La autonomía financiera, las capacidades administrativas y el diseño institucional en la contratación de deuda pública municipal. ¿Hacia dónde legislar?
| Autor | Nubia Lizbeth García Pérez |
PREMIO NACIONAL DE FINANZAS PÚBLICAS 2014
LA AUTONOMÍA FINANCIERA, LAS CAPACIDADES
ADMINISTRATIVAS Y EL DISEÑO INSTITUCIONAL EN LA
CONTRATACIÓN DE DEUDA PÚBLICA MUNICIPAL
¿HACIA DÓNDE LEGISLAR?
30 DE ABRIL DE 2014
Autora: Nubia Lizbeth García Pérez.
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RESUMEN
Esta investigación trata del endeudamiento de los gobiernos municipales
mexicanos. El estudio de este tipo de deuda es relevante porque, bien manejada,
constituye un instrumento financiero para potenciar las políticas públicas locales, y
así cumplir mínimamente con las atribuciones establecidas por el Art. 115
Constitucional. Sin embargo, la contratación de empréstitos siempre trae
aparejado el riesgo de inestabilidad o insostenibilidad financiera relacionada, entre
otros aspectos, con un diseño inadecuado del instrumento.
En el periodo 1994-2013, la deuda de gobiernos estatales y municipales ha
crecido, en términos reales, a tasas promedio anuales de 29%. Para el cierre del
ejercicio fiscal de 2013, la deuda pública municipal fue de cerca de 20.5 mil
millones de pesos1; más del 30 por ciento de los municipios del país presentaba
obligaciones. No obstante la importancia del tema, son pocos los estudios que a
propósito se han realizado en México. La mayor parte de éstos son análisis
descriptivos, lo que apunta la necesidad de generar investigaciones que
contribuyan a definir los determinantes del endeudamiento de los municipios
mexicanos. Esto cobra especial relevancia para la agenda legislativa 2014,
cuando habrán de retomarse las discusiones entorno a las reformas
constitucionales para regular el endeudamiento de estados y municipios.
De acuerdo con la literatura, los factores que pueden explicar la contratación de
deuda pública municipal son de diversa índole: fiscales, económicos, éticos,
políticos, institucionales, sociodemográficos, entre otros. Esta investigación se
concentra en tres aspectos específicos que se traducen en una pregunta rectora:
¿cómo inciden la autonomía financiera, las capacidades administrativas y el
diseño institucional en la contratación de empréstitos de los gobiernos
municipales?
La autonomía financiera se define aquí como la capacidad que tiene un
Ayuntamiento para financiar sus propias necesidades de gasto público. Los
requerimientos de autonomía y soberanía en los gobiernos locales se atribuyen a
1 Registrada por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
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la teoría del federalismo fiscal. Por otro lado, las capacidades administrativas
refieren a las aptitudes que reúne el gobierno municipal para negociar y
administrar nuevas contrataciones de deuda. Tales capacidades se relacionan con
una preocupación fundamental de la Teoría de la Administración Pública: separar
la administración pública de la política (politics). Desde los estudios fundadores de
Wilson (1887) y Weber (1919) hasta las recientes propuestas de la Nueva
Gerencia Pública, los recursos humanos juegan un papel fundamental.
El diseño institucional se entiende aquí como la configuración de las ―reglas del
juego‖ en sentido formal. Es cierto que a partir de las reglas formales pueden
surgir rutinas informales igual o más efectivas que las primeras, sin embargo, para
los fines prácticos de la investigación es más pertinente partir de lo formal y de ser
preciso, obtener conclusiones acerca de las reglas informales. Al respecto, el
marco teórico orientador fue el Nuevo Institucionalismo Económico y la Teoría de
los Jugadores con Veto propuesta por George Tsebelis en el año 2002.
El argumento que sostiene esta investigación es que los municipios que contratan
empréstitos son aquellos que tienen baja autonomía financiera; bajas capacidades
administrativas; y un diseño institucional —interno y externo— laxo. Un municipio
con escasa autonomía financiera podría tender a contratar empréstitos en la
medida en que requiere ingresos adicionales para cumplir con sus atribuciones o
hacer frente a necesidades urgentes. Podría tratarse de un municipio que presenta
dificultades para expandir su base gravable, pues la posibilidad de incrementar las
recaudaciones propias depende de la dinámica económica de la región y la
capacidad de pago de los contribuyentes.
La escasa autonomía financiera de un municipio puede estar relacionada a su vez,
con las bajas capacidades financieras de sus funcionarios. Se trata de servidores
públicos sin expertise en la generación de recursos propios con base en nuevos
impuestos, derechos o aprovechamientos. Su conocimiento de la cuenta pública
es limitado, por lo que les resultaría difícil explorar nuevas formas para la
generación de ingresos propios. Adicionalmente, los municipios con baja
autonomía financiera y bajas capacidades administrativas podrían contraen deuda
debido a que el marco legal al que se circunscriben es poco restrictivo.
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