¿Qué crisis afecta al estado de bienestar? Dinámica general y lecciones del caso alemán
| Autor | Homero Galán Benítez |
| Cargo | Profesor-Investigador en la Academia de Ciencia Política de la Universidad Autónoma de la Ciudad de México. Correo electrónico: «hgalan9@gmail.com» |
| Páginas | 335-359 |
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El objetivo de este texto es aproximarse al significado general de la crisis del Estado de Bienestar (en adelante EB), y definir los componentes institucionales y estructurales que determinan este proceso. Con este objetivo, se analizará también el caso específico del EB alemán, lo que servirá para esclarecer con mayor puntualidad los dilemas que encierra este debate. El enfoque adoptado enfatiza la importancia contractual que históricamente subyace al EB, es decir, su contribución tanto a la
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estabilidad social -en código democrático/pluralista-, como a la reproducción económica -capitalista-, y pondera las transformaciones, teóricas y empíricas, que ambas dimensiones han experimentado en los últimos años.
Se asume en este texto que la crisis del EB cobra forma a partir de los años 70, y que es una consecuencia de varios factores, entre ellos, 1) el cambio económico y social, 2) la globalización, y 3) el neoliberalismo (entendido como una corriente político-ideológica). El camino para analizar este fenómeno se encuentra en gran medida determinado por la manera en que se conceptualice al propio EB. Por ello, en este texto se sigue la línea propuesta por Esping-Andersen (1990: 20),1 quien subraya que un EB no supone exclusivamente la expansión de los derechos sociales, sino la capacidad de esos derechos para generar procesos de "desmercantilización", es decir, el grado en que los derechos "permiten a la gente que sus niveles de vida sean independientes de las puras fuerzas del mercado". Desde esta óptica, la clave para analizar la crisis del EB reside más bien en el grado en que los factores arriba mencionados (1, 2 y 3), y otros más, han alterado la capacidad "desmercantilizadora" del EB.
En este sentido, se argumentará que son dos las dimensiones principales de la crisis. La primera radica en el hecho de que en la década de los 70 terminó una época de expansión constante de los derechos sociales que consagra el EB. Este hecho suele crear confusión porque se le asocia inmediatamente con el achicamiento del EB y la cancelación de los servicios y subsidios, lo cual no necesariamente contiene una imagen exacta de lo que ha ocurrido, al menos no desde la perspectiva de las dotaciones presupuestales destinadas a estos objetivos a lo largo de los últimos 30 años. Lo que sí es indiscutible es que se detuvo la extraordinaria expansión que registró el EB a lo largo de la posguerra, particularmente la que tuvo lugar entre los años 1960 y 1975, y por lo
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tanto sí se acredita que ha ocurrido una alteración muy significativa en la operación de los EB, sobre todo en lo que se refiere a sus bases de legitimación. La segunda dimensión, resultante directa del anterior punto, es la transformación de los procesos productivos y de los mercados de trabajo, factores que han contribuido a debilitar el compromiso igualdad-pleno empleo, que es un compromiso contractual originario del EB, crucial para proveer de legitimidad política al modelo de bienestar. La alteración de esta perspectiva productiva y laboral tiene implicaciones de largo plazo particularmente significativas.
Dada la complejidad que entraña esta amalgama, elaborar una definición concluyente sobre la crisis del EB exige revisar distintas esferas de actuación, pues, aunque no hay duda de que existen elementos de crisis, es necesario precisar qué ámbitos presentan las alteraciones más relevantes, y cuál es su significado en el corto y en el largo plazo. Las áreas de esta revisión en el presente texto serán el gasto social y la evolución del nexo igualdad-pleno empleo. Antes, es preciso repasar brevemente la historia del EB con la finalidad de esclarecer los componentes contractuales que lo estructuran.
Probablemente, los orígenes más nítidos del EB puedan rastrearse en las políticas de bienestar decretadas durante el gobierno de Bismarck en Alemania, a finales del siglo XIX (Mau, 2003; Pfaller, 2000). La lógica fundamental de estas medidas era contener el avance de las tendencias comunistas que recorrían Europa en la época, y al mismo tiempo brindar una respuesta, limitada, al cambio social provocado por el acelerado desarrollo capitalista alemán. Estas políticas, sin duda novedosas, fueron una reacción a las transformaciones sociales que emanaban del proceso de industrialización, a la vez que eran medidas congruentes con la rigidez y el tutelaje característicos del autoritario estado prusiano. Esto fue posible porque la política del bienestar de Bismarck se alzó centralmente a partir de la estructura familiar tradicional de la sociedad alemana, lo que ha llevado a que también se conozca a
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este modelo de bienestar como familiarista, es decir, centrado en el modelo de un jefe-de-familia-trabajador a partir del cual se desprenden los derechos otorgados al resto de su familia.
Sin embargo, el concepto de EB en los términos con que se le identifica en la actualidad se acuña realmente tiempo después, una vez finalizada la Segunda Guerra Mundial. Es en la posguerra cuando Europa occidental, y otras democracias industrializadas, desarrollan formas avanzadas de provisión de bienestar caracterizadas por la confluencia sui generis de tres factores institucionales:
1) sistemas políticos consolidados con una estructura liberal- democrática;
2) economías nacionales organizadas sobre los pilares del mercado y las relaciones capitalistas de producción, y
3) lo anterior acompañado de un novedoso esquema institucional de redistribución de la riqueza -una socialización de la economía- a través, principalmente, de las políticas de salarios y fiscal, así como la expansión del gasto social. Se pretendía así reducir desigualdades y financiar la provisión de servicios y subsidios.
Una configuración institucional cuya novedad principal radicó en su objetivo redistributivo, y dio con ello lugar a un orden contractual renovado en las democracias industrializadas.
¿Qué explica la lógica de estos procesos? Siguiendo a Esping- Andersen (1990), existen al menos dos interpretaciones teóricas principales: la primera acentúa la importancia de las estructuras y los sistemas, y la segunda pone énfasis en las instituciones y los actores.
La primera surge del campo formado por los enfoques estructuralistas y sistémicos, es decir, busca entender el EB en función de sus necesidades sistémicas. En ella se asume que el sistema determina sus necesidades de reproducción y que la clave del desarrollo del EB se encuentra en los trazos largos de la historia, así como en la forma en que las necesidades estructurales moldean el desarrollo institucional. "Debido a que su atención se centra en las leyes en movimiento de los sistemas, esta perspectiva se inclina por acentuar las similitudes entre las naciones en lugar de sus diferencias, siendo la industrialización o
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el capitalismo, sobredeterminantes de las variaciones culturales o de las diferencias en las relaciones de poder". (Esping-Andersen, 1990: 31).
La segunda interpretación proviene del campo institucional, lo que implica que se centra en el papel de la democracia sobre el proceso económico, desde la perspectiva de que es imposible aislar la economía de las instituciones sociales y políticas. Se sostiene que la democracia supone un orden institucional que tiende a crear un efecto "equilibrante" en la operación de los mercados, y sobre esa base se organiza la reproducción del proceso económico.
Una variante de este enfoque procede de la economía política socialdemócrata, la cual enfatiza el papel del parlamento como factor distribuidor de las demandas sociales y la construcción de las decisiones políticas. Se sostiene que la movilización parlamentaria de las clases sociales es "un medio para la realización de los ideales socialistas de igualdad, justicia, libertad y solidaridad". A diferencia de los enfoques institucionales más comunes, que son más ambiguos para explicar cómo ocurre y quienes son los agentes que intervienen en estos resultados, en el enfoque de la economía política socialdemócrata se subraya que son las coaliciones de clase el factor determinante para el desarrollo de los modelos de bienestar. Es decir, el centro de atención no está en los trazos largos de la historia, sino en las decisiones que toman los actores en circunstancias específicas.
Las tres perspectivas (incluyendo el enfoque socialdemócrata) atinan a detectar aspectos relevantes de la formación histórica de los EB, pero también presentan limitaciones. Una comprensión cabal del proceso histórico de los EB precisa, por tanto, recuperar -en alguna medida- aspectos de los tres campos. Conceptualmente, esto significa que la configuración institucional y social del EB, en las condiciones específicas de cada país, obedece a una mezcla particular entre las presiones y demandas que emanan del cambio socioeconómico e histórico, por un lado, y por el otro, el diseño y la conducción intencionados de las instituciones políticas por parte de los actores. Los sectores organizados de las clases sociales y la formación de coaliciones de clase son los elementos principales del proceso decisorio.
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Es importante subrayar que la experiencia traumática de las dos guerras mundiales fue crucial para el desarrollo de los EB, pues facilitó la creación de ese espacio de convergencia entre los actores sociales (partidos políticos, sindicatos, capital privado, coaliciones de clase, y otros) que permitió pactar nuevas reglas del juego orientadas por el propósito de no...
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