Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 18/2002 Y SU ACUMULADA 19/2002. PARTIDO DE LA REVOLUCIÓN DEMOCRÁTICA Y PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA.

MINISTRO PONENTE: JUVENTINO V. CASTRO Y CASTRO.

SECRETARIO: P.A.N.M..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciocho de febrero de dos mil tres.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito y oficio presentados el quince de agosto de dos mil dos, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.R.B., quien se ostentó con el carácter de presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del Partido de la Revolución Democrática, y M.R.M. de la Concha, quien se ostentó con el carácter de procurador general de la República, promovieron acción de inconstitucionalidad en la que solicitaron la invalidez de las disposiciones generales que más adelante se indican, emitidas por las autoridades que a continuación se señalan:

Órganos legislativo y ejecutivo que emitieron y promulgaron la norma general impugnada:

El Congreso del Estado de Q.R..

Gobernador del mismo Estado.

Norma cuya inconstitucionalidad se demanda:

Las reformas y adiciones a los artículos 49, 53, 54 y segundo transitorio de la Constitución Política del Estado de Q.R., contenidas en el Decreto Número 7, publicado en el Periódico Oficial del Estado el diecisiete de julio de dos mil dos.

SEGUNDO. El Partido de la Revolución Democrática señaló como antecedentes los siguientes:

"Primero. Durante la sesión de fecha dieciséis de julio de 2002, celebrada por la X Legislatura del Congreso del Estado Libre y Soberano del Estado (sic) de Q.R., se concluyó la aprobación del Decreto 7, a través del cual se reformaron, adicionaron y derogaron diversos artículos de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., a raíz y con motivo de la iniciativa presentada por el Gobernador Constitucional del Estado, J.E.H.D.. Segundo. Durante este proceso los diputados del Partido de la Revolución Democrática a la X Legislatura votaron en contra de las reformas aprobadas."

El procurador general de la República no señaló antecedentes.

TERCERO. El Partido de la Revolución Democrática señaló los siguientes conceptos de invalidez:

"Primero. El artículo 53 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R. contraviene lo dispuesto en nuestra Carta Magna, a la luz de los siguientes argumentos de derecho: I. La relación entre población y sistema de elección por mayoría relativa. Tal como argumentamos ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la acción de inconstitucionalidad 6/98, sostenemos que la Constitución limita a dos los principios electivos aplicables en la integración de las Legislaturas Locales. Efectivamente, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 116, entre otros conceptos pertinentes para el asunto que nos ocupa, el de que los diputados integrantes de las Legislaturas Locales podrán ser elegidos por el principio de mayoría relativa y por el principio de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes. Ahora bien, siendo facultad soberana de los Estados establecer los términos específicos para la aplicación de estos dos principios, las modalidades que éstos adopten deben cumplir con el fin para el cual fueron establecidos. Así fue señalado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el noveno considerando de la resolución recaída sobre la citada acción de inconstitucionalidad 6/98, pp. 104 y 105: '... no existe imperativo para imponer a los Estados un modelo específico para la instrumentación de los sistemas de elección que dispone la Constitución Federal, sin embargo, por mayoría de razón y siguiendo el espíritu de las disposiciones constitucionales que los establecen, debe asegurarse que los términos en que se consideren en la legislación estatal permitan su real vigencia, acorde con el sentido que el Poder Revisor de la Constitución quiso darles, pues no puede admitirse que para cumplir con lo dispuesto por el artículo 116 de la Constitución Federal, es suficiente con que las Legislaturas de los Estados dispongan que las elecciones se sujetarán a los principios de mayoría relativa y de proporcionalidad, sino que es necesario, además, que las normas que desarrollen estos principios cumplan real y efectivamente con el fin para el que fueron establecidos, sin perjuicio de las modalidades que cada Legislatura Estatal quiera imponerles, pero sin desconocer su esencia.'. De este modo, es necesario realizar un análisis sistemático de la Carta Magna a fin de determinar los elementos que el Poder Revisor de la Constitución considera esenciales para dar vigencia a los principios aludidos. Con este criterio, la propia Suprema Corte, en el considerando décimo de la citada resolución, desarrolla un análisis del artículo 54 constitucional a fin de encontrar las bases fundamentales que se estiman indispensables en la observancia del principio de representación proporcional y del cual derivó ulteriormente la tesis P./J. 69/98, que dice: 'La abundancia de criterios doctrinarios así como de modelos para desarrollar el principio de representación proporcional, ponen de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial del pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral en tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación.'. De manera análoga, un análisis sistemático de las disposiciones constitucionales es pertinente para determinar, también, las bases indispensables para la observancia del principio de mayoría relativa. Este análisis debe incluir, en todo caso, el de los contenidos de los artículos 53 y 116 del Máximo Ordenamiento jurídico federal. La igualdad del derecho al voto de los mexicanos es un elemento sustancial del sistema de elección por mayoría relativa de los integrantes de una cámara de representantes. Dentro de nuestro régimen constitucional cada ciudadano tiene, en principio, idéntico derecho de decisión a través de su voto. El voto de cada mexicano tiene el mismo peso y valor. Esta identidad del derecho de decisión se deriva de la igualdad jurídica de los mexicanos establecida en el artículo 1o. de la Constitución, en relación con la universalidad del derecho al ejercicio del voto activo, establecido en la fracción I del artículo 35 del mismo ordenamiento, y con el principio general de equidad. Esta igualdad básica del voto se ha traducido a lo largo de nuestra historia constitucional, y para efectos de la conformación de la representación nacional, en sucesivas normas particulares que la garantizan como elemento integral del sistema de mayoría relativa. La Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, en su artículo 53 establecía: 'Se nombrará un diputado por cada cuarenta mil habitantes, o por una fracción que pase de veinte mil. ...'. Esta disposición pasó con pocas modificaciones a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que al momento de su promulgación en 1917 ordenaba: 'Artículo 52. Se elegirá un diputado propietario por cada sesenta mil habitantes o por una fracción que pase de veinte mil, teniendo en cuenta el censo general del Distrito Federal y el de cada Estado y territorio. ...'. A través de sucesivas reformas, consecuencia del crecimiento demográfico, las cifras establecidas en el citado precepto se modificaron de la siguiente manera: en 1928 se incrementó a 100 mil o fracción mayor de 50 (sic); 1942, 150 mil o fracción mayor de 75,000; 1951, 170 mil o más de 80 mil; 1960, 200 mil o más de 100 mil y 1976, 250 mil o más de 125 mil. A lo largo de estas reformas se sostiene el concepto general de dar a cada Estado o territorio una representación en la Cámara de Diputados proporcional a su número de habitantes. Con esta correspondencia aritmética directa de peso del voto de cada mexicano resulta en principio idéntico. Ahora bien, existen limitantes sociológicas reales -como el que el número de habitantes de los Estados y territorios no corresponde, salvo improbables excepciones, a un múltiplo exacto de la base poblacional, o como las variaciones demográficas entre censo y censo- cuyo efecto es la conformación de distritos con diferente número de habitantes, en donde, por consecuencia, se constituyen diputados a partir de un número mayor o menor de electores, diferenciando el peso del voto de cada ciudadano en función de ello. Esto es, en la práctica, la constitución de un diputado requerirá el voto de más ciudadanos en un distrito con más población que en un distrito con menos población, diferenciando así el peso relativo que el voto de cada ciudadano tiene dentro de la votación distrital; cada voto representa una proporción mayor de la decisión en los distritos con menos votantes potenciales. Siendo el efecto de estas variables reales imposible de eliminar, éste se encuentra limitado a cierto rango de variación, manteniendo la lógica central de dar en la práctica a cada voto la mayor igualdad de peso de decisión posible. Con el paso del tiempo y al vincularse a reformas más generales al sistema electoral, la base poblacional absoluta -de la que consecuentemente derivaba una variabilidad en el número de diputados a elegir- fue sustituida por una base poblacional relativa, en un número fijo de distritos electorales. Al reformarse en 1977 el contenido del artículo 52, pasó al 53 con el siguiente texto: 'Artículo 53. La demarcación territorial de los 300 distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población ...'. Como se puede ver, la nueva norma, que es la que se encuentra en vigor actualmente, al establecer una base poblacional derivada de la división de la población entre los distritos, mantiene el concepto de constituir, en principio, distritos con idéntico número de habitantes y, por consecuencia, de reconocer a cada ciudadano idéntico poder de decisión a través del voto. Al igual que la norma previa, esta identidad en principio está sujeta a condiciones demográficas reales que imponen variaciones semejantes a las descritas líneas arriba, pero que, en tanto variaciones del principio general, no cancelan la igualdad en principio del peso de decisión del voto de cada mexicano. Estudiado en correlación con el artículo 53 constitucional la fracción II del artículo 116 del mismo ordenamiento no hace expresa la condición de igualdad en principio del número de habitantes por distrito electoral local y, de hecho, no hace referencia alguna a esta demarcación territorial; sin embargo, estos dos elementos (la existencia de distritos uninominales y la igualdad poblacional para su delimitación), quedan implícitos al ordenar el establecimiento del principio de mayoría relativa en la conformación de las Legislaturas Locales. Incluso, al identificar las bases generales del sistema de representación proporcional, la Suprema Corte reconoce implícitamente, en la base general quinta de la citada tesis P./J. 69/98, que los diputados de mayoría relativa tendrán que elegirse en distritos uninominales: 'Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales.'. Esta interpretación constitucional asume que de los diversos mecanismos posibles para la elección de los diputados de mayoría relativa, el único que se ajusta a la constitucionalidad mexicana es el que se desarrolla a partir de la votación en distritos uninominales. Resulta aquí pertinente, como punto de comparación, ejemplificar algunos mecanismos de elección de mayoría relativa no uninominal: En nuestro país, por mandato constitucional, los Ayuntamientos se eligen por votación mayoritaria relativa plurinominal, es decir, independientemente de la participación en la integración del Ayuntamiento de regidores de representación proporcional, los miembros del Ayuntamiento correspondiente a la mayoría electoral son: 1) electos por mayoría relativa y, 2) electos por una planilla, es decir, electos en conjunto plurinominalmente. Asimismo, los senadores de la República electos por mayoría son actualmente: 1) electos por mayoría relativa y, 2) electos binominalmente. En el caso de Paraguay la representación nacional se elige por un sistema mixto, en el que dos terceras partes de los escaños: 1) son asignados al partido que obtiene la mayoría relativa y, 2) se eligen de listas plurinominales registradas por partido, en tanto que la restante tercera parte se elige por representación proporcional, en un sistema extraordinariamente parecido al utilizado en varios Estados de la República mexicana para la elección de Ayuntamientos (Sartori, G., 1995 'Ingeniería Constitucional Comparada' p. 19). Por otra parte, la propia fracción II del artículo 116 constitucional pone de manifiesto la concepción general de que en la constitución de cada diputado local uninominal deben participar, en principio, un mismo número de ciudadanos, al ordenar que el número de representantes de las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno. Este precepto, escasamente obedecido en la práctica, hace no obstante evidente que el criterio de un mismo número de electores en la constitución de un diputado local se encuentra tan indisolublemente vinculado al principio de mayoría relativa que el Constituyente lo ha prescrito, incluso, como condición en la elección de diputados a distintas Legislaturas Estatales, es decir, a distintos cuerpos colegiados. De lo anteriormente expuesto se concluye que el establecimiento de un número idéntico, en principio, de habitantes por distrito uninominal, es un elemento integral del sistema de elección de diputados de mayoría relativa en el régimen constitucional mexicano. II. Número mínimo de distritos por Estado. El artículo 53 de la Constitución establece en la distribución de los distritos uninominales entre las entidades federativas, el límite menor de dos diputados: 'Artículo 53. ... La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso de representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría. ...'. El antecedente directo de esta disposición se encuentra en la Constitución de 1857, que en su artículo 53 señalaba: '... El territorio en que la población sea menor de la que se fija en este artículo, nombrará sin embargo un diputado.'. En 1917, la norma pasó a la nueva Constitución en su artículo 52, donde permaneció intacta hasta 1977, año en que el mínimo estatal se elevó de uno a dos diputados de mayoría relativa, al incluirse el concepto en el artículo 53 con la redacción que, en lo particular, mantiene hasta el día de hoy. La disposición en comento presenta dos características centrales: 1) Es una expresión directa del régimen federal que primero garantizó que ningún Estado quedase fuera de la representación nacional, y al incrementarse significativamente el número de distritos uninominales con la reforma política de 1977, garantizó a cada Estado una representación base mínima. La ausencia de esta norma hubiera permitido la exclusión de la representación nacional de alguna de las partes integrantes de la Federación, vulnerando en lo esencial el Pacto Federal, por lo que su establecimiento, en su forma original o en su ulterior evolución, tiene como finalidad expresa tutelar la integridad de dicho pacto. 2) Dado el alto número de diputados uninominales a elegir (196 en los últimos momentos de aplicación del mínimo de un diputado, 300 a partir del mínimo de dos diputados) y el reducido número de Estados susceptibles de requerir la aplicación de esta asignación de excepción, su aplicación tiene un efecto muy menor en el tamaño de la gran mayoría de los distritos, distorsionando de manera insignificante el peso del voto de cada ciudadano al interior de cada uno de los distritos. Así, por ejemplo, en el último proceso federal de distritación, solamente tres Estados (Baja California Sur, C. y Colima) requirieron de la adjudicación compensatoria de un diputado cada uno para alcanzar el mínimo constitucional de dos. Si se considera que tres diputados representan tan sólo el 1% del total de diputados de mayoría relativa, y que el efecto de esta redistribución se distribuye entre los 294 distritos pertenecientes al conjunto de las entidades que no participaron de la redistribución, tenemos que la distorsión numérica promedio de la proporción de electores por distrito es de 0.0034% del total de electores nacional, es decir, de menos de 4 milésimas del total nacional de votos por distrito. Como consecuencia, podemos afirmar que la aplicación de bases mínimas de distribución de diputados uninominales protege el Pacto Federal sin afectar la identidad, en principio, del peso del voto de cada ciudadano. Sin embargo, la aplicación de normas textualmente semejantes en la demarcación de distritos electorales locales, como podría ser el establecimiento de un número mínimo de distritos uninominales por Municipio, no podría, por definición, tutelar los mismos bienes jurídicos, en tanto los Municipios no son partes federadas de los Estados y en la medida que su establecimiento necesariamente deformaría en muy alto grado de igualdad básica del peso del voto de cada ciudadano, dado el reducido número de distritos uninominales locales frente al número de Municipios en cualquier Estado de la Federación. En efecto, si a nivel nacional la proporción entre número de distritos federales uninominales y número de entidades federativas es de 9.375:1 (casi diez distritos por cada entidad), a nivel local esta proporción difícilmente alcanza proporciones 2:1 (dos distritos por cada Municipio), siendo frecuentes los casos inversos, hasta extremos como el de Yucatán de 0.14:1 (menos de dos décimas de distrito por Municipio). Si a esto agregamos que las diferencias en cuanto a número de habitantes entre Municipio y Municipio presentan siempre grandes contrastes, y que pueden ser abismales, llegando a representar algunas de estas poblaciones totales cercanas a la milésima parte de la del Municipio más poblado en ciertos Estados, podemos concluir que la aplicación de una norma de distribución mínima de distritos uninominales locales por Municipio se contrapone al principio constitucional de dar a cada elector una capacidad básicamente igual de decisión. Además, representaría una condición de inequidad en la competencia electoral, ya que a partir de la obtención de votos en Municipios pequeños, un partido con minoría electoral podría obtener una mayoría en la representación estatal, en detrimento de un partido con mayoría relativa que obtuviera sus triunfos en Municipios altamente poblados. La excesiva diferencia en el tamaño de los distritos puede generar efectos de sobrerrepresentación aún más pronunciados que los que se pueden producir a través del sistema de representación proporcional. El establecimiento de distritos a partir de poblaciones en principio iguales, y no en bases municipales, tiene un efecto de limitación de la sobrerrepresentación y de garantía de equidad análogo al límite de sobrerrepresentación establecido para la representación proporcional y al que nos referiremos en el segundo concepto de invalidez de este escrito. Con base en lo anterior podemos afirmar que la garantía de un mínimo de distritos uninominales por Estado es un elemento integrante del sistema de mayoría relativa pertinente, exclusivamente en la conformación de la representación nacional. III. El orden de las normas de conformación de la representación estatal. En su segundo párrafo el artículo 116 constitucional establece: 'Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos ...'. De este modo, por mandato constitucional las normas orgánicas fundamentales para la conformación de la Legislatura Local del Estado de Q.R. deberán encontrarse en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R. y, desde luego, no en ningún otro tipo de ordenamiento, incluyendo la legislación secundaria. Por tanto, las bases generales que establecen los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, derivados de los artículos 52, 53, 54 y 116 de la Constitución y dentro de los cuales se incluye la de dar a cada elector el mismo peso en principio en la definición de los diputados a elegirse por el principio de mayoría relativa, como ya señalamos en el punto I antecedente, son de orden constitucional local y, por tanto, deben expresarse precisamente en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R.. Por lo expuesto en los puntos I, II y III del concepto de invalidez primero del presente escrito, afirmamos que: es inconstitucional el artículo 53 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., que al fijar las bases para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales omite disponer que éstos deberán de incluir, en principio, a un número igual de electores. Segundo. El artículo 54 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R. contraviene lo dispuesto en nuestra Carta Magna, a la luz de los siguientes argumentos de derecho: I. Los límites a la sobrerrepresentación. En el punto I del concepto de invalidez primero de este escrito, hemos establecido ya que el principio de representación proporcional es uno de los dos únicos constitucionalmente aceptados para la conformación de las Legislaturas de los Estados, y que, sin embargo, las bases generales para que se considere que estos principios son en efecto vigentes se derivan de la Constitución Federal, en los términos señalados por la Corte en la tesis P./J. 69/98. En el caso del principio de representación proporcional, se garantiza la equidad en la participación del ciudadano en la definición de la representación, al establecer el artículo 54 constitucional un límite de 8% a la sobrerrepresentación de un partido político, reasignando los diputados así no atribuidos a los demás partidos en forma proporcional. Este margen limita, como excepción a la regla general, la independencia entre la asignación de diputados plurinominales y las constancias de mayoría relativa obtenidas, proscribiendo el que la distribución de los primeros resulte en que un partido político pueda obtener una proporción de la Cámara de Diputados superior en más de un 8% a la proporción de votos obtenidos a nivel nacional. Esto es, para un partido de esta condición, la asignación de plurinominales sí depende del número de constancias de mayoría obtenidas. Con esto se da al principio de proporcionalidad un efecto general sobre el sistema de integración, como ya lo ha señalado la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el considerando décimo de la acción de inconstitucionalidad 6/98, pp. 118 y 119. '... la proporcionalidad en materia electoral, más que un principio, constituye un sistema compuesto por bases generales tendentes a garantizar de manera efectiva la pluralidad en la integración de los órganos legislativos, permitiendo que formen parte de ellos candidatos de los partidos minoritarios, e impidiendo, a la vez, que los partidos dominantes alcancen un alto grado de sobrerrepresentación. ...'. El límite a la sobrerrepresentación es la garantía de niveles mínimos de proporcionalidad en el peso final de decisión del voto del ciudadano: Ya que los diputados uninominales deciden por mayoría relativa, es evidente que no existe proporción aritmética directa entre el porcentaje de votación obtenido por cada partido, el número de distritos uninominales en los que con esa votación obtiene triunfos y, consecuentemente, la proporción de integrantes de la Cámara que, con dicha votación y por el sistema de mayoría relativa, ese partido obtiene. Al asignar a cada partido diputados plurinominales adicional e independientemente de sus triunfos de mayoría, cada partido incrementa la proporción de integrantes de la Cámara que acredita. En diversos casos, el porcentaje final de diputados a obtener por algún partido político podría superar el porcentaje de votos obtenido, produciendo el fenómeno conocido como sobrerrepresentación. El límite del 8% establece el margen superior de sobrerrepresentación que el Constituyente considera legítimo. Así, por ejemplo, con un 45% de la votación nacional un partido podría obtener el triunfo de mayoría relativa en 250 de los 300 distritos uninominales, con lo que con el 45% de la votación obtendría el 50% de la Cámara. Al participar en la asignación de diputados plurinominales en forma adicional e independiente de sus triunfos de mayoría relativa, este partido obtendría 90 de los 200 diputados a distribuir, los cuales representan un 18% de los integrantes de la Cámara de Diputados. Por ambos principios el partido en cuestión obtendría el 68% de la Cámara, es decir, 23% más que su porcentaje de votación. Sin embargo, al aplicar el límite constitucional del 8%, el total de diputados plurinominales acreditables para el partido en comento se restringiría al 3% (que sumado al 50% del total de diputados ya obtenidos por la vía uninominal, resultaría en un 53% de integrantes de la Cámara con un total del 45% de los votos), redistribuyendo proporcionalmente, entre los partidos que a ello tuvieran derecho, el restante 15% (los diputados no asignables por haberse alcanzado el límite de sobrerrepresentación). Este límite a la sobrerrepresentación es una expresión del derecho del ciudadano de tener, a través del voto, una capacidad de decisión equitativa sobre la proporción en que los partidos políticos habrán de integrar la Cámara de Diputados. Es el límite al monto en que el voto de un conjunto de mexicanos puede reflejarse desproporcionalmente en la definición de los individuos y partidos que integran la representación nacional. Como resultado natural del sistema de mayoría relativa, el conjunto de ciudadanos que sufraga por partidos con minoría, si bien participa en condiciones de igualdad en la elección del diputado correspondiente, por definición de la elección uninominal no ve reflejada su voluntad personal en la voluntad mayoritaria que decide la persona que es electa y el partido triunfador. Su voluntad personal, distinta de la de la mayoría relativa, sólo se puede reflejar en la constitución de la representación nacional a través de los 200 diputados plurinominales electos según el principio de representación proporcional. El límite en comento establece un rango general de equidad en la integración del conjunto de la Cámara, en donde si bien el peso de decisión (la voluntad individual y específica del ciudadano de ser representado por un partido en particular) no se refleja de forma totalmente proporcional (lo cual sólo ocurriría si a porcentajes idénticos de votos correspondieran proporciones idénticas de integrantes de la Cámara, haciendo que cada voto tuviera idéntico peso en reflejar la voluntad individual del elector dentro de la decisión colectiva), su desproporción se limita a la que resulte de una sobrerrepresentación de un 8%. Así, por ejemplo, bajo ciertas condiciones de triunfos uninominales y de distribución de diputados plurinominales, un 42% de electores que sufragaran por un partido podría decidir quiénes ocuparían el 50% del total de diputaciones, mientras que el 58% de electores de otros partidos decidirían quiénes ocuparían el otro 50% de curules. El voto del 42% decide finalmente lo mismo que el voto del 58%. En este ejemplo, mientras que los electores de la mayoría necesitarían del 0.84% del total de los votos nacionales para decidir quién ocuparía el 1% de los espacios de la Cámara, los electores de las minorías requerirán el 1.16% para constituir el mismo porcentaje de la Cámara en cuestión. Es decir, un elector mayoritario tendría una fuerza de decisión de 1.38 electores opositores. El voto emitido por el partido mayoritario tiene un mayor peso de decisión que el voto emitido por los partidos minoritarios; sin embargo, esta desigualdad en la fuerza de decisión será constitucionalmente legítima en tanto que resulte de una desproporción no mayor del 8%. Por el contrario, sin la aplicación de este límite y con el mismo resultado electoral, la distribución de los plurinominales podría significar que los electores de nuestro ejemplo, el 42% del total, decidieran el 60% de la Cámara, dejando al 58% de votantes minoritarios la definición del 40% de las diputaciones. En estas condiciones, los votantes del partido mayoritario requerirían del 0.7% de los votos para definir un 1% de la representación nacional, en tanto que los votantes de las minorías requerirían del 1.45% de los votos para definir el mismo 1% de la representación, dando a un elector mayoritario el peso de decisión de 2.07 electores opositores. Tal desigualdad en el actual marco constitucional, resultaría ilegítima, en tanto se deriva de una sobrerrepresentación superior al 8%. Dicho en otras palabras, si bien es la voluntad del Constituyente que en la integración de la Cámara de Diputados, cantidades idénticas de votos recibidos a nivel nacional por diferentes partidos políticos no se traduzca necesariamente en la constitución de números iguales de diputados integrantes de la representación nacional, y que, consecuentemente, números idénticos de ciudadanos puedan tener diferente peso en el órgano de representación, dependiendo de su distribución en el conjunto de distritos uninominales y de la forma como en éstos puedan esos ciudadanos constituir mayorías relativas, también es voluntad del Constituyente que, para que estas desigualdades en la fuerza de decisión no se traduzcan en inequidades, deben mantenerse debajo del límite de sobrerrepresentación del 8%. El límite del 8% a la sobrerrepresentación es primero una garantía de equidad al voto del ciudadano que un derecho de los partidos contendientes que también lo es. La Suprema Corte de Justicia de la Nación al establecer las bases generales del principio de representación proporcional en la tesis P./J. 69/98, estableció como base sexta: 'Establecimiento de un límite a la sobre-representación', de conformidad con lo cual es indispensable la existencia de este límite para que las modalidades adoptadas por las Legislaturas de los Estados para la utilización del principio de representación proporcional garanticen la real vigencia de este principio. II. El límite a la sobrerrepresentación es, asimismo, un elemento integrante del sistema de gobernabilidad multilateral reconocido por la Suprema Corte en la tesis P./J. 73/2001, al establecer la condición constitucional de que un partido con el 42% o menos de la votación total, debe necesariamente verse obligado a lograr el acuerdo con otros partidos políticos a fin de lograr mayoría en el órgano de representación. En el sistema mixto existente de conformación de la representación es una consideración constitucional el que una mayoría relativa cuyo monto total de votos sea menor a cierto rango no debe tener el control unilateral del órgano de representación. Esto es, de conformidad con el orden constitucional, para que un partido político pueda legítimamente obtener el control unilateral del órgano de representación, no sólo debe reunir la condición de ser al menos mayoría relativa dentro del conjunto de los partidos, sino que adicionalmente debe contar con un respaldo electoral, con una proporción de preferencias ciudadanas expresadas a través del voto cuantitativamente determinadas, de modo tal que una mayoría relativa distante de la mayoría absoluta no pueda ejercer las prerrogativas de ésta. Por lo expuesto en los puntos III del concepto de invalidez primero, y I y II del concepto de invalidez segundo del presente escrito, afirmamos que: es inconstitucional el artículo 54 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., que al fijar las bases para la elección de los diputados de representación proporcional omite establecer límite alguno a la sobrerrepresentación. Tercero. Los artículos 49 y segundo transitorio, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R. contravienen lo dispuesto en nuestra Carta Magna, a la luz de los siguientes argumentos de derecho: I. La precisión de la norma. Hasta antes de la reforma impugnada, el artículo 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R. señalaba lo siguiente: 'Artículo 49. El Supremo Poder Estatal se divide, para su ejercicio, en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizarán mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases: ...'. El texto resultante de la reforma es el siguiente: 'Artículo 49. El Supremo Poder del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las leyes correspondientes. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en las que podrán participar los partidos políticos nacionales y estatales, por sí mismos o en coaliciones. La ley reglamentará estas participaciones. ...'. Como se puede apreciar, en la reforma se omite señalar que las fracciones subsiguientes a los párrafos iniciales son bases para el desarrollo de las elecciones, y si bien ese carácter se puede inferir del análisis de los contenidos de algunas fracciones, la supresión genera imprecisión y resta sentido al significado general de las fracciones, vulnerando el principio de certeza electoral garantizado por la fracción III del artículo 41, y por el inciso b) de la fracción IV del artículo 116, ambos de la Constitución Federal. II. La vigencia del órgano electoral. El reformado texto del artículo 49 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R. establece, en su fracción II, que el Instituto Electoral de Q.R. tendrá a su cargo la preparación, organización, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales locales; asimismo tendrá a su cargo las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos, prerrogativas y fiscalización del financiamiento a las agrupaciones políticas estatales y partidos políticos. Este organismo, de acuerdo con el propio ordenamiento, será de carácter permanente y profesional en su desempeño, y su órgano máximo de dirección será el consejo general. Éste se integrará con un consejero presidente y seis consejeros electorales. Sin embargo, el ordenamiento establece que el consejero presidente y los consejeros electorales durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios. Habida cuenta de que un proceso ordinario concluye con las resoluciones en última instancia recaídas sobre las impugnaciones hechas al proceso de elección, y que por disposición de la fracción IV del artículo 99 de la Constitución, éstas no podrán tener lugar con posterioridad a la fecha fijada para la instalación de los órganos o la toma de posesión de los funcionarios elegidos; y de que el proceso electoral ordinario inicia pocos meses antes de la fecha de instalación de los órganos a elegir, resulta que, entre la conclusión del segundo proceso ordinario para el cual sean electos los consejeros presidente y electorales, y el siguiente proceso electoral, transcurrirán algo más de dos años, durante los cuales, por mandato del artículo impugnado, nadie ocupará los cargos del consejo general, dejando al instituto electoral sin un órgano central de dirección. Esta condición riñe con el carácter permanente dado al instituto por la Constitución Local e impediría el desarrollo de las tareas que legalmente tiene a su cargo, en adición a las relacionadas con el proceso electoral y que deben realizarse de forma permanente. Incluso, con la vigencia de los funcionarios establecida en los procesos ordinarios, si al concluir el segundo de aquéllos para el que dichos funcionarios fueron electos surgiera la necesidad de realizar algún proceso electoral extraordinario, el consejo general pudiera no encontrarse integrado. Todas estas posibilidades resultarían en la violación del principio de legalidad establecido por la fracción III del artículo 41 y por el inciso b) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución. Adicionalmente, si bien es un hecho que por disposición de la legislación local secundaria los procesos electorales de gobernador, diputados y Ayuntamientos son hoy temporalmente coincidentes, no existe impedimento constitucional alguno para que esta coincidencia pueda romperse, desarrollando los procesos electivos de los distintos órganos en momentos diferentes, situación en la que el periodo del encargo de los consejeros resultaría incierto, contraviniendo el principio de certeza establecido por la fracción III del artículo 41 y por el inciso b) de la fracción IV, ambos de la Constitución. Por tanto, fijar la duración del encargo de los consejeros del Consejo General del Instituto Electoral en términos de procesos electorales ordinarios vulnera los principios constitucionales de legalidad y de certeza en materia electoral. Por otra parte, es pertinente destacar que el establecimiento de la duración del encargo de consejeros en términos de procesos ordinarios sustituye, en la presente reforma, la disposición previa que establecía una duración de siete años en el desempeño de funciones análogas. Este cambio, al hacer coincidir la duración en el encargo de los consejeros con el sexenio gubernamental, como resulta en este caso, rompiendo con el mecanismo constitucional que por definición disociaba los periodos de desempeño como consejeros y los de la administración pública, se facilita la coincidencia de intereses políticos y personales entre los funcionarios electorales y los partidos gobernantes, lesionando los principios de independencia y objetividad que en materia electoral establecen los artículos 41 y 116 de la Constitución. Cabe mencionar, para efectos de un análisis sistemático de la Constitución a este respecto, que a nivel federal el Poder Revisor de la Constitución consideró conveniente establecer en la fracción III del artículo 41, para los consejeros del Instituto Federal Electoral, una permanencia de siete años en el cargo. La coincidencia del tiempo de desempeño de los consejeros electorales con los tiempos de la administración pública vulnera los principios constitucionales de objetividad e independencia. III. La extinción del Consejo Estatal Electoral. El reformado artículo 49 y el segundo transitorio del Decreto 7 impugnado, extinguen el Consejo Estatal Electoral. Esta extinción implica la interrupción del cargo de los consejeros del órgano extinto antes de concluir el término para el que fueron designados, por lo que, independientemente de los agravios que éstos en lo individual pudieran reclamar, se interrumpió el proceso de disociación de los tiempos de desempeño entre las funciones electorales y la administración pública, disociación a cuyo papel en la efectiva vigencia de los principios de independencia y objetividad nos hemos referido en el punto anterior, y haciendo coincidir el inicio en el desempeño del cargo de los consejeros del nuevo órgano electoral, con el inicio del proceso para la elección del próximo gobernador del Estado. Amén de la evidente y notoria politización que tal coincidencia significa para el nuevo órgano electoral, en tanto que, acto jurídico, este empalme lesiona gravemente el principio constitucional de independencia, en tanto extingue un órgano cuyos integrantes fueron electos en un momento pasado, cuando los actuales integrantes de los órganos de gobierno locales no desempeñaban sus actuales funciones públicas y con los que, como consecuencia, no se les puede vincular en relación de dependencia al momento de su designación. En sentido inverso, quienes a partir de la nueva norma fueran designados como integrantes del nuevo órgano, deberán su nombramiento a actores políticos que no sólo se encontrarán en los órganos locales de gobierno, particularmente la Legislatura del Estado, al momento de que los nuevos consejeros desempeñen sus tareas electorales por primera vez, sino que, por definición de los compromisos orgánicos y legales que hoy mantienen con los partidos políticos que los postularon, tendrán en dicho momento abiertos intereses electorales partidistas. No tratándose el principio constitucional de independencia en materia electoral de un mero formulismo, sino de un concepto materialmente verificable, se puede apreciar con claridad que el proceso completo de extinción del Consejo Estatal Electoral funciona en detrimento de este principio y, presumiblemente, con la intención específica de lograr un órgano electoral con vínculos de dependencia hacia los actores políticos específicos que hoy ejercen el control -mayoritario o unipersonal, según el caso- de los órganos de gobierno. Por lo expuesto en los puntos I, II y III del concepto de invalidez tercero del presente escrito, afirmamos que: son inconstitucionales los artículos 49 y segundo transitorio, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., al establecer normas que vulneran los principios de certeza, objetividad y legalidad en materia electoral. Cuarto. La emisión y promulgación de las reformas a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R. se contraponen a los principios de representatividad, federalismo, equidad y supremacía constitucional contenidos en la Constitución de la República. Es importante señalar que el concepto de federalismo consagrado en los artículos 40 y 41 de la Ley Suprema, es obviado por las responsables al emitir y promulgar una ley contraria a los principios generales a que el Pacto Federal obliga, entre otros, a que los Poderes de los Estados miembros se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las normas de nuestra Ley Fundamental. Adicionalmente, estos mismos artículos resultan vulnerados en el principio de representatividad en ellos plasmado al contrariar los preceptos de la propia Carta Magna, relacionados con la integración de los órganos representativos en los Estados de la Federación y, particularmente, al manejar los conceptos de mayoría relativa y representación proporcional en términos muy ajenos al sentido de nuestra Carta Magna. De la misma forma resulta vulnerado el principio de supremacía constitucional emanado del espíritu y la letra tanto de los ya citados artículos 40 y 41, como del artículo 116 de nuestra Ley Fundamental. Se vulnera, simultáneamente, el derecho constitucional de los partidos políticos garantizado por el artículo 41, a participar en elecciones estatales, municipales y, desde luego, en las nacionales, así como la finalidad de los partidos de promover la participación popular en la vida democrática y contribuir a la integración de la representación nacional, para hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, se reitera en el texto constitucional el derecho a votar y ser votado, se hace evidente el concepto de equidad subyacente en dicho texto."

Por su parte, el procurador general de la República adujo los siguientes conceptos de invalidez:

"Único. Violación a los artículos 41, fracción III y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. La reforma del artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R. fue publicada en el Periódico Oficial del Gobierno de la entidad en cita, el 17 de julio de 2002, el cual señala: 'Artículo 53. Para la elección de los diputados según el principio de mayoría relativa, el Consejo General del Instituto Electoral de Q.R. propondrá al Congreso del Estado la demarcación territorial correspondiente en distritos electorales, la cual deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la misma. ...'. Como puede verse del texto de la reforma que se impugna, al instituto electoral a través de su consejo general, sólo se le permite proponer la demarcación territorial de los distritos electorales y al Pleno de la legislatura aprobarla mediante votación calificada. Precisado lo anterior, me permito transcribir los ordenamientos constitucionales que se conculcan. Los artículos 41, fracción III y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución General de la República disponen: 'Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. ... III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores. El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El consejo general será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo, la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el consejo general, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos. ... El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley.'. 'Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ... IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que: ... b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia; c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.'. De la parte conducente de los preceptos antes transcritos, se advierte lo siguiente: Corresponde al Instituto Federal Electoral la organización de las elecciones federales, constituido como un organismo público autónomo dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios. Igualmente son facultades del instituto antes mencionado, las actividades relativas a la geografía electoral, de la cual forma parte esencial realizar la demarcación distrital. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral tienen como objetivo claro y evidente la democratización de las estructuras electorales en sus respectivas entidades federativas, así como en el ejercicio de esa función se respeten los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia y que las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones, como es el caso de los órganos electorales locales, al organizar y desarrollar los procesos electorales gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones. En este sentido, conforme a lo dispuesto por el artículo 41, fracción III, de la Carta Magna, aun cuando se refiera al funcionamiento del Instituto Federal Electoral, y sean aplicables para los procesos electorales de carácter federal, los principios que lo rigen, principalmente los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia son también de aplicación local, en atención a que en el ámbito de los Estados se adoptaron tales principios fundamentales, mismos que son postulados rectores en esta materia. En este orden, corresponde a los Institutos Electorales Estatales, como depositarios de la autoridad electoral y encargados de la organización de las elecciones estatales y municipales, y como organismos públicos que son, realizar la demarcación distrital como resultado de llevar a cabo también las actividades relativas a la geografía electoral de la entidad. En el Estado de Q.R., la autoridad competente para llevar a cabo la preparación, organización, desarrollo y ejecución de los procesos electorales es el instituto electoral, el cual, conforme a lo dispuesto por el numeral 49 de la propia Constitución del Estado en cita, goza de plena autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, lo que significa que las resoluciones que dicte en Pleno goce de sus atribuciones que constitucionalmente le competen, únicamente pueden ser sujetas a revisión a través de los medios de impugnación previstos en la legislación respectiva. Así, el precepto 49 de la Constitución Local citado en el párrafo precedente, el cual también fue reformado, en su parte conducente, dispone: 'Artículo 49. El Supremo Poder del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial. Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las leyes correspondientes. La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en las que podrán participar los partidos políticos nacionales y estatales, por sí mismos o en coaliciones. La ley reglamentará estas participaciones. I. El sufragio constituye la expresión soberana de la voluntad popular. Los ciudadanos, los partidos políticos y las autoridades velarán por su respeto y cuidarán que los procesos electorales sean preparados, organizados, desarrollados, vigilados y calificados por órganos profesionales conforme a los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. La ley establecerá las sanciones por violaciones al sufragio. II. La preparación, organización, desarrollo y vigilancia de los procesos para las elecciones de gobernador, diputados a la Legislatura del Estado y Ayuntamientos, así como la instrumentación de las formas de participación ciudadana que señale la ley, son una función estatal que se realizará a través del organismo público denominado Instituto Electoral de Q.R., de cuya integración serán corresponsables el Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos en los términos que disponga esta Constitución y la ley. Este organismo será autoridad en la materia, tendrá personalidad jurídica y patrimonio propios, plena autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, con carácter de permanente y profesional en su desempeño. El Instituto Electoral de Q.R., tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos, prerrogativas y fiscalización del financiamiento a las agrupaciones políticas estatales y partidos políticos, impresión de material y documentación electorales, preparación de la jornada electoral, cómputos, la calificación de las elecciones y entrega de las constancias de mayoría o asignación respectivas en los términos que señale la ley, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. ...'. Por lo anterior, se considera que el artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R. resulta inconstitucional, al vedarle la facultad que corresponde al Instituto Electoral del Estado para determinar de manera definitiva la demarcación geográfica de los distritos electorales de la entidad, toda vez que con la nueva disposición reformada el instituto propondrá al Poder Legislativo del Estado la demarcación correspondiente en distritos electorales, lo que implica, sin lugar a dudas, una sujeción de la autoridad electoral local al Congreso estadual, circunstancia que vulnera los principios de autonomía e independencia que garantizan el funcionamiento del órgano electoral de la referida entidad. Al respecto, cabe invocar como antecedente el criterio sustentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 12/99, promovida por el Partido de la Revolución Democrática en contra de los artículos 9o. bis, punto 2, 11 bis, punto 1 y 54, punto 1, inciso j), del Código Electoral del Estado de C.. Los preceptos anteriores del Código Electoral del Estado de C., en relación con los numerales antes de su reforma disponían:

Ver tabla 1

"Al respecto, el suscrito vertió opinión, que es plenamente aplicable al presente asunto, en el siguiente sentido: La Constitución Política del Estado de C., en congruencia con la Carta Magna, le concede al Instituto Electoral del Estado la facultad de realizar las actividades de geografía electoral, dentro de las que se encuentra la potestad para determinar la distritación electoral, por lo que con los artículos impugnados, el Congreso Local realiza, de facto, la distritación, despojando al Instituto Electoral del Estado de esa facultad. Las normas impugnadas disminuyen indebidamente las facultades del Instituto Electoral del Estado, haciéndolo dependiente del Congreso Local respecto a la geografía electoral, y hacen ineficaz el profesionalismo en el ejercicio de la facultad de distritación que debe observar dicho instituto. El Instituto Electoral de C. es el órgano que tiene a su cargo, de forma integral, directa y específica, el desarrollo del proceso electoral de dicha entidad federativa y los artículos impugnados privan a dicho instituto de la facultad para realizar la distritación del Estado, consecuentemente, se viola el principio de responsabilidad integral y directa que ostenta. En este juicio, la Suprema Corte de Justicia de la Nación declaró la inconstitucionalidad de dichos numerales, en virtud de que violaban lo dispuesto por los artículos 41 y 116 de la Constitución Federal, al suprimir la facultad del Instituto Electoral del Estado de C. para aprobar en definitiva la demarcación distrital de la entidad para efectos electorales, ya que con la reforma se facultaba tácitamente al Congreso Local a aprobar dicha distritación. Lo anterior, en virtud de que ese Máximo Tribunal estimó, en términos generales, que el texto de los artículos impugnados vulneraba el principio de autonomía del Instituto Electoral del Estado de C., toda vez que con las reformas se privó a dicho órgano electoral de la facultad de establecer la distritación electoral en el referido Estado. Asimismo, se determinó que el nuevo texto de los artículos impugnados violentaba los principios de autoridad, independencia y profesionalismo, ya que el instituto electoral de la entidad dejó de ser autoridad en la materia, porque era otro órgano -Congreso Estatal- el que realizaría la distritación del Estado, transformándose así en un órgano dependiente del Poder Legislativo estadual. Asimismo, que con las aludidas reformas se le impedía a dicho órgano electoral realizar, con la calidad profesional debida, la demarcación territorial que constitucionalmente le compete. Agregó ese Máximo Tribunal que el nuevo texto de los numerales impugnados violentaba el principio de responsabilidad integral y directa del Instituto Electoral del Estado de C., ya que al pretender que el Congreso Local realizara la distritación electoral obstaculizaba la responsabilidad integral y directa del referido instituto, por cuanto hace a esta actividad electoral. En atención a lo anterior, declaró la invalidez de los artículos 9o. bis, punto 2, 11 bis, punto 1, y 54, punto 1, inciso j), del Código Electoral del Estado de C., adoptando la tesis jurisprudencial que a continuación se transcribe: 'INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE CAMPECHE. LOS ARTÍCULOS 9o. BIS, PUNTO 2, 11 BIS, PUNTO 1 Y 54, PUNTO 1, INCISO J), DEL CÓDIGO ELECTORAL ESTATAL, TRANSGREDEN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, INCISOS B) Y C), CONSTITUCIONALES, AL SUPRIMIR LAS FACULTADES DE AQUEL ORGANISMO PARA ENCARGARSE DE LA GEOGRAFÍA ELECTORAL DE LA ENTIDAD. De conformidad con lo dispuesto por los artículos 41 y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, 24, fracción III, de la Constitución del Estado de C. y 44 de su Código Electoral Estatal, el instituto electoral de dicho Estado, como depositario de la autoridad electoral y encargado de la organización de las elecciones estatales y municipales, es el organismo público que tiene a su cargo, en forma integral y directa, lo relativo a la geografía electoral de la entidad, la cual atañe a la distribución que por áreas se realiza para efectos electorales, a través de la demarcación topográfica de cada una, respetando los principios de la división política estatal y municipal. En estas condiciones, los artículos 9o. bis, punto 2, y 11 bis, punto 1, del Código Electoral del Estado de C. que establecen, respectivamente, la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales y la topografía de las secciones en que se divide el Municipio para fines electorales, así como el diverso artículo 54, punto 1, inciso j), del propio ordenamiento, que suprimió las facultades del Instituto Electoral del Estado de C. para efectuar los estudios y formular los proyectos para la división del territorio de la entidad para fines de carácter electoral, resultan violatorios de los preceptos constitucionales citados. Ello es así, en virtud de que el Poder Legislativo de ese Estado afecta las facultades que corresponden al instituto de referencia, en su carácter de autoridad electoral, al modificar y derogar las disposiciones relativas que le daban la facultad de encargarse integral y directamente de la geografía electoral del Estado, asumiendo con ello el Congreso Local esa atribución que por su naturaleza no le corresponde y que tanto la Constitución Federal como la Local, reconocen a favor de la autoridad electoral de manera exclusiva.'. Como consecuencia de lo expuesto, es de concluirse que al Instituto Electoral del Estado de Q.R., en su carácter de autoridad electoral y acorde con sus facultades y funciones para la organización electoral, es a quien corresponde de manera integral y directa determinar la geografía electoral en la citada entidad, esto es, la demarcación geográfica de las zonas para efectos electorales, por lo que el Congreso Local, al sujetar expresamente a su aprobación tal demarcación, suprime la facultad del mencionado instituto para efectuar la división del territorio de la entidad con fines de carácter electoral, por lo que violenta los preceptos constitucionales antes citados. Atento todo lo anterior, se considera que el artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R. resulta violatorio de los citados preceptos constitucionales, toda vez que, se insiste, obstaculiza la facultad que constitucional y legalmente le compete al Instituto Electoral del referido Estado en materia de demarcación geográfica de los distritos electorales, pretendiendo que el Poder Legislativo del Estado se atribuya dicha facultad. Lo anterior a pesar de que al Instituto Electoral del Estado, por su propia y especial naturaleza, tanto la Constitución Federal como la Local le encomiendan esa atribución."

CUARTO. Los promoventes de las acciones estiman que las disposiciones legales impugnadas son violatorias de los artículos 35, 40, 41, fracción III y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Mediante proveídos de veintiuno de agosto de dos mil dos, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar los expedientes relativos a las acciones de inconstitucionalidad números 18/2002 y 19/2002, y turnar los asuntos al M.J.V.C. y C., en virtud de que en las mismas existe identidad en la norma impugnada; y por la misma razón se ordenó hacer la acumulación del expediente 19/2002 al 18/2002, lo cual se hizo así por auto de veintiuno de agosto de dos mil dos dictado en el expediente 18/2002, por el propio presidente de este Alto Tribunal.

SEXTO. Por auto de veintidós de agosto de dos mil dos, el Ministro instructor admitió las demandas relativas y ordenó dar vista a las autoridades para que rindieran su respectivo informe, y solicitó a la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación que expresara su opinión en relación con este asunto.

SÉPTIMO. El Congreso del Estado de Q.R., al presentar su informe, manifestó:

1) Que respecto de los argumentos del promovente consistentes en la posibilidad de conformar distritos electorales uninominales con igual número de electores y de establecer un límite del ocho por ciento a la sobrerrepresentación, se debe señalar que aún está pendiente la expedición de una ley sustantiva y procedimental, por lo que debe estarse a lo que señala el último párrafo de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el sentido de que "las Legislaturas de los Estados se integran con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes", lo que debe entenderse que deja abierta la posibilidad de que los mismos se desarrollen en la legislación secundaria, porque si el Constituyente Federal hubiese querido que estuvieran establecidos en la Constitución Local, así lo hubiera señalado en la fracción IV del artículo 116 constitucional, que se refiere al contenido de las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral.

2) Que es el artículo 52 y no el 53 de la Constitución Política del Estado el que se ocupa, en principio, de señalar el número de diputados de mayoría relativa y de representación proporcional que conformarán la Legislatura del Estado de Q.R., el cual no fue objeto de reforma.

3) Que respecto de los argumentos del partido político promovente de esta acción, en el sentido de que los artículos 49 y segundo transitorio de la Constitución Política del Estado de Q.R. contravienen lo dispuesto en la Constitución Federal, porque no se precisó en el primer numeral que la renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se hará "conforme a las siguientes bases", se debe señalar que el cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, se da al establecer las bases en dicho numeral de la Constitución Local, aun cuando no se señale la frase "conforme a las siguientes bases".

4) Que la previsión de dos procesos electorales ordinarios como tiempo de duración del encargo como consejero electoral, de ninguna manera puede dar lugar a un vacío del Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Q.R., y que las especulaciones en torno a ello no encuentran sustento en probabilidades susceptibles de materializarse por el solo hecho de establecer la duración del cargo de los funcionarios en procesos electorales y no en años.

5) Que el argumento en el sentido de que la emisión y promulgación de las reformas a la Constitución Política del Estado de Q.R. se contraponen a los principios de representatividad, federalismo, equidad y supremacía constitucional contenidos en la Constitución de la República, son una reiteración de manera global de los anteriores conceptos de invalidez, por lo que al no advertirse nuevas argumentaciones se debe estar a sus razonamientos expuestos al respecto.

6) Que respecto de la acción de inconstitucionalidad 19/2002, el procurador general sólo cuestiona la validez constitucional del primer párrafo del artículo 53 de la Constitución del Estado de Q.R., por lo que al no haberse vertido conceptos de invalidez sobre el segundo de los párrafos, procede sobreseer en cuanto al último de los mencionados.

7) Que el precepto mencionado, en cuanto establece la facultad del Congreso de ratificar la demarcación geográfica de los distritos uninominales que haga el instituto electoral, no transgrede ningún principio establecido por el artículo 116, fracción IV, de la Constitución Federal, y el precedente relativo al Estado de C. que cita esa representación social, no es igual al caso sometido aquí a juicio constitucional.

8) Que en el caso del Estado de C., los artículos declarados inválidos del Código Electoral de esa entidad federativa lo fueron así, porque entraban en franca contraposición con su propia Constitución Local, en concreto con su artículo 24, el cual retiraba de manera tajante toda facultad del órgano electoral de participar en los trabajos de distritación, llegaba al extremo de establecer el número de las secciones electorales que comprenderían cada uno de los distritos; y, en el caso, las tareas de geografía electoral siguen quedando de manera integral a cargo del instituto electoral, el Poder Legislativo sólo participa en su ratificación de manera calificada.

OCTAVO. El gobernador del Estado de Q.R., al rendir su informe, manifestó:

1) Que respecto de la acción de inconstitucionalidad 18/2002 y en relación con los artículos 53 y 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R., la dirigente del Partido de la Revolución Democrática no cuestiona lo que se legisló, sino lo que a su juicio se dejó de legislar; y, por otra parte, no cuestiona el proceso legislativo en cuanto a las propuestas de lo que a su juicio se debía legislar, por lo que atento lo dispuesto por la fracción III del artículo 20 y 71 de la ley reglamentaria del artículo 105 constitucional, se solicita el sobreseimiento respecto de los artículos 53 y 54 mencionados.

2) Que en el primer concepto de invalidez, a juicio del accionante, el nuevo texto del artículo 53 de la Constitución del Estado de Q.R. es inconstitucional, porque no estableció que la demarcación de los quince distritos electorales uninominales de esta entidad federativa será la que resulte de dividir la población total del Estado entre los distritos señalados a semejanza del texto del artículo 53 de la Constitución Federal, pero la misma promovente reconoce que el artículo 116 de la Constitución Federal, no hace expresa la obligación de hacer tal señalamiento en las Constituciones Locales.

3) Que en el segundo concepto de invalidez el promovente de la acción refuta de inconstitucional el artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R., porque no se establece en él un límite del ocho por ciento a la sobrerrepresentación en el Congreso, a lo que cabe argumentar que ese límite establecido por el artículo 54 de la Constitución Federal no obliga a las entidades federativas, pues ese porcentaje es en función del número de quinientos diputados que conforman la Cámara federal y no sería proporcional en el caso de la Legislatura de Q.R. que se integra por veinticinco, con independencia del número de electores nacionales y el número de los locales, donde el valor de cada curul tiene un porcentaje diferente.

Que el hecho de que no haya sido contemplado en el artículo 54 de la Constitución Local un porcentaje de sobrerrepresentación no cancela la posibilidad de que tal circunstancia pueda preverse en la legislación secundaria, sin que de esta manera se deje de cumplir con lo dispuesto por la tesis P./J. 69/98 de este Alto Tribunal, en congruencia con lo dispuesto por el último párrafo de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

4) Que en el tercer concepto de invalidez el promovente de la acción afirma que el artículo 49 impugnado es inconstitucional, porque no se señaló la frase "conforme a las siguientes bases", cuando en su segundo párrafo se refiere a que los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las leyes correspondientes, a lo que debe señalarse que el propio partido político promovente acepta en su demanda que aun cuando no se dice, se puede inferir que las bases quedan plenamente establecidas en dicho artículo.

5) Que el señalar el tiempo de duración del cargo de los consejeros electorales del Consejo General del Instituto Electoral del Estado en dos periodos ordinarios, no puede dar lugar a un vacío de ese órgano de gobierno en la preparación y desarrollo de las elecciones, y es más factible que esa hipotética circunstancia pudiera ocasionarse en el infinito del tiempo si la duración del cargo se señalara en años, ya que en alguna ocasión obligaría a la renovación de consejeros del instituto electoral durante un proceso electoral, por lo que no se advierte la forma en que el nombramiento de los consejeros electorales del Instituto Estatal Electoral vulnere los principios de independencia y objetividad previstos en la fracción IV del artículo 116 constitucional.

6) Que respecto de la acción de inconstitucionalidad 19/2002, el procurador general de la República se limita a expresar conceptos de invalidez únicamente en relación con el primer párrafo del artículo 53 de la Constitución Local, no así por lo que corresponde a su segundo párrafo, por lo que procede sobreseer respecto a este último.

7) Que la representación social federal apoya su razonamiento de inconstitucionalidad en el precedente contenido en la acción de inconstitucionalidad 12/99 del Estado de C., donde se declara la invalidez de varios artículos del Código Electoral del Estado en razón de que contravienen preceptos de la Constitución Federal y de la Constitución Local de esa entidad federativa, pero entre ese caso y el de Q.R. existen significativas diferencias; además de que no se vulnera la autonomía del órgano electoral, ni se le menoscaban sus facultades en materia de geografía electoral, sólo se someten a la consideración calificada del Congreso.

NOVENO. La S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación presentó su opinión en los términos siguientes:

1) Que el número de habitantes de un distrito no corresponde al número de electores del mismo, puesto que esta última calidad la tienen, de conformidad con lo dispuesto en la fracción II del artículo 35 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los habitantes de los distritos que teniendo la calidad de ciudadanos mexicanos cumplan con los demás requisitos que establezca la ley.

2) Que en la tesis de jurisprudencia de este Alto Tribunal número P./J. 2/2002, publicada en el Tomo XV del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, febrero de dos mil dos, página quinientos noventa y uno, bajo el rubro: "DISTRITOS ELECTORALES UNINOMINALES EN LOS ESTADOS. PARA EFECTOS DE SU DEMARCACIÓN DEBE ATENDERSE AL CRITERIO POBLACIONAL QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.", se sostiene que lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos sólo tiene aplicación para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y no así para las entidades federativas, cuya reglamentación está prevista expresamente en la fracción II del artículo 116 del mismo Ordenamiento Fundamental, en el que, para efectos de la división de los distritos electorales, se establece únicamente el criterio poblacional.

3) Que este Alto Tribunal ha sostenido que uno de los propósitos de la distribución territorial de los electores es el referido a la necesidad de que el valor del voto de cada ciudadano sea idéntico; que los problemas técnicos que se plantean en los lugares de gran población y territorio con motivo de la organización de las elecciones, obliga a buscar mecanismos de distribución con el propósito de vincular una parte de la población ciudadana asentada en una porción del territorio con un cierto número de representantes a elegir, de tal modo que cada curul represente, en la medida de lo posible, la misma cantidad de habitantes, de tal forma que se logre que cada voto emitido tenga el mismo valor, lo que constituye una forma de concretar el principio democrático de la igualdad del voto, y que la distribución de los distritos electorales uninominales debe hacerse, necesariamente, atendiendo a la densidad poblacional y no a otros criterios, pues sólo así se da congruencia al principio de proporcionalidad previsto en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal.

4) Que la circunstancia de que entre las bases señaladas en el artículo 53 de la Constitución del Estado de Q.R., para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales, no se haya incluido expresamente la relativa a que tales distritos deben contar con un número idéntico de habitantes, no convierte tal precepto constitucional local en contraventor de precepto alguno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque entre las bases expresamente señaladas en el mencionado precepto constitucional local está la relativa a la densidad de población, lo que implica que en las poblaciones con alta densidad las demarcaciones territoriales serán de menor extensión geográfica.

5) Que respecto de la literalidad del texto reformado del artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R., no se advierte que el Poder Revisor de esa Constitución haya señalado como criterio para establecer las demarcaciones territoriales el consistente en que los Municipios deban contar con un mínimo de distritos electorales, razón por la cual el motivo de invalidez, en la parte que se analiza, deviene inatendible.

6) Que en cuanto al argumento del accionante en el sentido de que por mandato del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las normas orgánicas fundamentales para la conformación de la ley local deben contemplarse únicamente en la Constitución Política del Estado, se cumple en el caso, porque del artículo 53 de la Constitución Local se advierte que tal exigencia se encuentra prevista en tal precepto, cuando dispone que para establecer la demarcación territorial de los distritos electorales debe atenderse a la densidad de población.

7) Que respecto de la acción de inconstitucionalidad 19/2002, promovida en contra de la reforma al artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R., al estimarse que veda la facultad que corresponde al Instituto Electoral del Estado para determinar de manera definitiva la demarcación geográfica de los distritos electorales de la entidad, toda vez que en la nueva disposición se señala que el instituto propondrá al Poder Legislativo del Estado la demarcación correspondiente en distritos electorales, tal como lo aduce el accionante, conforme con la tesis de jurisprudencia emitida por este Alto Tribunal con el número P./J. 30/2000, publicada en el Tomo XI del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, junio de dos mil, página trescientos cuarenta, bajo el rubro: "INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE CAMPECHE. LOS ARTÍCULOS 9o. BIS, PUNTO 2, 11 BIS, PUNTO 1, Y 54, PUNTO 1, INCISO J), DEL CÓDIGO ELECTORAL ESTATAL, TRANSGREDEN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, INCISOS B) Y C), CONSTITUCIONALES, AL SUPRIMIR LAS FACULTADES DE AQUEL ORGANISMO PARA ENCARGARSE DE LA GEOGRAFÍA ELECTORAL DE LA ENTIDAD.", la aprobación de la demarcación territorial de los distritos electorales corresponde, por su naturaleza, al órgano electoral encargado de organizar las elecciones, por lo que en la medida que la aprobación definitiva de esa demarcación queda sujeta, en última instancia, a la decisión del Congreso del Estado, se hace nugatoria la referida facultad, ya que el órgano legislativo asume una atribución que no le corresponde y, por ende, el precepto tildado de invalidez contraviene la Constitución Federal.

8) Que respecto del segundo concepto de invalidez en el que se señala que es inconstitucional la reforma al artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R., en razón de que al fijar las bases de la elección de los diputados conforme al principio de representación proporcional omite establecer límite alguno a la sobrerrepresentación, este Alto Tribunal ya se pronunció al respecto en la tesis de jurisprudencia P./J. 69/98, publicada en el Tomo VIII del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, noviembre de mil novecientos noventa y ocho, página ciento ochenta y nueve, con el rubro: "MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL.", en la que establecen las bases generales que deben observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el principio de proporcionalidad electoral, entre las que se incluye la relativa al señalamiento de un límite a la sobrerrepresentación.

9) Que en el tercer concepto de invalidez el accionante aduce que de acuerdo con la reforma al artículo 49 tildado de inconstitucional, los consejeros electorales del Instituto Electoral de Q.R. durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios y podrán ser ratificados de manera individual hasta por un proceso electoral ordinario más, y que si se toma en consideración que un proceso electoral ordinario termina hasta que éste adquiere definitividad, el instituto electoral quedaría acéfalo desde ese momento hasta en tanto no se inicie otro proceso ordinario; sin embargo, pierde de vista que la duración del encargo de los consejeros electorales es por dos procesos ordinarios, pero en ningún momento se establece que su nombramiento debe coincidir precisamente con el inicio del mismo, por lo que si al término del segundo proceso electoral ordinario para el que fueron electos los consejeros electorales del Instituto Estatal Electoral, éstos no son ratificados en lo individual para otro proceso ordinario por las dos terceras partes del Congreso del Estado, serán nombrados desde ese momento las personas que deberán sustituir a dichos funcionarios y continuar con las actividades atinentes a dicho órgano, lo que redunda en la naturaleza de permanente que le concede la propia Constitución con la reforma actual.

10) Que del artículo 49, fracción II, impugnado, se desprende que el nombramiento de los consejeros electorales aun cuando coincida con el inicio del proceso electoral para la elección de gobernador o que tal nombramiento se lo deberán a los órganos locales de gobierno, particularmente a la Legislatura del Estado, no es suficiente para determinar que los nuevos funcionarios tendrán compromisos orgánicos y legales con los que los postularon y que por determinación de la propia norma se garantiza que la conformación de dicho instituto sea una tarea conjunta de corresponsabilidad entre el Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos, lo que tiende a lograr que sean elegidos a ocupar tales cargos electorales ciudadanos sometidos a escrutinio público.

11) Que conforme al inciso c) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las autoridades en materia electoral deben gozar de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, lo que les permite emitir sus decisiones con plena imparcialidad y en estricto apego a la normatividad aplicable al caso, sin tener que acatar o someterse a indicaciones, instrucciones, sugerencias o insinuaciones provenientes, ya sea de sus superiores jerárquicos, de otros Poderes del Estado o, incluso, de personas con las que guardan alguna relación afectiva, ya sea política, social o cultural; garantía que se ve reforzada por el hecho de que, tratándose de autoridades electorales locales, sus actuaciones están sujetas, en última instancia, a revisión por parte del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, en términos de lo que establece la fracción IV del artículo 99 de la Constitución Federal, por lo que prejuzgar como lo hace la inconforme, sobre la posible actuación parcial de las autoridades electorales locales del Estado de Q.R., como lo es el instituto electoral, resulta inaceptable para efectos de determinar la inconstitucionalidad de la norma.

12) Que como el numeral 49, en su fracción II, párrafo noveno, lo establece, la actuación de los citados servidores públicos queda también sujeta al régimen de responsabilidades públicas previsto por la Norma Suprema Estatal para los servidores públicos del Estado; por tanto, si el inconforme detectara un proceder como el que ahora expone, no sólo contaría con los mecanismos necesarios para enderezar las desviaciones del proceso electoral en sí, sino también con medios impugnativos para proceder contra los responsables.

DÉCIMO. Recibidos los informes de las autoridades demandadas, la opinión de la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, así como los alegatos de las partes, y encontrándose debidamente instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, incisos c) y f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, toda vez que se plantea la posible contradicción entre diversos preceptos de la Constitución Política del Estado de Q.R. y la Constitución Federal.

SEGUNDO. Por razón de orden, en primer lugar, se debe analizar si las demandas de acción de inconstitucionalidad acumuladas fueron presentadas oportunamente.

El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal dispone:

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

"En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles."

Conforme a este artículo, el cómputo respectivo debe hacerse a partir del día siguiente al en que se publicó el decreto que contiene las normas que se impugnan, considerando, en materia electoral, todos los días como hábiles.

El decreto de referencia, por el que se reforman, adicionan y derogan diversos artículos de la Constitución Política del Estado de Q.R., se publicó en el Periódico Oficial de esa entidad el diecisiete de julio de dos mil dos; por tanto, el plazo de treinta días naturales para ejercitar esta vía inició el jueves dieciocho de julio de dos mil dos y venció el viernes dieciséis de agosto del mismo año.

En el caso, las demandas del partido político de la Revolución Democrática y del procurador general de la República se presentaron en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el quince de agosto de dos mil dos (reverso de las fojas dos y setenta de este expediente), esto es, el penúltimo día del plazo, por lo que fueron presentadas oportunamente.

TERCERO. A continuación se procede a analizar la legitimación de los promoventes.

Los artículos 105, fracción II, incisos c) y f), de la Constitución Federal, y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria disponen:

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

"...

"c) El procurador general de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano;

"...

"f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Federal Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro estatal, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por el órgano legislativo del Estado que les otorgó el registro."

"Artículo 62. ...

"En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento."

Por otra parte, del inciso f) del artículo 105 constitucional transcrito, se advierte que los partidos políticos podrán ejercer la acción de inconstitucionalidad, para lo cual deben satisfacer los siguientes extremos:

a) Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.

b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia (nacional o local, según sea el caso).

c) Que quien suscribe a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.

En el caso, el Partido de la Revolución Democrática es un partido político nacional con registro ante el Instituto Federal Electoral, según copia certificada expedida por el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, visible a fojas ciento cinco. Asimismo, a fojas ciento cuatro obra la copia certificada por el secretario ejecutivo mencionado, en la que consta que R.R.B., quien suscribe la demanda, es la presidenta del comité ejecutivo nacional de ese partido político.

El artículo 9o., numeral nueve, letras a y e, de los estatutos del indicado partido, que se refieren a su organización (fojas ciento seis a ciento cuarenta y ocho de este expediente), señala:

"Artículo 9o. El consejo nacional, el comité ejecutivo nacional y la comisión política consultiva nacional.

"...

"9. La presidencia nacional del partido tiene las siguientes funciones:

"a. Presidir el comité ejecutivo nacional y la comisión política consultiva nacional;

"...

"e. Representar legalmente al partido y designar apoderados de tal representación."

El precepto transcrito prevé que la presidenta nacional del Partido de la Revolución Democrática preside el comité ejecutivo nacional y que cuenta con facultades para representar a ese partido.

De lo anterior se desprende que la acción de inconstitucionalidad promovida por el Partido de la Revolución Democrática fue hecha valer por parte legitimada para ello, toda vez que se trata de un partido político con registro acreditado ante las autoridades electorales correspondientes, y la demanda presentada a su nombre fue suscrita por la presidenta del comité ejecutivo nacional del partido promovente, quien cuenta con facultades para tal efecto en términos de sus estatutos.

Por otra parte, de conformidad con los artículos transcritos, el procurador general de la República puede promover la acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano.

Lo anterior encuentra apoyo en la tesis jurisprudencial número P./J. 98/2001, publicada a página ochocientos veintitrés, Tomo XIV, septiembre de dos mil uno, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna."

En el caso, M.R.M. de la Concha, con el carácter de procurador general de la República, personalidad que acredita con la documental que obra agregada a fojas setenta y uno de este expediente, plantea la acción de inconstitucionalidad en contra del artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R., expedida por el Congreso Local y publicada en el Periódico Oficial del Estado el diecisiete de julio de dos mil dos; por lo anterior, se concluye que la acción de inconstitucionalidad se promovió por parte legitimada para ello.

CUARTO. Previamente al examen de los conceptos de invalidez que se hacen valer, se procede al análisis de las causales de improcedencia o sobreseimiento que plantean las partes.

El Congreso del Estado de Q.R. señala que en la acción de inconstitucionalidad 19/2002, el procurador general sólo cuestiona la validez constitucional del primer párrafo del artículo 53 de la Constitución del Estado de Q.R., por lo que al no haberse vertido conceptos de invalidez sobre el segundo de los párrafos, procede sobreseer al respecto.

El Congreso y el gobernador del Estado de Q.R. manifiestan que respecto de la acción de inconstitucionalidad 18/2002, y en relación con los artículos 53 y 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R., la dirigente del Partido de la Revolución Democrática no cuestiona lo que se legisló, sino lo que a su juicio se dejó de legislar; y, por otra parte, no cuestiona el procedimiento legislativo en cuanto a las propuestas que a su juicio se debió de legislar, por lo que, atento lo dispuesto por los artículos 20, fracción III y 71 de la ley reglamentaria del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se debe sobreseer respecto de los artículos 53 y 54 mencionados.

Procede desestimar los motivos de sobreseimiento expuestos, en virtud de que, en principio, este Tribunal Pleno ha sostenido que para el estudio de los conceptos de invalidez basta con que en la demanda de acción de inconstitucionalidad se exprese en forma clara la contravención de la norma que se impugna con la Constitución Federal, ya sea en su parte dogmática u orgánica; por lo que si de la demanda que da origen a la presente acción se advierten argumentos relativos a esa contravención, es inconcuso que se satisface tal requisito, sin perjuicio de que al realizar el análisis de dichos planteamientos, éstos pudieran considerarse infundados.

Apoya lo anterior la jurisprudencia P./J. 93/2000, sustentada por este Tribunal Pleno, visible en la página trescientos noventa y nueve del Tomo XII, septiembre de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA QUE SE ESTUDIEN LOS CONCEPTOS DE INVALIDEZ, BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE LA CONTRAVENCIÓN DE LA NORMA QUE SE IMPUGNA CON CUALQUIER PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. De la lectura integral de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no se desprende que exija como requisito esencial e imprescindible para demostrar la inconstitucionalidad de la norma general que se impugne, que la expresión de los conceptos de invalidez se haga como un verdadero silogismo. Ello es así porque, conforme al citado precepto, para que se proceda a su estudio será suficiente con que en el escrito de demanda respectivo se exprese con claridad la contravención de la norma combatida con cualquier precepto de la Constitución Federal, sin perjuicio de que hecho el análisis de los conceptos de invalidez expuestos, éstos deban desestimarse."

Asimismo, deben desestimarse los motivos de sobreseimiento aducidos, puesto que, para determinar si el procurador general sólo cuestiona la validez constitucional del primer párrafo del artículo 53 de la Constitución del Estado de Q.R., si la dirigente del Partido de la Revolución Democrática cuestiona o no lo que se legisló a través de los preceptos impugnados, o si se cuestiona o no el procedimiento legislativo de las propuestas de lo que, a su juicio, se debió legislar, es necesario el análisis del fondo del asunto, por lo que tales cuestiones no pueden dar motivo al sobreseimiento del juicio.

Sirve de apoyo a lo anterior, por analogía, el criterio sustentado por este Tribunal Pleno en la tesis de jurisprudencia P./J. 92/99, visible en la página setecientos diez, Tomo X, septiembre de mil novecientos noventa y nueve, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que a la letra dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE. En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

Toda vez que las partes no hacen valer ninguno otro motivo de improcedencia o de sobreseimiento distinto a los analizados, ni este Alto Tribunal advierte que exista alguno diverso, se procede al estudio del fondo del asunto.

QUINTO. Debe aclararse que el artículo 105, fracción II, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Federal establece que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución es la acción de inconstitucionalidad, y en el título III de la ley reglamentaria de ese precepto constitucional prevé el procedimiento específico para tales acciones, del que son de destacarse, por un lado, el establecimiento de plazos más breves para la sustanciación del procedimiento y, por otro, la fijación de un plazo de cinco días siguientes a aquel en que se haya agotado el procedimiento para que el proyecto de sentencia se someta al Tribunal Pleno, así como del plazo de cinco días a partir de que el Ministro instructor haya presentado su proyecto para que se dicte el fallo.

De la interpretación armónica del precepto constitucional referido y de la ley reglamentaria de la materia, se advierte que el objetivo del establecimiento de un procedimiento breve tratándose de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, lo es el que, por razones de seguridad jurídica, quede establecido cuáles serán las normas aplicables en un determinado proceso electoral.

Conforme a lo anterior, las disposiciones específicas que la ley reglamentaria de la materia prevé para las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, en lo referente al establecimiento de plazos breves en la sustanciación del procedimiento relativo, así como para la presentación del proyecto de resolución al Tribunal Pleno de la Suprema Corte y el dictado del fallo correspondiente, tienen aplicación en aquellos asuntos que deban resolverse dentro del plazo de noventa días anteriores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse las normas impugnadas, ya que es ésta la justificación para que este Alto Tribunal deba resolver la acción de inconstitucionalidad antes de que se inicie el proceso electoral relativo.

En el caso, la norma impugnada es de naturaleza electoral según se ha precisado; sin embargo, no se encuentra en el supuesto que se ha referido, pues no se trata de una acción de inconstitucionalidad que deba resolverse dentro de los noventa días anteriores al inicio de un proceso electoral específico en que vaya a aplicarse la norma impugnada, según se desprende del informe rendido por la consejera presidenta del Consejo General del Consejo Estatal Electoral de Q.R., en el cual se asienta que el próximo proceso electoral en dicha entidad debe comenzar el diez de octubre de dos mil cuatro (fojas ciento cuarenta y nueve de este expediente).

Sirve de apoyo a la anterior consideración la tesis P./J. 6/2002, consultable en la página cuatrocientos diecinueve, Tomo XV, febrero de dos mil dos, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. LOS PLAZOS BREVES PREVISTOS PARA LA SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO RIGEN EN AQUELLOS ASUNTOS QUE DEBAN RESOLVERSE DENTRO DE LOS NOVENTA DÍAS ANTERIORES AL INICIO DEL PROCESO ELECTORAL EN QUE VAYAN A APLICARSE LAS NORMAS IMPUGNADAS. El artículo 105, fracción II, inciso f), tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la Constitución Federal es la ahí prevista y que dichas leyes, tanto federales como locales, deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que deban regir y durante éste no podrá haber modificaciones legales fundamentales. Asimismo, el legislador ordinario, en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispuso un procedimiento específico para las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, del que destaca el establecimiento de plazos más breves para la sustanciación del procedimiento, la fijación de un plazo de cinco días siguientes a aquel en que se haya agotado el procedimiento para que el proyecto de sentencia se someta al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como del plazo de cinco días a partir de que el Ministro instructor haya presentado su proyecto para que se dicte el fallo. Ahora bien, de la interpretación armónica de la Norma Suprema y de la secundaria, se advierte que el objetivo del establecimiento de un procedimiento breve cuando se trata de las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, consiste en que quede establecido cuáles serán las normas aplicables en un determinado proceso electoral, de manera que las disposiciones específicas que la ley reglamentaria de la materia prevé para las acciones de inconstitucionalidad en materia electoral, en lo referente al establecimiento de dichos plazos, tienen que observarse en aquellos asuntos que deban resolverse dentro de los noventa días anteriores al inicio del proceso electoral en que vayan a aplicarse las normas impugnadas, lo que justifica que este Alto Tribunal deba resolver la acción de inconstitucionalidad antes de que inicie el proceso electoral relativo."

SEXTO. El partido político promovente, en el primer concepto de invalidez aduce, esencialmente, que de conformidad con los artículos 53 y 116, segundo párrafo y fracción II, de la Constitución Federal, el establecimiento de un número idéntico de habitantes por distrito uninominal es un elemento integral del sistema de elección de diputados de mayoría relativa en el régimen constitucional mexicano; que la garantía de un mínimo de distritos uninominales por Estado es un elemento integrante del sistema de mayoría relativa pertinente exclusivamente en la conformación de la representación nacional; que las bases generales que establecen los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, derivados de los artículos 52, 53, 54 y 116 de la Constitución Federal, dentro de los cuales se incluye el de dar a cada elector el mismo peso en la definición de los diputados a elegirse por el principio de mayoría relativa, son de orden constitucional local y, por tanto, deben expresarse precisamente en la Constitución Política del Estado; y concluye señalando que en razón de lo expuesto el artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R. es inconstitucional, porque al fijar las bases para establecer la demarcación territorial de los distritos uninominales omite disponer que éstos deberán incluir, en principio, a un número igual de electores.

A efecto de resolver las cuestiones planteadas, resulta necesario señalar que los artículos 52, 53, 54 y 116, segundo párrafo y fracción II, de la Constitución Federal disponen:

"Artículo 52. La Cámara de Diputados estará integrada por 300 diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de distritos electorales uninominales, y 200 diputados que serán electos según el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales, votadas en circunscripciones plurinominales."

"Artículo 53. La demarcación territorial de los trescientos distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados. La distribución de los distritos electorales uninominales entre las entidades federativas se hará teniendo en cuenta el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría.

"Para la elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de listas regionales, se constituirán cinco circunscripciones electorales plurinominales en el país. La ley determinará la forma de establecer la demarcación territorial de estas circunscripciones."

"Artículo 54. La elección de los 200 diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales, se sujetará a las siguientes bases y a lo que disponga la ley:

"I. Un partido político, para obtener el registro de sus listas regionales, deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en por lo menos doscientos distritos uninominales;

"II. Todo partido político que alcance por lo menos el dos por ciento del total de la votación emitida para las listas regionales de las circunscripciones plurinominales, tendrá derecho a que le sean atribuidos diputados según el principio de representación proporcional;

"III. Al partido político que cumpla con las dos bases anteriores, independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido sus candidatos, le serán asignados por el principio de representación proporcional, de acuerdo con su votación nacional emitida, el número de diputados de su lista regional que le corresponda en cada circunscripción plurinominal. En la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes.

"IV. Ningún partido político podrá contar con más de 300 diputados por ambos principios.

"V. En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje del total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida. Esta base no se aplicará al partido político que, por sus triunfos en distritos uninominales, obtenga un porcentaje de curules del total de la Cámara, superior a la suma del porcentaje de su votación nacional emitida más el ocho por ciento; y

"VI. En los términos de lo establecido en las fracciones III, IV y V anteriores, las diputaciones de representación proporcional que resten después de asignar las que correspondan al partido político que se halle en los supuestos de las fracciones IV o V, se adjudicarán a los demás partidos políticos con derecho a ello en cada una de las circunscripciones plurinominales, en proporción directa con las respectivas votaciones nacionales efectivas de estos últimos. La ley desarrollará las reglas y fórmulas para estos efectos."

"Artículo 116. ...

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"II. El número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno; pero, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a 400 mil habitantes; de nueve, en aquellos cuya población exceda de este número y no llegue a 800 mil habitantes, y de 11 en los Estados cuya población sea superior a esta última cifra.

"Los diputados a las Legislaturas de los Estados no podrán ser reelectos para el periodo inmediato. Los diputados suplentes podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de propietario, siempre que no hubieren estado en ejercicio, pero los diputados propietarios no podrán ser electos para el periodo inmediato con el carácter de suplentes.

"Las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes."

El artículo 52 transcrito, establece la forma y términos en que habrá de integrarse la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, destacándose que los diputados serán electos según los principios de mayoría relativa y representación proporcional, mediante el sistema de listas regionales.

Por su parte, el artículo 53 reproducido, en lo que a este asunto interesa, prevé las bases para establecer la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales del país, así como de las circunscripciones electorales plurinominales; y destaca, entre otras cuestiones, que la primera resultará de dividir la población del país entre los distritos electorales, y que la distribución de éstos se hará teniendo en cuenta el último censo general de población.

El artículo 54 transcrito, establece las bases para la elección de los diputados según el principio de representación proporcional y el sistema de asignación por listas regionales.

Asimismo, el artículo 116, segundo párrafo y fracción II transcrito, prevé que los Poderes de los Estados se organizarán conforme a su Constitución; que el número de representantes en las Legislaturas de los Estados será proporcional al de habitantes de cada uno, y que, en todo caso, no podrá ser menor de siete diputados en los Estados cuya población no llegue a cuatrocientos mil habitantes; de nueve en los que exceda de este número y no llegue a ochocientos mil habitantes, y de once en los que sea superior a esta última cifra, y precisa que las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, en los términos que señalen sus leyes.

Este Alto Tribunal ha sostenido que el artículo 53 de la Constitución Federal establece un sistema que acoge tanto un principio poblacional como geográfico para la división territorial de los distritos electorales; disposición que de conformidad con el sistema normativo que prevé la propia Constitución Federal, sólo tiene aplicación en el ámbito federal, es decir, para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y no así para las entidades federativas, cuya reglamentación está prevista expresamente en el artículo 116, fracción II, constitucional, el cual, para efectos de la división de los distritos electorales uninominales, establece únicamente el criterio poblacional.

Sirve de apoyo a la anterior consideración la tesis jurisprudencial número P./J. 2/2002, publicada a página quinientos noventa y uno, Tomo XV, febrero de dos mil dos, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"DISTRITOS ELECTORALES UNINOMINALES EN LOS ESTADOS, PARA EFECTOS DE SU DEMARCACIÓN DEBE ATENDERSE AL CRITERIO POBLACIONAL QUE PREVÉ EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. El artículo 53 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la demarcación de los trescientos distritos electorales uninominales será la que resulte de dividir la población total del país entre los distritos señalados y que la distribución de éstos entre las entidades federativas se hará con base en el último censo general de población, sin que en ningún caso la representación de un Estado pueda ser menor de dos diputados de mayoría, esto es, dicho precepto acoge tanto un principio poblacional, como uno geográfico, para la división territorial de los distritos electorales; sin embargo, conforme al sistema normativo que prevé la propia Constitución Federal, se concluye que la citada disposición sólo tiene aplicación en el ámbito federal, es decir, para la integración de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión y no así para las entidades federativas, cuya reglamentación está prevista expresamente en el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, que para efectos de la división de distritos electorales uninominales establece únicamente el criterio poblacional."

Por su parte, los artículos 52, 53 y 54 de la Constitución del Estado de Q.R. señalan:

"Artículo 52. La Legislatura del Estado de Q.R., se integra con quince diputados electos en igual número de distritos electorales según el principio de votación mayoritaria relativa y con diez diputados electos según el principio de representación proporcional. Los diputados serán electos cada tres años por sufragio universal, libre, secreto, directo, personal e intransferible de los ciudadanos quintanarroenses en ejercicio de sus derechos.

"Por cada diputado propietario se elegirá un suplente.

"Los diputados electos según el principio de votación mayoritaria relativa y los de representación proporcional, son representantes del pueblo quintanarroense, y tienen la misma calidad e igualdad de derechos y obligaciones.

"El organismo público previsto en el artículo 49 de esta Constitución, de acuerdo con lo que disponga la ley declarará la validez de las elecciones de diputados en cada uno de los distritos electorales y otorgará las constancias respectivas a las fórmulas de candidatos que hubiesen obtenido mayoría de votos.

"Asimismo, hará la declaración de validez y asignación de diputados según el principio de representación proporcional de conformidad con el artículo 54 de esta Constitución.

"Las determinaciones sobre la declaración de validez, el otorgamiento de las constancias y la asignación de diputados podrán ser impugnadas ante el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado. Los fallos del tribunal serán definitivos e inatacables. La ley establecerá los presupuestos, requisitos de procedencia y el trámite para este medio de impugnación."

"Artículo 53. Para la elección de los diputados según el principio de votación mayoritaria relativa, el Consejo General del Instituto General de Q.R. propondrá al Congreso del Estado la demarcación territorial correspondiente en distritos electorales, la cual deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la misma.

"La ley de la materia fijará los criterios que tomará en cuenta la autoridad competente para establecer la demarcación, atendiendo a la densidad de población, las condiciones geográficas y las circunstancias socioeconómicas prevalecientes en las distintas regiones de la entidad."

"Artículo 54. La elección de los diez diputados según el principio de representación proporcional, se sujetará a las bases siguientes y a lo que en particular disponga la ley de la materia:

"I. Para obtener el registro de sus listas de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional, el partido político que lo solicite deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en cuando menos ocho de los distritos electorales.

"II. Tendrá derecho a participar en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional, todo aquel partido que haya alcanzado por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación total emitida en el territorio del Estado, y

"III. Ningún partido político o coalición podrá tener más del sesenta por ciento de los integrantes de la legislatura por ambos principios, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional.

"La ley de la materia reglamentará las fórmulas electorales y los procedimientos que se observarán en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional. En todo caso, en la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes."

Los preceptos transcritos revelan, en la parte que a este asunto interesa, el establecimiento de los principios de mayoría relativa y de representación proporcional para la elección de diputados (estatales); y que la demarcación territorial correspondiente en distritos electorales deberá establecerse atendiendo a la densidad de población, las condiciones geográficas y las circunstancias socioeconómicas prevalecientes en las distintas regiones de la entidad.

De esta forma se concluye que si ninguno de los preceptos de la Constitución Federal en comento ordena que para la división de los distritos electorales uninominales deberá ser tomado en cuenta el número de electores, contrariamente a lo aducido por el partido político promovente, el hecho de que el artículo 53 de la Constitución Local impugnado no disponga que para la división de los distritos electorales uninominales deberá ser tomado en cuenta el número de electores, no transgrede lo dispuesto por los preceptos constitucionales citados y, por ende, resulta infundado el concepto de invalidez en estudio.

Cabe aclarar que si el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal no establece que para la división de distritos electorales uninominales deberá atenderse a la identidad en el número de electores de cada distrito, sino simplemente al criterio poblacional, debe entenderse que esto obedece a la circunstancia de que no es lo mismo el número de electores que la densidad poblacional, pues lo primero atiende a la persona física facultada por la ley para intervenir con su voto en la designación de los integrantes de los órganos públicos representativos, y el segundo, a una parte de la población asentada en una porción de territorio a la que vincula con un cierto número de representantes a elegir, de tal modo que cada curul represente en la medida de lo posible la misma cantidad de habitantes.

En otro aspecto, por lo que hace al argumento del partido político promovente en el sentido de que el artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R. es violatorio de lo dispuesto por los artículos 52, 53, 54 y 116 de la Constitución Federal, porque las bases generales que establecen los principios de mayoría relativa y representación proporcional son de orden constitucional local y, por tanto, se deben contener en la Constitución Local respectiva; se debe señalar que dichas bases generales de los principios de mayoría relativa y representación proporcional sí se contienen en la Constitución Local, lo que se advierte de sus artículos 52 y 54 que, en la parte que interesa, señalan: "La Legislatura del Estado de Q.R., se integra con quince diputados electos en igual número de distritos electorales según el principio de votación mayoritaria relativa, y con diez diputados electos según el principio de representación proporcional. ..." y "La elección de los diez diputados según el principio de representación proporcional, se sujetará a las bases siguientes y a lo que en particular disponga la ley de la materia. ..."; por tanto, el precepto impugnado en cuestión no resulta violatorio de las disposiciones constitucionales mencionadas.

SÉPTIMO. El partido político promovente, en el segundo concepto de invalidez aduce, esencialmente, que el artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R. contraviene lo dispuesto por el artículo 54 de la Constitución Federal, toda vez que este último establece el límite del 8% a la sobrerrepresentación de un partido político, al reasignar a los diputados no atribuidos a los demás partidos en forma proporcional, lo que constituye el margen superior de sobrerrepresentación que el Constituyente considera legítimo y un rango general de equidad en la integración del conjunto de la Cámara; que al asignar a cada partido diputados plurinominales, adicional e independientemente de sus triunfos de mayoría, incrementan la proporción de los integrantes de la Cámara, lo que produce la mencionada sobrerrepresentación; que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al establecer jurisprudencialmente las bases generales del principio de representación proporcional, señaló como base sexta: "Establecimiento de un límite a la sobre-representación"; y que por todo lo anterior es inconstitucional el artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R., que al fijar las bases para la elección de los diputados de representación proporcional omite establecer límite alguno a la sobrerrepresentación.

Cabe recordar que el artículo 54 de la Constitución del Estado de Q.R. dispone:

"Artículo 54. La elección de los diez diputados según el principio de representación proporcional, se sujetará a las bases siguientes y a lo que en particular disponga la ley de la materia.

"I. Para obtener el registro de sus listas de candidatos a diputados por el principio de representación proporcional, el partido político que lo solicite deberá acreditar que participa con candidatos a diputados por mayoría relativa en cuando menos ocho de los distritos electorales.

"II. Tendrá derecho a participar en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional, todo aquel partido que haya alcanzado por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación total emitida en el territorio del Estado, y

"III. Ningún partido político o coalición podrá tener más del sesenta por ciento de los integrantes de la legislatura por ambos principios, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional.

"La ley de la materia reglamentará las fórmulas electorales y los procedimientos que se observarán en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional. En todo caso, en la asignación se seguirá el orden que tuviesen los candidatos en las listas correspondientes."

El precepto anotado contiene las bases generales a las que se sujetará la elección de diputados según el principio de representación proporcional, y señala expresamente que para el registro de sus listas de candidatos, los partidos políticos deberán acreditar que participan con candidatos a diputados por mayoría relativa en cuando menos ocho de los distritos electorales; que tendrán derecho a participar en la asignación de diputados electos según el principio de representación proporcional, el partido que haya alcanzado por lo menos el dos punto cinco por ciento de la votación total emitida en el territorio del Estado y que ningún partido político o coalición podrá tener más del sesenta por ciento de los integrantes de la legislatura por ambos principios (mayoría relativa y representación proporcional); y por lo que se refiere a las fórmulas y procedimientos que se observarán para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, remite a la ley de la materia.

Cabe destacar que no obstante que sería jurídicamente correcto que las cuestiones inherentes a la mayoría relativa y representación proporcional se establecieran en las Constituciones Federal y Local, así como en las leyes que emitan las Legislaturas de los Estados; sin embargo, de no suceder así, sino que únicamente se establecieran en la ley local, no se rompe el orden jurídico constitucional porque, como argumentan el Congreso y el Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., de conformidad con el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, que señala que las Legislaturas de los Estados se integrarán con diputados elegidos según los principios de mayoría relativa y de representación proporcional "en los términos que señalen sus leyes", debe entenderse que deja abierta la posibilidad para que las cuestiones relacionadas con tales principios se desarrollen en la legislación secundaria, pues de considerarse en la forma que propone el partido promovente de esta acción de inconstitucionalidad, en los Estados no habría leyes electorales que detallaran todo aquello que es propio de la organización de los poderes y que finalmente debe estar de acuerdo con los lineamientos de la Constitución Federal.

Además, si el Constituyente Federal hubiera querido que todas las cuestiones relacionadas con los principios de mayoría relativa y representación proporcional estuvieran establecidos en la Constitución Local, así lo hubiera señalado en la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal, que se refiere al contenido de las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral.

De lo anotado se concluye que el hecho de que en el artículo 54 de la Constitución Local, al fijarse las bases para la elección de los diputados de representación proporcional, se omita establecer un porcentaje límite de representación, no cancela la posibilidad de que esa cuestión pueda preverse en la legislación secundaria, en congruencia con lo dispuesto por el último párrafo de la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal, sin que con lo anterior se deje de cumplir con lo dispuesto en la tesis jurisprudencial número P./J. 69/98, consultable en la página ciento ochenta y nueve, Tomo VIII, noviembre de mil novecientos noventa y ocho, Pleno, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"MATERIA ELECTORAL. BASES GENERALES DEL PRINCIPIO DE REPRESENTACIÓN PROPORCIONAL. La abundancia de criterios doctrinarios así como de modelos para desarrollar el principio de representación proporcional, ponen de manifiesto la dificultad para definir de manera precisa la forma en que las Legislaturas Locales deben desarrollarlo en sus leyes electorales; sin embargo, esa dificultad se allana si se atiende a la finalidad esencial del pluralismo que se persigue y a las disposiciones con las que el propio Poder Revisor de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha desarrollado dicho principio, para su aplicación en las elecciones federales. Las bases generales que tienen que observar las Legislaturas de los Estados para cumplir con el establecimiento del principio de proporcionalidad electoral en tratándose de diputados, derivadas del indicado precepto constitucional, son las siguientes: Primera. Condicionamiento del registro de la lista de candidatos plurinominales a que el partido participe con candidatos a diputados por mayoría relativa en el número de distritos uninominales que la ley señale. Segunda. Establecimiento de un mínimo porcentaje de la votación estatal para la asignación de diputados. Tercera. Asignación de diputados independiente y adicionalmente a las constancias de mayoría relativa que hubiesen obtenido los candidatos del partido de acuerdo con su votación. Cuarta. Precisión del orden de asignación de los candidatos que aparezcan en las listas correspondientes. Quinta. El tope máximo de diputados por ambos principios que puede alcanzar un partido, debe ser igual al número de distritos electorales. Sexta. Establecimiento de un límite a la sobre-representación. Séptima. Establecimiento de las reglas para la asignación de diputados conforme a los resultados de la votación."

En el caso, las fórmulas y procedimientos impuestos por el legislador local para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional se contienen en la ley secundaria, esto es, en el artículo 229 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Q.R., lo cual es permitido por la fracción II del artículo 116 de la Constitución Federal; sin embargo, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 6/98, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, declaró la inconstitucionalidad de las fracciones I y III del artículo 229 mencionado, la I en forma total y la III en la porción que establece: "... La votación del partido que obtuvo las dos terceras partes o más, de las constancias de mayoría relativa, así como ..."; por tanto, toda vez que a la fecha no ha existido reforma o modificación al precepto mencionado por parte del Congreso Estatal, las fórmulas y procedimientos contenidos en este numeral, impuestas por el legislador local para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, son existentes pero inválidos, por lo que si bien, de conformidad con el artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal, puede estimarse que las fórmulas y procedimientos para obtener los porcentajes para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional pueden preverse en la legislación secundaria, en el caso no se da tal hipótesis, ya que las fórmulas y procedimientos anotados se encuentran contenidos en el artículo 229 en comento, precepto que fue declarado inconstitucional y, por tanto, es existente pero inválido.

En estas circunstancias, al no existir en la Constitución Local ni en la ley secundaria las fórmulas y procedimientos que se observarán para la asignación de diputados por el principio de representación proporcional, no existe un límite a la sobrerrepresentación, por lo que el artículo 54 de la Constitución Local impugnado resulta inconstitucional, al violar lo dispuesto por el artículo 116, fracción II, último párrafo, de la Constitución Federal; sin embargo, es de hacerse notar que este vicio de omisión puede purgarse por vía de reforma a la Constitución o mediante previsiones expresas de la ley secundaria.

OCTAVO. El partido promovente, en el tercer concepto de invalidez aduce, esencialmente, que los artículos 49 y segundo transitorio, de la Constitución Política del Estado de Q.R. vulneran los principios de certeza, objetividad y legalidad en materia electoral garantizados por la fracción III del artículo 41 y la fracción IV, inciso b), del artículo 116, ambos de la Constitución Federal, por lo siguiente:

a) Que se omite señalar en el artículo 49 impugnado que las fracciones subsiguientes a los párrafos iniciales son bases para el desarrollo de las elecciones, y que si bien ese carácter se puede inferir del análisis del contenido de algunas fracciones, tal supresión genera imprecisión y resta sentido al significado general de las fracciones.

b) Que el artículo 49 de la Constitución Política Local, en su fracción II, establece que el Instituto Electoral de Q.R. será de carácter permanente y profesional en su desempeño y su órgano máximo de dirección será el consejo general, el cual se integrará con un consejero presidente y seis consejeros electorales; sin embargo, el mismo ordenamiento establece que el consejero presidente y los consejeros electorales durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios; por tanto, si este proceso electoral inicia pocos meses antes de la fecha de instalación de los órganos a elegir, resulta que entre la conclusión del segundo proceso ordinario y el siguiente transcurrirán algo más de dos años, durante los cuales, por mandato del artículo impugnado, nadie ocuparía los cargos del consejo general y, por ello, se dejará al instituto electoral sin un órgano central de dirección, lo que reñiría con su carácter permanente, e impediría el desarrollo de las tareas que legalmente tiene a su cargo en relación con el proceso electoral, y que deben realizarse en forma permanente.

c) Que con el nombramiento de los servidores públicos que conforman el órgano electoral por dos procesos electorales ordinarios, si al concluir el segundo de los procesos electorales ordinarios surgiera la necesidad de realizar algún proceso electoral extraordinario, el consejo general pudiera no encontrarse integrado, lo que redundaría en violación al principio de legalidad establecido por la fracción III del artículo 41 y por el inciso b) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución.

d) Que es un hecho que por disposición de la legislación local secundaria los procesos electorales de gobernador, diputados y Ayuntamientos son hoy temporalmente coincidentes, pero no existe impedimento constitucional alguno para que esta coincidencia pueda romperse, desarrollando los procesos selectivos de los distintos órganos en momentos diferentes, situación en la que el periodo del encargo de los consejeros resultaría incierto, contraviniendo el principio de certeza contenido en la fracción III del artículo 41 y por el inciso b) de la fracción IV del artículo 116, ambos de la Constitución Federal.

e) Que los artículos 49, fracción II y segundo transitorio impugnados, extinguen al Consejo Estatal Electoral, porque interrumpen el cargo de los consejeros del órgano extinto antes de concluir el plazo para el que fueron designados, y con ello se interrumpe el proceso de los tiempos de desempeño entre las funciones electorales y la administración pública, haciendo coincidir el inicio del desempeño del cargo de los consejeros del nuevo órgano electoral con el inicio del proceso para la elección del próximo gobernador del Estado; por tanto, quienes fueron designados como integrantes del nuevo órgano deberán su nombramiento a actores políticos que no sólo se encontrarán en los órganos locales de gobierno al momento de que los nuevos consejeros desempeñen sus tareas electorales, sino que por definición de los compromisos orgánicos y legales que hoy mantienen con los partidos políticos que los postularon, tendrán abiertos intereses electorales partidistas.

A efecto de resolver las cuestiones planteadas, resulta necesario señalar que los artículos 41, fracción III y 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal disponen:

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

"...

"III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

"El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El consejo general será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el consejo general, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos.

"El consejero presidente y los consejeros electorales del consejo general serán elegidos, sucesivamente, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, o en sus recesos por la Comisión Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios. Conforme al mismo procedimiento, se designarán ocho consejeros electorales suplentes, en orden de prelación. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes.

"El consejero presidente y los consejeros electorales durarán en su cargo siete años y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del consejo general y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados. La retribución que perciban el consejero presidente y los consejeros electorales será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"El secretario ejecutivo será nombrado por las dos terceras partes del consejo general a propuesta de su presidente.

"La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero presidente del consejo general, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los que estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en el título cuarto de esta Constitución.

"Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las Cámaras. Sólo habrá un consejero por cada grupo parlamentario no obstante su reconocimiento en ambas Cámaras del Congreso de la Unión.

"El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"...

"b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia."

De estos numerales destaca lo siguiente:

El artículo 41, fracción III, de la Constitución Federal, en lo que a este asunto interesa, prevé lo relativo a la organización de las elecciones federales a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, en cuyo ejercicio la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores, es decir, contiene reglas que forman parte de un sistema general de normas que rigen en materia electoral de carácter federal.

Por otra parte, el artículo 116, fracción IV, inciso b), constitucional, en general se refiere a la función de las autoridades electorales locales y a los principios en materia electoral que se deben garantizar en las leyes de los Estados (legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia), esto es, dicho numeral rige para el ámbito estatal, conforme al contenido de la disposición y de los presupuestos normativos que la integran, trazando lineamientos generales que única y exclusivamente regirán en ámbitos locales, como sucede en la fracción IV transcrita, que establece las bases y principios que deben atender las leyes de los Estados en materia electoral.

La fracción IV, incisos b) y c), del artículo 116 constitucional contempla las garantías que los Estados deben respetar en sus leyes en materia electoral, retomando diversos principios generales (certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad) que rigen el sistema federal, como los previstos en el artículo 41, fracción III, constitucional, tocante a la organización de las elecciones y a la función de las autoridades electorales.

Por su parte, el artículo 49 de la Constitución Política del Estado de Q.R. prevé:

"Artículo 49. El Supremo Poder del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las leyes correspondientes.

"La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en las que podrán participar los partidos políticos nacionales y estatales, por sí mismos o en coaliciones. La ley reglamentará estas participaciones.

"I. El sufragio constituye la expresión soberana de la voluntad popular. Los ciudadanos, los partidos políticos y las autoridades velarán por su respeto y cuidarán que los procesos electorales sean preparados, organizados, desarrollados, vigilados y calificados por órganos profesionales conforme a los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. La ley establecerá las sanciones por violaciones al sufragio.

"II. La preparación, organización, desarrollo y vigilancia de los procesos para las elecciones de gobernador, diputados a la Legislatura del Estado y Ayuntamientos, así como la instrumentación de las formas de participación ciudadana que señale la ley, son una función estatal que se realizará a través del organismo público denominado Instituto Electoral de Q.R., de cuya integración serán corresponsables el Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos en los términos que disponga esta Constitución y la ley. Este organismo será autoridad en la materia, tendrá personalidad jurídica y patrimonio propios, plena autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, con el carácter de permanente y profesional en su desempeño.

"El Instituto ElectoraI de Q.R., tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos, prerrogativas y fiscalización del financiamiento a las agrupaciones políticas estatales y partidos políticos, impresión de material y documentación electorales, preparación de la jornada electoral, cómputos, la calificación de las elecciones y entrega de las constancias de mayoría o asignación respectivas en los términos que señale la ley, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales.

"De igual forma, el Instituto Electoral de Q.R., podrá coadyuvar en la organización de las elecciones para elegir a los integrantes de las alcaldías, delegaciones y subdelegaciones municipales, en los términos que señale la ley de los Municipios.

"El Instituto Electoral de Q.R., contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos y técnicos. El consejo general será su órgano máximo de dirección y responsable de vigilar el cumplimiento de las disposiciones constitucionales y legales en materia electoral, así como de velar porque las actividades del instituto se guíen por los principios rectores de la función estatal electoral; se integrará por un consejero presidente y seis consejeros electorales con voz y voto, y concurrirán, con voz pero sin voto, un representante de cada partido político y un secretario general. Así mismo habrá cuatro consejeros electorales suplentes, en orden de prelación. La ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de sus órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Las disposiciones de la ley y del Estatuto del Servicio Profesional Electoral, que con base en ella apruebe el consejo general, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral.

"Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas, en los términos que señale la ley.

"El Tribunal Electoral de Q.R. tendrá personalidad jurídica y patrimonio propios, autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones y será la máxima autoridad jurisdiccional en la materia, y tendrá el carácter de permanente; tendrá competencia y organización para funcionar en pleno y sus sesiones serán públicas. Las resoluciones del tribunal serán emitidas con plenitud de jurisdicción en una sola instancia y sus fallos serán definitivos. Estará integrado por tres Magistrados numerarios, uno de los cuales fungirá como presidente, y durante los procesos electorales, además, por dos Magistrados supernumerarios que harán las veces de Jueces instructores.

"El consejero presidente y los consejeros electorales del Instituto Electoral de Q.R., así como el Magistrado presidente y los Magistrados del Tribunal Electoral de Q.R., serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura del Estado o de la Diputación Permanente, en los recesos de ésta, de entre las propuestas que formulen los grupos parlamentarios, en los términos que disponga la ley. El consejero presidente, los consejeros electorales y los Magistrados numerarios durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios, podrán ser ratificados de manera individual hasta por un proceso electoral ordinario más con la misma votación requerida para su nombramiento.

"El secretario general del Instituto Electoral de Q.R., será electo por las dos terceras partes del consejo general, a propuesta de su consejero presidente y durará en su encargo el tiempo que determine la ley.

"La ley establecerá los requisitos que deban reunir para la designación del consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario general del Instituto Electoral de Q.R., así como el Magistrado presidente y los Magistrados numerarios y supernumerarios del Tribunal Electoral de Q.R., los que estarán sujetos al régimen de responsabilidades públicas previsto por esta Constitución para los servidores públicos del Estado.

"Los funcionarios señalados en el párrafo que antecede, no podrán, durante su ejercicio, desempeñar ningún otro empleo, cargo o comisión oficial y sólo podrán recibir percepciones derivadas de actividades profesionales, regalías, derechos de autor o publicaciones siempre que no se afecte la independencia, imparcialidad y equidad que debe regir el ejercicio de su función; también podrán ejercer cargos no remunerados en asociaciones científicas, literarias o de beneficencia.

"La retribución que perciban el consejero presidente y los consejeros electorales, así como el Magistrado presidente y los Magistrados electorales numerarios y supernumerarios, será la prevista en el presupuesto de egresos del Instituto Electoral de Q.R. y del Tribunal Electoral de Q.R., respectivamente. Durante los intervalos entre los procesos electorales estarán obligados a realizar tareas de investigación y difusión acerca de temas electorales.

"El Instituto Electoral de Q.R. y el Tribunal Electoral de Q.R., presentarán sus respectivos presupuestos de egresos ante la instancia correspondiente para su inclusión en el presupuesto de egresos del Estado, del año que corresponda.

"III. Los partidos políticos son entidades de interés público que tienen como fin promover la vida democrática, contribuir a la integración de la representación popular y, como organizaciones de ciudadanos, hacer posible el acceso de éstos al poder público, de acuerdo con los programas, principios e ideas que postulan; su participación en los procesos electorales estará garantizada y determinada por la ley. Sólo los ciudadanos podrán afiliarse libre e individualmente a los partidos políticos. La ley reconocerá y regulará otras formas de organización política.

"La ley determinará los fines, derechos, prerrogativas, obligaciones y responsabilidades que con tal carácter les correspondan a los partidos políticos como entidades de interés público, así como las formas específicas de su intervención en los procesos electorales estatales.

"Los partidos políticos nacionales derivado de su participación en las elecciones locales gozarán de los mismos derechos y prerrogativas y tendrán las mismas obligaciones y responsabilidades dispuestos en la ley para los partidos políticos estatales.

"Los partidos políticos promoverán y garantizarán en los términos que señale la ley, la igualdad de oportunidades y la equidad entre mujeres y hombres en la vida política del Estado, a través de postulaciones a cargos de elección popular, tanto de mayoría relativa como de representación proporcional.

"En todo caso, será obligación de los partidos políticos postular candidatos de ambos géneros, cuidando que ninguno de éstos tenga una representación mayor al 70 por ciento. Quedan exceptuadas las candidaturas de mayoría relativa que sean resultado de un proceso de elección mediante voto directo.

"La ley garantizará que los partidos políticos cuenten de manera equitativa y gratuita con elementos para llevar a cabo sus actividades, por lo tanto, tendrán derecho al uso de los medios de comunicación social propiedad del Estado, de acuerdo a las formas, procedimientos y tiempos que establezca la misma. Además, la ley señalará las reglas a que se sujetará el financiamiento de los partidos políticos y sus campañas electorales.

"El financiamiento público para los partidos políticos se compondrá de las ministraciones destinadas al sostenimiento de sus actividades ordinarias permanentes y las tendientes a la obtención del voto durante los procesos electorales y se otorgará conforme a las siguientes bases:

"1. El financiamiento público ordinario para el sostenimiento de sus actividades permanentes, se fijará cada año por el Instituto Electoral de Q.R. al elaborar su presupuesto. El monto total se determinará multiplicando el cuarenta por ciento de un salario mínimo general vigente en el Estado, por el número de ciudadanos inscritos en el padrón electoral de la entidad, con corte al mes de octubre del año anterior. La cantidad que resulte se otorgará conforme a las siguientes disposiciones:

"a) El treinta por ciento del monto total del financiamiento público estatal se distribuirá en partes iguales, y

"b) El setenta por ciento restante se distribuirá según el porcentaje de la votación estatal que hubiese obtenido cada uno de los partidos políticos, en la elección de diputados inmediata anterior.

"2. El financiamiento público extraordinario para las actividades tendientes a la obtención del voto se otorgará al inicio de las campañas electorales y consistirá en una cantidad igual a la que corresponda por concepto de financiamiento ordinario.

"3. El financiamiento público ordinario y extraordinario, se otorgará entre los partidos que hubiesen obtenido al menos el dos punto cinco por ciento de la votación válida emitida en la elección de diputados inmediata anterior, salvo lo dispuesto en la base siguiente.

"4. Los partidos políticos nacionales y estatales que hubiesen obtenido su registro ante el Instituto Electoral de Q.R., con fecha posterior a la última elección, recibirán financiamiento público, otorgándose a cada uno de ellos, a partir del mes de enero del año siguiente al que hayan obtenido su registro, para el sostenimiento de sus actividades ordinarias, el dos por ciento del monto total que en forma igualitaria corresponda distribuir al conjunto de los partidos políticos, así como una cantidad igual adicional para gastos de campaña durante los procesos electorales.

"5. Se reintegrará hasta el setenta y cinco por ciento de los gastos anuales que eroguen los partidos políticos por concepto de actividades relativas a educación, capacitación, investigación socioeconómica y política, así como a tareas editoriales, con base en lo que disponga la ley.

"6. El financiamiento público prevalecerá sobre el privado; por lo tanto, las aportaciones que los partidos reciban de sus militantes y simpatizantes no podrán exceder del monto total de recursos que reciban por concepto de financiamiento público ordinario.

"La ley fijará los criterios para determinar los límites a las erogaciones de los partidos políticos en sus campañas electorales, así como los tiempos de éstas, además establecerá los montos máximos que tendrán las aportaciones pecuniarias de sus simpatizantes y los procedimientos para el control y vigilancia del origen y uso de todos los recursos con que cuenten; asimismo, señalará las sanciones que deban imponerse por incumplimiento de estas disposiciones.

"Los partidos políticos fijarán reglas claras que habrán de regir sus precampañas, así como determinar el tope máximo de gastos en las mismas.

"IV. Las agrupaciones políticas estatales son formas de asociación ciudadana que coadyuvarán al desarrollo de la vida democrática y de la cultura política; su constitución, financiamiento y funcionamiento quedarán regulados en la ley.

"V. La ley establecerá un sistema de medios de impugnación, para garantizar que los actos de los organismos electorales se ajusten invariablemente al principio de legalidad y a lo dispuesto por esta Constitución.

"Dicho sistema fijará los plazos convenientes para el desahogo de todas las instancias impugnativas, tomando en cuenta el principio de definitividad de las etapas de los procesos electorales. De las impugnaciones conocerán el Instituto Electoral de Q.R. y el Tribunal Electoral de Q.R.. En materia electoral la interposición de los medios de impugnación legales no producirán efectos suspensivos sobre la resolución o el acto impugnado.

"VI. La ley respectiva tipificará los delitos y determinará las faltas y responsabilidades en materia electoral, así como las sanciones que por ellos deban imponerse."

De lo transcrito se advierte, en la parte que a este asunto interesa, que la preparación, organización, desarrollo y vigilancia de los procesos para las elecciones de gobernador, diputados a la Legislatura del Estado y Ayuntamientos, así como la instrumentación de las formas de participación ciudadana que señala la ley, son una función estatal que se realizará a través del organismo público denominado Instituto Electoral de Q.R., el cual será autoridad en la materia, con el carácter de permanente y profesional en su desempeño, y tendrá a su cargo en forma integral y directa las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos, prerrogativas y fiscalización del financiamiento a las agrupaciones políticas estatales y partidos políticos, impresión de material y documentación electorales, preparación de la jornada electoral, cómputos, la calificación de las elecciones y entrega de las constancias de mayoría o asignación respectivas en los términos que señale la ley, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales.

Asimismo, del precepto transcrito se desprende que el órgano máximo de dirección del instituto electoral mencionado será el consejo general, el cual se integrará por un consejero presidente y seis consejeros electorales; que estos consejeros serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura del Estado o de la Diputación Permanente, en los recesos de ésta, de entre de las propuestas que formulen los grupos parlamentarios; consejeros que podrán ser ratificados de manera individual hasta por un proceso electoral ordinario más, con la misma votación requerida para su nombramiento, y que durante los intervalos entre los procesos electorales estarán obligados a realizar tareas de investigación y difusión acerca de temas electorales.

Por su parte, el artículo segundo transitorio de la Constitución del Estado de Q.R. impugnado señala:

"Artículo segundo. El organismo público autónomo denominado Consejo Estatal Electoral, quedará, como consecuencia de las presentes reformas y adiciones, extinguido en la fecha establecida para la entrada en funciones del Instituto Electoral de Q.R., en términos de la ley respectiva."

De lo transcrito se desprende que el Consejo Estatal Electoral quedará extinguido en la fecha de entrada en funciones del Instituto Electoral de Q.R..

Ahora bien, en primer lugar, respecto de la inconstitucionalidad que se alega en relación con el artículo segundo transitorio de la Constitución del Estado de Q.R., se debe señalar que si bien es cierto que este precepto prevé que el Consejo Estatal Electoral quedará extinguido en la fecha de entrada en funciones del Instituto Electoral de Q.R., sin embargo, la extinción anotada no deriva de lo dispuesto por el artículo transitorio en comento, sino de lo dispuesto por el artículo 49, fracción II, de la Constitución Local, a través del cual, en sustitución del Consejo Estatal Electoral referido, se crea el Instituto Electoral de Q.R. como el organismo encargado de la preparación, organización, desarrollo y vigilancia de los procesos para las elecciones de gobernador, diputados a la Legislatura del Estado y Ayuntamientos, así como de la instrumentación de las formas de participación ciudadana que señala la ley; por tanto, el precepto transitorio en cuestión no resulta inconstitucional.

En segundo lugar, respecto de los argumentos señalados en el inciso a), en el sentido de que en el artículo 49 de la Constitución Política del Estado de Q.R. impugnado, se omite señalar que las fracciones subsiguientes a los párrafos iniciales son las bases para el desarrollo de las elecciones, lo que genera imprecisión y resta sentido al significado general de las fracciones; se debe considerar que del análisis armónico e integral del artículo 49 de la Constitución Política Local en comento, se infiere que las fracciones que lo componen contienen las bases para el desarrollo de las elecciones, cuestión que, incluso, el propio partido político promovente de esta acción acepta; por tanto, la circunstancia de que en el precepto en estudio no se establezca literalmente que las bases para el desarrollo de las elecciones se contienen en las fracciones que componen dicho numeral, no genera imprecisión alguna.

Por otra parte, contrariamente a lo que aduce el partido promovente, lo dispuesto por la fracción II del artículo 49 de la Constitución del Estado de Q.R., en el sentido de que "El consejero presidente, los consejeros electorales y los Magistrados numerarios durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios", no genera imprecisión en cuanto al plazo que durarán en su cargo los consejeros del Consejo General del Instituto Electoral, toda vez que el numeral impugnado claramente señala que será de dos procesos electorales ordinarios.

En tercer lugar, por lo que se refiere a los argumentos contenidos en el inciso b), consistentes en que el artículo 49, fracción II, de la Constitución Local establece que el consejero presidente y los consejeros electorales durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios, lo cual, en atención a los momentos en que inicia y termina el proceso electoral, riñe con el carácter de permanente del Instituto Electoral del Estado, porque entre la conclusión del segundo proceso ordinario y el siguiente transcurrirán algo más de dos años, durante los cuales nadie ocuparía los cargos del consejo general y, por ello, se dejará al instituto electoral sin un órgano central de dirección; se debe señalar que a efecto de resolver las cuestiones planteadas resulta necesario traer a colación lo que disponen los artículos 5o., 6o., 7o., 8o., 70, 117, 118, 119, fracción I, 120, párrafo primero y 121, párrafo primero, del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Q.R., y 16 de la Ley Orgánica del Instituto Electoral del mismo Estado (preceptos que no son materia de impugnación):

Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Q.R..

"Artículo 5o. La elección de diputados a la Legislatura del Estado se hará cada tres años por los principios establecidos en la Constitución Política del Estado y de este código."

"Artículo 6o. La elección de gobernador del Estado se hará cada seis años en los términos de la Constitución Política del Estado y del presente código."

"Artículo 7o. La elección de los miembros de Ayuntamientos se hará cada tres años por los sistemas previstos en la Constitución Política del Estado y de este código."

"Artículo 8o. Todo proceso electoral se iniciará a partir de la instalación del Consejo General del Consejo Estatal Electoral."

"Artículo 70. El Consejo General del Consejo Estatal Electoral, el 10 de octubre del año anterior al de las elecciones ordinarias, celebrará su sesión de instalación en la cual se hará la declaratoria formal de su instalación."

"Artículo 117. El proceso electoral se inicia con la instalación del Consejo Estatal Electoral y concluye con la declaración de mayoría y validez de la elección de gobernador del Estado.

"El proceso electoral comprende las siguientes etapas:

"I. La preparación de la elección;

"II. La jornada electoral;

"III. Los resultados y declaraciones de validez de las elecciones."

"Artículo 118. La etapa de preparación de la elección se inicia con la instalación del Consejo Estatal Electoral y concluye al iniciarse la jornada electoral."

"Artículo 119. La etapa de preparación de la elección comprende:

"I. La integración, instalación y funcionamiento de los órganos electorales."

"Artículo 120. La jornada electoral se inicia a las 7:00 horas del tercer domingo de febrero del año de la elección, con los actos preparatorios y la instalación de la casilla y concluye con la clausura de la casilla."

"Artículo 121. La etapa de resultados y de declaraciones de validez de las elecciones, se inicia con la remisión de los paquetes que contengan la documentación y expedientes electorales a los Consejos Distritales Electorales, concluye con los cómputos y, en su caso, declaraciones que realicen los consejos o las resoluciones que emita el Tribunal Electoral del Poder Judicial del Estado."

Ley Orgánica del Instituto Electoral de Q.R..

"Artículo 16. Para la preparación de los procesos electorales ordinarios, el consejo general hará la declaratoria de inicio el día 1o. de octubre del año anterior al de la elección, a fin de realizar los actos correspondientes.

"Durante el proceso electoral, el consejo general deberá sesionar en forma ordinaria por lo menos dos veces al mes y en forma extraordinaria a convocatoria del consejero presidente cuando lo estime necesario o a petición de la mayoría de los consejeros electorales o de los representantes de los partidos políticos.

"En el tiempo que transcurra entre dos procesos electorales, el consejo general deberá sesionar en forma ordinaria cada tres meses, y en forma extraordinaria cuando fuere necesario."

De lo anterior se debe destacar que las elecciones de diputados a la Legislatura del Estado se harán cada tres años, de gobernador cada seis y de miembros de los Ayuntamientos cada tres; que todo proceso electoral se iniciará a partir de la instalación del Consejo General del Instituto Electoral Estatal, y que el diez de octubre del año anterior al de las elecciones ordinarias, dicho consejo general llevará a cabo su formal instalación.

Asimismo, se desprende que el proceso electoral ordinario comprende tres etapas (preparación, jornada y resultados); que la primera inicia el primero de octubre del año anterior a la elección, con la integración, instalación y funcionamiento de los órganos electorales, y concluye el tercer domingo de febrero del año de la elección, es decir, dura cuatro meses y tres semanas; que la segunda etapa (jornada) inicia el tercer domingo de febrero del año de la elección y concluye con la clausura de la casilla, es decir, dicha etapa la constituye el día de la votación; y que la tercera etapa (resultados), se inicia con la remisión de los paquetes correspondientes a los Consejos Distritales, concluyendo con el cómputo de los votos, o bien, con la declaración que realicen los Consejos Distritales del Instituto Electoral, o el Tribunal Electoral del Estado de Q.R..

Cabe agregar que el artículo 21 de la Ley Orgánica del Instituto Electoral de Q.R. señala:

"Artículo 21. El consejero presidente y los consejeros electorales del instituto, durarán en su cargo dos procesos electorales ordinarios sucesivos, incluyendo los extraordinarios que se lleven a cabo entre dichos procesos, pudiendo ser reelectos hasta por un proceso más. Cuando haya dos o más elecciones simultáneas, se considerarán un solo proceso electoral."

Lo transcrito refleja que los consejeros (presidente y electorales) del Instituto Electoral de Q.R. durarán en su cargo dos procesos electorales ordinarios sucesivos, incluyendo los extraordinarios que se lleven a cabo entre dichos procesos, pudiendo ser reelectos hasta por un proceso más, y que en caso de elecciones simultáneas se considerará un solo proceso electoral.

Debe precisarse que respecto de las elecciones extraordinarias, los artículos 9o. y 12 del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Q.R., en la parte que interesa, señalan:

"Artículo 9o. Cuando se declare nula una elección o los integrantes de la fórmula triunfadora resultaren inelegibles, la Legislatura del Estado expedirá la convocatoria para la elección extraordinaria dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a la declaratoria de nulidad."

"Artículo 12. En caso de ausencias definitivas de diputados propietarios y suplentes electos por el principio de mayoría relativa, la Legislatura del Estado convocará a elecciones extraordinarias."

Los preceptos transcritos prevén los supuestos para que la Legislatura del Estado lleve a cabo elecciones extraordinarias (se declare nula una elección, los integrantes de la fórmula triunfadora resultaren inelegibles y por ausencias definitivas de diputados propietarios y suplentes electos por el principio de mayoría relativa).

De todo lo anotado se concluye que el proceso electoral ordinario inicia con la instalación del Consejo Estatal Electoral, lo cual ocurre en octubre del año anterior a la elección, y termina con la declaración de mayoría y validez de los comicios, por lo que entre el primero y segundo procesos electorales no existiría problema alguno en cuanto a la integración del Consejo General del Instituto Electoral; pero entre el segundo y tercer procesos no ocurriría así, porque el cargo de los consejeros concluiría cuando se hicieran las declaratorias de validez, por lo que para garantizar el carácter de permanente en cuanto a la debida funcionalidad del organismo electoral tendría que nombrarse a los nuevos consejeros electorales inmediatamente después de concluido el segundo proceso electoral, lo cual daría lugar a la integración e instalación del consejo general, actos que se encuentran comprendidos en la etapa de preparación de la elección que constituye el inicio del proceso electoral; situación que en el caso resultaría imposible, toda vez que en ese momento no sería tiempo de elecciones.

En efecto, puesto que en el caso las elecciones ordinarias de diputados y de integrantes de los Ayuntamientos se realizarán cada tres años, y que la preparación del proceso electoral inicia el primero de octubre del año anterior a la elección, entre la conclusión del segundo proceso electoral y la preparación del tercero existiría un intervalo aproximado de dos años, durante los cuales el precepto impugnado no prevé qué sucederá con la integración del Consejo General del Instituto Electoral del Estado, lo que crea incertidumbre en cuanto a la funcionalidad del organismo electoral.

No es obstáculo a lo anterior lo que dispone el artículo 49, fracción II, impugnado, en el sentido de que: "El consejero presidente, los consejeros electorales y los Magistrados numerarios durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios y podrán ser ratificados de manera individual hasta por un proceso electoral ordinario más con la misma votación requerida para su nombramiento.", porque pese a la posibilidad de ratificación de los consejeros presidente y electorales que señala el precepto en comento, esa ratificación no podría darse debido a la incertidumbre respecto de la funcionalidad del organismo electoral estatal señalada en el párrafo precedente.

Tampoco es óbice a la conclusión alcanzada lo que señala el artículo 49, fracción II, de la Constitución Local impugnado, en el sentido de que el consejero presidente y los consejeros electorales, entre otros "serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura del Estado o de la Diputación Permanente, en los recesos de ésta, de entre las propuestas que formulen los grupos parlamentarios", porque este precepto no señala plazo alguno para que la Legislatura del Estado efectúe la elección de los servidores públicos en comento.

En las circunstancias anotadas, el precepto impugnado en estudio crea incertidumbre en cuanto a la funcionalidad del organismo electoral y, por ende, vulnera el principio de certeza previsto por el artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal.

Sirve de apoyo a la anterior consideración, aplicable por analogía, la tesis jurisprudencial número 1/2003, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal al resolver, en sesión de dieciocho de febrero de dos mil tres, la acción de inconstitucionalidad 27/2002, promovida por el Partido de la Revolución Democrática, que señala:

"AUTORIDADES ELECTORALES ESTATALES. SU ACTUACIÓN Y CONFORMACIÓN ORGÁNICA SE RIGEN POR LOS PRINCIPIOS ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 116, FRACCIÓN IV, INCISO B), DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. El artículo 116, fracción IV, inciso b), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las Constituciones y leyes de los Estados deben garantizar que la función electoral a cargo de las autoridades electorales se rija por los principios rectores de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia. Ahora bien, de la interpretación gramatical y teleológica de ese precepto, se advierte que el alcance de la citada norma constitucional, no sólo consiste en que el legislador local deba establecer en sus normas todas la disposiciones necesarias para que en el ejercicio de sus funciones las autoridades electorales se rijan por dichos principios, sino que también comprende la conformación orgánica de esos entes, dado que los principios antes mencionados fueron establecidos atendiendo a la naturaleza y características que deben de poseer las autoridades electorales en cuanto que son responsables del desarrollo de procesos electorales confiables y transparentes. Así, debe estimarse que los principios de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia a que alude la Constitución Federal, tienen como finalidad tanto la salvaguarda del actuar de las autoridades electorales estatales, como la conformación de las mismas."

En razón de lo anterior, el artículo 49, fracción II, de la Constitución del Estado de Q.R. resulta inconstitucional únicamente en la porción normativa que señala: "... El consejero presidente, los consejeros electorales ... durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios ...", en virtud de que respecto de la porción del referido numeral que se refiere a los Magistrados numerarios del Tribunal Electoral de Q.R., no existe argumento alguno en cuanto al tiempo que durarán en su encargo.

Cabe precisar que de conformidad con lo dispuesto por la fracción IV del artículo 41 de la ley reglamentaria de la materia, los efectos de la invalidez del artículo 49, fracción II, de la Constitución Local en estudio, deberá extenderse a todas aquellas normas cuya invalidez dependa de la propia norma invalidada.

En virtud de todo lo anotado, resulta infundado lo que manifiesta la S. Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el sentido de que el partido político promovente de esta acción pierde de vista que de conformidad con el artículo 49, fracción II, impugnado, la duración del encargo de los consejeros electorales es por dos procesos ordinarios, y que este numeral en ningún momento establece que su nombramiento debe coincidir precisamente con el inicio del proceso electoral; porque contrariamente a lo que se aduce, no existe norma alguna que indique que los consejeros presidente y electorales serán nombrados concluido el segundo proceso electoral ordinario.

En virtud de la conclusión alcanzada, resulta innecesario ocuparse de los restantes conceptos de invalidez que se señalan en los incisos c), d) y e), toda vez que éstos también se hacen valer en relación con el plazo de dos procesos electorales que durarán en su cargo los consejeros electorales del Instituto Electoral del Estado de Q.R., previsto por el artículo 49, fracción II, de la Constitución del Estado, y al respecto ya se declaró inconstitucional el precepto mencionado, por lo que a ningún fin práctico conduciría el estudio de los referidos conceptos de invalidez.

NOVENO. En la acción de inconstitucionalidad 19/2002 acumulada, el procurador general de la República en sus conceptos de invalidez aduce, esencialmente, que la reforma del artículo 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R., publicada en el Periódico Oficial del Gobierno de la entidad el diecisiete de julio de dos mil dos, conculca los artículos 41, fracción III y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución General de la República, al vedarle la facultad que corresponde al Instituto Electoral del Estado para determinar de manera definitiva la demarcación geográfica de los distritos electorales de la entidad, toda vez que la disposición reformada prevé que el instituto propondrá al Poder Legislativo del Estado la demarcación correspondiente en distritos electorales, la cual deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la misma, propicia, sin lugar a dudas, una sujeción de la autoridad electoral local al Congreso Estatal, circunstancia que vulnera los principios de autonomía e independencia que garantizan el funcionamiento del órgano electoral de la referida entidad.

A efecto de dar contestación al concepto de invalidez, es conveniente precisar lo siguiente:

Los artículos 41, fracción III y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prevén:

"Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las Particulares de los Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.

"La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, conforme a las siguientes bases:

"...

"III. La organización de las elecciones federales es una función estatal que se realiza a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, en cuya integración participan el Poder Legislativo de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley. En el ejercicio de esa función estatal, la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad serán principios rectores.

"El Instituto Federal Electoral será autoridad en la materia, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño; contará en su estructura con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. El consejo general será su órgano superior de dirección y se integrará por un consejero presidente y ocho consejeros electorales, y concurrirán, con voz pero sin voto, los consejeros del Poder Legislativo, los representantes de los partidos políticos y un secretario ejecutivo; la ley determinará las reglas para la organización y funcionamiento de los órganos, así como las relaciones de mando entre éstos. Los órganos ejecutivos y técnicos dispondrán del personal calificado necesario para prestar el servicio profesional electoral. Las disposiciones de la ley electoral y del estatuto que con base en ella apruebe el consejo general, regirán las relaciones de trabajo de los servidores del organismo público. Los órganos de vigilancia se integrarán mayoritariamente por representantes de los partidos políticos nacionales. Las mesas directivas de casilla estarán integradas por ciudadanos.

"El consejero presidente y los consejeros electorales del Consejo General serán elegidos, sucesivamente, por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Diputados, o en sus recesos por la Comisión Permanente, a propuesta de los grupos parlamentarios. Conforme al mismo procedimiento, se designarán ocho consejeros electorales suplentes, en orden de prelación. La ley establecerá las reglas y el procedimiento correspondientes.

"El consejero presidente y los consejeros electorales durarán en su cargo siete años y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquellos en que actúen en representación del consejo general y de los que desempeñen en asociaciones docentes, científicas, culturales, de investigación o de beneficencia, no remunerados. La retribución que perciban el consejero presidente y los consejeros electorales será igual a la prevista para los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"El secretario ejecutivo será nombrado por las dos terceras partes del consejo general a propuesta de su presidente.

"La ley establecerá los requisitos que deberán reunir para su designación el consejero presidente del consejo general, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los que estarán sujetos al régimen de responsabilidades establecido en el título cuarto de esta Constitución.

"Los consejeros del Poder Legislativo serán propuestos por los grupos parlamentarios con afiliación de partido en alguna de las Cámaras. Sólo habrá un consejero por cada grupo parlamentario no obstante su reconocimiento en ambas Cámaras del Congreso de la Unión.

"El Instituto Federal Electoral tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales. Las sesiones de todos los órganos colegiados de dirección serán públicas en los términos que señale la ley."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un solo individuo.

"Los Poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"...

"IV. Las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral garantizarán que:

"...

"b) En el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia;

"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones."

De estos numerales destaca lo siguiente:

El artículo 41, fracción III, de la Constitución Federal, en lo que a este asunto interesa, prevé lo relativo a la organización de las elecciones federales a través de un organismo público autónomo denominado Instituto Federal Electoral y contiene diversidad de reglas que forman parte de un sistema general de normas que rigen en materia electoral de carácter federal.

Por otra parte, el artículo 116, segundo párrafo, fracción IV, inciso b), constitucional, en general se refiere a la función de las autoridades electorales locales y a los principios en materia electoral que se deben garantizar en las leyes de los Estados, esto es, dicho numeral rige para el ámbito estatal, conforme al contenido de la disposición y de los presupuestos normativos que la integran, trazando lineamientos generales que única y exclusivamente regirán en ámbitos locales, como sucede en la fracción IV transcrita, que establece las bases que deben atender las leyes de los Estados en materia electoral.

La fracción IV del artículo 116 constitucional contempla las garantías que los Estados deben respetar en sus leyes en materia electoral, retomando diversos principios y lineamientos generales que rigen el sistema federal, como los previstos en el artículo 41 constitucional, tocante a la organización de las elecciones y a la función de las autoridades electorales.

Entonces, si la función de las autoridades electorales y la organización de las elecciones en el régimen federal ya se encontraban previstas en el artículo 41 de la Constitución Federal y, posteriormente, se adicionó la fracción IV del artículo 116 constitucional, que en sus incisos b) y c) prevén, en esencia, las mismas reglas para el ámbito local, pero que no están desarrolladas de manera tan amplia y detallada como en aquél, es conveniente realizar un examen previo del primer artículo en cita para poder fijar las premisas necesarias que permitan entender claramente los alcances de las instituciones que establece la segunda disposición.

Dada la importancia de las elecciones como forma de expresión a través de la cual el pueblo ejerce su soberanía, esto se manifiesta a través de los comicios como una función pública a cargo del Estado por conducto de instituciones autónomas.

Puesto que la voluntad ciudadana que se expresa mediante el sufragio es la única fuente legítima para crear representación y gobierno, resulta indispensable asegurar que las elecciones se lleven a cabo con transparencia e imparcialidad en beneficio de los ciudadanos y sus partidos políticos. Además, no debe perderse de vista la magnitud y complejidad de los esfuerzos técnicos y administrativos inherentes al desarrollo de un proceso electoral que requieren de una estructura bien organizada y recursos de los que sólo el propio gobierno dispone.

Consecuentemente, la operación e integración de las instituciones u órganos que han de encargarse de la organización de las elecciones, a saber, de la planeación, dirección, ejecución y control de todas las actividades implicadas en los procesos comiciales, constituye uno de los elementos más importantes de todo sistema electoral. A dichas instituciones y órganos se les conoce en la doctrina como autoridades electorales.

La forma como se constituyen las autoridades en cada sistema electoral depende fundamentalmente del proceso histórico del país de que se trate, así como de su sistema político, su grado de desarrollo socioeconómico y la correlación de fuerzas entre los diversos partidos existentes. Los partidos políticos suelen tener garantizados sus intereses frente a las decisiones y los actos de las autoridades electorales mediante un sistema de medios de defensa a los que pueden acudir siempre que consideren vulnerados sus derechos. En algunos países, además de esos instrumentos legales para defender sus intereses legítimos, los partidos pueden formar parte de órganos responsabilizados de vigilar el desempeño de la autoridad electoral, y en otros están facultados para hacer propuestas sobre quiénes deben integrar dicha autoridad.

En México la función electoral ha estado a cargo tradicionalmente de autoridades gubernamentales. En forma básica han sido los Poderes Ejecutivo y Legislativo los que han tenido injerencia en la organización de las elecciones. También los ciudadanos y los partidos políticos participan en nuestro país en los organismos electorales con el propósito de que coadyuven con las autoridades gubernamentales a garantizar la efectividad del sufragio y la autenticidad e imparcialidad de las elecciones.

Las normas de la Constitución Federal establecen que la organización de las elecciones federales es una función que se ejerce por conducto de las autoridades electorales federales, en la que participan el Congreso de la Unión, los partidos políticos nacionales y los ciudadanos, en los términos que ordene la ley.

Por mandato constitucional la autoridad electoral en el ámbito federal se halla depositada en el Instituto Federal Electoral.

Durante el año de mil novecientos ochenta y nueve se configuraron diversos foros de consulta con el propósito de conocer los cambios que en materia electoral consideraban necesarios los partidos políticos, las asociaciones y la ciudadanía en general. Del dictamen elaborado por la comisión respectiva resultó que los representantes de los partidos políticos no estaban conformes con la organización electoral prevaleciente, por considerar que ésta no había propiciado que el desempeño de las funciones electorales se hiciera con la especialización necesaria para la ejecución de las diversas actividades y operaciones electorales, pues había dominado la improvisación, lo que había obstaculizado la configuración de un cuerpo permanente de funcionarios profesionales de la materia electoral.

A partir de entonces se empezó a generar el convencimiento de que las instancias ejecutivas y técnicas de los organismos encargados de las elecciones debían estar a cargo de personal calificado profesionalmente que proporcionara un servicio imparcial. De esto siguió la coincidencia de diversos puntos al respecto: Elevar a nivel constitucional las bases normativas que deben regir a los organismos y a las funciones electorales; que los órganos del Estado, con la intervención de los partidos políticos y de los ciudadanos, son los responsables de la organización y vigilancia del proceso electoral; la creación de un organismo público dotado de autoridad que sea profesional y autónomo en sus decisiones, integrado con personal profesional y calificado; reconocer como principios rectores en materia electoral la certeza, la imparcialidad y la objetividad, así como la publicidad de las sesiones de los organismos, con las excepciones que señale la ley; configuración de un padrón confiable; que el organismo debía agrupar íntegramente el ejercicio de las funciones electorales, de manera que las mismas no aparezcan disgregadas en instancias administrativas diversas, y así darle unidad a todas las tareas propias de la organización electoral.

Como resultado de lo anterior, con objeto de configurar una nueva organización electoral distinta a la imperante en esa época, en octubre de mil novecientos ochenta y nueve un grupo de diputados sometió a la consideración del órgano revisor de la Constitución una iniciativa de reformas y adiciones a diversos preceptos constitucionales, misma que en su oportunidad fue aprobada en los términos en que se publicó en el Diario Oficial de la Federación el seis de abril de mil novecientos noventa, que comprendió la reforma al artículo 41 de la Constitución Federal en relación con la organización de las elecciones.

En esa ocasión se reformó también el artículo 5o. constitucional, ante la necesidad de que el organismo público al que se le confiaría la responsabilidad de organizar las elecciones federales pudiera contar con personal calificado profesionalmente que le permitiera cumplir satisfactoriamente con su cometido y, por ello, se consideró que si bien las funciones electorales y censales son obligatorias y gratuitas, serán retribuidas aquellas que se realicen profesionalmente en los términos establecidos por la Constitución y las leyes correspondientes.

Posteriormente, a través de la reforma constitucional de abril de mil novecientos noventa y cuatro, se introdujeron ciertas reformas a la organización electoral existente, con el propósito de reforzar la autonomía de los órganos de dirección del Instituto Federal Electoral. Con esta reforma se preservó la estructura organizacional electoral ideada en mil novecientos noventa, y se reiteró que el organismo electoral será autoridad en la materia, profesional en su desempeño y autónomo en sus decisiones, y ratificó que la organización de las elecciones se debe seguir orientando con apego a los principios de certeza, legalidad, imparcialidad y objetividad, pero se agregó el principio de independencia.

Y con la reforma de mil novecientos noventa y seis, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintidós de agosto, el artículo 41 constitucional establece que el Instituto Federal Electoral es un organismo público autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios.

En el ejercicio de la función que deba llevar a cabo dicho instituto federal, deberán operar como principios rectores la certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. Asimismo, el instituto será considerado autoridad en materia electoral, independiente en sus decisiones y funcionamiento y profesional en su desempeño, que contará para el cumplimiento de sus fines con una estructura compuesta con órganos de dirección, ejecutivos, técnicos y de vigilancia. Propio de sus funciones, tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que le determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, los derechos y prerrogativas de las agrupaciones y de los partidos políticos, al padrón y lista de electores, impresión de materiales electorales, preparación de la jornada electoral, los cómputos en los términos que señale la ley, declaración de validez y otorgamiento de constancias en las elecciones de diputados y senadores, cómputo de la elección de presidente de los Estados Unidos Mexicanos en cada uno de los distritos electorales uninominales, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales.

Todo lo anterior son los antecedentes más destacados, para lo que ahora interesa, del artículo 41 constitucional, que permiten identificar la naturaleza y fines del Instituto Federal Electoral, y que correlativamente permiten distinguir claramente cuál es la autoridad electoral encargada de la organización de los procesos electorales, sus funciones y principios que la rigen.

Ahora bien, tomando en consideración esta amplia gama de funciones propias de los procesos electorales que se encomienda a dicha autoridad electoral, apoyada en su autonomía, profesionalización, independencia en sus decisiones y funcionamiento, y en los principios de certeza, legalidad, imparcialidad, independencia y objetividad, puede válidamente concluirse que, dada la propia y especial naturaleza del órgano electoral federal, creado ex profeso para los fines señalados, es al que le corresponde precisar la geografía electoral, por ser parte de la función de dicho organismo para la organización de las elecciones federales.

En este orden de ideas y tomando como premisa lo antes expuesto, propio del sistema federal, puede decirse que en el ámbito local en el que se incluyeron esencialmente las mismas instituciones y principios, deben operar en términos generales los mismos lineamientos generales.

En efecto, respecto de lo que interesa para la solución del presente asunto, los incisos b) y c) de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución Federal, obligan a los Estados a garantizar en su régimen interior que en el ejercicio de la función electoral a cargo de las autoridades electorales, sean principios rectores los de legalidad, imparcialidad, objetividad, certeza e independencia, y que estas autoridades que tengan a su cargo la organización de la elección y las jurisdiccionales en esta materia, gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

Por su parte, este Tribunal Pleno ha sostenido que las normas generales en materia electoral no son únicamente las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aun cuando estén contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como es, entre otros, la distritación o redistritación; por lo que, atendiendo a esta circunstancia y a las disposiciones constitucionales citadas, es dable concluir que es a la autoridad electoral, en el ámbito local, a la que corresponde determinar lo relativo a la geografía electoral, con las formalidades que prevea su régimen interior, en virtud de que es la encargada de la organización de los procesos electorales, los que, como se ha precisado, comprenden ese aspecto.

De esta manera, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 41 y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, es la autoridad electoral estatal, llámese instituto electoral, consejo electoral o de cualquier otra forma, como encargado de la organización de las elecciones estatales y municipales, quien tendrá a su cargo en forma integral o directa, entre otras, las actividades relativas a la geografía electoral de la entidad, a la cual atañe la distribución que por áreas se realiza para efectos electorales a través de la demarcación topográfica de cada una, respetando los principios de la división política estatal y municipal, es decir, es la autoridad electoral estatal, como órgano especializado y profesional, quien tiene a su cargo de manera exclusiva y total la organización de las elecciones y la potestad de definir la geografía electoral.

Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia P./J. 25/99, consultable en la página doscientos cincuenta y cinco del Tomo IX, abril de 1999, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, cuyo tenor es:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO. En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé las reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedentes constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras."

Ahora bien, el artículo 49, fracciones I y II, de la Constitución Política del Estado de Q.R. dispone:

"Artículo 49. El Supremo Poder del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las leyes correspondientes.

"La renovación de los Poderes Legislativo y Ejecutivo se realizará mediante elecciones libres, auténticas y periódicas, en las que podrán participar los partidos políticos nacionales y estatales, por sí mismos o en coaliciones. La ley reglamentará estas participaciones.

"I. El sufragio constituye la expresión soberana de la voluntad popular. Los ciudadanos, los partidos políticos y las autoridades velarán por su respeto y cuidarán que los procesos electorales sean preparados, organizados, desarrollados, vigilados y calificados por órganos profesionales conforme a los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad. La ley establecerá las sanciones por violaciones al sufragio.

"II. La preparación, organización, desarrollo y vigilancia de los procesos para las elecciones de gobernador, diputados a la Legislatura del Estado y Ayuntamientos, así como la instrumentación de las formas de participación ciudadana que señale la ley, son una función estatal que se realizará a través del organismo público denominado Instituto Electoral de Q.R., de cuya integración serán corresponsables el Poder Legislativo, los partidos políticos y los ciudadanos en los términos que disponga esta Constitución y la ley. Este organismo será autoridad en la materia, tendrá personalidad jurídica y patrimonio propios, plena autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones, con el carácter de permanente y profesional en su desempeño.

"El Instituto Electoral de Q.R., tendrá a su cargo en forma integral y directa, además de las que determine la ley, las actividades relativas a la capacitación y educación cívica, geografía electoral, derechos, prerrogativas y fiscalización de financiamiento a las agrupaciones políticas estatales y partidos políticos, impresión de material y documentación electorales, preparación de la jornada electoral, cómputos, la calificación de las elecciones y entrega de las constancias de mayoría o asignación respectivas en los términos que señale la ley, así como la regulación de la observación electoral y de las encuestas o sondeos de opinión con fines electorales.

"…

"El consejero presidente y los consejeros electorales del Instituto Electoral de Q.R., así como el Magistrado presidente y los Magistrados del Tribunal Electoral de Q.R., serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura del Estado o de la Diputación Permanente, en los recesos de ésta, de entre las propuestas que formulen los grupos parlamentarios, en los términos que disponga la ley. El consejero presidente, los consejeros electorales y los Magistrados numerarios durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios y podrán ser ratificados de manera individual hasta por un proceso electoral ordinario más con la misma votación requerida para su nombramiento.

"…

"La ley establecerá los requisitos que deban reunir para la designación del consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario general del Instituto Electoral de Q.R., así como el Magistrado presidente y los Magistrados numerarios y supernumerarios del Tribunal Electoral de Q.R., los que estarán sujetos al régimen de responsabilidades públicas previsto por esta Constitución para los servidores públicos del Estado. ..."

De la interpretación de los citados numerales de la Constitución Federal, así como de la Constitución Local, se desprende que el Instituto Electoral del Estado de Q.R. es el organismo público autónomo que tiene a su cargo, en forma integral y directa, entre otras atribuciones, lo relativo a la geografía electoral del Estado, así como la organización, desarrollo y vigilancia de los procesos electorales, conforme a los principios rectores de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad.

Ahora bien, el artículo 53, primer párrafo, de la Constitución Política del Estado de Q.R., antes y después de la reforma impugnada, señalan:

Ver tabla 2

De estos numerales se advierte que a partir de la reforma impugnada la demarcación de los distritos electorales en el Estado la propondrá el Consejo General del Instituto Electoral del Estado y deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes.

De esta forma, es evidente que el texto del artículo 53, primer párrafo, de la Constitución del Estado de Q.R., a partir de la reforma que se impugna en la presente vía, implícitamente elimina la facultad que en forma integral y directa corresponde al Instituto Electoral Estatal, a través de su consejo general, respecto de la determinación de la geografía electoral, toda vez que dicho precepto merma y socava una atribución propia y exclusiva del órgano electoral especializado y profesional, puesto que ahora se encuentra subordinada o sujeta a la aprobación del Pleno de la legislatura, por cuando menos las dos terceras partes de sus miembros.

Por consiguiente, se concluye que el artículo 53 de la Constitución del Estado de Q.R., en la porción normativa que establece: "… el Consejo General del Instituto Electoral de Q.R. propondrá al Congreso del Estado la demarcación territorial correspondiente en distritos electorales, la cual deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la misma. …", transgrede los principios rectores que consagran los artículos 41 y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, porque a través del numeral impugnado el Poder Legislativo del Estado afecta las facultades que constitucionalmente le corresponden al instituto electoral de la entidad, en su carácter de organismo público autónomo que tiene a su cargo en forma integral y directa, entre otras atribuciones, lo relativo a la geografía electoral del Estado.

Apoya lo anterior, por analogía y en cuanto al criterio medular que contiene, la jurisprudencia P./J. 63/2000, visible en la página trescientos cuarenta del Tomo XI, junio de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que dice:

"INSTITUTO ELECTORAL DEL ESTADO DE CAMPECHE. LOS ARTÍCULOS 9o. BIS, PUNTO 2, 11 BIS, PUNTO 1, Y 54, PUNTO 1, INCISO J), DEL CÓDIGO ELECTORAL ESTATAL, TRANSGREDEN LOS ARTÍCULOS 41 Y 116, FRACCIÓN IV, INCISOS B) Y C), CONSTITUCIONALES, AL SUPRIMIR LAS FACULTADES DE AQUEL ORGANISMO PARA ENCARGARSE DE LA GEOGRAFÍA ELECTORAL DE LA ENTIDAD.-De conformidad con lo dispuesto por los artículos 41 y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal, 24, fracción III, de la Constitución del Estado de C. y 44 de su Código Electoral Estatal, el Instituto Electoral de dicho Estado, como depositario de la autoridad electoral y encargado de la organización de las elecciones estatales y municipales, es el organismo público que tiene a su cargo, en forma integral y directa, lo relativo a la geografía electoral de la entidad, la cual atañe a la distribución que por áreas se realiza para efectos electorales, a través de la demarcación topográfica de cada una, respetando los principios de la división política estatal y municipal. En estas condiciones, los artículos 9o. bis, punto 2, y 11 bis, punto 1, del Código Electoral del Estado de C. que establecen, respectivamente, la demarcación territorial de los distritos electorales uninominales y la topográfica de las secciones en que se divide el Municipio para fines electorales; así como el diverso artículo 54, punto 1, inciso j), del propio ordenamiento, que suprimió las facultades del Instituto Electoral del Estado de C. para efectuar los estudios y formular los proyectos para la división del territorio de la entidad para fines de carácter electoral, resultan violatorios de los preceptos constitucionales citados. Ello es así, en virtud de que el Poder Legislativo de ese Estado afecta las facultades que corresponden al instituto de referencia, en su carácter de autoridad electoral, al modificar y derogar las disposiciones relativas que le daban la facultad de encargarse integral y directamente de la geografía electoral del Estado, asumiendo con ello el Congreso Local esa atribución que por su naturaleza no le corresponde y que tanto la Constitución Federal como la Local, reconocen a favor de la autoridad electoral de manera exclusiva."

El Congreso y el Poder Ejecutivo del Estado de Q.R., en forma coincidente, señalan que existen diferencias entre el presente asunto y la acción de inconstitucionalidad 12/99, de donde deriva la tesis transcrita, porque esta última deviene de un asunto en el que diversos preceptos de la legislación electoral del Estado de C. contravienen las Constituciones Federal y Local, mientras que en el presente caso se argumenta que la Constitución del Estado, al prever la demarcación distrital, contraviene directamente la Constitución Federal y que, por tanto, resulta inaplicable al caso la tesis jurisprudencial transcrita en el párrafo precedente.

Aun cuando asiste la razón a los órganos legislativo y ejecutivo referidos, en cuanto a las diferencias que existen entre los asuntos anotados; sin embargo, en párrafos precedentes ya se dijo que los Institutos Electorales Estatales, como órganos especializados y profesionales, tienen a su cargo, de manera exclusiva y total, la organización de las elecciones y la potestad de definir la geografía electoral, de conformidad con los principios rectores que consagran los artículo 41 y 116, fracción IV, incisos b) y c), de la Constitución Federal; por tanto, no obstante que se trate de legislaciones estatales diferentes y de que existan diferencias entre las violaciones alegadas, al ser coincidentes en cuanto al punto medular que contiene la tesis referida, ésta resulta aplicable al caso por analogía.

DÉCIMO.-Atento todo lo expuesto en la presente resolución, lo procedente es:

Declarar la inaplicabilidad del artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R., publicado en el Periódico Oficial del Estado de Q.R. el diecisiete de julio de dos mil dos, en los términos precisados en el considerando séptimo de este fallo, en tanto no sea reformada dicha norma.

Notificar tal determinación al Instituto Estatal Electoral y al Tribunal Electoral, ambos del Estado de Q.R., para los efectos legales conducentes.

Declarar la invalidez de los artículos 49, fracción II y 53 de la Constitución del Estado de Q.R., publicados en el órgano informativo y en la fecha precisados en el párrafo anterior, el primer precepto en la porción normativa que establece: "... El consejero presidente, los consejeros electorales ... durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios …"; y, el segundo, en la porción normativa que señala: "… el Consejo General del Instituto Electoral de Q.R. propondrá al Congreso del Estado la demarcación territorial correspondiente en distritos electorales, la cual deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la misma. ...".

Reconocer la validez del artículo segundo transitorio de la Constitución Política del Estado de Q.R., publicado en el Periódico Oficial del Estado el diecisiete de julio de dos mil dos.

Requerir al Congreso del Estado de Q.R. para que en términos de lo dispuesto por el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal, por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral correspondiente, mediante los mecanismos adecuados y en atención a lo sustentado en los considerandos séptimo, octavo y noveno de la presente ejecutoria, lleve a cabo la adecuación de los numerales 49, fracción II, 53 y 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R..

Con fundamento en el artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia, esta sentencia surtirá efectos al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

DÉCIMO PRIMERO.-Toda vez que el partido promovente también aduce que en virtud de que los artículos impugnados son contrarios a los postulados que establece la Constitución Federal, se violan los principios de representatividad, federalismo, equidad y supremacía constitucional contenidos en los artículos 40, 41 y 133 de la Constitución Federal, debe estimarse que en atención a que los argumentos anotados se hacen depender de la inconstitucionalidad alegada respecto de los preceptos de la Constitución Local impugnados; que en esta ejecutoria se consideró que los artículos 49, fracción II y 53 de la Constitución del Estado de Q.R. resultan inconstitucionales; que el artículo 54 del mismo ordenamiento constitucional resulta inaplicable y que el artículo segundo transitorio de la misma Constitución Local se ajusta a lo dispuesto por la Constitución Federal, resultan parcialmente fundadas las violaciones constitucionales que al respecto se alegan.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.-Son procedentes y parcialmente fundadas las acciones de inconstitucionalidad promovidas por el Partido Político de la Revolución Democrática y por el procurador general de la República.

SEGUNDO.-Se declara la inaplicabilidad del artículo 54 de la Constitución Política del Estado de Q.R., publicado en el Periódico Oficial del Estado de Q.R. el diecisiete de julio de dos mil dos, en los términos precisados en el considerando séptimo de este fallo.

TERCERO.-Se declara la invalidez de los artículos 49, fracción II y 53 de la Constitución Política del Estado de Q.R., publicados en el órgano informativo y en la fecha precisados en el punto resolutivo anterior, el primer precepto en la porción normativa que establece: "... El consejero presidente, los consejeros electorales ... durarán en su encargo dos procesos electorales ordinarios …"; y, el segundo, en la porción normativa que señala: "… el Consejo General del Instituto Electoral de Q.R. propondrá al Congreso del Estado la demarcación territorial correspondiente en distritos electorales, la cual deberá ser aprobada en el Pleno de la legislatura por cuando menos las dos terceras partes de los diputados integrantes de la misma ...".

CUARTO.-Se reconoce la validez del artículo segundo transitorio de la Constitución Política del Estado de Q.R., publicado en el Periódico Oficial de ese Estado el diecisiete de julio de dos mil dos.

QUINTO.-Publíquese esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Estado de Q.R. y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores M.S.S.A.A., G.D.G.P., J.V.C. y C., J.D.R., J. de J.G.P., G.I.O.M., H.R.P., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente M.A.G.. Previo aviso a la Presidencia no asistió el señor M.J.V.A.A.. Fue ponente en este asunto el señor M.J.V.C. y C..

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 1/2003, citada en esta ejecutoria, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de 2003, página 617.