La debilidad institucional de los congresos locales. Límites de la democratización mexicana y de la transformación de las relaciones ejecutivo-legislativo
| Autor | Moisés Pérez Vega |
| Cargo | Profesor Investigador de Tiempo Completo en la Academia de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México (UACM) |
| Páginas | 253-278 |
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Las legislaturas en México, durante gran parte del siglo XX, no ejercieron plenamente sus facultades constitucionales ni fungieron de contrapeso
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efectivo al poder Ejecutivo. La coexistencia de un sistema de partido hegemónico y el liderazgo de la institución presidencial sobre el partido gobernante -lógica que se reprodujo en los estados de la República- anuló la división de poderes prevista en los marcos constitucionales.
En el transcurso de las últimas dos décadas, a través de un proceso gradual de mayor competitividad electoral y pluralidad partidaria, que ha ocurrido en gran parte de los estados y a nivel federal, se ha modificado el accionar de los poderes legislativos. Sin embargo, todavía no está claro en qué medida este proceso de cambio político se ha traducido en mayores capacidades de las legislaturas para ejercer su función de contrapeso de forma más efectiva sobre la rama ejecutiva.
Existen varios estudios que sostienen que el incremento de la competencia partidaria y del pluralismo legislativo han promovido legislaturas más capaces de contrapesar y vigilar los abusos del ejecutivo (Beer 2003; Solt, 2004) y a su vez han fortalecido la función de fiscalización y rendición de cuentas de los congresos (Guerrero, 2001; Cejudo Ramírez, 2005). Asimismo, se ha argumentado que bajo gobiernos divididos, se evidencia un mayor interés de los legisladores por fiscalizar el gasto público, así como un ejercicio más activo de las facultades congresionales en materia presupuestal (Guillén, 1996; Rionda, 1996; Aziz Nassif; 2002).
En este ensayo, argumento que dichos planteamientos resultan insuficientes, ya que soslayan diversos factores que inciden en el diseño y en la capacidad de las legislaturas para ejercer más eficazmente sus funciones primordiales, en especial la de fiscalización. En otras palabras, el mayor pluralismo partidario de las instituciones parlamentarias que ha forjado el proceso de democratización no se ha traducido en el fortalecimiento institucional de los congresos que les permita ejercer más plenamente las funciones que les encomienda el marco legal.
El trabajo se divide en tres partes. La primera describe la manera en que el proceso de democratización en México ha promovido un mayor equilibrio en las relaciones entre los poderes Ejecutivo y Legislativo tanto a nivel federal como a nivel subnacional. En específico, se argumenta que el surgimiento de gobiernos no unificados ha provocado dos principales cambios en las legislaturas locales. Primero, los
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congresos estatales han adquirido mayor autonomía y han comenzado a fungir como instituciones de contrapeso a los gobernadores. Segundo, las viejas reglas de control unipartidario de los legislativos estatales dan paso a diseños pluripartidistas para la integración y asignación de los órganos directivos, de gobierno y de las comisiones. Enseguida, se examinan los principales factores institucionales que influyen en el diseño, capacidad y funcionamiento de las legislaturas locales. En la última parte, se esbozan las reflexiones finales.
El sistema autoritario que funcionó en México durante décadas se sostuvo a base de la existencia de un sistema de partido hegemónico, en el cual las elecciones no eran libres ni competitivas. Por ello, resulta lógico que las elecciones y el sistema de partidos sean piezas clave del proceso de democratización mexicana tanto a nivel federal como estatal. Así, la democratización en México se ha originado por la vía electoral (Schedler, 2003) y su transición democrática ha sido encuadrada co-mo un caso de transición prolongada, que se caracterizan por su temporalidad, gradualismo y énfasis en la dimensión electoral (Labastida, 2004: 751).
En pocas palabras, la democratización mexicana ha supuesto elecciones cada vez más limpias y poder crecientemente compartido entre partidos políticos, lo que ha significado el paso de un sistema de partido hegemónico en elecciones no competitivas a un sistema multipartidista en elecciones competitivas (Lujambio, 2000: 13 y 21).
La hegemonía unipartidaria y la enorme autoridad legal y política del presidente de la república (reproducida a nivel estatal en los gobernadores), hicieron inoperantes las facultades institucionales de las asambleas legislativas del país. Una vez que se resquebrajó la hegemonía del Partido Revolucionario Institucional (PRI), a nivel federal y estatal, los poderes legislativos adquirieron mayor autonomía y desempeñaron un papel más protagónico en la toma de decisiones políticas. En efecto, en las elecciones legislativas de 1997, después de
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casi 70 años de control interrumpido de ambas cámaras del Congreso de la Unión, el PRI no logró mayoría absoluta en la Cámara de Diputados, lo que generó un formato de gobierno sin mayoría.1 A partir de esa situación, se ha producido un mayor equilibrio en las relaciones entre Ejecutivo y Legislativo. Algunos estudios muestran que en la Cámara de Diputados ha existido un mayor protagonismo de los grupos parlamentarios y un descenso del ejecutivo en la producción legislativa bajo periodos de gobierno sin mayoría contra gobierno unificado (Nacif, 2004; Jiménez, 2006; Nava, 2000).
En suma, cuando se extinguió, en 1997, una de las condiciones políticas e institucionales del poder presidencial en México -el gobierno unificado-, la Cámara de Diputados adquirió mayor autonomía y se constituyó en un verdadero contrapeso del poder presidencial.
Por otro lado, a nivel estatal, en la década de 1980 la hegemonía priista estaba bien asentada. En 1988 -año en el cual se verifica a nivel nacional un gran descenso del apoyo electoral hacia al PRI y apenas logra la mayoría absoluta de asientos en la Cámara de Diputados, con 52%-, el PRI controlaba todas las gubernaturas y todos los congresos estatales2 y gobernaba en casi la totalidad de los municipios.3 A partir
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de 1988, el escenario político estatal se ha ido pluralizando, lo que ha generado una mayor distribución del poder político. De esta manera, durante el periodo 1988-2000, partidos distintos al PRI han aumentado su representación parlamentaria en los congresos locales: en 1988 contaban con sólo el 27% de los escaños; en 1995 controlaban el 38% y para el año 2000 el 51% (López y Loza, 2003: 51). Hacia 2004, los datos muestran una repartición de asientos legislativos locales entre los tres partidos principales del país, no obstante, el PRI se mantenía a la cabeza con 45.6%, seguido del PAN con 26.1%; y del PRD con 18.7% (Consulta Mitofsky, 2004).
Asimismo, la mayor competitividad electoral ha provocado que sea más frecuente el surgimiento de gobiernos no unificados, esto es, situaciones en las que los ejecutivos estatales no cuentan con el apoyo mayoritario de su partido en la legislatura. Este fenómeno a nivel estatal se presenta por vez primera en el estado de Baja California en 1989, cuando el partido del primer gobernador panista, Ernesto Ruffo, no obtuvo la mayoría absoluta en el congreso local. A partir de esa fecha y hasta finales del año 2004, suman 48 experiencias de este tipo en 23 entidades de la República. Esto es, alrededor del 70% de las entidades ha experimentado, al menos durante un periodo legislativo, que el partido del gobernador no tenga mayoría absoluta en la legislatura estatal.
Este proceso gradual de mayor competitividad y pluralidad partidaria que ha ocurrido en gran parte de los estados durante las dos últimas décadas, ha modificado el accionar de los congresos locales. Primeramente, fue a nivel estatal, en el que se rompió el monopolio unipartidista de las ramas de gobierno. A raíz del surgimiento de gobiernos no unificados, las legislaturas adquieren autonomía e importancia que antes no tenían, cuestión que se verificaría años después a nivel federal. Allí donde se han presentado situaciones en las que los partidos de los gobernadores no disponen de mayoría legislativa, los congresos se convierten en actores relevantes en la toma de decisiones y se verifica una mayor división de poderes (Aziz Nassif, 2002; Lujambio, 2002). Asimismo, los congresos estatales han tenido que transformar su estructura interna como respuesta a las nuevas situaciones de pluralidad partidaria. En efecto, el esquema unipartidario de las legislaturas no
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sólo canceló la división de poderes -debido a la falta de independencia de los legisladores priistas en relación con los ejecutivos estatales-, sino también implicó el control monopartidista de los cuerpos legislativos, desde los órganos de gobierno, pasando por las estructuras administrativas, hasta las comisiones legislativas. En legislaturas estatales en las cuales ningún partido ha tenido mayoría en el Congreso, se verifica una asignación e integración pluripartidista de los órganos directivos, de gobierno y de las comisiones, cuestión que ha venido a impulsar la autonomía de los legislativos para desempeñar sus funciones y atribuciones constitucionales.
En síntesis, el surgimiento de gobiernos no unificados, ha provocado dos principales cambios en las legislaturas locales. En primer lugar, los congresos estatales han adquirido mayor autonomía y han comenzado a fungir como instituciones de contrapeso a los gobernadores a consecuencia de la no coincidencia de mayorías en el ejecutivo y legislativo. En estas circunstancias, se rompe la vieja inercia de subordinación del legislativo hacia el ejecutivo y se activa la división de poderes que estipulan los marcos constitucionales. En segundo lugar, las legislaturas experimentan un cambio institucional...
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