El acceso al agua y saneamiento: Un problema de capacidad institucional local: analisis en el estado de Veracruz.
| Autor | Dom |
| Cargo | Report |
Access to Water and Sanitation in Veracruz: A Local and Institutional Capabilities Issue
LOS PROBLEMAS DE GOBERNANZA DEL AGUA
Durante el V Foro Mundial del Agua se abordó, en dos grandes ejes temáticos, el tema del acceso al agua y al saneamiento como un derecho inherente a los seres humanos, sólidamente anclado en la teoría de los derechos humanos del derecho internacional, al reconocerse como un problema de gobernanza y gestión del agua.
El debate también se centró en el cumplimiento de los objetivos del Milenio, entre ellos, el que se refiere a que más de la mitad de la población tenga acceso seguro a agua y saneamiento. Para un país como el nuestro no era difícil alcanzar las metas, y lo importante son las particularidades con que se alcanzaron. Los rubros que se identificaron en este foro para concretar estas ideas fueron el acceso a la información sobre el agua, el empoderamiento social y la necesidad de reformas de gobernanza local.
Desde hace muchos años las instituciones internacionales han reconocido que la crisis del agua es una crisis de gestión más que de escasez y que los problemas y sus soluciones se producen en un entorno de procesos políticos y de poder (uNESCü, 2002, 9). Para proponer soluciones más participativas se ha acuñado el concepto de gobernanza del agua, el cual acepta que existen diversos modelos y es entendido como:
La gobernabilidad es el proceso a través del cual se toman decisiones dentro o entre organizaciones, incluyendo: quién está involucrado, la asignación de responsabilidades, la priorización de los objetivos y la rendición de cuentas. En la práctica, la gobernabilidad está codificada a través de un modelo que incluye "los acuerdos, procedimientos, convenciones y políticas que defi nen quién consigue el poder, cómo se toman las decisiones y cómo se rinden las cuentas" (Furlong et al., 2008, 10).
La gobernanza mira hacia el balance de poderes y de acciones en diferentes niveles de autoridad. Se produce dentro de sistemas políticos, leyes, regulaciones, instituciones y mecanismos financieros, y tiende hacia un desarrollo de la sociedad civil. Desde el punto de vista institucional, se dirige al análisis de las "reglas del juego" dentro de las cuales se toman las decisiones.
Para mostrar que en aquellas zonas de nuestro país en las que aún prevalece un déficit en la cobertura del servicio público de agua y saneamiento existe un problema de gestión y falta de capacidad local -por ende, un problema de gobernanza-, en este artículo exponemos como referente empírico la problemática local del agua en el estado de Veracruz, especialmente en las regiones metropolitanas de Córdoba-Orizaba (Cuenca Alta del Río Blanco), con la finalidad de examinar el marco institucional dentro del cual se está gestionando el agua. Asimismo, nos sirve para exponer cómo se está cumpliendo el objetivo del milenio de proveer un acceso seguro al agua y al saneamiento, identificando quiénes son responsables y la eficacia que han tenido los mecanismos planteados desde niveles gubernamentales.
acceso al agua y al saneamiento
El derecho al agua ha sido objeto de interés para la sociedad civil y para los gobiernos a partir del III Foro Mundial del Agua, en el que se propuso buscar los mecanismos para garantizar este derecho y desde que se planteó como una de las metas del milenio. Previo a este interés de insistir en su carácter de derecho humano, de considerar el derecho al agua un derecho universal, los estudios se realizaban desde la teoría del servicio público, según la cual el Estado es el que garantiza su prestación (capel, 2000, 19). Si bien ésta es una de las funciones del Estado, en los últimos años se ha hecho hincapié en la participación del sector privado en la gestión de los servicios públicos ante la crisis del Estado de bienestar, con la finalidad de proveer de mejor manera estos servicios, en vista de la creciente incapacidad del Estado para cumplir con sus cometidos. Esta propuesta surge a la luz de criterios de eficiencia económica y fue promovida por varias instituciones internacionales (ücde, bm, bid, cepal); su aplicación acarreó varios conflictos debido a la inequidad y los abusos del mercado en la gestión del agua y su cobro.
Desde la teoría del servicio público este modelo es cuestionado por no garantizar el acceso universal al agua, por el ejercicio de funciones públicas de la iniciativa privada sin control ni responsabilidad, y por una gestión no democrática del agua (Helfrich etal., 2006, 26).
El agua es de dominio público y de uso común en la mayoría de los países, y particularmente en nuestro derecho pertenece a la nación; con los esquemas mal diseñados de participación de la iniciativa privada se ha llegado en ocasiones a la casi privatización del recurso, como lo demuestran numerosos ejemplos en Latinoamérica.
El Segundo informe sobre la situación de los recursos hídricos (2002) de la UNESCO mostró una retirada de la iniciativa privada, sin embargo, hoy en día vuelven a tomar fuerza los planteamientos de que este sector es más eficiente. Recientemente en México se han organizado foros (imta, 2008, aneas, 2008) para explorar (nuevamente) las ventajas de la participación de la iniciativa privada, ahora en la construcción de infraestructura, bajo los principios de la ocde.
La revisión que hace el pnuma (2006, 71) muestra que la tendencia mundial a principios del año 2000 era el regreso a la gestión pública del Estado por diversas razones, entre las que destacan las excesivas tarifas que establecían las empresas del sector privado, el monopolio ocasionado en la prestación del servicio, la falta de seguridad y estabilidad en las inversiones de las empresas y la falta de definición de responsabilidades, tanto públicas como privadas, lo cual afectaba a los usuarios finales, es decir, a los ciudadanos.
Si la crisis del agua no es, al menos en muchas regiones del mundo, una crisis de escasez sino más bien de gestión--como ya se ha aceptado en el ámbito internacional--, esto quiere decir que se trata de un problema de gobernabilidad del recurso hídrico y la cuestión que se busca resolver se centra primordialmente en la revisión de la gestión del agua. La respuesta a esta crisis se ha visto en la gestión integrada de los recursos hídricos: girh (gwsp, 2005) y concretamente en el tema que nos ocupa, la llamada gestión del ciclo del agua (disponibilidad, agua potable, drenaje y alcantarillado, y reutilización); algunos precisan del agua urbana, pero veremos que cuando este tema se vincula con el derecho al agua resulta más extensivo, por cuanto los déficit de cobertura en México se sitúan en las zonas periurbanas y rurales.
Los estudios más recientes se orientan al análisis del derecho humano al agua y la inclusión del derecho al saneamiento (cohre, 2005, 2008), centrándose en el papel de los actores, más que en la distinción público-privado (Tercer informe sobre la situación de los recursos hídricos, unesco) .
El derecho al agua ha sido reconocido en varios tratados internacionales, tal como lo muestra Embid Irujo con el recuento histórico de los tratados que lo incluyen. Así lo encontramos en tratados de derechos civiles y políticos, de población y desarrollo, de guerra, sobre grupos vulnerables o en los ambientales (Irujo, 2006, 19-33).
En 1977, en el marco de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Agua, se reconoció que, independientemente del nivel de desarrollo económico, todos los pueblos "tienen derecho a acceder al agua potable en cantidad y calidad iguales para las necesidades esenciales de todos". La Observación General núm. 15 de la oNu al Pacto Internacional sobre Derechos Económicos y Sociales y Culturales (pidesc) constituye el documento oficial que establece que "los Estados deberán asegurar que todas las personas puedan disponer de agua suficiente, salubre, aceptable, accesible y asequible para el uso personal y doméstico. Esto incluye los usos necesarios para prevenir la muerte por deshidratación, para reducir el riesgo de las enfermedades relacionadas con el agua, para satisfacer las necesidades de consumo y cocina, y las necesidades de higiene personal y doméstica" (who, 2003, 12). Otros acuerdos internacionales relativos a los derechos civiles y políticos, de los niños, o de la mujer respaldan este derecho humano, relacionándolo con otros derechos como el de la salud. Es verdad que su declaración no resuelve el problema, pero es necesaria para poder exigirlo y sobre todo para impulsar la participación de otros actores cuando no se provee este recurso. De ahí que se ponga interés en su inclusión en los derechos nacionales.
El derecho al agua implica garantizar su disponibilidad, es decir el abastecimiento continuo y suficiente para uso personal y doméstico (onu, og 15, párr. 12a), que según la oms es entre 50 y 100 litros diarios por persona; la calidad, que consiste en que el agua debe ser salubre, con color, olor y sabor aceptables; su acceso, el alcance físico y seguro, dentro o cerca de cada vivienda, escuela o lugar de trabajo, con la fuente de agua a una distancia máxima de un kilómetro, para responder a las necesidades de los diversos grupos (indígenas, mujeres, niños, etc.); finalmente, la asequibilidad, es decir, no reducir la capacidad de adquisición de otros bienes esenciales de las personas como alimento, vivienda, educación o servicios de salud, lo que supone subvenciones o su gratuidad en algunos casos (cohre, 2005, 4-5). Además, hoy en día podemos considerar que este derecho incluye también la garantía de información de cuestiones vinculadas con el agua.
Para los gobiernos, esta visión de derecho entraña la obligación de cumplir, hacer y respetar el derecho al agua; en principio, garantizar la no discriminación en el acceso y, por lo tanto, de hacer lo necesario para garantizar el trato con equidad, de respetar los usos tradicionales del agua y de proteger a los grupos vulnerables. La Observación General núm. 15 expresamente dice que...
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