Crítica a la orientación por valores sobre regímenes internacionales
| Autor | Federico Manchón |
| Páginas | 47-75 |
Federico Manchón. Universidad Autónoma Metropolitana y Universidad Nacional Autónoma de México. Dirección electrónica: federicomanchon@prodigy.net.mx
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Conviene que los economistas que trabajamos el tema de las relaciones económicas internacionales sigamos los debates sobre relaciones internacionales. Los economistas que trabajan otros temas pueden todavía cobijarse más fácilmente en el supuesto –felizmente cada vez más erosionado y menos creíble–, del nacionalismo metodológico1 que, al proponer que la sociedad y el Estado son pensados, organizados y vividos de manera coincidente, suprime la consideración del tema de cómo se constituyen las identidades de las economías nacionales y de la economía mundial y cuál es la relación entre éstas. Incluso otros, más ingenuos, como nacionalistas ontológicos afirman que hay algo así como una sustancia económica nacional que puede ser comprendida completa e independientemente de las otras sustancias económicas nacionales. Monadismo nacionalista en el que las economías nacionales serían sustancias simples de las que se compone la economía mundial.
Y ello porque quienes investigamos las relaciones económicas internacionales no podemos dejar de considerar el sistema internacional,2 tema específico de las relaciones internacionales. Debemos considerar que la economía nacional está expuesta no sólo a la influencia de las instituciones nacionales mediante las cuales se instrumentan las políticas públicas cuya finalidad es interferirla, sino también a la influencia de otras políticas públicas, incluyendo no solamente las de otras naciones, sino las de las organizaciones internacionales. Es asunto distinto si la economía nacional puede determinarse en ausencia de la definición de la economía mundial. El procedimiento habitual en teoría de relaciones económicas internacionales es la determinación de una econo-Page 49mía cerrada que posteriormente se abre. No es este el lugar para discutir este procedimiento. Pero aquí, por el contrario, usaremos el conjunto conceptual de una economía mundial políticamente fragmentada, en la cual no se pueden definir las modernas economías nacionales independientemente de la definición de la economía mundial. La consecuencia es que somos más propensos a problematizar la constitución y reconstitución que, con sus acciones, los agentes públicos y privados hacen de las economías nacionales y de la economía mundial.
Sin embargo, cuando uno se acerca a los debates sobre relaciones internacionales encuentra una intensidad que no puede dejar de echarse en falta en la consideración de las relaciones económicas internacionales. Mediante el examen de la propuesta de investigación de un grupo del Centro para las Relaciones Internacionales del Instituto para la Ciencia Política de la Universidad de Tübingen, integrado por Hasenclever, Mayer y Rittberger,3 pretendo aproximarme al debate en relaciones internacionales sobre la fortaleza de los regímenes internacionales, comenzar una crítica del enfoque que estos autores proponen, e indicar algunos elementos para la construcción de un enfoque alternativo.
La preocupación central de las relaciones internacionales sobre la naturaleza, las formas, el desempeño y las posibilidades de la gobernanza internacional (international governance), ha sufrido, según nuestros autores, un cambio progresista de problema4 al centrarse en el tema de los regímenes internacionales, el cual, a pesar de las anomalías epistemológicas que perduran, ha provisto un asidero analítico para conside-Page 50rar a estos regímenes como parámetros y perímetros de la gobernanza internacional.
En el viejo debate entre realistas y liberales se entiende por gobernanza internacional la actividad intencional dirigida a ordenar las relaciones sociales sin gobierno entre Estados soberanos, la cual, en ausencia de un Estado mundial, se supone menos coherente y homogénea que su contraparte nacional. Suele concretarse, por oposición a los órdenes constitucionales omnicomprensivos característicos de los Estados, en torno a asuntos específicos.
Se argumenta que la gobernanza internacional adopta la forma de regímenes internacionales porque, primero, como toda gobernanza, es costosa, y segundo, la mayor parte del tiempo ocurre como autogobierno en sentido radical: sólo puede ser resultado de la autocoordinación horizontal de quienes sufrirán los efectos colectivamente deseables. Nuestros autores consideran como excepción a la regla los periodos de hegemonía en los que la identidad de los gobernantes y de los gobernados resulta suspendida como resultado de la presencia de un líder poderoso capaz y con voluntad de asumir los costos de la gobernanza.
Estos dos factores producen en los Estados la disposición de establecer sistemas de gobernanza que regulan cada una de las áreas problemáticas. Que en un área problemática se establezca un régimen internacional depende de los intereses y las capacidades de quienes están inmediatamente involucrados, así como de la extensión y profundidad de las regulaciones que se adopten. La omnicomprensividad temática de los regímenes internacionales es poco frecuente y los que procuran una membresía universal son también excepcionales.
La demanda de gobernanza, de la que se espera una mejoría para todos, surge entonces ahí donde la interdependencia entre Estados crea conflictos e incentivos para la cooperación. Pero es difícil lograrla debido a conflictos distributivos: con distintas preferencias, quienes negocian corren el riesgo de que sus socios obtengan indebida ventaja. Estos problemas de acción colectiva ocupan un lugar destacado en la teoría de los regímenes internacionales desde hace tiempo.5
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Según su definición clásica, los regímenes son principios, normas, reglas y procedimientos de toma de decisiones en torno a los cuales las expectativas de los actores convergen en un área de relaciones internacionales.6 Tienen un componente sustantivo (principios, normas y reglas) y uno procedimental (procedimientos de toma de decisiones). Es por este último, que los hace dinámicos, que no pueden ser reducidos a resultados de la gobernanza internacional y son momentos constituyentes de la misma.
Así, la combinación de sus características de ser órdenes intencionales en asuntos específicos y de poseer componentes sustantivos y procedimentales, con las necesidades de gobernanza en un ambiente descentralizado, fortalece el punto de vista de que la gobernanza en la sociedad internacional tiende a adoptar la forma de regímenes.
Crean vínculos entre sus miembros distintos a los indicados por los conceptos de interconectividad y de interdependencia7 y los caracteriza su dimensión normativa. Sin renunciar a su soberanía jurídica, los Estados se sujetan a un estándar común de conducta. Más aún, mediante las reglas procedimentales también se vinculan entre sí en el sentido que sustituyen, en el área de que se trate, un unilateralismo irrestricto por decisiones conjuntas. Este papel funcional crea entonces esta nueva dimensión constitutiva de la gobernanza internacional.
Aunque no descartan que actores no estatales sean miembros de regímenes, los investigadores alemanes mencionados aceptan la idea dominante de que los Estados son los más importantes actores porque establecen y rigen los sistemas de gobernanza de la sociedad internacional, los cuales son sólo vinculantes entre quienes los han negociado y aceptado, generalmente los Estados. Por lo tanto, si estos sistemas también regulan el comportamiento de actores no estatales es porque los Estados producen regulaciones domésticas para cumplir las obligaciones que contrajeron internacionalmente.
Afirman, sin embargo, que las decisiones fundadas en la jerarquía política, forma tradicional de lograr comportamientos internos compatibles con los regímenes internacionales, están perdiendo eficiencia y factibilidad debido a que los valores y las preferencias sociales condi-Page 52cionan crecientemente los procesos de formación y mantenimiento de regímenes. Y también que los actores no estatales son cada vez más importantes en el proceso social extenso al que pertenecen los regímenes. Coordinándose transnacionalmente han influido en las agendas y regímenes internacionales, por ejemplo sobre ambiente. Incluso reconocen las actividades transfronterizas con que las firmas provocan frecuentemente situaciones sociales conflictivas que impulsan a los Estados a modificar los términos de la cooperación internacional.
No obstante, las explicaciones causales son complejas y recursivas. Las actividades privadas que estimulan la acción internacional de los Estados en muchos casos han sido posibilitadas por arreglos interestatales que aseguran la mutua apertura y el intercambio intersocietal, objetivos que Krasner atribuye a los regímenes internacionales liberales.8
Ahora bien, establecer que los regímenes crean vínculos entre Estados no contesta la pregunta acerca de su significado para la política internacional, aspecto central en el específico tema de los investigadores alemanes: la robustez de los regímenes. ¿Peligran los regímenes, y por lo tanto los vínculos entre sus miembros, cuando ocurren cambios en el poder relativo entre sus participantes o cuando los más poderosos estiman que sus intereses no resultan ya adecuadamente satisfechos? O, por el contrario, ¿funcionan como restricciones que limitan las elecciones de sus miembros? Preguntas que obviamente no tienen un mero interés académico.
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