El proyecto descentralizador de Montevideo: una reforma estatal democrática
| Autor | Álvaro Portillo |
| Páginas | 261-278 |
Álvaro Portillo. Sociólogo y abogado uruguayo. Profesor Titular de la Cátedra de Sociología, Facultad de Arquitectura, Universidad de la República, Uruguay. Fue Director de Programas Sociales de la Intendencia Municipal de Montevideo en la primera administración del Frente Amplio (1990-1995).
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En este artículo se presenta de manera muy sintética una experiencia de gobierno municipal que intentó un nuevo camino de transformaciones democráticas y de justicia social desde la gestión urbana de una de las ciudades capitales de América Latina. Nos referimos a Montevideo, Uruguay.
Aunque los logros ya son palpables, y en buena medida se inscriben en el imaginario de los montevideanos, aún siguen pendientes muchas cosas y lo realizado es apenas el comienzo de algo que se vislumbra como un largo camino. Para realizar una justa valoración de esta experiencia es necesario insertarla en un conocimiento de los ámbitos más generales de América Latina, con el propósito de reflexionar y debatir sobre lasPage 262 potencialidades y limitaciones de las propuestas, así como de las posibles extrapolaciones a otros medios latinoamericanos.
Montevideo es una ciudad de un millón y medio de habitantes aproximadamente, que conjuntamente con su área metropolitana —que reúne a otros 300 mil habitantes— concentra más del 60% de la población total del país. Por ser el principal centro económico, político, social y cultural de Uruguay, el impacto del gobierno municipal capitalino es de gran trascendencia en los procesos sociopolíticos nacionales.
Su régimen municipal posee una marcada autonomía desde el punto de vista constitucional, que adquiere mayor significación por tratarse de un municipio autosuficiente en el aspecto presupuestal y financiero.
La ciudad de Montevideo ocupa casi todo el territorio del municipio del mismo nombre, por lo que la casi totalidad de la recaudación tributaria se concentra en dicha circunscripción, sin producirse ese fenómeno tan frecuente en la mayoría de las ciudades medias y grandes de América Latina, de encontrarse subdivididas en varios municipios, lo que acarrea problemas administrativos y fiscales particulares.
Desde la conclusión de la dictadura militar en el año de 1984, el pronunciamiento electoral de los montevideanos ha manifestado un sostenido crecimiento de las posiciones democráticas y populares de signo progresista, en particular la representada por la coalición de partidos de izquierda denominada Frente Amplio (FA).
En noviembre de 1984, el FA estuvo a punto de ganar los comicios en la capital; en 1989 pudo efectivamente ganarlos, aunque por estrecho margen; en las elecciones nacionales de 1994, el Frente Amplio volvió a ganar las elecciones en Montevideo, esta vez por un amplio margen, en el que la gestión del FA fue respaldada por un equivalente al 52% del electorado del área metropolitana, en un sistema político en el que los adversarios de la izquierda son los dos partidos tradicionalmente predominantes en el país desde el siglo pasado, el Partido Nacional (PN) y el Partido Colorado (PC).1
Cuando asume la primera administración frenteamplista en Montevideo luego de esta elección de 1989, encabezada por el Intendente Tabaré Vázquez, el gobierno nacional esPage 263 ocupado por el Partido Nacional bajo la presidencia de Luis Alberto Lacalle, el que durante todo el periodo de la gestión municipal del FA (1990-1995) desarrolló una constante oposición al gobierno capitalino. En la segunda administración frenteamplista con el Intendente Mariano Arana, que comienza en 1995, el gobierno nacional es ocupado por el Partido Colorado bajo la presidencia de Julio María Sanguinetti.
En las últimas elecciones nacionales, las pequeñas diferencias de votos entre las tres principales fuerzas políticas condujo a una división del electorado en tres tercios (PC 31%, PN 29.9% y FA 29.3%). El crecimiento constante de la votación del FA lo proyecta de manera clara en la disputa por el gobierno nacional en 1999. El escenario político hoy es otro; sin embargo, esa misma potencialidad frenteamplista cataliza la alianza opositora de los partidos tradicionales, particularmente visible en el ámbito del gobierno municipal de Montevideo, pero adelantando los escenarios posibles ante un eventual triunfo nacional del Frente Amplio.
La importancia de la experiencia municipal frenteamplista no sólo es trascendente para ubicar los cambios en el sistema político uruguayo. Es también un parteaguas en la historia moderna de Montevideo.
Montevideo, en la primera mitad del siglo XX, supo alcanzar márgenes de prosperidad poco frecuentes en la región. A partir de cierto proceso de desarrollo económico que le permitió disponer de excedentes significativos, y con la implantación de instituciones democráticas que hicieron posible redistribuir el ingreso, es que pudo darse esa peculiar situación de prosperidad.
Desde el punto de vista urbano ello se expresó en un desarrollo de la ciudad pautado por una importante inversión "que determinó el surgimiento de un entorno urbano relativamente armónico, bien dotado de equipamientos e infraestructuras, con servicios funcionando adecuadamente e incluso logrando la conformación de un patrimonio urbanístico de elevada calidad.
Con la crisis económica que marca la interrupción de ese gran ciclo de prosperidad a fines de la década de los sesenta, conjuntamente con la crisis política y social, se inicia un progresivo y constante proceso de degradación física y funcional de la ciudad y sus estructuras de gestión. Se interrumpe la inversión en la ciudad, el mantenimiento tambiénPage 264 se deteriora y el aparato de gestión municipal comienza, en la práctica, a desmantelarse. Ello se produce por la politización de sus estructuras administrativas con el ejercicio de un clientelismo generalizado, disminuyendo los sueldos de sus trabajadores y, en definitiva, propiciando, por la vía de los hechos, la indisciplina laboral y la corrupción.
Es así que comienzan a sufrir el abandono las áreas verdes y la vialidad, los servicios de recolección de residuos cada vez aparecen como más ineficientes, el transporte es progresivamente abandonado a la lógica del mercado con la consecuencia de caminar hacia el monopolio de una sola empresa, se deja de hacer saneamiento y alumbrado y ni siquiera se mejora la eficiencia de los servicios de cobro de los tributos.
La lógica presente en el periodo anterior, para 1990 demuestra sus mayores defectos en cuanto al exacerbado centralismo de la gestión, que impide un conocimiento preciso de los problemas, una gran ineficiencia administrativa, manipulación de las demandas populares y un marcado autoritarismo desde el aparato municipal que asume una presunta superioridad burocrática para el tratamiento de los problemas urbanos.
En definitiva, una dualidad polar entre Estado y sociedad, prácticamente sin diálogo, en la cual desde el primero se emiten iniciativas escasas e insuficientes y desde la sociedad se formulan demandas y deseos casi siempre desoídos o simplemente desconocidos.
En este contexto institucional, la ciudad quedó cada vez más a merced de la lógica mercantil en un nuevo contexto social donde las fuerzas del mercado se habían modificado, y a nivel de la sociedad en su conjunto se produjeron importantes cambios.
Quizás entre los más importantes a destacar —consecuencia de otros factores— fue el empobrecimiento generalizado de las mayorías populares.
Este nuevo cuadro social puso en término de extrema dureza el acceso al espacio urbano, que desde la lógica mercantil solamente es posible a partir del pago que impone la renta del suelo. Por lo tanto cada quien se ve obligado a habitar el lugar que pueda pagar.
Debido a ello, ciertas zonas de la ciudad comenzaron a protagonizar un proceso de valoración que trajo aparejado la expulsión de todos aquellos residentes que no pudieran pagar los valores inmobiliarios indicados por el mercado.
Esto trajo como consecuencia un fenómeno característico de Montevideo: que una ciudad prácticamente sin crecimiento social ni natural, se expandiera horizontalmente, dada la colocación en sus bordes de importantes contingentes desplazados de las áreas centrales.
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Una suerte de expresión espacial de la jerarquía social donde los sectores más pudientes, con mucho más nitidez que en el modelo anterior de desarrollo urbano, pasaron a localizarse en las zonas mejor servidas y con mayores atributos, mientras que el resto de la sociedad se fue distribuyendo en el espacio urbano de acuerdo con sus posibilidades económicas.
Es así que el resultado de la crisis fue la emergencia de un nuevo modelo de desarrollo urbano —típico del urbanismo del subdesarrollo— en el que se consolida un esquema de ciudad dual.
El 15 de febrero de 1990 inicia una administración municipal cuya principal característica es un programa radical de transformaciones que pretende reenfocar la vida urbana en términos de justicia social y replantear las relaciones Estado-sociedad a efectos de profundizar la democracia en la gestión comunal.
El eje central de esta propuesta fue la descentralización democrática y participativa. A través de esta definición genérica se alude a un proceso de desconcentración del aparato de gestión, a la instalación de nuevas instituciones que hicieran posible la propuesta de descentralización democrática y a un nuevo estilo de gestión pautado por el compromiso de conducir y sostener un diálogo permanente con los vecinos de Montevideo, después de tantos años de autoritarismo burocrático.
Ante todo se trataba de iniciar una profunda transformación del aparato estatal municipal...
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