Los congresos en América Latina: legislaturas reactivas, potencialmente activas
| Autor | Mariana Llanos y Detlef Nolte |
| Páginas | 151-188 |
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INTRODUCCIÓN
Por much os años, los parlamentos lat inoamericanos no desperta-
ron m ayor interés e n la ciencia política. Aunqu e algunos trab ajos
fueron publicados durante los años sesenta y a comienzos de los
setenta (Agor, 1971), la predominancia de regímenes autoritarios en
la mayoría de los países no constituía el marco más propicio para el
desarrollo de estudios sobre el tema. Sin embargo, con la tercera ola
de democratización iniciada a finales de los años setenta –y la con-
secuente celebrac ión regular de elecciones y reapertura de parla-
mentos a lo largo de l continen te– el estudio d e las instituciones
democráticas y su funcionamiento comenzó a adquirir cada vez más
relevancia. Por otra parte, este cambio fundamental en el contexto
político se sumó al auge simultáneo del “nuevo institucionalismo” en
las ciencias sociales (March y Olsen, 1989; Peters, 1999), con lo cual
el número de trabajos sobre el tema sólo ha ido en aumento desde
entonces.
Desde mediados de los años noventa, un área de investigación
dedicada a los parlamentos se ha ido conformando en los estudios
comparativos sobre los sistemas políticos de América Latina. Varios
de los trabajos producidos hasta la fecha han adquirido relevancia,
como las encuestas de élit es parlamentarias de la Universidad de
Salamanca, las publicaciones coordinadas por Scott Morgenstern y
Benito Nacif (2002) o los tomos de la Universidad de Salamanca so-
bre el Poder Legislativo en América Latina (Alcántara et al., 2005a y
2005b). Para los países individualmente contamos con interesantes
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legislaturas reactivas,
potencialmente activas
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estudios empíri cos sobre el papel d e los parlamentos en los siste-
mas políticos correspondientes.1 En los trabajos más actuales so-
bre la implementación de políticas públicas en América Latina, los
parlamentos figuran como un actor de relevancia (IADB, 2005: 41-56).
A pesar de estos importantes avances, el estudio de las legis-
laturas del continente se encuentra todavía en una fase embriona-
ria. Así, se ha afirmado recientemente que “el estudio de los parla-
mento s lat inoameri canos ha si do ob jeto de un olvid o his tórico
motivado en gran parte, por los efectos de la atención académica de
la denominada preponderancia presidencialista y por el escaso de-
sarrollo de la poliarquía en la región” (Alcántara, García y Sánchez,
2005b: 283). Del mismo modo, con la proliferación de estudios sobre
presidentes y congresos, tenemos un mayor conocimiento sobre el
tema pero toda vía bastant e desigual entre los casos, por lo que,
como se ha afirmado también, “the comparative knowledge of how
legislative institutions operate is still quite limited”. De esta manera,
“a detailed and empirically precise classification of Latin American
legislatures in terms of their policymaking role is not possible at this
time” (IADB, 2005: 53).
No obstante, cuando nuestros países se acercan a los 25 años
de vida democrática, es casi inevitable preguntarse qué rol ha cabi-
do a esta in stitución rep resentativa a lo larg o de est os años. Sin
perder de vista l as limitaciones señaladas en el párrafo anterior,
este capítulo analiza, específicamente, el papel de los parlamentos
latinoamericanos en los procesos de elaboración e implementación
de p olíticas públ icas.2 Es sabido que el cont exto que enmarcó el
1Por ejemplo, sobre el Congreso argentino, véase Llanos (2002); Mustapic (2002), el
Congreso chileno, véase Huneeus y Berrio s (2004) ; Huneeus (2005); Siavelis (2000), o
el Congreso de Brasil, véase Figueiredo y Limongi (1989; 2000).
2Por cierto, los parlamentos cumplen también la importante función de la represen-
tación política, qu e no trataremos aquí sino indirectamente, pero sobre la que la ciencia
política h a avanzado también de manera consider able. Sobre este tema se destacan, a
modo de ejemplo, lo s trabajos sobre el votante y el parlamentario medio de Colomer y
Negretto (2005), el proyecto sobre élites parlamentarias de la Universidad de Salamanca
que recolecta opiniones y actitudes de miembros de la Cámara Baja (http://iberoame.usal.
es/proyectos.htm) y los trabajos sobre carreras políticas de la conferencia Political Recruit-
ment and Democracy in Latinamerica (http://www.wfu.edu/politics/conference/paper.htm).
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trabajo parlamentario durante las últimas casi tres décadas se ca-
racterizó, en la mayoría de los casos, por los avances unilaterales
del Poder Ejecutivo y el incremento de las atribuciones constitucio-
nales de este poder para intervenir en el proceso legislativo. A pesar
de ell o, resulta difícil sostene r uniformemente –ni para todos los
casos ni para el mismo país a lo largo de los años– que el parlamen-
to ha sido, en consecuencia, impotente o inoperante frente al predo-
minio del Ejecutivo. De hecho, se suele advertir que en países con
presidencias fuertes, como Argentina y Chi le, la participac ión del
Congreso en la producción de políticas públicas puede diferir consi-
derablemente: mientras en Argentina es a me nudo caracterizad a
como deficiente, en Chile lo es como constructiva.3 Hoy en día sabe-
mos mucho más sobre los parlamentos en América Latina que hace
una década atrás pero todavía quedan preguntas abiertas: ¿cuáles
son lo s rasgos v ariables que definen un parlamento fu erte en lo s
sistemas presidenciales latinoamericanos?, ¿cómo medir el poder y
la influencia de los congresos? En este capítulo se discuten algunas
respuestas a estas preguntas.
Nuestro trabajo toma como punto de partida la caracterización de
los parlamentos de la región como legislaturas reactivas (Morgenstern,
2002: 441-443; Cox y Morgenstern, 2002: 448-450). Entendemos que
la misma se ajusta a la realidad latinoamericana al reconocer, por
un lado, que la iniciativa legislativa recae en general en el Presiden-
te y, por otro, que las reacciones de los parlamentos no sólo pueden
variar sino que el espectr o de tal variación es bastante amplio. El
siguiente apartado de este capítulo introduce el debate académico
sobre e l papel de los parlament os en la región y explica cómo se
llega a la caracterización de legislaturas reactivas. A continuación,
el apartado tres señala que una limitación de esta caracterización
es que se centra solamente en una de las funciones del parlamento
–la producción de leyes–, mientras que las legis laturas participan
de distin tas maneras en la formulación de políticas. Enfatizamos,
entonces, qué tan centrales como las tareas de “control legislativo”
3Véase IADB, 2005, entre otros; sobre Chile, Huneeus y Berrios (2004); Nolte (2006 b).
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