Administración pública como concepto axial
| Autor | Omar Guerrero |
| Páginas | 183-217 |
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VIII. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
COMO CONCEPTO AXIAL
EN EL CAPÍTULO I de esta obra hicimos una referencia sucinta
sobre el principio axial, del que ya comentamos que con siste
en especi car la centralidad de un problema de investiga-
ción, más que su causación. Y lo de nimos, con base en las
ideas de Daniel Bell, como el marco organizador del que se
cuelgan las otras categorías.1 Que es el princi pio energético
que tiene primacía lógica sobre todos los demás principios.
Aquí trataremos más extensamente los escenarios de ex-
plicación teórica donde la administración pública, operando
como principio axial, ofrece el marco organizador del que
penden otras categorías, todas ellas no administrativas.
UN MUNDO ADMINISTRADO
Ese marco es el mundo administrado, tomando como base
que todas las sociedades, modernas o antiguas, vivas o muer-
tas, han sido y son administradas. Pero destacamos dos he-
chos singulares. El primero, que tratamos en seguida para
dejar el segundo para después, es que, a partir del siglo XX,
ocurre una “detonación” administrativa de alcances plane-
tarios, la cual, como la erupción del Krakatoa, afecta al orbe
entero. El “estallido” provoca un proceso de cambios pro-
gresivos hacia el desarrollo de todos los géneros de admi-
nistración, en paralelo con la irrupción de una variedad de
organizaciones cuyo aspecto común es la complejidad y la
1 Daniel Bell, El advenimiento de la sociedad post-industrial, Alianza
Editorial, Madrid, 1976 (1973), p. 25.
184 ÁMBITO DE LEGALIDAD CIENTÍFICA
magnitud, así como la emergencia de una nueva categoría so-
cial de gestores que administran cosas: los gerentes.
Pero es un suceso que se mani esta en tres formas para-
lelas y mutuamente relacionadas, porque su único impulso
avanza hacia la con rmación inequívoca de la consolidación
de los procesos administrativos como inherentes a la vida
asociada.
Se trata, en suma, de tres revoluciones contemporáneas
y sincronizadas, una tríada cuyo carácter administrativo ex-
plicará un nuevo escenario social, político y económico. Como
ocurre con los procesos y efectos de un gran sismo, cuyos ele-
mentos se diversi can y producen desenlaces distintos den-
tro del todo, cada revolución provoca sus propios resul tados
como parte de la totalidad. Estamos hablando de las revolu-
ciones gerencial, administrativa y organizativa.
La revolución gerencial fue profetizada por James Burn-
ham a principios de la década de 1940. Fue el primer llamado
sobre una transformación social que abarca todos los órde-
nes de la vida asociada, incluyendo la cultura y las creencias;
si bien, principalmente, re ejó el ascenso de un nuevo grupo
de hombres que se elevaba a la cima del poder.2 En efecto,
Burn ham identi có el ascenso de una casta emergente de
administradores, los gerentes, que se caracterizan por domi-
nar las “tareas de dirección técnica y coordinación del pro-
ceso de producción”.3 Los gerentes se estaban constituyen-
do como un nuevo tipo de clase social en un sentido lato del
término, pues su estatuto no tiene a la propiedad como pun-
to de referencia, sino la función que desempeñan.4 Esta
función, que se llama management (manejo, gerencia), con-
2 James Burnham, The Managerial Revolution, The John Day Company,
Nueva York, 1941, pp. 1-6.
3 La gerencia (management, manejo) es el punto de intersección en el
tiempo y el espacio, donde las tareas organizadas y coordinadas hacen
concurrir a los trabajadores, los medios de trabajo y las materias que serán
procesadas. Ibid., p. 79.
4 La in uencia primigenia en la obra de Burnham se atribuye a Bruno
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO CONCEPTO AXIAL 185
siste en esa gestión técnica y coordinación del proceso pro-
ductivo.5
La tesis de Burnham, retomada en el decenio de 1960,
patentiza que los efectos de la revolución gerencial se pro-
longaron dos décadas más. Los datos mostraban un poder
creciente de los manejadores en la sociedad anónima, los
cuales, aunque no tenían la propiedad, conservaban su con-
trol. Se trata de una nueva categoría que abarca la gerencia,
pero no se ciñe a ella, pues agrega a todos aquellos que, es-
tando dotados con conocimiento especializado, participan
en la hechura de decisiones. El creador de la idea, John Ken-
neth Galbraith, concluyó lo siguiente: “este grupo es la inte-
ligencia que guía la empresa, el cerebro de la empresa; no
es el management [...] propongo llamar a esa organización
tecnoestructura”.6
Los gerentes se expandieron por el orbe y, de modo simi-
lar al homo sapiens, fueron remplazando a los “neanderta-
les” que quedaban. Muy pronto colonizaron todos los espa-
cios institucionales asequibles a sus destrezas, haciendo
patente una conmoción paralela al “estallido” gerencial: la
revolución organizativa, la cual signi có un cambio radical
del hábitat administrativo, es decir las organizaciones que
tendieron a convertirse en entidades formalizadas.
Ocurrió, pues, la emergencia explosiva de una variedad
Rizzi, antiguo camarada ideológico de León Trotsky —como lo fue Burnham
en su juventud—, quien publicó en 1939 un libro sobre la burocratización
del mundo y del que daremos cuenta más adelante. Cf. Bruno Rizzi, La bu-
rocratización del mundo, Ediciones Península, Barcelona, 1980 (1939).
5 Burnham hace saber lo siguiente: entiendo por “gerentes, simplemente,
aquellos quienes en la sociedad contemporánea están efectivamente mane-
jando, en el aspecto técnico, el proceso de producción, no importa cuál sea
la forma legal y nanciera —individual, corporativa o gubernamental— del
proceso”. James Burnham, op. cit., p. 80.
6 Galbraith explica que las causas históricas radicaban en las exigencias
tecnológicas de la industria moderna; la necesidad de la combinación del
talento especializado que deriva de la tecnología avanzada, el capital y la ne-
cesidad de la plani cación con control; así como el imperativo de la coordi-
nación del talento especializado. John Kenneth Galbraith, The New Industrial
State, Houghton Mif in Company, Boston, 1967, pp. 49-50, 61-62 y 71.
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