para el desarrollo regional y municipal.

"X. Realizar actividades de capacitación de recursos humanos en materia de organización y formación.

"XI. Promover la participación de los M. en el diseño y ejecución de sus proyectos.

"XII. Normar la ejecución de los proyectos de investigación y capacitación.

"XIII.C. el seguimiento y evaluación de los programas, proyectos y acciones del instituto.

"XIV. Normar (sic) y remover libremente a los servidores públicos del instituto, asignándoles las remuneraciones correspondientes, en los términos de las disposiciones que en la materia apruebe la comisión ejecutiva.

"XV. Someter a la consideración de la comisión ejecutiva el proyecto de reglamento interior del instituto.

"XVI. Someter al acuerdo del presidente de la comisión ejecutiva, la resolución de casos urgentes que correspondan a dicha comisión.

"XVII. Las demás que le confiera la ley, el reglamento interior, la comisión ejecutiva, el presidente de la misma y demás disposiciones legales aplicables."

"Artículo 10. El consejo consultivo se integrará con personalidades distinguidas en el campo del desarrollo municipal. Estas podrán ser profesionistas, académicos, representantes de instituciones académicas y de educación superior, de colegios profesionales, de grupos étnicos, de organizaciones sociales y de la iniciativa privada. Serán integrados de conformidad con lo dispuesto en el reglamento interior del instituto y su función tendrá carácter honorífico."

Se estima que los artículos de referencia tampoco infringen el precepto fundamental que tutela al Municipio libre, en virtud de que, como lo refiere el nombre del capítulo que los contiene, atañen únicamente a la organización del instituto, sin que prevean facultades que interfieran en la vida municipal, pues sólo regula una cuestión administrativa interna del propio instituto.

En efecto, el artículo 5o. se refiere a la estructura orgánica que tendrá el instituto, lo que sólo afecta su propio funcionamiento interno. Prevé una comisión ejecutiva, un director general, un consejo consultivo y la estructura orgánica que requiera para su funcionamiento.

Los artículos 6o., 7o. y 8o., se refieren a la comisión ejecutiva como máximo órgano de gobierno, estableciendo su forma de integración, la forma en que funcionará (a través de sesiones y en los términos señalados en la norma), y sus atribuciones.

Tales disposiciones igualmente reglamentan cuestiones de organización administrativa interna del instituto, específicamente su comisión ejecutiva. Cabe aclarar que dentro de las atribuciones de dicha comisión, aun cuando son para el cumplimiento de los objetivos del instituto, lo que en estas normas se contempla es su reglamentación y atribuciones internas para que el organismo pueda materialmente entrar en funciones, pero no se refieren a los objetivos generales del instituto, los cuales están comprendidos en los artículos 3o. y 4o. del decreto y que ya quedaron anteriormente analizados.

Por su parte, el artículo 9o. se refiere al nombramiento del director general del instituto y a sus atribuciones, y el 10 a la integración y funcionamiento del consejo consultivo; con los que se reglamentan aspectos meramente orgánicos y administrativos del instituto, que le permiten funcionar y materializar las atribuciones que le dan vigencia.

Por otra parte, al capítulo IV del decreto combatido, referente al patrimonio del instituto cuestionado, únicamente lo conforma el artículo 11, que dice:

"Artículo 11. El patrimonio del instituto se integrará por:

"I. Las aportaciones de cualquier especie que provengan de los Gobiernos Federal o Estatal, de organismos gubernamentales y no gubernamentales, nacionales o internacionales.

"II. Aportaciones, donaciones y demás liberalidades que reciba de instituciones públicas, organismos descentralizados y de personas físicas o morales.

"III. Beneficios o frutos que obtenga de su propio patrimonio, así como de las utilidades que logre con motivo de su operación regular.

"IV. Bienes y valores que adquiera por cualquier título legal.

"V. Los bienes muebles pertenecientes al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca."

De dicho dispositivo se advierte la forma en que se integrará el patrimonio del instituto, sin que se aprecie afectación alguna en perjuicio del Municipio, particularmente de su patrimonio o de la forma en que obtiene éste sus ingresos.

Por último, el capítulo V, referente a las relaciones laborales, se conforma únicamente con el artículo 12, el que dispone:

"Artículo 12. Las relaciones laborales entre el instituto y sustrabajadores se regirán por el apartado 'A' del artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

Como se advierte, dicho numeral tan sólo establece la disposición laboral de la Constitución Federal, aplicable en la relación del instituto con sus trabajadores, sin que ninguna injerencia pueda tener en la autonomía municipal.

Del estudio integral de los diferentes artículos que conforman el decreto impugnado, se llega a la conclusión de que éste, por sí mismo, no conlleva violación a los principios municipales que tutela el artículo 115 del Pacto Federal.

En otro orden de ideas, y a efecto de dar contestación en toda su amplitud al primer concepto de invalidez, cabe aclarar que el ayuntamiento actor cuestiona las facultades del gobernador para formular iniciativas de ley en el ámbito municipal y de ahí también la inconstitucionalidad alegada de la actuación de la Legislatura Estatal y, por ende, del decreto combatido que crea al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal.

Si bien el instituto creado tiene objetivos relacionados con intereses municipales, el examen objetivo de las normas que lo rigen permite considerar que no invade el ámbito de facultades del Municipio actor, primero, porque como ya quedó expuesto, sus objetivos y atribuciones no interfieren de ninguna manera con la libertad municipal y, segundo, porque tanto el gobernador como la Legislatura demandadas tienen facultades para iniciar leyes en la materia de que se trata y para los fines específicos para los que fue creado el instituto en mención conforme a las disposiciones aplicables.

En efecto, en primer lugar, el último párrafo de la fracción III del artículo 115 de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio libre, conforme a las bases siguientes: ... III. ... Los M. de un mismo Estado, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda."

Por su parte, los artículos 1o., 5o., 143, 144, 145, 146, 150, 151 y 152 entre otros, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Oaxaca, expedida por la Legislatura Estatal, establecen:

"Artículo 1o. La presente ley tiene por objeto regular el ejercicio de las atribuciones y deberes que corresponden a los M. del Estado y establece las bases para la integración, organización y funcionamiento de los ayuntamientos y de la administración pública municipal, en los términos del artículo 115 y relativos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como los aplicables de la Constitución del Estado."

"Artículo 5o. Sin menoscabo de la libertad que sancionan el Pacto Federal y la Constitución del Estado, los M. podrán coordinarse entre sí o con el Estado para el más eficaz cumplimiento de sus funciones y mejor aprovechamiento de sus recursos como una actitud básica para el fortalecimiento del federalismo."

"Artículo 143. El plan municipal de desarrollo que se formule, deberá ser elaborado, aprobado y publicado, dentro de los primeros seis meses de gestión municipal, contados a partir de la fecha de instalación de los ayuntamientos, su vigencia será por el periodo que le corresponda cumplir. La formulación, aprobación, ejecución, control y evaluación del plan estará a cargo de los órganos, dependencias o servidores públicos que determinen los ayuntamientos, conforme a la ley y normas de la materia, para este efecto, podrá solicitar cuando lo considere necesario, la asesoría del Gobierno del Estado y de las dependencias del sistema estatal y nacional de planeación."

"Artículo 144. El plan tendrá los siguientes objetivos:

"I. Propiciar el desarrollo armónico del Municipio;

"II. Atender las demandas prioritarias de la población;

"III. Utilizar de manera racional los recursos financieros para el cumplimiento del plan y programas de desarrollo;

"IV. Asegurar la participación de la sociedad en las acciones del gobierno municipal;

".V. el plan de desarrollo municipal con los planes de desarrollo estatal y nacional."

"Artículo 145. El plan municipal de desarrollo contendrá como mínimo un diagnóstico de la situación económica y social del Municipio, las metas a alcanzar, las estrategias a seguir, los plazos de ejecución, las dependencias y organismos responsables de su cumplimiento y las bases de coordinación. En la elaboración de su plan municipal de desarrollo los ayuntamientos proveerán lo necesario para instituir canales de participación y consulta popular."

"Artículo 146. Del plan municipal de desarrollo se desprenderán los programas anuales de la administración pública y los programas especiales de los organismos descentralizados de carácter municipal, mismos que deben guardar congruencia entre sí y con los planes estatal y nacional de desarrollo."

"Artículo 150. El ayuntamiento podrá convenir con el Ejecutivo del Estado, con otros ayuntamientos o con el Ejecutivo Federal a través del Gobierno del Estado, la coordinación que se requiera a fin de participar en la planeación del desarrollo integral coadyuvando en el ámbito de su respectiva competencia a la consecución de objetivos comunes."

"Artículo 151. Para los efectos del artículo anterior, los ayuntamientos pueden convenir con el Ejecutivo Estatal de la siguiente manera:

"I. Con su participación en la planeación estatal y regional a través de la presentación de proyectos que consideren convenientes.

"II. Propiciar la planeación del desarrollo integral del Municipio y su congruencia con la planeación estatal, así como promover la participación de grupos sociales del Municipio en las actividades de planeación.

"III. Proponer la metodología para la realización de actividades de planeación en el ámbito de su jurisdicción.

"IV. Con la ejecución de programas y acciones que deban realizarse en los M..

"V. A través de la formación y el funcionamiento de órganos de colaboración para la planeación."

"Artículo 152. El ayuntamiento podrá celebrar convenios de coordinación administrativa o asociarse con otro o varios ayuntamientos para:

"I. La elaboración conjunta de los planes municipales y regionales de desarrollo y sus programas. Esta coordinación puede realizarse entre ayuntamientos de M. afines por su tipología o entre ayuntamientos que consideren conveniente la coordinación.

"II. La elaboración del plan y programas de desarrollo microrregional.

"III. La constitución y el funcionamiento de consejos (sic) intermunicipales de colaboración para la planeación y ejecución de programas y acciones de desarrollo urbano; vivienda, seguridad pública y preservación del medio ambiente, salud pública, tránsito y vialidad, nomenclatura, servicios públicos, culturales, deportes, integración familiar, comunicación social y demás aspectos que consideren de interés mutuo.

"IV. La elaboración de la reglamentación municipal.

"V. La adquisición en común de materiales, equipo e instalación para mejorar los servicios públicos municipales.

"VI. La contratación en común, de servicios de información, asesoría técnica.

"VII. La ejecución y el mantenimiento de obra pública.

"VIII. Propiciar la promoción de las actividades económicas.

"IX. Los demás que se consideren convenientes, en cumplimiento de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado y la presente ley."

Por su parte, los artículos 50, fracción II, 59, fracciones I, II y XI, 79, fracción I, 80, fracciones I, II, IX, X, 94, quinto párrafo, y 95 de la Constitución Política del Estado de Oaxaca, disponen:

"Artículo 50. El derecho de iniciar leyes corresponde: ... II. Al gobernador del Estado."

"Artículo 59. Son facultades de la Legislatura:

"I.D. leyes para la administración del Gobierno interior del Estado, en todos los ramos; interpretarlas, aclararlas, reformarlas y derogarlas.

"II. Expedir leyes reglamentarias y ejercer las facultades que otorga la Constitución General de la República.

"...

"XI. Decretar la Ley Orgánica Municipal."

"Artículo 79. Son facultades del gobernador:

"I. Presentar iniciativas de ley ante la Legislatura del Estado."

"Artículo 80. Son obligaciones del gobernador:

"I.C. del exacto cumplimiento de la Constitución General y de las leyes y decretos de la Federación, expidiendo al efecto las órdenes correspondientes.

"...

"II.C. del puntual cumplimiento de esta Constitución y de las leyes, decretos, reglamentos, acuerdos y demás disposiciones que de ellas emanen, expidiendo al efecto las órdenes correspondientes.

"...

"IX. Promulgar sin demora, ejecutar y hacer que se ejecuten las leyes, decretos y acuerdos de la Legislatura del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

"X.F. y aplicar los reglamentos que juzgue necesarios para la ejecución y cumplimiento de las leyes y decretos expedidos por la Legislatura, siempre que ésta no disponga otra cosa en la misma ley o decreto."

"Artículo 94. ... Los M. del Estado de Oaxaca, previo acuerdo entre sus ayuntamientos y con sujeción a la ley, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos que les corresponda."

"Artículo 95. Los Poderes del Estado son los únicos superiores y jerárquicos de los cuerpos municipales, sobre los que ejercen las facultades de organización y regulación de funcionamiento, sin coartar ni limitar las libertades que les conceden la Constitución General de la República y la particular del Estado."

Del análisis armónico de las disposiciones antes transcritas, se llega al convencimiento de que el gobernador tiene facultades para iniciar leyes y la Legislatura Local para emitirlas, específicamente en la materia a que se refiere el decreto ahora impugnado.

En efecto, por una parte, el gobernador tiene la facultad y el deber de iniciar leyes y de cuidar y expedir las órdenes necesarias para el debido cumplimiento de la Constitución Federal, la Local y de las leyes que emita la Legislatura Estatal, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia.

Por su parte, la Legislatura Estatal tiene facultades para expedir leyes, específicamente para la administración interna del Gobierno del Estado y la orgánica municipal.

Los M. tienen facultades conforme a la Constitución Federal y la Local, para asociarse y coordinarse entre sí, con sujeción a la ley, para una eficaz prestación de sus servicios.

La ley orgánica municipal, entre otras cuestiones, en lo que interesa, prevé la coordinación de los M. entre sí o con el Estado o el Ejecutivo Federal, para el eficaz cumplimiento de sus funciones y mejor aprovechamiento de sus recursos, así como los planes municipales de desarrollo y sus programas. Específicamente, podrá solicitar la asesoría del Gobierno del Estado y de las dependencias del sistema estatal y nacional de planeación; sus planes tienen como objetivos el desarrollo municipal, atender las demandas de la población, entre otros, buscando vincularlos y hacerlos congruentes con los planes de desarrollo estatal y nacional. La coordinación busca la participación municipal en la planeación del desarrollo integral, coadyuvando en el ámbito de su respectiva competencia a la consecución de objetivos comunes; la coordinación que tenga con otros M. será para fines propios de carácter municipal.

Del contenido de los preceptos transcritos, se desprende que en materia municipal y para el objetivo específico de fortalecer y dar apoyo a los M., respetando su autonomía, el gobernador sí puede iniciar leyes y la Legislatura emitir la normatividad respectiva, sin que esto invada la esfera municipal, ya que la propia Constitución Federal y la Local, permiten que los M. se asocien y coordinen con arreglo a las leyes para tal efecto, y por su lado, la ley orgánica municipal, a través de sus disposiciones señaladas, busca legalmente que los M. hagan vigente tal derecho, reglamentando en lo específico. Y, por su parte, el Ejecutivo Estatal y la Legislatura, en sus respectivos ámbitos de competencia, proveer y legislar para el debido cumplimiento de los principios tutelados por la Carta Fundamental y la Constitución Local, así como de las demás leyes de la materia como lo es la orgánica municipal.

Lo anterior robustece la consideración de que el decreto que crea al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal no invade la esfera municipal ni obstaculiza el libre ejercicio de las atribuciones del ayuntamiento; antes bien, pretende coadyuvar al eficaz cumplimiento de los artículos antes transcritos, a través de programas de apoyo y coordinación y sólo a petición o instancia de los M., cuyo fin es una integración y formación de programas de trabajo tendientes a la capacitación y fortalecimiento de los ayuntamientos y a un consecuente mejor servicio en favor de sus comunidades integrantes, que son precisamente los principios tutelados por los artículos anteriormente transcritos de las Constituciones Federal y Local y de la ley orgánica municipal.

Por último, contrariamente a lo afirmado por el ayuntamiento actor, en la especie no se infringe la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, que impide que exista autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado.

En efecto, si se atiende a la naturaleza propia del Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, a sus objetivos y atribuciones, según se desprende específicamente de sus artículos 1o., 3o. y 4o., se aprecia que no constituye una autoridad que tenga supremacía frente a los M..

El instituto es un organismo público descentralizado por servicio, con personalidad jurídica y patrimonio propios (artículo 1o. de la normatividad que lo crea).

Sus objetivos y atribuciones lo ubican en un plano meramente de coordinación, no de supra-subordinación. En el primer caso, los sujetos de la relación guardan una vinculación formalmente paritaria o igualitaria, o, en su caso, en un plano horizontal sin parámetro alguno de jerarquía. En el segundo, los sujetos, en un plano vertical, se ubicarían uno en supremacía frente a otro subordinado.

En cualquiera de los casos, las disposiciones aplicables son las que determinan claramente la ubicación en que se encuentra cada sujeto de la relación.

En estas condiciones, si del decreto combatido y aun de las demás disposiciones que se han citado a lo largo de la exposición, no se plantea ninguna posición de supremacía del instituto frente al Municipio, sino que, por el contrario, es de mera coordinación y apoyo, es de concluirse entonces que no existe la autoridad superior que se presupone del instituto frente al Municipio y que sólo se trata de una relación en un plano horizontal.

En efecto, no debe perderse de vista que el decreto impugnado no otorga facultades de decisión, ejecutividad o unilateralidad, que permitan al instituto actuar por encima del Municipio, por ser tan sólo de apoyo y coordinación su gestión, además de que deberá estarse, incluso, a la petición que haga valer el Municipio para que éste pueda intervenir para los fines que fue creado.

Además, de las propias disposiciones y de la Constitución Federal, es claro que el Municipio mantiene su relación directa con el Estado, pues en términos del artículo 1o. del decreto combatido, el instituto es un órgano descentralizado por servicio, que, como tal, forma parte de la administración pública paraestatal para auxilio del Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo dispuesto por los artículos 2o., 4o. y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado, que al efecto disponen:

"Artículo 2o. Para el ejercicio de sus atribuciones el Poder Ejecutivo tendrá el auxilio de las dependencias de la administración pública centralizada y de las entidades de la administración pública paraestatal, previstas por la Constitución Política del Estado de Oaxaca, la presente ley, el presupuesto de egresos y las demás disposiciones legales relativas."

"Artículo 4o. La administración pública paraestatal está formada por organismos descentralizados, empresas de participación estatal y aquellas entidades que por su naturaleza no están comprendidas dentro de la administración pública centralizada."

"Artículo 42. Son organismos descentralizados las entidades creadas, por ley o decreto de la Cámara de Diputados o por decreto del gobernador del Estado, con personalidad jurídica y patrimonio propios."

Luego, el propio instituto, como organismo descentralizado por servicio en términos del artículo 1o. del decreto que lo crea, es un instrumento en virtud del cual el gobernador se auxilia y ejerce sus facultades y atribuciones, lo que se traduce en una constante relación directa entre Municipio y Estado.

Es evidente que el gobernador se apoya o auxilia en los diferentes órganos que constituyen la administración pública centralizada o paraestatal, pues no podría, por propia mano, atender todos los asuntos de su gobierno, de tal manera que la actuación de los órganos legalmente creados y que dependen de la administración pública correspondiente, forman parte del propio Gobierno Estatal y como tal fungen y se vinculan directamente con los M., sin que esto implique autoridad intermedia, pues de sostener lo contrario, se llegaría al extremo de considerar que cualquier funcionario del Gobierno Estatal, por no ser el propio gobernador, constituiría autoridad intermedia entre éste y los M.. Lo anterior, siempre que a dichos organismos no se les concedan facultades unilaterales de decisión, que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, lo que en la especie no acontece.

La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas "de confianza", como los llamados "jefes políticos", a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio, resultado perjudicial que de ningún modo se produce en la especie, porque independientemente de que se crea el instituto en cuestión, sus objetivos y atribuciones son meramente de apoyo y coordinación, sin que impliquen que con su actuación se interrumpa ese trato directo que debe existir entre Estado y Municipio.

A mayor abundamiento, cabe citar los antecedentes históricos de la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la citada fracción I:

El "jefe político" es una figura de origen español; en nuestro país tiene sus antecedentes en los siguientes documentos constitucionales: Carta de Cádiz; Constitución de mil ochocientos doce (artículo 309); Constitución de mil ochocientos treinta y seis (artículos 1o., 16, 18 y 19 de la Sexta Ley); Estatuto Provisional de la República Mexicana de quince de mayo de mil ochocientos cincuenta y seis (artículos 120, 122 y 123). En los jefes políticos recaía un cúmulo crecido de facultades, obligaciones, responsabilidades y honores; lo eran de toda clase, según relata la historia y los propios antecedentes constitucionales: ponían, controlaban y quitaban a los presidentes municipales; neutralizaban a los comandantes de la guardia nacional, sometían a los caciques; dependían en su nombramiento del gobernador del Estado; presidían, portando la bandera, los paseos o desfiles patrios; su duración era indefinida dependiendo de la voluntad de quien los nombraba. Así, se reconoció que por debajo del gobierno estaban los jefes políticos, que hacían cumplir sus órdenes y servían para que la autoridad que representaban tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Todo esto motivó su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusión de la prohibición de autoridad intermedia, a que se refiere la fracción I del aludido precepto fundamental.

SEXTO. En el sexto concepto de invalidez, esencialmente se aduce que el decreto impugnado otorga atribuciones abiertas al instituto, al establecer que tiene todas aquellas que le permitan cumplir con su objetivo fundamental, lo que es contrario al texto constitucional, que sólo otorga facultades expresas y limitadas.

Es infundado el referido concepto, toda vez que si las facultades que se le otorgaron al instituto son para la consecución de sus objetivos, y si éstos, como ya quedó expuesto con anterioridad, no afectan ni transgreden en forma alguna la autonomía municipal, es claro que las facultades otorgadas no infringen lo estatuido por el artículo 115 del Pacto Federal. Además, no puede estimarse en forma genérica que se le hayan otorgado facultades abiertas en términos del artículo 4o., fracción X, del decreto, ya que éstas son precisamente para lograr los objetivos señalados en el propio decreto, por lo que evidentemente no puede apartarse de estos principios y de ahí que no deban considerarse como facultades abiertas o que generen arbitrariedad.

SEPTIMO. En el séptimo concepto de invalidez, esencialmente se alega que se demuestra la injerencia del Estado, al establecer un organismo descentralizado cuyo máximo órgano de gobierno es el gobernador y en su ausencia el secretario general de Gobierno, con facultades exclusivas para nombrar y remover libremente al secretario técnico o director general del instituto, nombrar cinco vocales titulares de dependencias estatales o federales, nombrar ocho vocales presidentes municipales, invitados por el gobernador, convocar a sesiones y contar con voto de calidad en caso de empate.

De igual manera es infundado el concepto de referencia.

La intervención del gobernador en el órgano de gobierno del instituto, directa o bien a través del secretario general de Gobierno del Estado, con las facultades que les otorgan, no son cuestiones que por sí mismas demuestren intromisión del Estado en la vida municipal, ya que esto atañe únicamente a una cuestión organizativa interna, de carácter meramente orgánico y administrativo, que no otorga atribuciones en perjuicio de los M.. Además, la designación de los integrantes del instituto, no demuestra tampoco perjuicio alguno en contra de los M..

OCTAVO. En el octavo concepto de invalidez, esencialmente se alega, en sus tres incisos, los que se analizan de manera conjunta, que la constitución del patrimonio del instituto afecta el patrimonio municipal, ya que el Municipio dejará de percibir determinadas aportaciones que ahora se dirigirán al instituto; agrega que los bienes y recursos financieros asignados al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, deben considerarse como parte del patrimonio municipal, por lo que no deben desviarse en favor del instituto sino destinarse a los M., lo que a su vez constituye contravención al artículo 31, fracción IV, de la Constitución Federal, al destinarse la aportación tributaria a un organismo ilegal y no al gasto público.

Es infundado dicho concepto de invalidez.

Resulta pertinente resaltar que el patrimonio del instituto se conforma de una manera, en términos del artículo 10 del decreto que crea al instituto (anteriormente transcrito), y el de los M. de otra, conforme a los artículos 115, fracción IV, de la Constitución Federal, 108 de la Constitución del Estado de Oaxaca, y 159, 160 y 173 de la Ley Orgánica Municipal del propio Estado, que al efecto disponen:

"Artículo 115. ... IV. Los M. administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las Legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:-a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles. Los M. podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas.Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los M. estarán exentos de dichas contribuciones. Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

"Artículo 108. Los M. a través de sus ayuntamientos administrarán libremente la hacienda municipal, la cual se compondrá de los bienes propios del Municipio y de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones impuestas por la Ley General de Ingresos Municipales o por las especiales en el caso de la última parte del artículo 104 de esta Constitución Política del Estado de Oaxaca; y en todo caso:

"A) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales que establezca el Estado sobre la propiedad inmobiliaria; de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejoras, así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los M. podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"B) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los M. con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"C) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni a instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los M. estarán exentos de dichas contribuciones.

"La Federación y el Ejecutivo del Estado, en los términos de la ley respectiva podrán convenir la asunción, por parte de éstos, del ejercicio de determinadas funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social de los M. lo haga necesario.

"El Gobierno del Estado de Oaxaca, estará facultado para celebrar esos convenios con sus M. a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a los que se refiere el párrafo anterior.

"Los bienes que integran el patrimonio municipal son: I. De dominio público; y II. De dominio privado.

"Son bienes de dominio público: I. Los de uso común; II. Los inmuebles destinados por el Municipio a un servicio público; y III. Los muebles que normalmente sean insustituibles, tales como los expedientes de las oficinas, archivos, libros singulares, piezas históricas, arqueológicas, obras de arte u otros objetos similares.

"Estos bienes son inalienables, imprescriptibles e inembargables y no están sujetos, mientras no varíe su situación jurídica a acciones reivindicatorias o de posesión.

"Los bienes del dominio privado del Municipio son los que le pertenecen en propiedad, así como los que en el futuro ingresen a su patrimonio por cualquiera de las formas de adquisición de la propiedad no previstas en la disposición anterior.

"Los bienes del dominio privado podrán ser enajenados mediante acuerdo del H. ayuntamiento previa autorización de la Legislatura Local."

"Artículo 159. El patrimonio de los M. lo constituyen los bienes de dominio público y los bienes de dominio privado. Son bienes de dominio público:

"a) Los de uso común;

"b) Los inmuebles destinados por el Municipio a un servicio público, los propios que utilice para dicho fin y los equiparados a éstos conforme a la ley;

"c) Los terrenos baldíos y los demás bienes inmuebles declarados por la ley inalienables e imprescriptibles.

"d) Las servidumbres, cuando el predio dominante sea alguno de los anteriores;

"e) Los muebles de propiedad municipal que por su naturaleza no sean sustituibles tales como los documentos y expedientes de las oficinas, manuscritos, archivos, libros, mapas, planes, folletos, grabados importantes, obras de arte u otros objetos similares;

"f) Las pinturas, murales, esculturas u obra otra artística incorporada o adherida permanentemente a los inmuebles propiedad del Municipio o de los organismos descentralizados del mismo."

"Artículo 160. Son bienes de dominio privado:

"I. Los inmuebles vacantes, los que no tengan propietario con título registrado dentro del fundo legal de las poblaciones y aprobado por el Congreso, debidamente inscrito junto con el plano respectivo en el Registro Público de la Propiedad, éstos serán destinados a la solución de necesidades sociales;

"II. Los que hayan formado parte de organismos públicos municipales que se extingan;

"III. Los bienes muebles al servicio de las dependencias y oficinas municipales;

"IV. Los demás bienes que por cualquier título adquiera el Municipio. Los bienes a que se refiere este precepto, pasarán a formar parte del dominio público cuando se afecten al uso común, o a un servicio público."

"Artículo 173. La hacienda pública municipal se constituirá conforme a lo dispuesto por la fracción V del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y artículo 108 de la Constitución Política Local; por los ingresos que señala la Ley de Hacienda Municipal y las respectivas leyes anuales de ingresos y de acuerdo a los montos que fijen los presupuestos de egresos que apruebe la Legislatura del Estado. Además, se integrará con aquellos ingresos que determinen las leyes y decretos federales y estatales y los convenios respectivos."

Del análisis del artículo 11 del decreto combatido, en relación con los artículos 115, fracción IV, de la Constitución Federal, 108 de la Constitución del Estado de Oaxaca, y 159, 160 y 173 de la Ley Orgánica Municipal del propio Estado, se llega al convencimiento de que aquel precepto no afecta en manera alguna el patrimonio estatal tutelado por las Constituciones Federal y Local y la ley que las reglamenta, toda vez que únicamente se prevé que el instituto cuestionado integrará su patrimonio, en general, con las aportaciones, donaciones o bajo cualquier otro concepto que reciba, con los beneficios o frutos que generen éstos, con los bienes y valores que adquiera bajo cualquier título y con los bienes muebles pertenecientes al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, todo lo cual, en general, no transgrede los principios básicos en que se sustentan el patrimonio e ingresos del Municipio actor, regulados por las disposiciones antes señaladas.

Cabe aclarar que si bien es cierto que conforme a la fracción V del artículo 11 del decreto impugnado, formarán parte del patrimonio del instituto los bienes muebles pertenecientes al Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, y que conforme a los artículos tercero y cuarto transitorios del propio decreto, los recursos financieros y materiales del Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, serían transferidos al Instituto Estatal de Desarrollo Municipal; también lo es que ello no afecta el patrimonio o hacienda municipal, en tanto que no existe elemento alguno que haga suponer que los bienes o recursos del centro estatal aludido correspondan a los M. o que se integre con los bienes o recursos de éstos y, por el contrario, como su nombre lo indica, el Centro Estatal de Estudios Municipales constituía un órgano del Estado y no del Municipio, por lo que la transferencia de recursos no afecta de ninguna manera al Municipio actor.

NOVENO. En el noveno concepto de invalidez, se alega sustancialmente que el artículo primero transitorio del decreto impugnado, es inconstitucional, ya que establece la derogación de todas las disposiciones que se le opongan, por lo que dada su imprecisión, puede considerar incluso la derogación de disposiciones de la ley municipal. Dicho artículo transitorio dispone:

"Primero. Se derogan todas las disposiciones que se opongan al presente decreto."

Debe desestimarse el concepto de mérito, toda vez que, pese a lo genérico de la disposición, la derogación de normas que se opongan a dicho decreto, no afecta la libertad municipal consagrada en el artículo 115 de la Constitución Federal, además de que el decreto que crea al instituto, dada su normatividad, no perjudica al Municipio, ya que sus objetivos y atribuciones no violan su esfera de competencia ni afectan su autonomía y, por otro lado, las demás cuestiones que regula se refieren esencialmente a su estructura orgánica y administrativa que, como ya quedó visto, tampoco le afectan. Por tanto, la derogación de las normas que se opongan a dicho decreto, en principio, no transgrede los derechos y facultades municipales. Además, se entiende que las normas a las que se refiere, son las que regulaban al anterior Centro Estatal de Estudios Municipales de Oaxaca, al que sustituye el instituto cuestionado.

DECIMO. En el décimo primer concepto de invalidez, inciso a), se aduce esencialmente que la aprobación del decreto no cumplió con las formalidades necesarias, ya que se hizo fuera del recinto parlamentario, sin haber declarado previamente recinto oficial la sala de juntas en que tuvo lugar, y en una sesión secreta.

De igual manera resulta infundado el concepto expuesto, como se demuestra a continuación:

Con fecha treinta de mayo de mil novecientos noventa y seis, tuvo lugar la sesión ordinaria del segundo periodo de sesiones, correspondiente al primer año de ejercicio legal constitucional, de la Legislatura del Estado de Oaxaca, en la que conforme al orden del día previamente aprobado, en el apartado de dictámenes de comisiones, se dio cuenta con un dictamen con proyecto de decreto emitido por la Comisión de Fortalecimiento y Asuntos Municipales, relativo a la iniciativa de decreto enviada por el Ejecutivo del Estado, por la que se crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal.

En dicha sesión, puesto a discusión en lo general el dictamen y proyecto de decreto de cuenta, hechas las intervenciones de los diputados que pidieron el uso de la palabra y estimando suficientemente discutido el decreto, fue aprobado en lo general con veintidós votos a favor y en lo particular con veintitrés votos a favor y dos en contra, con lo que fue aprobado el decreto en lo general y en lo particular.

Obra en el expediente copia certificada del acta de sesión respectiva (fojas 268 a 280 del expediente), que constituye un documento público, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 129 y 130 del Código Federal de Procedimientos Civiles; se aportó también al procedimiento un videotape, que tiene la calidad de una prueba producto de la ciencia en términos del artículo 188 del propio código adjetivo. El acta de referencia, en su calidad de documento público, adquiere fe plena de su contenido, que se corrobora además con el videotape de mérito, por lo que, adminiculados entre sí, hacen prueba plena de los hechos que consignan, valoración que se hace con apoyo en lo dispuesto por los artículos 197, 202 y 217 del propio ordenamiento legal.

Por tanto, quedó demostrado que efectivamente tuvo lugar la sesión anteriormente señalada, en la que se aprobó el decreto que se impugna y que demuestran también el desorden suscitado durante la sesión en las galerías y en el presidium, que motivó que el presidente del Congreso declarara un receso e invitara a los diputados a continuar la sesión en la sala de juntas del recinto legislativo, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 178 del Reglamento Interior del Congreso, previa moción de orden hecha conforme a los artículos 175 y 177 del propio ordenamiento. En la reanudación de la sesión ordinaria se hizo la aprobación final del decreto cuestionado.

De los antecedentes señalados, se aprecia que, efectivamente, la sesión ordinaria de mérito inició públicamente y culminó en forma secreta dado el desorden suscitado.

Ahora bien, los artículos 107, fracciones IV y V, 110, 111, fracción II y 141, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso Estatal de Oaxaca, disponen: "Artículo 107. Las sesiones serán: ... IV. Públicas; V.S. ..."

"Artículo 110. Tanto las sesiones ordinarias como las extraordinarias serán públicas y excepcionalmente secretas, cuando existan en cartera asuntos que exijan reserva, o cuando lo soliciten por lo menos la tercera parte de los diputados que integran el Congreso."

"Artículo 111. Son materia de sesión secreta: ... II. Que lo pida el Ejecutivo o por lo menos la tercera parte de los diputados o lo juzgue necesario el presidente."

"Artículo 141. Ninguna discusión podrá suspenderse por estas causas: I. Por presentarse el caso de que no obstante las disposiciones ordenadas por el presidente, no bastaren para contener el desorden en el salón de sesiones, en ese caso de inmediato levantará la sesión pública y podrá continuarla en secreto. Lo mismo hará cuando no pueda restablecerse el orden alterado por los miembros del Congreso."

Por su parte, el artículo 178 del Reglamento Interior del Congreso, dice:

"Artículo 178. Siempre que los medios indicados no basten para contener el desorden en las galerías, el presidente levantará la sesión pública y podrá continuarla en secreto."

Conforme a estos dispositivos, se admite la posibilidad de celebrar sesiones secretas, entre otros casos, cuando lo estime conveniente el presidente del Congreso, como lo es a causa del desorden suscitado en la discusión, tanto en galerías como por la ocupación del presidium, y a efecto de no suspender por este motivo la sesión. Por tanto, ante el desorden suscitado en la sesión ordinaria de referencia y previa moción sin que se lograra restaurar el orden, se declaró un receso y se continuó la sesión en la sala de juntas del recinto legislativo.

Atento todo lo anterior, se concluye que la sesión secreta está prevista en la ley orgánica respectiva y lo que la motivó se encuentra debidamente justificado en el propio ordenamiento legal.

Por otra parte, respecto de que se celebró esta sesión fuera del recinto oficial y sin declaratoria de establecerse recinto oficial, de igual manera resulta infundado.

Los artículos 218 y 219 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Oaxaca, disponen:

"Artículo 218. El Congreso del Estado no podrá reunirse para tomar acuerdo o determinación oficial alguna, fuera del recinto que está destinado al efecto, salvo el caso que por fuerza mayor o por circunstancias imprevistas no pudiere reunirse en el recinto parlamentario, en estos casos, el Congreso podrá constituirse en el local distinto al oficial, al efecto investirá de legalidad necesaria al lugar que ocupen, expedirá el decreto correspondiente y dará aviso a las autoridades oficiales, informando sobre los motivos que hayan existido para tomar tal determinación, en igual forma para cuando se trate de la sesión solemne del primero de diciembre en que deba tomar posesión el gobernador constitucional. Una vez desaparecidas las causas que motivaron el cambio del recinto, al volver al oficial señalado anteriormente lo hará saber por medio del decreto respectivo."

"Artículo 219. En el salón de sesiones del Congreso y, en su antesala se designará un local para que pueda ocuparlo el público concurrente y los invitados a las sesiones que no sean secretas ..."

A su vez, los artículos 174 y 178 del Reglamento Interior del Congreso disponen:

"Artículo 174. Habrá en la cámara un lugar con este nombre, destinado al público que ocurra a presenciar las sesiones; se abrirán antes de comenzar cada una de ellas, y no se cerrarán sino cuando las sesiones se levanten a no ser que haya necesidad por algún desorden o por cualquier otro motivo, de deliberar sin presencia del público, en cuyo caso permanecerán cerradas."

"Artículo 178. Siempre que los medios indicados no basten para contener el desorden en las galerías, el presidente levantará la sesión pública y podrá continuarla en secreto. Lo mismo se verificará cuando los medios de prudencia no sean suficientes para establecer el orden alterado por los miembros de la cámara."

Conforme a los artículos 218 y 174 transcritos, las sesiones deben llevarse a cabo en el recinto destinado para tal efecto, lo que debe entenderse precisamente como la sede del Congreso Estatal, esto es, en el edificio o domicilio sede del Poder Legislativo, pues sólo así se justifica la regla de que, para realizar las reuniones fuera del recinto, tenga que investirse de la legalidad necesaria al nuevo lugar que se ocupe, expidiendo el decreto correspondiente y los avisos a las autoridades oficiales.

Lo anterior se confirma con lo dispuesto por el artículo 219, del que se aprecia que el salón de sesiones debe contar con un local para el público concurrente, cuando las sesiones sean públicas. De esto se infiere que, en principio, todas las sesiones públicas se efectuarán en el salón respectivo para tal efecto y, por consecuencia lógica, se desprende también que las sesiones secretas no necesariamente deben efectuarse en el salón en el que se verifican las públicas, precisamente porque son secretas, pues en tal caso, únicamente es el público el que no tiene acceso a éstas sin que ello configure ninguna violación formal que invalide las actuaciones.

No obsta a lo anterior, que el artículo 174 disponga en su parte final que para deliberar sin presencia del público, se cerrará el lugar destinado para éste, lo que daría lugar a pensar que las sesiones secretas sólo podrán hacerse en el salón de sesiones normal, pero tal conclusión sería incorrecta porque no debe perderse de vista que las discusiones no deben suspenderse por motivos de alteración del orden, según lo refiere el artículo 141, fracción I, de la Ley Orgánica del Congreso que obliga a continuar la sesión en forma secreta, disposición esta que, por su rango formal, tiene supremacía frente a la disposición del reglamento interior, que obliga a continuar la sesión en forma secreta. Por tanto, si en el caso, el desorden que imperaba tanto en galerías como por la ocupación del presidium, lo que por sí mismo impedía continuar en el salón respectivo aun a puertas cerradas, obligó a continuar la sesión en secreto en el recinto parlamentario, aunque en salón distinto al en que generalmente se sesiona, debe estimarse que para cumplir en sus términos con las disposiciones que rigen las formalidades de las sesiones y discusiones, las sesiones pueden llevarse a cabo en casos extremos como el presente, en algún otro salón dentro del propio Congreso sin requerir declaratoria oficial ni expedición de decreto.

En este orden de ideas, si la sesión que se cuestiona se llevó a cabo en la sala de juntas del propio Congreso, debe considerarse que se hizo dentro del recinto legislativo, entendido éste como la sede del Poder Legislativo, pero que por las circunstancias del caso no pudo continuarse en sesión pública en el salón propio para este tipo de sesiones, sino que tuvo que terminarse en sesión secreta en un lugar del propio Congreso, en el caso, en la sala de juntas, lo que por sí mismo y dadas las circunstancias imperantes, no denota ilegalidad en las formalidades.

En atención a todo lo considerado, al haber sido desestimados los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, procede reconocer la validez de los actos impugnados.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- Es fundada la objeción de falta de legitimación que se atribuye al presidente municipal de A.C., Distrito de Huajuapam, Estado de Oaxaca, en términos del considerando tercero de esta resolución.

SEGUNDO.- Es infundada la objeción de falta de legitimación, respecto del síndico del Municipio de A.C., Distrito de Huajuapam, Estado de Oaxaca.

TERCERO.- Es procedente la controversia constitucional planteada por el ayuntamiento del Municipio de A.C., Distrito de Huajuapam, Estado de Oaxaca.

CUARTO.- El actor no probó su acción.

QUINTO.- Se reconoce la validez de los actos que se atribuyen a la Legislatura, gobernador y secretario general de Gobierno, del Estado de Oaxaca, precisados en el resultando primero de esta resolución.

N., por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.. El Ministro M.A.G. no asistió, previo aviso a la Presidencia. Fue ponente en este asunto el Ministro J.D.R..

Nota: En el mismo sentido y con igual votación fueron resueltas el 10 de febrero de 1997, las controversias constitucionales promovidas por los ayuntamientos siguientes: 7/96, SAN MIGUEL AHUEHUETITLAN; 8/96, SAN JUAN IHUALTEPEC; 9/96, BARRIO DE LA SOLEDAD; 10/96, S.A.C.V.; 11/96, SANTO DOMINGO INGENIO; 12/96, LA VILLA DE ZAACHILA; 13/96, V.D.E.; 14/96, SAN PEDRO POCHUTLA; 15/96, OAXACA; 16/96, SAN PABLO HUIXTEPEC; 17/96, SAN JUAN BAUTISTA TUXTEPEC; 18/96, HUAJUAPAM DE LEON; 19/96, COMITANCILLO, TEHUANTEPEC; 20/96, SANTA MA. PETAPA; 21/96, SAN JACINTO AMILPAS CENTRO; 22/96, MAGDALENA TEQUISISTLAN; 23/96, LOMA BONITA; 24/96, JUCHITAN DE ZARAGOZA; 25/96, SANTIAGO PINOTEPA NACIONAL; 26/96, M.R.; 27/96, SANTA MA. JALAPA DEL MARQUEZ TEHUANTEPEC; todos del Estado de Oaxaca; en contra del gobernador, Congreso Estatal y secretario general de Gobierno de dicha entidad federativa, por el acto consistente en el Decreto número 75, por el cual se crea el Instituto Estatal de Desarrollo Municipal, publicado en el Periódico Oficial del Estado el cinco de junio de mil novecientos noventa y seis.