Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Número de registro | 43644 |
| Fecha | 07 Agosto 2020 |
| Fecha de publicación | 07 Agosto 2020 |
| Número de resolución | 31/2019 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo I, 1165 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro J.L.G.A.C., en la acción de inconstitucionalidad 31/2019.
En la sesión pública de veintisiete de junio de dos mil diecinueve, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 31/2019, promovida por diputados del Congreso del Estado de Chihuahua, bajo la ponencia del M.P.D..
En esa ocasión, el Tribunal Pleno tuvo que responder a dos preguntas constitucionales ampliamente debatibles: ¿podemos considerar al presupuesto de egresos y al decreto mediante el cual se autoriza al Ejecutivo a reestructurar y refinanciar la deuda del Estado, normas generales, para efectos de la procedencia de una acción de inconstitucionalidad? ¿La falta de conocimiento del dictamen que se somete a votación es un vicio con carácter invalidante o puede ser desahogado en tribunal?
I. Razones de la mayoría
S. las posturas mayoritarias en lo que hace a las dos preguntas constitucionales planteadas.
A.C. de improcedencia: la naturaleza normativa del presupuesto de egresos y del decreto por medio del cual se autoriza al Ejecutivo para la celebración de actos para reestructura y refinanciamiento de la deuda pública
El proyecto que se sometió originalmente a nuestra consideración proponía, en el apartado de causas de improcedencia, sobreseer por lo que hacía al decreto por el que se expide el presupuesto de egresos del Estado de Chihuahua para el ejercicio fiscal 2019 y el "Decreto por medio del cual se autoriza al Poder Ejecutivo, por conducto de la Secretaría de Hacienda, a que celebre los actos que requieran para formalizar la reestructura y/o el refinanciamiento de la deuda pública". La justificación radicaba en que se trataba de actos administrativos, que no eran susceptibles de ser atacados por esta vía.
Sin embargo, durante las discusiones, se llegó a la convicción mayoritaria de que tanto el presupuesto,(1) como el decreto,(2) tenían las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, lo que se explica por la interdependencia entre la Ley de Ingresos y el propio presupuesto y por los alcances fijados en sus rubros, pues explican la forma en la que deben actuar las autoridades a quienes corresponde ejecutar el gasto.
B.V. en el procedimiento legislativo
La mayoría consideró que sí se habían respetado los principios básicos de la democracia parlamentaria, ya que se observó el plazo que la propia normativa –tanto constitucional como legal y reglamentaria– disponían para el conocimiento de los documentos que se sometieron a votación en la sesión de veinte de diciembre de dos mil dieciocho del Pleno del Congreso del Estado de Chihuahua.(3)
Respecto de la violación al procedimiento legislativo relativa a que el dictamen que se votó fue objeto de modificación el mismo día en que se celebró la sesión del Congreso, la mayoría consideró que no tenía el poder invalidante a que se ha referido la línea de precedentes del Alto Tribunal, porque no afectó el principio de representación legislativa y de libre discusión de las normas, ya que de la lectura del Diario de Debates, se acredita que durante la discusión los propios diputados desahogaron en este punto, a través de sus quejas de desconocer el dictamen.
II. Razones del disenso
A. La naturaleza del presupuesto de egresos para efectos de la procedencia de una acción de inconstitucionalidad
Compartí la propuesta original de proyecto, consistente en sobreseer respecto del presupuesto de egresos. Considero que, por regla general, el presupuesto de egresos tiene una naturaleza de acto administrativo. Sin embargo, estimo que podría darse el caso de que, dentro del presupuesto, existieran normas susceptibles de ser conocidas a través de este medio de control, debido a su generalidad, abstracción e impersonalidad.
En el caso concreto, se impugnaron los rubros correspondientes a la remuneración del gobernador del Estado de Chihuahua, por lo que considero que estamos frente al supuesto genérico, porque el mismo no detenta las características de generalidad, abstracción e impersonalidad de las normas generales; se trata más bien de un acto de aplicación de normas, que tiene como finalidad regir presupuestalmente a uno de los servidores públicos en un ejercicio fiscal determinado. Ésta es la metodología que me parece más convincente, pues la determinación dependerá del análisis concreto del contenido de las disposiciones correspondientes, específicamente, bajo el examen de sus características formales y materiales.(4)
B. Violación al procedimiento legislativo
Tal como expresé en la sesión pública correspondiente, considero que no se respetaron los principios básicos de la democracia parlamentaria en el procedimiento legislativo analizado, pues los integrantes del Congreso del Estado de Chihuahua no tuvieron conocimiento del dictamen que efectivamente se votó, cuando menos un día antes de la votación, como lo exige el artículo 146 de su reglamento interior.
Como se afirma en la sentencia, el diecinueve de diciembre de dos mil dieciocho se publicó en la Gaceta Estatal un dictamen a la iniciativa de la Ley de Ingresos. Sin embargo, como se desprende del Acta No. 9 visible en el portal, la Comisión de Programación, Presupuesto y Hacienda Pública sesionó a las 8:30 de la mañana del día 20 de diciembre y modificó el dictamen en cuestión, siendo este último documento el que efectivamente se votó horas después en el Pleno.
Aunque como narré previamente, la sentencia reconoce la existencia de este vicio, no le concede carácter invalidatorio, porque los cambios al dictamen fueron evidenciados mediante expresiones de dos diputados que subieron a tribuna a fin de hacer patente esa violación procesal.
Con lo anterior, se presupone que esos diputados conocían el contenido del dictamen modificado y que ese conocimiento es suficiente para considerar que existió una libre discusión de las normas y que no se afectó el principio de representación legislativa.
Asumir este criterio implicaría que la violación procesal advertida únicamente tendría potencial invalidatorio, si los legisladores que la detectaron no la hubieran hecho del conocimiento del Pleno, soslayando que el primer momento en el cual se deben evidenciar ese tipo de violaciones es justo al momento de la deliberación parlamentaria en tribuna.
En este sentido, considero que la violación advertida sí tiene potencial invalidatorio, pues la participación de las fuerzas políticas no se dio en condiciones de igualdad ni se basó en un conocimiento informado y razonado del documento votado, dado que una parte de los parlamentarios, sobre todo los que no estaban representados en la multicitada comisión, no conocieron con la anticipación reglamentaria exigible el dictamen modificado. Por consecuencia, estimo que el debate y la votación no tuvieron la calidad democrática constitucionalmente exigible y que ello da lugar a invalidar el ordenamiento legal impugnado.
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1. Votaron en este sentido, los Ministros Esquivel Mossa, F.G.S., A.M., P.R., M.M.I. y presidente Z.L. de L..
2. Votaron en este sentido los Ministros Esquivel Mossa, F.G.S., A.M., P.R., P.H., M.M. y L.P..
3. Votaron en este sentido, los Ministros Esquivel Mossa, A.M., P.R., P.H., L.P., P.D. y Z.L. de L..
4. Sirve de referencia lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 4/98, que dio lugar a la tesis P./J. 24/99, de rubro y texto: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL.—Por ‘ley del presupuesto’ se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por ‘presupuesto de egresos’ se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un período determinado. El ‘decreto del presupuesto de egresos’ constituye un acto de aplicación de la ‘ley del presupuesto’, en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre ‘ley del presupuesto’ y ‘presupuesto de egresos’ está expresamente contemplada tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el carácter de ley al presupuesto de egresos; en cambio, la ‘Ley del Presupuesto del Distrito Federal’, esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el multicitado decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las que ya están otorgadas de las leyes respectivas. Por otra parte, el presupuesto de egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta improcedente.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.I., abril de 1999, página 251, «con número de registro digital: 194259».
Este voto se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.