Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 1/2002. DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA OCTAVA LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE AGUASCALIENTES.

MINISTRO PONENTE: MARIANO AZUELA GÜITRÓN.

SECRETARIOS: P.A.N.M.Y.M.A.S.P..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintidós de abril de dos mil dos.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante oficio presentado el día veintiocho de noviembre del año dos mil uno en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.P.M., J.F.P.T., H.V.R., N.E.H., M.Á.P.J., J. de J.L.L., R.G.N., J.M.M.R., J.G.H.P., L.S.V., F.J.M.H., F.R.R. y M.B.D., ostentándose como diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de A., promovieron acción de inconstitucionalidad demandando la invalidez de las normas que más adelante se precisan, emitidas por las autoridades que a continuación se señalan:

"II. Órganos legislativo y ejecutivo que hubieran emitido y promulgado las normas generales impugnadas: A) Órgano legislativo que emite la norma general impugnada: H. Congreso del Estado Libre y Soberano de A.. B) Órgano ejecutivo que promulgó la norma general impugnada: El C. Gobernador Constitucional del Estado de A.. III. Norma general cuya invalidez se reclama: a) Por violación indirecta a los artículos 16 y 41 de la Constitución General de la República se reclama la invalidez del Decreto Número 193 del H. Congreso del Estado de A. en el que se reforma el artículo 17, en sus párrafos primero, segundo, tercero, fracciones I y III; se adicionan las fracciones III y IV del párrafo undécimo; se reforma el párrafo decimotercero, inciso c) y decimocuarto; y se deroga el párrafo decimoquinto y se reforma el párrafo vigésimo primero; la reforma del artículo 27, fracciones XI, XV, párrafo primero, XVI, XXVI, primer párrafo y XXXI; se deroga la fracción V del artículo 29; se reforman los artículos 46, fracciones II, IV y X, 50 y 51; se adiciona un segundo párrafo al artículo 52; se reforman los artículos 54, 55, párrafo primero, 56, 57, fracción V, 62, 63, 65, párrafo primero y 71, fracciones IX y XI, de la Constitución Política del Estado de A.. b) Por violación directa al artículo 105, fracción II, de la Constitución General de la República, se reclama la invalidez de las reformas a los artículos 17, en sus párrafos primero, segundo y tercero, fracciones I y III, párrafo decimotercero, inciso c), párrafo decimocuarto y párrafo vigésimo; la adición de las fracciones III y IV del párrafo undécimo y la derogación del párrafo decimoquinto y el párrafo primero; y 27, fracciones XV, XVI y XXVI, de la Constitución Política del Estado de A.. c) Por violación a la fracción II del artículo 116 de la Constitución General de la República, en relación con los artículos 52 y 54, fracciones IV y V, del propio ordenamiento, las reformas al artículo 17 de la Constitución Local. IV. Medio oficial en el que se publicaron las normas generales impugnadas: El Periódico Oficial del Estado de A. publicado el día 29 de octubre de 2001."

SEGUNDO. Los diputados promoventes no señalaron capítulo de antecedentes en la demanda respectiva.

TERCERO. Resulta pertinente destacar que únicamente se transcribe el primer concepto de invalidez hecho valer por la parte actora, por las razones que se precisan en el resultando sexto de este fallo:

"Primer concepto de invalidez. En la reforma a la Constitución Política de A. publicada el pasado veintinueve de octubre del año dos mil uno en el Periódico Oficial del Estado, bajo el Decreto Número 193 del H. Congreso de A., en el que se reforma el artículo 17, en sus párrafos primero, segundo, tercero, fracciones I y III; se adicionan las fracciones III y IV del párrafo decimoprimero; se reforma el párrafo decimotercero, inciso c) y decimocuarto; y se deroga el párrafo decimoquinto y se reforma el párrafo vigésimo primero; la reforma del artículo 27, fracciones XI y XV, párrafo primero, XVI, XXVI, primer párrafo y XXXI; se deroga la fracción V del artículo 29; se reforman los artículos 46, fracciones II, IV y X, 50 y 51; se adiciona un segundo párrafo al artículo 52; se reforman los artículos 54, 55, párrafo primero, 56, 57, fracción V, 62, 63, 65, párrafo primero, 71, fracciones IX y XI, de la Constitución Política del Estado de A., la LVII Legislatura del Congreso del Estado de A. violó de manera flagrante el procedimiento de reforma que establece el artículo 94 de la Constitución Local; además, con dicha violación se transgrede el contenido del artículo 3o. de la misma Constitución Local, toda vez que dicho numeral establece que el poder público solamente puede actuar en uso de facultades expresas, es decir, solamente puede hacer lo que la ley de manera nítida le faculta y en los términos de la misma; el artículo 27, fracción XXVI y su respectiva ley reglamentaria al no seguir el procedimiento de reforma constitucional que establece dicho ordenamiento; el propio artículo 30 y 31 de la Constitución Local; en virtud de lo anterior, el Congreso del Estado contravino lo dispuesto por los artículos 16 y 41 de la Constitución Federal, por lo que resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en este primer punto, al ser combatido un ordenamiento que transgredió el proceso legislativo, al tenor de las siguientes consideraciones. De acuerdo con el artículo 94 de la Constitución Política del Estado de A., que establece el procedimiento de reforma a la Constitución Local, ésta sólo puede ser reformada cuando se cumplen los siguientes requisitos: Cualquier iniciativa de reforma constitucional debe ser aprobada por al menos las dos terceras partes del número total de diputados integrantes del Congreso del Estado, que en el caso concreto son dieciocho, al integrarse la legislatura con veintisiete diputados. Una vez aprobado el proyecto por el Congreso del Estado, debe obtenerse la anuencia con la reforma, de la mayoría simple de los Ayuntamientos del Estado, esto es, al menos seis Ayuntamientos deben convenir expresa o tácitamente con la reforma constitucional de que se trate. Para ese efecto, el Congreso del Estado debe enviar a cada uno de los Ayuntamientos, tanto el proyecto aprobado, como los debates que hubiere provocado su discusión. Los Ayuntamientos, en sesión de C. y por votación de sus integrantes, deben decidir si están o no de acuerdo con la modificación constitucional que haya sido sometida a su conocimiento. Desde luego, la potestad de aprobación o desaprobación concedida a los Ayuntamientos se sujeta a que se ejercite en un plazo perentorio de quince días, contados a partir de que reciban aquella documentación de parte del Congreso del Estado. Ahora bien, la decisión de los Ayuntamientos puede ser expresa o tácita. Es expresa cuando dentro del término aludido de quince días envían al Congreso del Estado su dictamen de aprobación o desaprobación; es tácita, si transcurrido el plazo en cuestión, no envían ninguna respuesta al Congreso. En el caso de que se trate de una decisión expresa, el Congreso debe estarse al sentido de la votación de cada Ayuntamiento, esto es, que si la mayoría simple de los C.s aprueban la reforma, ésta se lleva a cabo y, por el contrario, si la misma mayoría la rehúsa, entonces no se modifica la Constitución. Tratándose de decisiones tácitas, es decir, cuando el Congreso no reciba dentro del plazo de quince días la respuesta de algún C. o de varios, se entenderá que ese o esos Ayuntamientos omisos, aprueban la reforma o adición. Así, una vez contabilizados los votos expresos y los votos tácitos, sólo en el caso de que la mayoría de los C.s, conforme a las reglas previas, aprueben la modificación, ésta será declarada parte de la Constitución, con toda la obligatoriedad que ello implica y, en caso contrario, no podrá hacerse válidamente ninguna alteración al texto constitucional que se haya pretendido cambiar. En la especie, el Poder Legislativo del Estado de A. incumplió con ese procedimiento al pretender reformar la Constitución Política del Estado, por las siguientes razones: En sesión extraordinaria celebrada por el Congreso del Estado en fecha 25 de septiembre del año dos mil uno, que fue en la que se decidió la aprobación de la reforma constitucional discutida, la presidencia ordenó comunicar el acuerdo legislativo de aprobación a los Ayuntamientos del Estado, para los efectos del artículo 94 de la Constitución del Estado. Mas sin embargo (sic), es el caso que el día veintinueve de octubre se publican las reformas constitucionales contenidas en el Decreto 193 en el Periódico Oficial del Estado, cuando no se reunía el número mínimo de seis Ayuntamientos que hubieren aprobado el proyecto de dictamen de las reformas a la Constitución Local para tener por aprobadas dichas reformas y, por tanto, no se habían cumplido los extremos del artículo 94 de la Constitución Local, pues existían, como se expondrá en los siguientes párrafos, cinco Ayuntamientos que votaron en contra del proyecto de reformas, otros que no les fue entregada la documentación que debe ser acompañada al proyecto en términos de la fracción I del artículo 94 de la Constitución Local, y otros que no habían sido notificados de dicho proceso de reforma legislativo. Como se acredita con las copias certificadas por el secretario general del Congreso del Estado, de los oficios mediante los cuales presuntamente se remitió a los Ayuntamientos del Estado el proyecto aprobado, se desprende: a) No se acredita de manera fehaciente que se haya enviado en términos de la fracción I del artículo 94 de la Constitución Política del Estado, el proyecto de reforma aprobado por la mayoría calificada de los diputados a los respectivos Ayuntamientos, en virtud de que: 1. En el oficio supuestamente remitido por el Congreso del Estado al Municipio de J.M. número 2976, aparece una leyenda escrita a mano y signada por un supuesto agente de seguridad pública, además aparece entre paréntesis en la parte inferior del documento, entre paréntesis (sic) (enviarán después) aludiendo a los anexos correspondientes. 2. En el oficio presuntamente remitido por el Congreso del Estado al Municipio de R. de R.s número 2978, aparece el sello efectivamente de la presidencia municipal, pero aparece igualmente la leyenda (enviarán original) en manuscrito, lo cual determina que no acompañaron la documentación respectiva del dictamen de reforma a la Constitución Política del Estado de A.; aun así, se acompaña copia certificada de la versión estenográfica de la sesión del tres de octubre y notificada al Congreso, en la que se acredita que la reforma a la Constitución y, por tanto, el dictamen respectivo enviado por el Congreso del Estado fue rechazado por mayoría de votos del Ayuntamiento. 3. En el oficio supuestamente remitido por el Congreso del Estado al Municipio de San Francisco de los R. número 2979, no aparece el sello oficial de recibido del Ayuntamiento, sino únicamente una firma ilegible y el nombre de una persona, pero no queda debidamente acreditado que fue al Ayuntamiento al que se le notificó dicho documento, y mucho menos que se hayan acompañado los documentos respectivos. 4. En el oficio presuntamente remitido por el Congreso del Estado al Municipio de S.J. de Gracia número 2980, no aparece el sello oficial de recibido del Ayuntamiento, sino únicamente una firma ilegible y el nombre de una persona que no se identifica, y mucho menos queda acreditado, por tanto, debidamente, que fue el Ayuntamiento notificado correctamente, y mucho menos que se hayan acompañado los documentos respectivos, aun así, se acompaña copia certificada de la notificación que hizo el Ayuntamiento al Congreso del Estado, en la cual se acredita que dicho Ayuntamiento rechazó las reformas planteadas y que fue recibido por el Congreso en fecha diez de octubre dentro del término establecido por el artículo 94 de la Constitución Local. b) No se acredita de manera fehaciente que se haya remitido a cada uno de los Ayuntamientos que forman conjuntamente con la legislatura el Poder Reformador de la Constitución, toda vez que: 1. El Congreso del Estado con fecha veintiséis de septiembre notificó por oficio 2971 al Municipio de A., respecto del dictamen de reformas a la Constitución Política de A.; el nueve de octubre del año dos mil uno, el Municipio de A. solicitó por oficio número 249/01 al entonces oficial mayor del Congreso del Estado, le remitiera los debates sostenidos por la Legislatura Local en relación con el dictamen de reformas constitucionales, solicitando diera cumplimiento a lo establecido en el artículo 94 de la Constitución Local; con fecha veintitrés de octubre el Municipio de A., por oficio 257/2001 vuelve a solicitar al Congreso del Estado le sea remitida la documentación correspondiente a los debates sostenidos por la legislatura, argumentando el Municipio que los regidores integrantes del Ayuntamiento una vez que conocieron del dictamen, requerían de los debates originados en el Congreso a fin de poder someter a votación el proyecto al seno del C., y requieren que el Congreso del Estado envíe por conducto del oficial mayor dicha información; es hasta el veinticinco de octubre cuando el entonces presidente de la Diputación Permanente, por oficio 3136, informa al Municipio de A. que no hubo debates al seno del Congreso del Estado, y comunica que ‘el dictamen remitido a ese Ayuntamiento concluye con el proyecto del decreto que consta de tres artículos resolutivos, de los cuales, los artículos primero y tercero fueron aprobados por mayoría calificada. Sin embargo, el artículo segundo del proyecto de decreto no fue aprobado, en virtud de que no se reunió dicha mayoría calificada. En este sentido, el Ayuntamiento deberá tratar, discutir y, en su caso, resolver, aprobando o desaprobando lo relativo a los artículos primero y tercero exclusivamente del dictamen que se encuentra en su poder’; a dicha epístola el Municipio remite el oficio número 25.X.01/S.A.Y.G.M./01 en el cual notifica al Congreso del Estado por conducto del presidente de la Diputación Permanente, que a partir de esa fecha, veintiséis de octubre, el H. Ayuntamiento de A. se encuentra legalmente enterado del proyecto de decreto de reforma constitucional, para que éste, dentro del término a que se refiere la fracción II del precitado artículo 94 constitucional, emita la votación correspondiente. 2. Como se puede leer en los numerales 1 y 2 del inciso anterior, se desprende claramente que los documentos públicos consistentes en el proyecto de dictamen de reformas a la Constitución Política del Estado y los respectivos debates no fueron enviados a los Ayuntamientos, contradiciendo lo dispuesto por el artículo 94 de la Constitución Política del Estado de A., fracción I, que establece que la iniciativa de reforma, una vez aprobada por los votos de las dos terceras partes del número de diputados, se pasará a los Ayuntamientos con los debates que hubiere provocado para su discusión. 3. El mismo supuesto acontece en el oficio remitido al Municipio de asientos, en el cual aparece la leyenda en la parte inferior del oficio (ellos lo envían), refiriéndose a los documentos y anexos al oficio correspondiente. 4. En el Municipio de Tepezala, el oficio remitido por el Congreso del Estado donde les da a conocer el proyecto de reformas a la Constitución Local, para proceder en términos del artículo 94, fue entregado a la Dirección de Desarrollo y Concertación Social de dicho Municipio, y nunca al Ayuntamiento de ese Municipio de Tepezala, toda vez que es del conocimiento jurídico que la administración municipal es diferente al órgano de gobierno municipal que es el Ayuntamiento, el cual tiene al secretario del Ayuntamiento para que reciba la correspondencia que se remita a este órgano colegiado. Lo cual acredita que no fue al Ayuntamiento al que se le remitió el mencionado proyecto de reformas. Por tanto, si se considera que expresamente cinco Municipios se opusieron a la reforma de la Constitución Política del Estado de A., como lo son El Llano, C., S.J. de Gracia, Pabellón de A. y R. de R.s; que en San Francisco de los R. no se notificó dicho proyecto de reforma a la Constitución Política Local, por tanto, era imposible que dicho Ayuntamiento hubiere entrado en análisis y discusión de la iniciativa, lo que tiene como consecuencia que para dicho C. no corriera el término que establece el artículo 94, fracción II, de la Constitución Local; que para el Municipio de A. el cómputo de los quince días para realizar la aprobación o rechazo respectivo del proyecto de reformas en términos del numeral 1 del inciso b) que se expresa líneas arriba, comenzó el veintiséis de octubre; es incontrovertible que la reforma de mérito es ilegal, al haber sido mandada para su publicación por parte del Congreso del Estado al Ejecutivo el Decreto 193 con fecha veintitrés de octubre, siendo que a esta fecha no se habían cumplimentado los lineamientos formales que el propio artículo 94 de la Constitución del Estado prevé al efecto, toda vez que no existía la mayoría absoluta de los Ayuntamientos que aprobaran dicha iniciativa. Más aún, la reforma fue aprobada a partir de que el Congreso consideró como aceptaciones tácitas, las omisiones de respuesta de nueve Ayuntamientos del Estado, pero esa determinación tampoco se encuentra apegada a derecho, pues si como ya se demostró, el Congreso no notificó a todos los Ayuntamientos el proyecto de reforma a la Constitución Política del Estado y, en su caso, no remitió a los C.s los debates generados en la discusión del proyecto de reformas y adiciones a la Constitución Política del Estado de A., es obvio que el plazo de quince días que establece la fracción II del artículo 94 de la Constitución Local no inició su cómputo, pues razonablemente debe entenderse que ese término sólo es aplicable a los Ayuntamientos a partir de que cuentan con todos los elementos necesarios para discutir una posible modificación a la Constitución Local y, en su caso, aprobarla o desaprobarla mediante un proceso de votación, pues es absurdo pedirle a cualquier órgano colegiado que discuta la validez de un documento que no le ha sido dado a conocer. De la misma manera se acompañan los documentos públicos, los cuales acreditan la actuación dolosa de la Diputación Permanente, al enviar al Ejecutivo para su publicación las reformas de mérito, cuando éstas no habían sido aprobadas por la mayoría absoluta (cincuenta por ciento más uno) que exige el artículo 94 de la Constitución, es decir, si cinco Municipios votaron en contra de las reformas, y para el Ayuntamiento de A. el término empezó a correr a partir del día veintiséis de octubre y otros Ayuntamientos no habían recibido la documentación, es claro que no existía tal requisito, por lo que se violó de manera flagrante el procedimiento de reforma a la Constitución Local. Con base en tales premisas, debe concluirse que el proceso legislativo que generó la reforma constitucional que se combate es totalmente contrario a derecho, ya que no se encuentra ajustado a la legalidad que rige ese tipo de modificaciones legales, y ello redunda en una violación a la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución General de laRepública, pues se trata de un acto de autoridad que carece de la debida fundamentación y motivación, esto es, que no se encuentra apegado a derecho. Por otra parte, el artículo 31 de la Constitución Política del Estado de A. establece que cuando la iniciativa corresponda a algún Municipio o se refiera a los ámbitos de competencia de los Poderes Ejecutivo y Judicial deberá oírse la opinión de éstos. Es decir, en la reforma constitucional que se impugna y que fue publicada el veintinueve de octubre, dentro de los preceptos reformados se encuentran los de competencia judicial como son los artículos 51, 52, 54, 55, párrafo primero, 56 y 57, fracción V; y como podrá observarse de la iniciativa, dictamen y la versión estenográfica del acta, se acredita que el Poder Judicial en términos del segundo párrafo del artículo 31 de la Constitución Local, no fue oído en sus opiniones por el Congreso del Estado; se acredita que no se cumplió con lo dispuesto en el numeral en cita, ya que las comisiones respectivas debieron oír las opiniones del Poder Judicial, y al no hacerlo se transgredió dicha norma constitucional, lo cual acredita otra violación al procedimiento de reforma constitucional realizado por el Congreso del Estado. Aunado a lo anterior, los preceptos que norman el curso legislativo que debe darse a una iniciativa de ley y las reglas que se aplican al efecto, son las del Reglamento Interior del Congreso del Estado vigente hasta el doce de noviembre del presente año. El reglamento de mérito, expedido por el Congreso del Estado el día tres de marzo de mil novecientos ochenta y seis, en ejercicio de la facultad expresa que le concede la fracción XXVI del artículo 27 de la Constitución Local, en lo que interesa, establece lo siguiente: ‘Capítulo VII. De las iniciativas. ‘Artículo 42. A ninguna iniciativa se le dispensarán los trámites que para su estudio, dictamen y resolución dispone la Ley Orgánica del Congreso y este reglamento. Sin embargo, cuando a solicitud de los diputados, del titular del Poder Ejecutivo del Estado, del Supremo Tribunal de Justicia o de los Ayuntamientos, y además la urgencia del asunto a criterio del Congreso así lo amerite, se llevarán los trámites en tal forma que la resolución se dé en razón de la premura indicada.’. ‘Artículo 44. Las iniciativas para la formación, reforma o derogación de las leyes deben provenir de los miembros del Poder Legislativo, del titular del Ejecutivo del Estado, del Supremo Tribunal de Justicia en los asuntos de su ramo o de los Ayuntamientos en asuntos de su competencia. Las iniciativas serán recibidas por la Oficialía Mayor, la que las turnará al Pleno si el Congreso se encuentra en periodo de sesiones, o a la Diputación Permanente si está en receso el Congreso. Al ser recibidas, por el Pleno o por la Diputación Permanente, se verificará que estén debidamente firmadas y que contengan una parte expositiva que las fundamente. Las iniciativas podrán sugerir la forma en que sean aprobadas. La Oficialía Mayor acusará recibo de la iniciativa recibida al promovente, y si lo considera necesario, hará saber el trámite que se le haya dado.’. ‘Artículo 49. Los dictámenes que presenten las comisiones al Congreso serán por escrito. Deberán contener una exposición clara y precisa del asunto a que se refieran. Se expresarán las consideraciones y motivos que la comisión hubiere tenido en cuenta para adoptar la resolución que se proponga, con base en los estudios realizados sobre la materia objeto de la iniciativa. Si la comisión estima necesario efectuar algunas modificaciones a la iniciativa, las dará a conocer en el dictamen, exponiendo los argumentos en que se apoye. El dictamen culminará con la resolución por medio de la cual se aprueba o se desecha la iniciativa en los términos en que fue promovida o con las modificaciones que se le hagan. El dictamen deberá ser suscrito por los integrantes de la comisión o comisiones unidas que lo elaboraron.’. El análisis sistemático de tales preceptos permite establecer que toda iniciativa de ley, así como todo dictamen de las comisiones legislativas, deben sustentarse en una parte expositiva que las fundamente suficientemente, que los trámites para su estudio, dictamen y resolución no son dispensables, y que cuando una iniciativa de ley carece de ellos es inválida. Además, es conveniente precisar que, por aplicación de la garantía de legalidad prevista en el artículo 16 de la Constitución Federal, la parte expositiva a que se ha hecho mención debe justificar motivada y fundadamente el texto de la iniciativa de ley, lo que significa que, cuando la exposición de motivos de la iniciativa o del dictamen no fundamenta debidamente el proyecto del texto legislativo o la modificación por parte de la comisión legislativa de que se trate la propuesta original en el Estado de A., ésta será inválida en términos del artículo 42 del Reglamento Interior del Congreso del Estado de A., y violatoria de la supracitada garantía de legalidad contenida en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por tanto, una vez demostrado que la reforma a la Constitución Política del Estado se llevó a cabo con violación al artículo 16 de la Constitución Federal, en perjuicio de la legalidad de los actos de autoridad y el Estado constitucional en el que transitamos, tanto porque el procedimiento legislativo no se llevó a cabo conforme a los lineamientos legales pertinentes, como porque no hay una exposición de motivos que la justifique plenamente, debe decretarse su invalidez, pues las omisiones que se han patentizado, debidamente ponderadas, inciden directamente en la afectación a las garantías de legalidad señaladas, ya que tales irregularidades permiten apreciar que la legislación combatida no tiene ningún sustento ni soporte jurídico. Es evidente que hay violación a la garantía de legalidad contenida en el párrafo primero del artículo 16 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos, al conculcar la seguridad jurídica de la causa legal del procedimiento, al incumplir el procedimiento legal que establece el artículo 94 de la Constitución Política del Estado de A. para su reforma o adición, así como el artículo 31 de la propia Constitución Local y los artículos 42, 44 y 49 del Reglamento Interior del Congreso del Estado en vigor, todo lo cual se traduce en una indebida e ilegal motivación de la reforma constitucional que se impugna. Tiene aplicación al caso concreto, en lo conducente, el criterio sustentado por el Pleno de esa honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, listado bajo el número P./J. 4/99, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, febrero de 1999, página 288, materia constitucional, jurisprudencia, con el rubro: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE EL CONCEPTO DE INVALIDEZ POR VIOLACIONES INDIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE ESTÉN VINCULADAS DE MODO FUNDAMENTAL CON LA LEY RECLAMADA. Resulta procedente el estudio del concepto de invalidez invocado en una acción de inconstitucionalidad, si en él se alega contravención al artículo 16 de la Constitución Federal, en relación con otras disposiciones, sean de la Constitución Local o de leyes secundarias, siempre que estén vinculadas de modo fundamental con el acto o la ley reclamados, como sucede en el caso en que se invocan transgresiones a disposiciones ordinarias y de la Constitución Local dentro del proceso legislativo que culminó con el ordenamiento combatido que, de ser fundadas, lo invalidarían. Lo anterior es acorde con la finalidad perseguida en el artículo 105 de la Carta Magna, de someter a la decisión judicial el examen integral de validez de las leyes impugnadas. Acción de inconstitucionalidad 1/98. Diputados integrantes de la XLVII Legislatura del Congreso del Estado de Morelos. 20 de octubre de 1998. Unanimidad de diez votos. Ausente: J.N.S.M.. Ponente: G.D.G.P.. Secretario: J.A.G.Á.. El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el veintiocho de enero en curso, aprobó, con el número 4/1999, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a veintiocho de enero de mil novecientos noventa y nueve.’. Asimismo, se viola el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual señala: ‘El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ...’, el precepto en cita nos remite evidentemente a los siguientes puntos: a) El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión y por los de los Estados; b) El ejercicio de dicha soberanía debe apegarse absolutamente a lo establecido en la Constitución Federal y las Constituciones de los Estados; c) Las Constituciones Locales en ningún caso deberán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La interpretación sistemática de dicho precepto nos lleva a desentrañar el sentido del mismo, por lo que en primer término debemos precisar que el ejercicio de la soberanía representa el ámbito de facultades y atribuciones que de manera explícita y nítida tienen los poderes públicos, en virtud del mandato que la propia Constitución les determina, ejercicio soberano de los poderes públicos que debe realizarse con estricto apego al principio de legalidad, por lo que dichos poderes sólo pueden hacer lo que la ley les faculte y apegados estrictamente a los lineamientos establecidos por la propia ley. En segundo lugar, los poderes públicos en el ámbito estatal son el Poder Legislativo, el Ejecutivo y el Judicial, según lo dispone el artículo 116, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En tercer lugar, por mandato del artículo 41, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estos Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, en el ejercicio de las atribuciones explícitas que les otorga la Constitución (ejerce su soberanía) a cada uno de los poderes, se deberán someter de manera estricta al mandato de la ley. Por lo anterior, si el Congreso del Estado realizó el proceso de reformas a la Constitución Local que culminó en la publicación en el Periódico Oficial del Estado del Decreto 193, violando lo dispuesto por la propia Constitución Local en su artículo 94, en relación con el 3o., así como los artículos 27, fracción XXVI, 30 y 31 del mismo ordenamiento, se traduce en la transgresión a lo dispuesto por el artículo 41 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que el Poder Legislativo no se apegó a los términos respectivamente establecidos en su Constitución Local, por tanto, se convierte en transgresor del orden establecido en la Constitución, y al ser ésta la organización sistemática de las limitaciones al poder público que definiendo lo que los gobernantes deben hacer, lo que pueden hacer y lo que no deben hacer, el Congreso del Estado rompe de manera flagrante la barrera a la arbitrariedad al no acatar el orden normativo. En consecuencia, la reforma constitucional impugnada se realiza en abierta y clara contravención al artículo 41, párrafo primero, de la Constitución Federal, cuando el Poder Legislativo del Estado de A. no se sujeta a lo establecido expresamente por los artículos 3o., 27, fracción XXVI, 31 y 94 de la Constitución Particular del Estado de A., por lo que el Poder Legislativo del Estado obró al margen de su competencia, al hacerlo fuera de lo establecido por la Constitución Particular del Estado de A.."

CUARTO. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman violados son el 16, 41, primer párrafo, 52, 54, fracciones IV y V, 105, fracción II y 116, fracción II.

QUINTO. Es importante destacar que mediante proveído de fecha cuatro de diciembre de dos mil uno, se admitieron las demandas relativas a las acciones de inconstitucionalidad acumuladas números 37/2001, 38/2001, 39/2001 y 40/2001, promovidas, respectivamente, por el Partido Convergencia por la Democracia, por diversos diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de A., por el Partido del Trabajo y por el Partido Alianza Social, en las que se impugnó el Decreto Número 193, por virtud del cual se reformaron diversos artículos de la Constitución Política de la citada entidad, sustancialmente disposiciones en materia electoral; sin embargo, considerando que en la demanda relativa a la acción de inconstitucionalidad 38/2001, se demandó igualmente la invalidez de normas que no corresponden a dicha especialidad, por diverso proveído de fecha trece de diciembre de dos mil uno, se ordenó remitir el expediente a la Presidencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, a efecto de que se determinara lo conducente en relación con la formación de dos expedientes, para tramitar por separado una acción de inconstitucionalidad en la que se resolvieran las cuestiones que no versan sobre la materia electoral.

SEXTO. Así, mediante proveído de la misma fecha, el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad 1/2002 y turnar el asunto al Ministro M.A.G. para que instruyera el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.

SÉPTIMO. Por auto de la misma fecha, el Ministro instructor admitió la demanda hecha valer, con excepción de la impugnación relativa a las cuestiones en materia electoral a que se refiere el decreto impugnado; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para que rindieran sus respectivos informes; y correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponde.

En razón de lo expuesto, es que en la presente resolución únicamente se analizará el primer concepto de invalidez hecho valer por los promoventes.

OCTAVO. El Gobernador Constitucional del Estado de A. al rendir su informe señaló, esencialmente, lo siguiente:

a) Que respecto del Decreto 193 cuya invalidez se demanda, únicamente le competen la promulgación y publicación correspondientes, como se desprende del Periódico Oficial de la entidad de fecha veintinueve de octubre de dos mil uno, en tanto que la emisión de las reformas ahí contenidas corresponde única y exclusivamente al Congreso del Estado, en términos del artículo 27, fracción I, de la Constitución Local.

b) Que la sola publicación de la norma general impugnada, efectuada en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 46, fracción I, de la Constitución Política de la entidad, en nada conculca los derechos de los promoventes, hasta en tanto no se dé un acto de aplicación de la misma, hecho que en términos de la Constitución Estatal no le está encomendado.

c) Que de la lectura de los conceptos de invalidez hechos valer, no se desprende alguno que le sea realmente imputable, sino que por el contrario, los mismos se refieren al contenido de los artículos impugnados, los cuales fueron legislados en su totalidad por el Congreso del Estado y que, por lo anterior, es de concluirse que el Ejecutivo Local no participó en la aprobación de las reformas en cuestión; y

d) Que solicita el análisis de todo lo actuado, con el fin de que se determine si existe alguna causa de improcedencia en el presente juicio.

NOVENO. La Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de A. en su respectivo informe, en síntesis, manifestó:

a) Que es cierto el acto legislativo que se impugna en cuanto a la discusión y aprobación de las reformas a los artículos contenidos en el Decreto 193, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintinueve de octubre de dos mil uno.

b) Que solicita que en caso de existir alguna causa de improcedencia del presente asunto, se aplique la que se llegue a actualizar.

c) Que en el decreto impugnado se realizaron reformas a diversos artículos de la Constitución Política de la entidad, a efecto de cumplir con lo establecido por la Constitución Federal.

d) Que se reformó el artículo 27 de la Constitución Local, con el objeto de establecer con mayor claridad las atribuciones del propio Congreso; delimitar sus facultades para aprobar los nombramientos de los Magistrados del Supremo Tribunal de Justicia y del Tribunal Electoral de la entidad; y para que la ley orgánica de ese Poder Legislativo sea aprobada por las dos terceras partes de sus integrantes.

e) Que la reforma al artículo 46, fracción IV, del citado ordenamiento legal, responde a la necesidad de ampliar el término en que el gobernador debe informar al Congreso sobre el estado general que guarda la administración pública local, con el fin de fortalecer el ejercicio democrático, así como el acceso de la ciudadanía a la información.

f) Que con la reforma al artículo 50 de la Constitución Estatal se subsanaron las imprecisiones con que contaba dicho numeral, relativo a las suplencias en las faltas temporales del secretario general de Gobierno.

g) Que con las reformas impugnadas se delimita de manera expresa la independencia del Poder Judicial Estatal, tanto en el ejercicio de sus atribuciones, como en la administración de su presupuesto y en cuestiones relativas a su conformación, ingreso, formación y permanencia, contenidas en el artículo 51 de la Constitución Local; estableciendo, además, que su representación recae en el presidente del Supremo Tribunal de Justicia, nombramiento que deberá ser de carácter rotativo para favorecer las condiciones de igualdad entre sus miembros, en términos de la reforma al artículo 52 del citado ordenamiento jurídico.

h) Que con la reforma al artículo 62 de la propia Constitución, se cambió la denominación de la Procuraduría de Protección Ciudadana del Estado a Comisión Estatal de Derechos Humanos, dada la naturaleza jurídica de dicho organismo.

i) Que mediante la reforma al artículo 63 de la Constitución Estatal, se llevó a cabo la fusión de la Secretaría de Finanzas y de la Secretaría de Administración, convirtiéndose en Secretaría de Finanzas y Administración, a efecto de eficientar el gasto público y evitar la duplicidad de funciones y áreas.

j) Que con la emisión del decreto impugnado no se violó lo dispuesto por los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal, ni se infringió el artículo 94 de la Constitución Local, por haberse omitido enviar a los Ayuntamientos los debates que originó la reforma a los artículos cuya invalidez se demanda, toda vez que dicha reforma no arrojó debate alguno; además de que, de cualquier manera, sí se les envió el dictamen de reformas correspondiente y los Ayuntamientos tomaron conocimiento del asunto, siendo aprobado por la mayoría de estas entidades, con lo que en todo caso se subsanó la omisión atribuida; y

k) Que deben desestimarse los conceptos de invalidez en los que se alega que la reforma impugnada carece de fundamentación y motivación, porque como lo ha sostenido este Alto Tribunal en reiteradas ocasiones, no hay razón jurídica para que los actos legislativos tengan que expresar estos requisitos dada su propia y especial naturaleza.

Apoyando su consideración en la tesis de jurisprudencia 146, publicada en la página ciento cuarenta y nueve, Tomo I, Tribunal Pleno, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, bajo el rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide laley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.".

DÉCIMO. El procurador general de la República formuló su opinión, en la que expresó sustancialmente lo siguiente:

1) Que este Alto Tribunal es competente para conocer de la presente acción de inconstitucionalidad, toda vez que se plantea la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, atento lo dispuesto por la fracción II, inciso d), del artículo 105 de este último ordenamiento legal.

2) Que el Decreto 193 impugnado en este asunto, fue publicado en el Periódico Oficial del Estado de A. el veintinueve de octubre de dos mil uno, por lo que el plazo de treinta días naturales para promover la demanda comenzó a correr a partir del día treinta siguiente, feneciendo el veintiocho de noviembre del mismo año; y toda vez que la demanda fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia este último día, debe concluirse que se promovió oportunamente.

3) Que de conformidad con el artículo 4o. de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de A., en relación con el 17 de la Constitución Local, la legislatura se integra por veintinueve diputados, de los cuales trece promovieron la presente acción de inconstitucionalidad, representando el cuarenta y ocho por ciento del total de sus integrantes, lo que cumple con el requisito establecido en los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal y 62, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia.

4) Que es infundada la manifestación de los accionantes en el sentido de que no se notificó a diversos Ayuntamientos de las reformas cuya invalidez se demanda, toda vez que obran en autos los oficios enviados a los Municipios por parte del Congreso Local, por los cuales se hicieron de su conocimiento las reformas a la Constitución Política de la entidad, en los que consta la firma y sello de recibido de cada uno de los once Ayuntamientos que integran el Estado.

5) Que es infundado el argumento de los promoventes relativo a que los Ayuntamientos de S.J. de Gracia y San Francisco de los R. no tuvieron conocimiento de la reforma impugnada porque no aparece el sello oficial de recibido, toda vez que dichos Municipios en sesiones celebradas los días nueve y diez de octubre de dos mil uno, respectivamente, sometieron a la aprobación del C. las modificaciones a la Constitución Local, por lo que tuvieron pleno conocimiento de la norma emitida por el Congreso.

6) Que al haber sido aprobada la reforma impugnada por seis Ayuntamientos del Estado, dos emitiendo su voto a favor y cuatro más que por omisión en el envío de su voto se les tuvo en el mismo sentido, se cumplió con el requisito establecido en el artículo 94, fracción I, de la Constitución Local.

7) Que la omisión de enviar a los Ayuntamientos los debates de la reforma a la Constitución del Estado no afecta de manera trascendente la validez de la norma, porque el requisito sustancial de la declaratoria de que la reforma es parte de la Constitución fue precedido por la aprobación de la mayoría de los Ayuntamientos integrantes del Estado de A., y que, en consecuencia, no se actualiza violación alguna a la Constitución Federal.

8) Que la norma general impugnada se encuentra debidamente fundada y motivada, toda vez que al emitirla la Legislatura Local actuó dentro del marco normativo que la Constitución General de la República le confiere, y en el documento de iniciativa sometido a la consideración del propio Congreso, se expresaron los motivos por los que se propuso la modificación constitucional, por lo cual no se actualiza la transgresión aducida por los promoventes al artículo 16 de la Constitución Federal; y

9) Que aun cuando de las constancias de autos no se desprende que el Congreso Local haya solicitado la opinión del Poder Judicial Estatal respecto de las reformas a los numerales que atañen a su competencia, como prevé el artículo 31 de la Constitución Local, no existe en la legislación vigente de la entidad precepto alguno que obligue al Congreso a emitir la norma en el sentido en que dicho poder le envíe la iniciativa o en el sentido en que emita su opinión en caso de que la iniciativa no provenga de él, por lo que éste no es un requisito esencial que invalide la norma que se impugna.

DÉCIMO PRIMERO. Recibidos los informes de las autoridades demandadas, la opinión del procurador general de la República, así como los alegatos de las partes y encontrándose debidamente instruido el procedimiento en sus términos, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible inconstitucionalidad del Decreto 193, por virtud del cual se reforman diversos artículos de la Constitución Política del Estado de A..

SEGUNDO. Acto continuo, procede analizar la oportunidad de la demanda:

El artículo 60, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente."

Conforme al artículo anterior, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales siguientes a aquel en que se haya publicado la norma general impugnada.

Ahora bien, el Decreto 193 por el cual se reforman diversos artículos de la Constitución Política del Estado de A., fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veintinueve de octubre de dos mil uno, por tanto, debe considerarse que el primer día del plazo para efectos del cómputo respectivo fue el treinta de octubre, feneciendo el veintiocho de noviembre del mismo año.

En consecuencia, tomando en consideración que la demanda fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación este último día, según consta a fojas veinticinco (vuelta) del expediente, es claro que la presente acción de inconstitucionalidad se promovió oportunamente, pues se presentó al trigésimo día del plazo legal correspondiente.

TERCERO. A continuación, se procede al análisis de la legitimación de los promoventes, por ser una cuestión de orden público y, por ende, de estudio preferente.

Suscriben la demanda R.P.M., J.F.P.T., H.V.R., N.E.H., M.Á.P.J., J. de J.L.L., R.G.N., J.M.M.R., J.G.H.P., L.S.V., F.J.M.H., F.R.R. y M.B.D., ostentándose como diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de A..

Los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, disponen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano."

"Artículo 62. En los casos previstos en los incisos a), b), d) y e) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda en que se ejercite la acción deberá estar firmada por cuando menos el treinta y tres por ciento de los integrantes de los correspondientes órganos legislativos."

De dichos numerales se desprende que, en los casos en que la acción de inconstitucionalidad se ejercite por integrantes de algún órgano legislativo estatal, en contra de leyes expedidas por el propio Congreso, la demanda correspondiente deberá estar firmada por cuando menos el equivalente al treinta y tres por ciento de quienes integren el mismo, es decir, deben satisfacerse los siguientes extremos:

1) Que los promoventes sean integrantes del órgano legislativo estatal.

2) Que dichos promoventes representen, cuando menos, el equivalente al treinta y tres por ciento del órgano legislativo correspondiente, y

3) Que la acción de inconstitucionalidad se plantee en contra de leyes expedidas por el órgano legislativo del que sean integrantes los promoventes.

Por cuanto a lo primero, a fojas setenta y seis a ochenta y nueve de autos, obran las certificaciones suscritas por el secretario de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de A., así como por el secretario técnico del Consejo General del Instituto Estatal Electoral, en las que se advierte que las personas que suscriben la demanda de acción de inconstitucionalidad son diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del citado Congreso Estatal; además de que a fojas noventa a ciento dieciocho del expediente, corre agregado un ejemplar del Periódico Oficial de la entidad, de fecha veintiséis de noviembre de dos mil uno, en donde aparece publicada la relación de diputados que conforman la referida Legislatura Local, entre los que se encuentran los promoventes de la presente acción de inconstitucionalidad.

Por cuanto al segundo presupuesto, el artículo 17 de la Constitución Política del Estado de A., antes de su reforma, menciona que:

"Artículo 17. El Congreso del Estado estará integrado por dieciocho diputados electos según el principio de votación de mayoría relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, de los que corresponderán ocho al Municipio de A. y uno por cada uno de los Municipios restantes; y hasta nueve diputados electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas votadas en una circunscripción plurinominal cuya demarcación es el Estado."

De este numeral se advierte que el Congreso Local se integra por un total de veintisiete diputados, de lo que deriva que los trece diputados que firmaron la demanda, equivalen al cuarenta y ocho punto uno por ciento (48.1%) de los integrantes de dicho órgano legislativo.

Por tanto, es de concluirse que los diputados promoventes sobrepasan el porcentaje mínimo requerido para ejercitar la acción de inconstitucionalidad.

Respecto del tercer presupuesto, el presente asunto se plantea en contra de reformas a diversos artículos de la Constitución Política del Estado de A., expedidas por el Congreso de la propia entidad.

En mérito de lo anterior, es de concluirse que en el caso se satisfacen los requisitos a que aluden los artículos 105, fracción II, inciso d), de la Constitución Federal y 62, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia y, por tanto, los diputados promoventes cuentan con la legitimación necesaria para promover la presente acción de inconstitucionalidad.

CUARTO. Previo al estudio del concepto de invalidez planteado, se procede al análisis de las causales de improcedencia, sea que las hagan valer las partes o que de oficio advierta este Alto Tribunal, conforme al artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

El Gobernador Constitucional del Estado de A. solicita "el análisis de todo lo actuado, con el fin de que se determine si existe alguna causa de improcedencia del presente juicio".

Y por su parte, el Congreso de la entidad manifestó "rogamos a su Señoría que de existir alguna causal de improcedencia aplique la que se llegara a actualizar".

Al respecto cabe mencionar que este Tribunal Pleno no advierte que se actualice causa de improcedencia alguna, por lo que procede el análisis del único concepto de invalidez que será motivo de estudio en la presente resolución, por las razones que se precisaron con anterioridad.

QUINTO. Los promoventes manifiestan que la reforma impugnada carece de los requisitos esenciales de fundamentación y motivación, tanto porque no se llevó a cabo conforme a los lineamientos legales pertinentes, como porque no existe una exposición de motivos que la justifique plenamente, violentando con ello lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido reiteradamente que la fundamentación y motivación de un acto legislativo deben entenderse satisfechas, cuando el Congreso que expide la ley está constitucionalmente facultado para ello y las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas.

El anterior criterio se contiene en la jurisprudencia ciento cuarenta y seis, visible a fojas ciento cuarenta y nueve, Tomo I, Materia Constitucional, Tribunal Pleno, del A. al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995, que dice:

"FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente esté facultado para ello, ya que estos requisitos, en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando aquél actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica."

En el caso, la fundamentación de la reforma impugnada se encuentra debidamente satisfecha, atendiendo a que la facultad del Congreso del Estado de A., conjuntamente con los Ayuntamientos de la entidad, para adicionar y reformar la Constitución Local, con los requisitos que la misma establece, deriva del artículo 94 de dicha Norma Fundamental Estatal, que establece:

"Artículo 94. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada con los requisitos siguientes:

"I. Iniciada la reforma y aprobada por los votos de las dos terceras partes del número total de diputados, se pasará a los Ayuntamientos con los debates que hubiere provocado, para su discusión; si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaren la reforma o adición, ésta será declarada parte de la Constitución; y

"II. Si transcurrieren quince días desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el proyecto de reforma, sin que se hubiere recibido en el Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan la reforma o adición."

Por otra parte, el requisito de motivación también se encuentra satisfecho, en virtud de que tanto de la exposición de motivos como del dictamen respectivo, que obran a fojas ciento treinta y cuatro a ciento noventa y uno del expediente, se advierte que las relaciones sociales que reclamaban ser jurídicamente reguladas se hicieron consistir, entre otras, en la necesidad de precisar con mayor claridad las atribuciones con que cuenta el Congreso Local; sus facultades para nombrar a los Magistrados integrantes del Supremo Tribunal de Justicia del Estado; otorgar mayor certeza jurídica a la Ley Orgánica del Poder Legislativo, así como lograr que los grupos parlamentarios pudieran consensar ampliamente, disponiendo que dicha ley debiera ser aprobada por las dos terceras partes del órgano legislativo; conceder un término mayor al gobernador constitucional de la entidad para rendir el informe relativo al estado general que guarda la administración pública estatal; precisar la forma en que habrán de suplirse las faltas temporales del secretario general de Gobierno; propiciar las condiciones de igualdad dentro del Supremo Tribunal de Justicia Local, disponiendo la rotación de su presidente; consignar adecuadamente el nombre del organismo encargado de la protección de los derechos humanos en el Estado, dada su naturaleza jurídica, con adecuación a lo que señala el artículo 102, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como evitar la duplicidad de funciones y áreas dentro de la administración pública de la entidad, eficientando con ello el gasto público, fusionando las Secretarías de Finanzas y Administración.

Por tanto, al encontrarse satisfechos los requisitos de fundamentación y motivación del procedimiento legislativo, es claro que no se actualiza violación alguna al artículo 16 de la Constitución Federal, debiendo destacarse que a este Alto Tribunal sólo corresponde verificar la existencia formal de la motivación de las normas y no así la deficiencia o adecuación de la misma.

SEXTO. Desde diverso aspecto, tomando en consideración que la impugnación relativa a los artículos 17, párrafos décimo primero, fracciones III y IV, y décimo tercero, inciso c), 27, fracciones XV, primer párrafo, XVI y XXVI, primer párrafo, 29, fracción V, 46, fracciones II, IV y X, 50, 51, 52, segundo párrafo, 54, 55, primer párrafo, 56, 57, fracción V, 62, 63, 65, primer párrafo y 71, fracciones IX y XI, de la Constitución Política del Estado de A. no se hace por vicios propios, sino por considerarse que se incumplieron diversas formalidades del procedimiento legislativo y éstas fueron declaradas infundadas en la diversa acción de inconstitucionalidad número 37/2001 y sus acumuladas 38/2001, 39/2001 y 40/2001, respecto de los artículos 17, párrafos primero, segundo, tercero, fracciones I y III, décimo cuarto y décimo quinto, 27, fracciones XI, XV, primer párrafo, XVI y XXXI, 51, 54 y 56 de la propia Constitución Local, contenidos en el decreto impugnado, relativos a cuestiones en materia electoral, el mismo criterio deberá sostenerse en relación con la impugnación de los numerales no referentes a dicha especialidad, que son motivo del presente estudio, en los siguientes términos:

"Dichas violaciones consisten en lo siguiente:

"Que se transgrede lo dispuesto por los artículos 30, 31 y 94 de la Constitución Local y, por ende, los artículos 16 y 41 de la Constitución Federal, toda vez que:

"a) No se encuentra acreditado que se hayan enviado a los Ayuntamientos los debates generados en la discusión del proyecto de reformas y adiciones a la Constitución Local.

"b) Que los Municipios de San Francisco de los R. y Tepezala no fueron notificados del proyecto de reformas correspondiente.

"c)Que en la fecha en que se publicó el decreto impugnado, estaba corriendo el plazo para que el Municipio de A. emitiera su aprobación o rechazo al proyecto de reformas.

"d) Que el decreto impugnado fue publicado sin haber sido aprobado por la mayoría absoluta de los Ayuntamientos del Estado.

"e) Que las comisiones respectivas debieron oír la opinión del Poder Judicial en relación con las reformas a los artículos 51, 52, 54, 55, primer párrafo, 56 y 57, fracción V, de la Constitución Local.

"Al respecto cabe señalar que este Alto Tribunal ha considerado que hay violaciones de carácter formal que pueden trascender de modo fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad, pero hay otros casos en los que la falta de apego a alguna de las disposiciones que rigen el procedimiento legislativo no trasciende al contenido mismo de la norma y, por ende, no afecta su validez.

"Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental en el contenido de la norma, provocando su invalidez.

"En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se remitieron los debates que la hubiesen provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente.

"En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliendo con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario.

"Lo anterior encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 94/2001, publicada en la página cuatrocientos treinta y ocho, T.X., agosto de 2001, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"‘VIOLACIONES DE CARÁCTER FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA.-Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario.’

"Ahora bien, los artículos 16 y 41 de la Constitución Federal, en lo que interesa, establecen:

"‘Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. ...’

"‘Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ...’

"Por su parte, los artículos 30, 31 y 94 de la Constitución Política del Estado de A., disponen:

"‘Artículo 30. La iniciativa de las leyes corresponde:

"‘I. A los diputados al Congreso del Estado;

"‘II. Al gobernador;

"‘III. Al Supremo Tribunal de Justicia, en asuntos de su ramo; y

"‘IV. A los Ayuntamientos, en los asuntos de su competencia.’

"‘Artículo 31. Toda iniciativa, pasará, sin otro trámite que su lectura, a la comisión respectiva para que dictamine. Cuando la iniciativa corresponda a algún Municipio o se refiera a materias municipales, deberá oírse la opinión de los Ayuntamientos, en los trabajos de las comisiones. El modo, forma y término para las discusiones y votaciones se establecerán en la Ley Orgánica y Reglamento del Congreso del Estado.

"‘En los mismos términos se procederá respecto de las iniciativas que se refieran a los ámbitos de competencia de los Poderes Ejecutivo y Judicial.’

"‘Artículo 94. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada con los requisitos siguientes:

"‘I. Iniciada la reforma y aprobada por los votos de las dos terceras partes del número total de diputados, se pasará a los Ayuntamientos con los debates que hubiere provocado, para su discusión; si la mayoría de los Ayuntamientos aprobaren la reforma o adición, ésta será declarada parte de la Constitución; y

"‘II. Si transcurrieren quince días desde la fecha en que los Ayuntamientos hayan recibido el proyecto de reforma, sin que se hubiere recibido en el Congreso el resultado de la votación, se entenderá que aceptan la reforma o adición.’

"De los artículos transcritos se desprende que la facultad de iniciar leyes en el Estado corresponde a los diputados al Congreso Local, al gobernador, al Supremo Tribunal de Justicia en asuntos de su ramo y a los Ayuntamientos en cuestiones relativas a su competencia; que toda iniciativa pasará sin más trámite que su lectura a la comisión respectiva, la que deberá oír la opinión del Municipio o de los Poderes Ejecutivo o Judicial, cuando la materia de la iniciativa se refiera a la competencia de estas instituciones; y, que para que una adición o reforma pueda ser parte de la Constitución del Estado se requiere:

"a) Que la reforma o adición sea aprobada por las dos terceras partes del número total de diputados.

"b) Que hecho lo anterior, sea pasada a los Ayuntamientos con los debates que hubiese provocado, para su discusión.

"c) Que sea aprobada por la mayoría de los Ayuntamientos dentro de los quince días siguientes a aquel en que fue recibida la comunicación; y

"d) Que si dentro de ese término el Congreso del Estado no recibe el resultado de la votación, se entenderá por aceptada la reforma o adición.

"En primer lugar debe destacarse que, si bien es verdad que el artículo 31 de la Constitución Local prevé que cuando la iniciativa se refiera, entre otros, al ámbito de competencia del Poder Judicial, la comisión respectiva del Congreso del Estado deberá oír su opinión, dicho precepto sólo es aplicable tratándose de la formación o modificación de leyes ordinarias en la entidad y, en el caso, no se trata de una modificación legislativa, sino de una reforma constitucional regulada por el artículo 94 de la propia Constitución Estatal, en el que no se incluye, dentro de los requisitos que establece para ser adicionada o reformada, el que se oiga al Poder Judicial.

"Por otra parte, debe señalarse que de las documentales que en copia certificada obran a fojas trescientas cincuenta y seis a trescientas sesenta y seis del tomo I de autos, se desprende que con fechas veintiséis y veintisiete de septiembre de dos mil uno, se notificó el dictamen por el cual el Congreso del Estado aprobó diversas reformas y adiciones a la Constitución Local, a los Ayuntamientos de A., Asientos, C., C., El Llano, J.M., Pabellón de A., R. de R.s, San Francisco de los R., S.J. de Gracia y Tepezala, todos del Estado de A..

"Con lo anterior se desestima el argumento de los promoventes, en el sentido de que los Municipios de San Francisco de los R. y Tepezala no fueron notificados del proyecto de reformas y adiciones correspondiente, máxime si se toma en consideración que en autos no obra constancia alguna que demuestre lo contrario.

"Asimismo, cabe destacar que del acta del Pleno del Congreso del Estado, de veinticinco de septiembre de dos mil uno, que corre agregada a fojas trescientas treinta y nueve a trescientas cuarenta y cinco del expediente, se desprende que en relación con el dictamen de reformas a la Constitución Local, aprobado por dicha legislatura, no se registró debate alguno.

"En efecto, en la parte conducente, se señala:

"‘Reanudados los trabajos de la sesión en punto de las 23:45 horas, se certificó el quórum legal y enseguida, el diputado A.A.P., propuso que fuese tratado en primer término el dictamen relacionado con la iniciativa de reformas a la Constitución Política Local, lo que fue aprobado por los miembros del Pleno Legislativo. En este sentido, las Comisiones Unidas Legislativas de Puntos Constitucionales y la de Gobierno, rindieron el dictamen de referencia, el cual concluye con un proyecto de decreto en cuyo artículo primero se propone reformar los artículos 17, 27, 29, 46, 50, 52, 54, 55, 57, 62, 63, 65 y 71 de la Carta Magna del Estado ... En este sentido, al no registrarse debate sobre este dictamen, a efecto de clarificar la postura de cada legislador, se sometió a votación por separado cada uno de los artículos del proyecto de decreto, en la inteligencia de que los artículos primero y tercero fueron aprobados por mayoría calificada ... Por consiguiente, la presidencia propuso comunicar este acuerdo legislativo a todos y cada uno de los Ayuntamientos del Estado, para los efectos de lo dispuesto en el artículo 94 de la propia Constitución Política Local ...’

"Por tanto, considerando que en el caso no existió debate alguno, resulta lógico que por esa razón el Congreso Local no lo haya enviado a los Ayuntamientos; en cambio, sí fue sometido a estudio y análisis de todos los Ayuntamientos el dictamen de reformas y adiciones a la Constitución Política de la entidad, el que fue aprobado de manera tácita por nueve de los once Ayuntamientos que conforman el Estado, según se desprende del acta de veintiséis de octubre de dos mil uno del Pleno del Congreso del Estado, que obra a fojas trescientas dieciocho a trescientas veinte del tomo II del expediente, en la que en lo que interesa se señala:

"‘... Enseguida, la presidencia informó a los ciudadanos legisladores que con fecha veinticinco de septiembre de dos mil uno, el Congreso del Estado aprobó diversas reformas y adiciones a la Constitución Política Local, misma que fue remitida a todos y cada uno de los honorables Ayuntamientos del Estado, para los efectos de lo dispuesto en el artículo 94 de la propia Carta Magna; sin embargo, mencionó que una vez concluido el plazo constitucional recibió la respuesta de los Municipios de C. y El Llano, Ags., en forma negativa. Por consiguiente, con base en lo establecido en la fracción segunda del precepto constitucional antes invocado, se debe entender que el proyecto de reforma es aceptado por los Ayuntamientos, razón por la cual, la presidencia declaró que dichas reformas son válidas y legales, por lo que dispuso la expedición del decreto resolutivo y turnarlo al titular del Poder Ejecutivo Local, para los efectos de su publicación en el Periódico Oficial del Estado ...’

"De ahí que, aun cuando materialmente no se hubiere procedido con las formalidades señaladas por los promoventes, lo cierto es que, como se dijo, la mayoría de los Ayuntamientos tácitamente aceptaron las reformas y adiciones a los artículos de la Constitución Local a que se refiere el Decreto 193 impugnado, de cuyo contenido tenían conocimiento, por lo que, en todo caso, con esa aprobación se purgaron los vicios formales anteriores.

"No constituye obstáculo a lo anterior la manifestación vertida por los diputados promoventes, en el sentido de que si bien el Ayuntamiento de A. fue notificado del dictamen de reformas el veintiséis de septiembre de dos mil uno, con motivo de los requerimientos que hizo al Congreso del Estado los días nueve y veintitrés de octubre, a efecto de que le fueran enviados los debates correspondientes, se dio por enterado del proyecto de reformas hasta el día veinticinco de octubre de dos mil uno, en virtud del oficio signado por el presidente de la Diputación Permanente, en el que le informa que no hubo debate alguno y que, por tal evento, cuando se publicó el decreto impugnado (veintinueve de octubre de dos mil uno), se encontraban transcurriendo los quince días a que se refiere la fracción II del artículo 94 de la Constitución Local.

"Lo anterior es así, toda vez que este acontecimiento de forma alguna afectó la aprobación del decreto de reformas impugnado, ya que aun sin considerar a este Ayuntamiento, la reforma es válida por existir ocho aprobaciones tácitas, lo que sigue implicando mayoría de los Ayuntamientos de la entidad.

"Por otra parte, es importante destacar que en virtud de que los promoventes señalaron que expresamente cinco Municipios se opusieron a las reformas a la Constitución Local y otros no fueron notificados del dictamen respectivo, mediante proveído de cuatro de diciembre de dos mil uno, el Ministro instructor solicitó a los Ayuntamientos lo siguiente:

"a) Acta de la sesión de C. en la que se sometieron a su aprobación las reformas al artículo 17 de la Constitución Local;

"b) Acta de la sesión en la que constara el sentido de su votación; y

"c) Oficio mediante el cual el Congreso Estatal les remitió la solicitud de aprobación a las citadas reformas.

"A dicho requerimiento, no obstante estar debidamente notificados, sólo dieron respuesta los Ayuntamientos de R. de R.s, S.J. de Gracia, C. y El Llano, manifestando que no aprobaron las reformas constitucionales y C., Asientos y San Francisco de los R., señalando que dieron su aprobación a las citadas reformas.

"Asimismo, por diverso proveído de catorce de enero de dos mil dos, el Ministro instructor requirió nuevamente a los citados Ayuntamientos, a efecto de que remitieran ‘copia certificada del acuse de recibo del oficio que, en su caso, enviaron al Congreso de la entidad, en el que conste el sentido de su votación en relación con el Decreto Número 193’, dando cumplimiento al mismo los Municipios de C., El Llano y A., exhibiendo sendos acuses de recibo de fechas cinco y nueve de octubre y nueve de noviembre de dos mil uno (folios doscientos ochenta, doscientos noventa y ocho, y quinientos treinta y nueve del tomo II del expediente) y los Municipios de R. de R.s, S.J. de Gracia, Tepezala y Asientos, manifestando no contar con dicho acuse, siendo omisos en cumplimentar el requerimiento los restantes Municipios, pese a estar debidamente notificados, esto es, sólo se tiene la certeza de que los Municipios de C. y El Llano enviaron el sentido de su votación dentro del plazo otorgado y que el Municipio de A. lo envió con posterioridad a la publicación del decreto impugnado.

"Atento lo anterior, al no acreditarse las manifestaciones de los promoventes, se da valor probatorio pleno al acta de veintiséis de octubre de dos mil uno, del Pleno del Congreso del Estado de A., en la que se asienta que el proyecto de reformas constitucionales fue aceptado tácitamente por la mayoría de los Ayuntamientos de la entidad, por lo que al veintinueve de octubre de dos mil uno, en que se publicó el decreto de reformas, se habían cumplido las exigencias del artículo 94 de la Constitución Política de la entidad.

"Por lo anterior, ninguna violación se actualiza respecto de los artículos 16 y 41 de la Constitución Federal."

Atento todo lo considerado, procede declarar procedente pero infundada la acción de inconstitucionalidad promovida por diversos diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de A., en términos de los considerandos quinto y sexto de esta ejecutoria, así como reconocer la validez del Decreto 193, en cuanto a las violaciones procedimentales examinadas.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Es procedente pero infundada la acción de inconstitucionalidad promovida por diversos diputados integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso del Estado de A..

SEGUNDO.-Se reconoce la validez de los artículos 17, párrafos décimo primero, fracciones III y IV y décimo tercero, inciso c), 27, fracciones XV, primer párrafo, XVI y XXVI, primer párrafo, 29, fracción V, 46, fracciones II, IV y X, 50, 51, 52, segundo párrafo, 54, 55, primer párrafo, 56, 57, fracción V, 62, 63, 65, primer párrafo y 71, fracciones IX y XI, de la Constitución Política del Estado de A., por la razones precisadas en los considerandos quinto y sexto de este fallo.

TERCERO.-Publíquese esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los señores M.S.S.A.A., M.A.G., J.V.C. y C., J.D.R., J.V.A.A., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.D.G.P.. Fue ponente en este asunto el señor M.M.A.G..