Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

CONTRADICCIÓN DE TESIS 450/2019. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL TERCER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO Y EL PLENO DEL DECIMOTERCER CIRCUITO. 22 DE ENERO DE 2020. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.. AUSENTE: L.M.A.M.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: O.V.M..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Plenario Número 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de criterios suscitada entre un Pleno de Circuito y un Tribunal Colegiado perteneciente a distinto Circuito; sin que se estime necesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal.

SEGUNDO.—Legitimación. La denuncia de contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, en virtud de que fue formulada por los Magistrados integrantes del Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver los amparos directos ********** y **********.

TERCERO.—Criterios contendientes. A fin de establecer si existe o no la contradicción de tesis denunciada se estima conveniente analizar los antecedentes de los asuntos respectivos y las consideraciones esenciales que sustentan las ejecutorias que contienen los criterios materia de contradicción.

I. Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito

Conoció del amparo directo ********** promovido por ********** en contra de la sentencia dictada el uno de junio de dos mil diecisiete por la Tercera Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, al resolver el expediente **********.

Los antecedentes del caso son los que a continuación se resumen:

1. Mediante oficio ********** de uno de abril de dos mil dieciséis, el administrador desconcentrado de Auditoría Fiscal de Jalisco "2", le determinó a **********, un crédito fiscal por concepto de multa, por "no proporcionar al personal autorizado en forma completa, correcta y oportuna, los informes, datos y documentos que soliciten para el ejercicio de las facultades de comprobación".

2. Inconforme con lo anterior la persona moral interpuso recurso de revocación, mismo que fue resuelto a través del oficio **********, por el administrador desconcentrado jurídico de Jalisco "2", en el sentido de confirmar la determinación recurrida.

3. En contra de esa determinación ********** promovió juicio de nulidad, que le correspondió conocer a la Tercera Sala Regional de Occidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, bajo el número de expediente **********.

4. Agotada la instrucción correspondiente, el uno de junio de dos mil diecisiete la Sala del conocimiento dictó sentencia en la que reconoció la validez de la resolución impugnada.

5. En contra de esa sentencia ********** promovió el amparo directo **********, que le correspondió conocer al Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito; mismo, que en sesión de diez de junio de dos mil diecinueve, determinó negar el amparo.

Las consideraciones que dieron sustento a dicha determinación fueron las siguientes:

"... En el quinto de los conceptos de violación, la promovente de la demanda refiere que la instructora no resuelve lo realmente planteado en la litis, toda vez que en la demanda señaló que la fiscalizadora debió exponer las razones y motivos del porqué estimaba actualizado el caso de excepción contemplado en el segundo párrafo del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, pues resultaba indispensable que la demandada expusiera las razones y motivos del porqué no siguió el orden de las medidas de apremio dispuestas en dicho numeral.

"Es infundado lo anterior.

"En efecto, como determina la instructora, es innecesario que la autoridad demandada exponga las razones por las cuales se actualiza el caso de excepción establecido en el segundo párrafo del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación. Dicho numeral, dice:

"(Se transcribe contenido)

"Del numeral transcrito se advierte que se compone de la manera siguiente:

"1. Un primer párrafo en el que establece la posibilidad de que las autoridades fiscales empleen las medidas de apremio que ahí se indican, por las razones mencionadas.

"2. A continuación establece cuatro fracciones identificadas con números romanos que prevén cuáles son esas medidas, a saber, en términos generales:

"I.S. el auxilio de la fuerza pública; fracción que además se compone de dos párrafos.

"II. Imponer la multa que corresponda en los términos del Código Fiscal de la Federación.

"III. Practicar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente o responsable solidario.

"IV. Solicitar a la autoridad competente se proceda por desobediencia o resistencia.

"3. Luego de la fracción IV, el legislador estableció dos párrafos: uno que se refiere a la posibilidad de no aplicar la medida de apremio prevista en la fracción I, cuando los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, no atiendan las solicitudes de información o los requerimientos de documentación que les realicen las autoridades fiscales, o al atenderlos no proporcionen lo solicitado; cuando se nieguen a proporcionar la contabilidad con la cual acrediten el cumplimiento de las disposiciones fiscales a que estén obligados, o cuando destruyan o alteren la misma; y otro que dispone no se aplicarán medidas de apremio cuando los sujetos antes citados manifiesten por escrito que se encuentran impedidos de atender completa o parcialmente la solicitud realizada por causa de fuerza mayor o caso fortuito, y así lo acrediten.

"Como se ve, los dos últimos párrafos del artículo 40 no están relacionados con la medida de apremio enumerada en la fracción IV, sino que en realidad, están vinculadas con la totalidad de lo dispuesto en dicho precepto, pues se refieren a casos de excepción para la imposición de dichas medidas apremio.

"Se trata pues de la continuación del párrafo primero del artículo 40, es decir, del segundo y tercer párrafos del precepto, y no de las medidas de apremio específicas enlistadas en cuatro fracciones, afirmación que se corrobora si se toma en cuenta que, como se dijo, ese párrafo primero dispone que la posibilidad de que las autoridades fiscales empleen las medidas de apremio que ahí se indican, por las razones mencionadas, por lo que resulta lógico que los últimos dos párrafos (segundo y tercero) de la norma sean específicos sobre los casos de excepción a la imposición de dichas medidas y la forma en que debe proceder la autoridad.

"De la resolución determinante se observa que la autoridad manifestó lo siguiente:

"(Se transcribe contenido)

"Conforme a lo anterior, este Tribunal Colegiado concluye que, como determinó la responsable, en el caso no era necesario que la autoridad demandada expusiera las razones por las cuales se actualiza el caso de excepción establecido en el segundo párrafo del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación; pues la sola cita de ese segundo párrafo es suficiente para entender por qué estimaba actualizado el caso de excepción, pues del texto de ese numeral se advierte que ‘Las autoridades fiscales no aplicarán la medida de apremio prevista en la fracción I, cuando los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, no atiendan las solicitudes de información o los requerimientos de documentación que les realicen las autoridades fiscales, o al atenderlos no proporcionen lo solicitado; cuando se nieguen a proporcionar la contabilidad con la cual acrediten el cumplimiento de las disposiciones fiscales a que estén obligados, o cuando destruyan o alteren la misma.’

"Lo cual no causa duda ni inseguridad jurídica, pues se insiste, la propia cita de la norma conlleva las razones del porqué se actualiza el caso de excepción.

"Por tanto, si en la resolución determinante se establece que con fundamento en lo dispuesto por el artículo 40, párrafos primero, fracción II y segundo del Código Fiscal de la Federación, en relación con los artículos 85, fracción I y 86, fracción I, de dicha norma se le imponía a la quejosa la multa controvertida, se considera, como resolvió la Magistrada, que la autoridad fiscal no está obligada a expresar las razones por las que se actualiza el caso de excepción, conforme a lo antes narrado ..."

Dicho criterio fue reiterado por el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo directo **********.

II. Pleno del Decimotercer Circuito

Conoció de la contradicción de tesis **********, suscitada entre el criterio sustentado por el Tribunal Colegiado de Circuito en Materias Civil y Administrativa del Décimo Tercer Circuito, al resolver el amparo directo ********** y el emitido por el Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa del Décimo Tercer Circuito, al resolver el amparo directo **********; cuyo punto de contradicción a dilucidar, consistió en ‘determinar si la autoridad fiscalizadora debe expresar o no las razones y fundamentos por los cuales no se sujeta al orden señalado en el artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, en los casos en que el acto no se ubica en el supuesto que prescribe el párrafo primero de la citada disposición legal’."

Al resolver la mencionada contradicción de tesis, el entonces Pleno del Decimotercer Circuito emitió la jurisprudencia PC.XIII. J/3 A (10a.)(1) de contenido siguiente:

"MULTA. FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN PARA LA IMPOSICIÓN DE LA PREVISTA EN EL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN II, PRIMER PÁRRAFO, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN COMO MEDIDA DE APREMIO. El citado precepto establece que las autoridades fiscales podrán emplear las medidas de apremio ahí previstas, cuando los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, impidan de cualquier forma o por cualquier medio el inicio o desarrollo de sus facultades, observando estrictamente el orden señalado en dicho numeral. Por otra parte, la emisión de un acto de autoridad debe contener la fundamentación y la motivación apropiada como requisito mínimo, acompañado del apercibimiento correspondiente, para que el particular tenga la certeza de que el mandamiento ordena hacer o dejar de hacer algo y sus consecuencias. En tales condiciones, en las órdenes que se emitan para ejercer las facultades de comprobación, las autoridades deben satisfacer, entre otros requisitos formales en observancia a la garantía de seguridad jurídica, los de fundamentación y motivación, que han sido entendidos como la expresión precisa del precepto legal aplicable al caso (fundamentación) y el señalamiento exacto de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto respectivo, además, de que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas. En consecuencia, para estimar cumplido el requisito de fundamentación y motivación de las multas que como infracciones fiscales se imponen a los contribuyentes, en términos del dispositivo 40, primer párrafo, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, es indispensable que la autoridad fiscalizadora invoque el párrafo segundo de ese precepto legal; además, exponga las razones por las que no siguió el orden previsto en el párrafo primero y los motivos del porqué estima actualizado el caso de excepción descrito en el párrafo segundo del dispositivo en cuestión."

Las consideraciones que dieron sustento a la referida jurisprudencia fueron las siguientes:

"... QUINTO.—Estudio de fondo. Este Pleno de Circuito determina que el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia, de conformidad con lo establecido el artículo 217, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, es el que a continuación se emite.

"En los asuntos de los que deriva la presente contradicción de tesis, para ubicar la medida de apremio, la autoridad demandada aplicó el artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del primero de enero de dos mil catorce.

"El citado precepto legal se ubica en el título III, del aludido cuerpo normativo, que regula las facultades de las autoridades fiscales, el cual establece lo siguiente:

"(Se transcribe contenido)

"Ahora bien, las medidas de apremio se definen como instrumentos jurídicos mediante los cuales una autoridad jurisdiccional o administrativa puede hacer cumplir sus determinaciones de carácter procedimental o ejercer sus facultades. Usualmente, pueden consistir en auxilio de la fuerza pública, multas, entre otras.

"La imposición de este tipo de medidas surge de la necesidad de dotar a las autoridades hacendarias de herramientas que les permitan hacer cumplir sus decisiones; es decir, que sus mandatos sean obedecidos, dado el carácter de autoridad con que aquéllas se encuentran investidas.

"Por tanto, para imponer la medida cuestionada no es menester que de forma previa se concrete una afectación económica al fisco federal, toda vez que su finalidad no es de orden cautelar, esto es, tendente a resarcir o a salvaguardar el interés fiscal (entendido éste aquí como una prestación pecuniaria específica y determinada a la que tenga derecho la hacienda pública), sino erigirse en un instrumento jurídico idóneo generador de cierto tipo de presión para desincentivar e incluso superar la resistencia del sujeto que obstaculiza el ejercicio de las facultades comprobatorias de la autoridad, a fin de allanar tal ejercicio.

"Así, las medidas de apremio tienden a desincentivar las conductas que obstaculicen el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación de la autoridad hacendaria, y vencerlas una vez que son desplegadas, todo ello con miras a lograr un efectivo imperio de las autoridades al hacer uso de ellas y que los particulares obedezcan sus determinaciones.

"Ilustra lo expuesto, el criterio con los datos de localización siguientes:

"‘APREMIO, MEDIDAS DE.’

"(Se transcribe contenido)

"Asimismo, se invoca el criterio con los datos de localización siguientes:

"‘MEDIDAS DE APREMIO.’

"(Se transcribe contenido)

"Como se ve, la medida de apremio persigue el fin de remover el obstáculo que la conducta dilatoria del contribuyente representa para el ejercicio de sus facultades de comprobación.

"Una de las notas procesales distintivas de la medida de apremio es que se actualiza luego de la comunicación de un previo requerimiento que se acompaña del conducente apercibimiento para el caso de que no se cumpla con lo ordenado.

"Ahora bien, el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos regula, entre otras garantías, la de seguridad jurídica, cuya finalidad es proteger la dignidad y el respeto de los derechos personales, patrimoniales y cívicos de los gobernados en sus relaciones con las autoridades, a efecto de que éstas no realicen sus funciones arbitrariamente, sino de conformidad con las reglas establecidas en la ley, a efecto de que el particular esté cierto de que el actuar de la autoridad no es caprichoso ni arbitrario, sino apegado a la ley.

"Precisamente aquí se abre la postura de que el mandamiento emitido por la autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, a la que se agrega el apercibimiento correspondiente, para que proceda, en caso de incumplimiento, la medida de apremio como medio que tiene la autoridad de hacer cumplir sus determinaciones.

"Por tanto, la emisión de un acto de autoridad debe contener la fundamentación y motivación apropiada como requisito mínimo, acompañado del apercibimiento correspondiente, de donde deriva que el propio particular tenga la certeza de que el mandamiento ordena hacer o dejar de hacer algo y sus consecuencias; por otro lado, cuando al gobernado se le notifica dicho mandamiento, también se hace conocedor de lo que puede suceder si incumple con lo ordenado.

"En tales condiciones, en las órdenes que al efecto se emitan para ejercer las facultades de comprobación, las autoridades deben satisfacer, entre otros requisitos formales en observancia a la garantía de seguridad jurídica, los de fundamentación y motivación, que han sido entendidos como la expresión precisa del precepto legal aplicable al caso (fundamentación) y el señalamiento exacto de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto respectivo, además, de que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configuren las hipótesis normativas.

"Lo anterior, de conformidad con la jurisprudencia de la Segunda Sala de la anterior integración del Alto Tribunal, que a continuación se identifica y transcribe:

"‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.’

"(Se transcribe contenido)

"Ahora, es verdad que ‘la ignorancia de la ley a nadie exime de su cumplimiento’; sin embargo, este apotegma, aplicable sobre todo a la materia penal, no puede utilizarse cabalmente para el caso de imposición de una sanción procesal de índole administrativo, como son las medidas de apremio.

"Lo anterior se afirma, porque el desacato a una orden de autoridad no necesariamente arroja una sola consecuencia en la esfera jurídica del contumaz; es decir, en la materia penal la hipótesis de una conducta antisocial prevista en la norma, actualiza la comisión de un delito y no hay duda o confusión de cuál es la consecuencia de aquella conducta; en cambio, la sanción administrativa que nos ocupa puede ser de índole diferente, ya sea una multa, el auxilio de la fuerza pública o el arresto, imprecisión de la consecuencia de un desacato que provoca inseguridad jurídica y que, por lo tanto, no actualiza la hipótesis del principio enunciado con anterioridad.

"Luego, para la suficiente fundamentación y motivación de las multas controvertidas que, como infracciones fiscales se imponen a los contribuyentes, en términos del dispositivo 40, primer párrafo, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, es indispensable que la autoridad fiscalizadora invoque el párrafo segundo de ese precepto legal; además, exponga las razones por las que no siguió el orden previsto en el párrafo primero y motivos del porqué estima actualizado el caso de excepción descrito en el párrafo segundo del dispositivo en cuestión ..."

CUARTO.—Existencia de la contradicción de tesis. En primer lugar, debe precisarse que el objeto de la resolución de una contradicción de tesis radica en unificar los criterios contendientes. Es decir, para identificar si es existente la contradicción de tesis deberá tenerse como premisa el generar seguridad jurídica.

De diversos criterios de esta Suprema Corte podemos advertir las siguientes características que deben analizarse para colegir la existencia de una contradicción de tesis:

1. No es necesario que los criterios deriven de elementos de hecho idénticos, pero es esencial que estudien la misma cuestión jurídica, arribando a decisiones encontradas. Sirve de sustento la jurisprudencia P./J. 72/2010, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES."(2) y la tesis P. XLVII/2009 de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(3)

2. Es necesario que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que necesitaron ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese.

3. En los ejercicios interpretativos respectivos debe encontrarse al menos un tramo de razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico; ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general.

4. Y que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

5. Aun cuando los criterios sustentados por los tribunales contendientes no constituyan jurisprudencia debidamente integrada, ello no es requisito indispensable para proceder a su análisis y establecer si existe la contradicción de tesis planteada y, en su caso, cuál es el criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia. Sirve de apoyo la tesis aislada: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS."(4)

En ese sentido, esta Segunda Sala considera que en el caso sí existe la contradicción de tesis denunciada, en relación con los criterios sustentados por los órganos colegiados al resolver los asuntos de su conocimiento.

Se afirma lo anterior, porque al analizar las ejecutorias transcritas se advierte que los órganos contendientes se enfrentaron a una misma problemática jurídica, a través de diferentes vías, en la que resolvieron respecto a si es necesario que la autoridad fiscalizadora, al aplicar la medida de apremio establecida en la fracción II del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, fundara y motivara suficientemente el acto de molestia.

Ante lo cual, asumieron posicionamientos antagónicos con respecto a dicho aspecto.

Así es, ante dicho escenario y después de interpretar sistemáticamente el multicitado artículo 40, el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito concluyó que no es necesario que la autoridad fiscalizadora exponga las razones por las cuales se actualiza el caso de excepción establecido en el segundo párrafo del referido artículo 40, pues la sola invocación de la citada porción normativa es suficiente para entender su actualización y por qué no se aplica la medida de apremio a que refiere la fracción I sino la contenida en la fracción II.

Señaló que la propia cita del mencionado párrafo conlleva (implícita) las razones que actualizan el caso de excepción. Lo cual genera seguridad jurídica.

En cambio, como se dijo, el Pleno del Decimotercer Circuito arribó a una posición contraria, al señalar que para la suficiente fundamentación y motivación de las multas controvertidas que como infracciones fiscales se imponen a los contribuyentes (sic) en términos del artículo 40, primer párrafo, fracción II, del Código Fiscal de la Federación, es indispensable que la autoridad fiscalizadora invoque el párrafo segundo y además exponga las razones por las que no siguió el orden referido en el párrafo primero y las causas que actualizan el caso de excepción descrito en el párrafo segundo.

En ese sentido, a juicio de esta Segunda Sala los ejercicios interpretativos emprendidos por los órganos colegiados contendientes colisionan en un mismo punto jurídico; ya que mientras que para el primero de los tribunales no es necesario que se motive el acto de molestia, pues basta con que se funde en el segundo párrafo del referido artículo 40 para que genere seguridad jurídica. En cambio, para el Pleno de Circuito ello no es así, debido a que además de invocar el mencionado párrafo segundo, la autoridad fiscalizadora tendría que exponer las razones por las que no siguió el orden señalado en el párrafo primero y las circunstancias del porqué estima actualizado el caso de excepción descrito en el párrafo segundo.

Así las cosas, lo procedente es abordar el estudio de la contradicción de tesis que nos ocupa, cuya materia de análisis consiste en determinar si para considerar suficientemente fundada y motivada la aplicación de la medida de apremio de la fracción II del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, basta que en el correspondiente acto de molestia la autoridad fiscalizadora invoque el párrafo segundo del citado precepto o bien, además tenga que exponer los motivos excepcionales de actualización a que refiere el párrafo segundo y las razones por las que no siguió el orden establecido en el diverso primero.

QUINTO.—Determinación del criterio que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que debe prevalecer con el carácter de jurisprudencia el criterio que se sustenta en el presente fallo, de conformidad con los siguientes razonamientos:

A fin de determinar lo anterior, en primer término resulta importante precisar que de las ejecutorias antes transcritas es posible advertir que los órganos colegiados construyeron los criterios en conflicto a partir de analizar la misma disposición legal, es decir, la contenida en el artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, vigente a partir del uno de enero de dos mil catorce. Lo cual implica que, sobre esta base legal esta Segunda Sala determinará el criterio que debe prevalecer.

El citado precepto legal es del tenor siguiente:

"Artículo 40. Las autoridades fiscales podrán emplear las medidas de apremio que se indican a continuación, cuando los contribuyentes, los responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, impidan de cualquier forma o por cualquier medio el inicio o desarrollo de sus facultades, observando estrictamente el siguiente orden:

"I.S. el auxilio de la fuerza pública.

"Para los efectos de esta fracción, los cuerpos de seguridad o policiales deberán prestar en forma expedita el apoyo que solicite la autoridad fiscal.

"El apoyo a que se refiere el párrafo anterior consistirá en efectuar las acciones necesarias para que las autoridades fiscales ingresen al domicilio fiscal, establecimientos, sucursales, oficinas, locales, puestos fijos o semifijos, lugares en donde se almacenen mercancías y en general cualquier local o establecimiento que utilicen para el desempeño de sus actividades los contribuyentes, así como para brindar la seguridad necesaria al personal actuante, y se solicitará en términos de los ordenamientos que regulan la seguridad pública de la Federación, de las entidades federativas o de los Municipios o, en su caso, de conformidad con los acuerdos de colaboración administrativa que tengan celebrados con la Federación.

"II. Imponer la multa que corresponda en los términos de este código.

"III. Practicar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente o responsable solidario, respecto de los actos, solicitudes de información o requerimientos de documentación dirigidos a éstos, conforme a lo establecido en el artículo 40-A de este código.

"IV. Solicitar a la autoridad competente se proceda por desobediencia o resistencia, por parte del contribuyente, responsable solidario o tercero relacionado con ellos, a un mandato legítimo de autoridad competente.

"Las autoridades fiscales no aplicarán la medida de apremio prevista en la fracción I, cuando los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, no atiendan las solicitudes de información o los requerimientos de documentación que les realicen las autoridades fiscales, o al atenderlos no proporcionen lo solicitado; cuando se nieguen a proporcionar la contabilidad con la cual acrediten el cumplimiento de las disposiciones fiscales a que estén obligados, o cuando destruyan o alteren la misma.

"No se aplicarán medidas de apremio cuando los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, manifiesten por escrito a la autoridad, que se encuentran impedidos de atender completa o parcialmente la solicitud realizada por causa de fuerza mayor o caso fortuito, y lo acrediten exhibiendo las pruebas correspondientes."

Como se puede observar, para el caso de que los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, impidan de cualquier forma o por cualquier medio el inicio o desarrollo de las facultades de las autoridades fiscales, en el primer párrafo del numeral transcrito se faculta a esas autoridades para que apliquen las medidas de apremio establecidas en las fracciones siguientes, a saber: I) solicitar el auxilio de la fuerza pública, II) imponer la multa que corresponda, III) practicar el aseguramiento precautorio de los bienes o de la negociación del contribuyente –en los términos del artículo 40-A– y IV) solicitar a la autoridad competente que se proceda por desobediencia o resistencia a mandato legítimo de autoridad competente. Dichas medidas de apremio se deberán aplicar en el orden mencionado, salvo en los casos que expresamente el artículo establece lo contrario, esto es:

De acuerdo con el segundo párrafo del citado precepto, si cualquiera de estos sujetos desatiende las solicitudes de información o los requerimientos de documentación que les realicen las autoridades fiscales o al atenderlos no proporcionen lo solicitado; cuando se nieguen a proporcionar la contabilidad con la cual acrediten el cumplimiento de las disposiciones tributarias a que estén obligados o destruyan o alteren la misma, la autoridad no aplicará la medida de apremio contemplada en la fracción I, es decir, el auxilio de la fuerza pública, sino el resto de las medidas, en el orden establecido para tal efecto.

Finalmente, en el tercer párrafo se establece otro caso de excepción, al disponer que tampoco serán aplicables las medidas de apremio cuando los sujetos obligados manifiesten por escrito a la autoridad que se encuentran impedidos de atender completa o parcialmente la solicitud realizada por causa de fuerza mayor o caso fortuito y lo acrediten exhibiendo las pruebas correspondientes.

Ahora, por lo que ve, propiamente, al tema de la medida de apremio de la fracción II del precepto legal en comento, esta Segunda Sala al resolver la contradicción de tesis 54/2016(5) estableció, para lo que aquí interesa, lo siguiente:

• Que las obligaciones formales del contribuyente de hacer, de no hacer y de tolerar, de que habla la legislación fiscal, permiten a la autoridad hacendaria comprobar el eficiente cumplimiento de la obligación fundamental de contribuir a los gastos públicos.

• Se dijo que para lograr ese objetivo, surgen las medidas de apremio, entendidas como "los instrumentos jurídicos mediante los cuales la autoridad puede hacer cumplir sus determinaciones en relación con el ejercicio de sus facultades" y las sanciones en estricto sentido, cuya finalidad es castigar. En el entendido que ambas derivan de la comisión de una infracción.

• En ese orden de ideas, se estableció que las medidas de apremio normadas en el numeral en comento, de acuerdo con los trabajos legislativos que precedieron al correspondiente decreto de reforma, tienen como finalidad "desincentivar las conductas que obstaculicen el inicio o desarrollo de las facultades de comprobación de la autoridad hacendaria y vencerlas una vez que son desplegadas, a efecto de hacer efectivo el imperio de las autoridades al hacer uso de ellos y que los particulares obedezcan sus determinaciones".

• En tanto que la multa, como medida de apremio, constituye un "instrumento jurídico idóneo generador de cierto tipo de presión para disuadir e incluso superar la resistencia del sujeto que obstaculiza el ejercicio de las facultades comprobatorias de la autoridad, a fin de allanarlo".

• Por último, se dijo que para fijar el monto de la multa como medida de apremio, debe atenderse a lo dispuesto en los diversos artículos 85, fracción I y 86, fracción I, del Código Fiscal de la Federación.

Cabe señalar que el ejercicio facultativo de la autoridad hacendaria para requerir a los contribuyentes, responsables solidarios o terceros relacionados con ellos, información o documentación relativa al cumplimiento de sus obligaciones fiscales; y la correlativa atribución de emplear medidas de apremio a quienes impidan de cualquier forma o por cualquier medio el inicio o desarrollo de aquéllas, se encuentran sujetos al cumplimiento de los requisitos dispuestos en el párrafo primero del artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Esto es así, porque el resultado del ejercicio de esas facultades, generalmente, se traduce en una afectación a la esfera jurídica de los gobernados, en la medida en que se restringen de manera provisional o preventiva sus derechos con la finalidad de verificar el efectivo cumplimiento de las obligaciones de contribuir al gasto público, tal como lo mandata el artículo 31, fracción IV, de la Ley Fundamental.

Resta decir que con respecto al requisito de la "fundamentación y motivación" que debe contener todo acto de autoridad que trasciende en la esfera jurídica del gobernado y al que hacen alusión los referidos artículos 16 constitucional y 38, fracción IV, del Código Fiscal de la Federación; este Alto Tribunal ya se ha pronunciado en diversas ocasiones en cuanto a su alcance, al señalar, por lo que ve al primero, que debe entenderse como la precisión del precepto legal aplicable en el caso y por lo que ve al segundo, como la exposición de las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto de autoridad.

En ese orden de ideas, a juicio de esta Segunda Sala se estima que para considerar suficientemente fundada y motivada la aplicación de la medida de apremio de la fracción II del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, no basta que en el correspondiente acto de molestia la autoridad fiscalizadora invoque el párrafo segundo del citado precepto, sino que además es indispensable que exponga los motivos del porqué estima actualizado el caso de excepción de dicho párrafo y las razones por las que no siguió el orden del diverso primero.

Esto es así, en principio, porque la facultad de la autoridad fiscalizadora reglada en el primer párrafo del artículo 40 está condicionada a que las medidas de apremio se apliquen observando estrictamente un orden, salvo los casos de excepción establecidos en dicho precepto. Lo cual significa que las autoridades fiscales, a fin de respetar los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en el referido artículo 16 constitucional, necesariamente deben ajustar su actuación a lo expresamente establecido en el numeral.

En segundo lugar, porque el multicitado párrafo segundo del artículo 40, el cual establece la excepción para observar, estrictamente, el orden establecido en el empleo de las medidas de apremio, dispone varios supuestos por virtud de los cuales las autoridades fiscales están exentas de aplicar la previsión contenida en la fracción I, es decir, el auxilio de la fuerza pública.

Entonces, como se anticipó, a fin de que la autoridad fiscalizadora no incurra en arbitrariedades, no basta que en el correspondiente acto de molestia la autoridad fiscalizadora invoque el párrafo segundo del citado precepto, sino que además exponga por qué se actualiza la excepción de dicho párrafo y las razones por las que no siguió el orden contemplado en el párrafo primero.

De acuerdo con las consideraciones que se han expuesto en los párrafos que anteceden, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, en términos del artículo 225 de la Ley de Amparo, el criterio que sustenta esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a continuación:

Para considerar suficientemente fundada y motivada la aplicación de la multa prevista en la fracción II del artículo 40 del Código Fiscal de la Federación, no basta que en el correspondiente acto de molestia la autoridad fiscalizadora invoque el párrafo segundo del citado precepto, sino que además es indispensable que exponga por qué motivos considera actualizado el caso de excepción previsto en dicho párrafo y las razones por las que no siguió el orden a que refiere el párrafo primero. Esto es así, en principio, porque la facultad de la autoridad administrativa prevista en el primer párrafo del artículo 40 mencionado está condicionada a que las medidas de apremio se apliquen observando un orden, salvo los casos de excepción establecidos en dicho precepto. En segundo lugar, porque el párrafo segundo del artículo 40, el cual dispone la excepción para observar estrictamente el orden establecido para emplear las medidas de apremio, contempla varios supuestos por virtud de los cuales las autoridades están exentas de aplicar la medida de apremio prevista en la fracción I, es decir, el auxilio de la fuerza pública, lo cual significa que para que las autoridades fiscales respeten los principios de legalidad y seguridad jurídica contenidos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, necesariamente deben ajustar su actuación a lo expresamente establecido en el artículo 40 y ello debe estar justificado en el acto de molestia.

Por lo expuesto y fundado se resuelve:

PRIMERO.—Sí existe la contradicción de criterios denunciada entre el Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito y el Pleno del Decimotercer Circuito.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala, en los términos de la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

TERCERO.—P. la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los Ministros A.P.D. (ponente), J.F.F.G.S., Y.E.M. y presidente J.L.P.. Ausente el M.L.M.A.M..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 34, Tomo III, septiembre de 2016, página 1757, de la Décima Época, con número de registro digital: 2012543.

2. Jurisprudencia P./J. 72/2010 de la Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2010, página 7, con número de registro digital: 164120, y cuyo texto es el siguiente: "De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."

3. Tesis aislada P. XLVII/2009 de la Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, página 67, con número de registro digital: 166996, y cuyo texto es el siguiente: "El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."

4. Tesis aislada P. L/94 de la Octava Época, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 83, noviembre de 1994, página 35 y cuyo texto es el siguiente: "Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

5. De la cual derivó la jurisprudencia 2a./J. 69/2016 (10a.), de título y subtítulo: "MULTA COMO MEDIDA DE APREMIO PREVISTA EN EL ARTÍCULO 40, FRACCIÓN II, DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN. PARA FIJAR SU MONTO POR IMPEDIR EL EJERCICIO DE LAS FACULTADES DE COMPROBACIÓN, DEBE ACUDIRSE AL SEÑALADO EN EL ARTÍCULO 86, FRACCIÓN I, EN RELACIÓN CON EL DIVERSO 85, FRACCIÓN I, DEL PROPIO ORDENAMIENTO.". Consultable en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 31, Tomo II, junio de 2016, página 987, de la Décima Época, con número de registro digital: 2011949.

Esta ejecutoria se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.