Dilemas de la perspectiva gubernamental del bienestar social. Mercado, regulación y solidaridad
| Autor | Manuel Canto Chac; Pedro Moreno Salazar |
| Cargo | Profesores-investigadores del Área de Política y Gestión Pública del Departamento de Política y Cultura de la UAM Xochimilco |
| Páginas | 119-146 |
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Tal vez en pocos sexenios como en el encabezado por Salinas de Gortari ha habido una pretensión de modificar tan a fondo las prácticas gubernamentales del Estado surgido de la Revolución Mexicana. La "reforma del Estado" aparece como la perspectiva del sexenio, dentro de ella se plantea un dilema fundamental relacionado con la política social: dado que se han agotado las reformas de la Revolución se presenta la necesidad de optar entre un Estado propietario o un Estado justo:
Frente a estas nuevas circunstancias internas y externas, la mayoría de las reformas de nuestra revolución han agotado sus efectos y ya no son la garantía del nuevo desarrollo que exige el país [...] La tesisPage 120 que asocia estatismo con progreso surgió en el mundo ante el fracaso del ultraindividualismo de los años veinte, por la autorregulación fallida del mercado y la gran depresión que le siguió [...] Fue una justa bandera. Pero hoy sólo defiende los privilegios de viejas capas aferradas al status quo [...] Desincorporar empresas no es renunciar a regular y conducir el desarrollo nacional, porque no es condición única de la rectoría del Estado la propiedad de las empresas, sino fundamentalmente el ejercicio de la autoridad en beneficio del pueblo [...] el punto central en la reforma del Estado es resolver, a favor del pueblo, el dilema entre propiedad que atender o justicia que dispensar; entre un Estado más propietario o un Estado más justo.1
A su vez, esta reforma del Estado tiene un contenido específico, el de !a solidaridad:
La reforma del Estado significa el paso de un Estado propietario y asistencial a un Estado solidario.
Esta solidaridad que define el Ejecutivo mexicano trata de tomar distancia discursiva tanto del neoliberalismo como del estatismo, encuadrándose en un marco denominado liberalismo social:2
El neoliberalismo coloca al Estado en un tamaño y responsabilidades mínimas, al margen de la vida nacional, indiferente a las [sic] diferencias y a las distancias entre opulencia y miseria [...] los nuevos reaccionarios quisieran ver regresar al Estado excesivamente propietario, expansivo, con una burocracia creciente, erigida en actor casi único [...] Nuestro liberalismo social, en cambio, promueve un Estado solidario, comprometido con la justicia social3
Ubicado entonces en sus marcos generales el uso que se le ha dado en el último sexenio a la expresión solidaridad podríamos pasar a formular algunas preguntas que le den cauce a nuestra exposición: ¿significa la idea de Estado solidario una superación de los dilemas entre mercado y regulación?, ¿cuáles son las matrices teóricas de esta expresión?, ¿cuál es el marco de congruencia que podría tener con las perspectivas que orientan a la economía y la política?
En una primera parte analizaremos las diferentes matrices teóricas en las que se podríaPage 121 ubicar esta discusión, y que se hacen presentes de una manera poco ordenada en el discurso oficial, esto con la intención de contribuir a establecer algunas premisas que puedan contribuir a la no menos desordenada discusión que se ha dado sobre el tema en cuestión. Enseguida intentaremos una caracterización de la estrategia de la política social del sexenio de Salinas, contrastándola con otros modelos que se han puesto en práctica en México para, finalmente, proponer algunas reflexiones, a manera de conclusión, sobre la congruencia a nivel conceptual y práctico, con las implicaciones de los referentes teóricos por un lado y, por otro, con los demás niveles de la estrategia gubernamental,
Parece que es ineludible a toda política social plantearse las causas del fenómeno que pretende atender: en el caso de la estrategia social del actual gobierno, el objeto fundamental de la política social es el combate a la pobreza. Diversas son las acciones que los gobiernos han desarrollado en contra de ella, puesto que distintos son los diagnósticos de los que se ha partido y éstos, a su vez, tienen que ver con la diversidad de abordajes teóricos con que se enfoca, no solamente el asunto de la pobreza, sino el funcionamiento de toda la sociedad.
Dos son, en particular, las perspectivas que a todo lo largo del siglo XX se han disputado la hegemonía de la interpretación y la prescripción, las que parecen seguir ciclos alternativos entre una y otra, pero sin salirse nunca del dilema: mercado o regulación. Esto es, desde una perspectiva se creería en la capacidad de autocontrol, de crecimiento autosostenido, de autorregulación a partir de la libre competencia de los agentes económicos (también en el ámbito de lo político y de lo social); de otra, se desconfiaría de la competencia como mecanismo de autocontrol y se reclamaría la existencia de un agente al margen de la competencia que introdujera la racionalidad en el sistema social a través de la regulación.
Podemos decir, entonces, que en torno de estos términos (competencia o regulación) se han elaborado los principales modelos teóricos, no solamente para el ámbito de la economía, sino también para otros aspectos de la vida social4 Intentaremos ubicar las coordenadas más amplias de los modelos referidos respectivamente a la noción central de competencia y dePage 122 regulación, y que han dado lugar a prácticas gubernamentales, para pasar a ubicar los términos de la discusión contemporánea en torno de la política social.
La primera perspectiva con la que nos podríamos encontrar es aquella —asociada al puritanismo— que ubicaría el problema de la pobreza y de la miseria como algo estrictamente individual, como consecuencia de un fracaso personal. Esta perspectiva se ubicaría a su vez en un marco más amplio en el que se sustentaba la incapacidad de ¡o político (sea por medio de sus instituciones o de sus leyes) para operar cualquier tipo de solución a estos problemas. Bentham lo expresa con claridad cuando se interroga y responde a sí mismo:
¿Qué pueden hacer las leyes en pro de la subsistencia? Directamente nada. Lo único que pueden hacer es crear motivos, es decir, castigos o recompensas, que lleven a los hombres a atender su propia subsistencia. Pero la naturaleza misma ya ha creado esos motivos, y les ha insuflado suficiente energía. Antes que existiera la idea de las leyes, las necesidades y los placeres habían hecho a ese respecto todo lo que podrían hacer las leyes mejor concertadas.5
Si entonces el éxito o el fracaso en la subsistencia son un asunto exclusivamente individual, el de la pobreza pasa a ubicarse, junto con todas las demás situaciones sociales, en el ámbito de la competencia; por el contrario, desde fines de siglo XIX -tan pronto como se dio el triunfo del liberalismo y al mismo tiempo la conciencia de la crisis del propio liberalismo— surgieron nuevos planteamientos en torno de la concepción de la pobreza y de la necesidad de una acción pública al respecto; la pobreza ya no aparece exclusivamente como un asunto individual sino que asume una dimensión social y, en consecuencia, se presenta como un problema público que debiera ser gubemamentalmente atendido por medio de la seguridad social:
El concepto de "seguridad social" se basaba en la idea —generada por la miseria masiva de la crisis económica mundial y que se apartaba de la tradición individualista-puritana de los Estados Unidos— de que la pobreza no era producida por un fracaso personal, sino por las circunstancias sociales y que, por lo tanto, tenía que ser combatida con medidas colectivas públicas.6
Esta perspectiva desembocará en la conformación del Estado de bienestar social (EBS), que recoge, entre otros, diversos planteamientos de la teoría económica de Keynes, del informe sobre la pobreza de Beveridge, la discusión en torno del paso de la concepción de Estado dePage 123 derecho a la del Estado social de derecho que desarrollará la socialdemocracia alemana, así como una diversidad de desarrollos propiciados en las décadas de auge de la "gran teoría".
Durante el siglo XX se puede decir que predominó el modelo de EBS, gestado en las primeras décadas y cuya aparición triunfante se dio en los países llamados desarrollados después de la Segunda Guerra. Podemos decir que la noción central es la de la capacidad del gobierno de jugar la función de shtesis de la conflictividad social. Este modelo descansa sobre una trilogía de funciones reconocidas al gobierno: regulación económica, procuración del bienestar social y negociación política corporativa.7 Frente a la exaltación de la competencia, este modelo pone en el centro, no su anulación, sino su regulación por medio de la ampliación de las funciones del aparato gubernamental. Con mayor o menor intensidad, esta es la estrategia que se impondrá en la mayoría de los países desarrollados; su presencia cubrirá el arco de tiempo de la "edad de oro" del Estado (1945-1975) y su crisis dará lugar al replanteamiento de todas las concepciones teóricas; sobre ello volveremos al iniciar el apartado siguiente.
Una tercera fórmula que coexistirá con la del EBS es la desarrollada en la experiencia alemana de la segunda posguerra y conocida como Economía social de mercado (ESM):
Esta expresión [economía social de mercado] sólo oculta la creencia de que el mercado competitivo crea crecimiento, eficiencia y un equilibrio general, pero le falta la justicia social. El primero tiene que ser protegido contra los monopolios y los cartels por una política de competencia; el último necesita algunos acuerdos especiales para los mercados laborales y un sistema de seguridad más o menos global (servicio de salud, pensiones, etc.).8
Esta práctica de política social acompañaba una concepción de la política económica inspirada en el neoliberal Eucken quien:
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