Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 43652 |
| Fecha | 07 Agosto 2020 |
| Fecha de publicación | 07 Agosto 2020 |
| Número de resolución | 1/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 77, Agosto de 2020, Tomo II, 1957 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 1/2017, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.
En sesión de primero de octubre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación discutió y resolvió la presente acción de inconstitucionalidad en la que se invalidó el Decreto 174 por el cual se emitió la Ley para la Atención y Protección de las Personas con la Condición del Espectro Autista y/o Trastornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León, debido a que no hubo una consulta previa y estrecha a personas con condición de espectro autista.
Presento este voto pues, si bien me pronuncié a favor de la invalidez de la totalidad del decreto impugnado, desarrollaré las consideraciones que, a mi parecer, son aplicables en cuanto a la procedencia de la consulta y los requisitos necesarios para llevarla a cabo.
I. Fallo del Tribunal Pleno
La sentencia retoma las consideraciones de las acciones de inconstitucionalidad 68/2018(1) y 101/2016(2) para establecer que se debe realizar una consulta previa cuando se afecten a personas con discapacidad o, en este caso, a personas con condición de espectro autista en las adiciones o reformas legislativas. Así, la mayoría del Tribunal Pleno resolvió que, al tratarse de una norma dirigida a las personas con condición de espectro autista y trastornos del neurodesarrollo, era evidente la necesidad de la consulta previa.
Por otro lado, la sentencia expone que las dos mesas de discusión sobre la iniciativa de la ley impugnada, realizadas por la Comisión de Salud y Atención a Grupos Vulnerables del Congreso de Nuevo León y donde asistieron agrupaciones de la sociedad civil, padres de familia, legisladores y representantes de dependencias estatales, no satisficieron los requisitos para ser considerados como una consulta previa, en términos del artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.(3)
Lo anterior, debido a que no hubo una convocatoria abierta, pública, incluyente y accesible; tampoco consta que se haya fijado un procedimiento para recibir y procesar las participaciones de las personas con condición de espectro autista; y, además, no se verifica la plena participación de las personas con dicha condición ni de sus organizaciones propias.
Así, se declaró la invalidez del Decreto 174 por el cual se emitió la Ley para la Atención y Protección de las Personas con la Condición del Espectro Autista y/o Trastornos del Neurodesarrollo del Estado de Nuevo León, debido a que no contó con una consulta previa y estrecha a las personas a las que va dirigida dicha ley.
II. Motivo de la concurrencia
Tal como se indicó anteriormente, el proyecto se remite a las acciones de inconstitucionalidad 68/2018 y 101/2016, donde el Tribunal Pleno no pudo consolidar una postura mayoritaria con relación a determinar cuándo debe llevarse a cabo una consulta previa y qué requisitos deben cumplir las mismas. Por ello, desarrollaré en el presente voto cuáles son los criterios que considero deben aplicarse en cada caso.
Primero, se debe destacar que el artículo 4.3 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad(4) es una norma prevista en un tratado internacional que el Estado Mexicano ha ratificado y, en este sentido, de conformidad con el artículo 1o. constitucional, forma parte del parámetro de regularidad de todas las normas y actos del orden jurídico mexicano. Por tanto, el incumplimiento de la obligación de consulta estrecha y colaboración activa allí prevista puede generar la invalidez de las normas y actos mediante los cuales se implementen los derechos de las personas con discapacidad, cuestión que puede ser analizada a través de los diversos mecanismos de control constitucional que nuestro orden prevé, entre ellos, la presente acción de inconstitucionalidad.
A mayor abundamiento, el artículo convencional citado establece una obligación clara en el sentido de que tanto en la elaboración como aplicación de legislación y políticas públicas que afecten a las personas con discapacidad, el Estado debe consultarlas estrechamente y colaborar activamente con ellas, a través de las organizaciones que las representan. Así, las personas discapacitadas tienen derecho a participar en todos los procesos de toma de decisiones sobre cuestiones que les involucren, de cuyo cumplimiento deriva la legitimidad de la determinación a la cual finalmente se arribe.
En este orden de ideas, la obligación de realizar una consulta no emana del resultado o intención de un proceso deliberativo, sino de la necesidad de que sus opiniones e intereses sean debidamente representadas en los órganos de toma de decisiones cuando éstas les conciernen. Esto supone un ajuste en los procesos democráticos y representativos corrientes, los cuales no suelen bastar para atender las preocupaciones particulares de las personas con discapacidad que, por lo general, están marginados de la esfera política.
Así, tal como sostuve en el voto concurrente de la acción de inconstitucionalidad 68/2018, en mi opinión, la obligación de consultar a las personas con discapacidad se actualiza en todos los casos en los que la elaboración y aplicación tanto de legislación o de políticas públicas afecte a las personas con discapacidad.
En este sentido, existe dicha afectación en los casos en los que en cualquier norma o política pública haga referencia expresa a las personas con discapacidad. Lo anterior, incluso, cuando se trata de la implementación de una ley general –como sostuve en la acción de inconstitucionalidad 89/2015– o cuando no se trata de una cuestión novedosa que varíe algún esquema anterior.
Entonces, el hecho que se usen las palabras "personas con discapacidad" es un indicativo claro y suficiente de que esa determinación les afecta, tal como sucede en el presente caso.
Sin embargo, la falta de mención expresa de la palabra discapacidad no exime de dar cumplimiento a la obligación de consulta cuando la acción tenga un impacto específico en el grupo, tal como sostuve desde la acción de inconstitucionalidad 96/2014,(5) en la cual se analizó la Ley de Movilidad del Distrito Federal.
En dicho asunto me pronuncié por la inconstitucionalidad total de la ley, ya que era necesaria la consulta en tanto la ley en cuestión incidía en las personas con discapacidad, tanto en aquellos preceptos que contemplan la materia de discapacidad expresamente, como en los que no hace ninguna mención explícita. Dicho de otra manera, argumenté que la falta de consulta impacta la totalidad de la legislación, porque determina el goce efectivo de los derechos de las personas con discapacidad, tanto en la parte que las contempla, como en los aspectos en las que no.
Una vez determinado cuándo es procedente llevar a cabo una consulta, desarrollaré a continuación los lineamientos que considero deben contemplarse para establecer un estándar mínimo con el que debe cumplir toda consulta a personas con discapacidad, ya que sigue sin consolidarse un criterio mayoritario del Tribunal Pleno sobre este punto:
El estándar mínimo mencionado requiere la inclusión de los principios rectores de la convención, contenidos en su artículo 3,(6) cobrando especial relevancia los de no discriminación, participación e inclusión efectivas, y accesibilidad.
Asimismo, deben tomarse en cuenta los lineamientos contenidos en los documentos elaborados por organismos internacionales en su labor de interpretación de la convención, de los que conviene destacar el informe de la relatora especial sobre los derechos de las personas con discapacidad presentado al Consejo de Derechos Humanos de la ONU el 12 de enero de 2016, en el que, en relación con los procedimientos legislativos, se señala lo siguiente:
"Principales ámbitos de participación
"1. Armonización jurídica
"83. Los Estados Partes en instrumentos internacionales y regionales de derechos humanos tienen la obligación de velar por que la legislación interna sea conforme con las normas internacionales. La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad pide a los Estados que adopten todas las medidas legislativas pertinentes para hacer efectivos los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas con discapacidad y que deroguen los instrumentos jurídicos que no sean conformes. Por tanto, los Estados deberían realizar un examen holístico de la idoneidad de la legislación vigente en vista de las obligaciones contraídas en virtud de la convención. Durante ese proceso, los Estados deben consultar estrechamente con las personas con discapacidad a través de sus organizaciones y fomentar una participación más activa de éstas.
"84. Las personas con discapacidad pueden participar en los procesos legislativos de distintas maneras. En muchos países, los ciudadanos tienen derecho a proponer iniciativas legislativas, referendos y peticiones, sin el respaldo de los partidos políticos o las autoridades públicas. Los Estados deben asegurar que sus procedimientos de democracia directa sean plenamente accesibles a las personas con discapacidad.
"85. Aunque el proceso legislativo puede variar de un país a otro, los órganos legislativos deberían garantizar la participación de las personas con discapacidad en todo el proceso, incluso en las reuniones de deliberación celebradas por las cámaras para debatir y votar proyectos de ley sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad. Los órganos legislativos nacionales deberían incluir disposiciones concretas en sus reglamentos para dar cabida a la participación de las organizaciones que representan a personas con discapacidad en los grupos consultivos y los Comités Legislativos, así como en las audiencias públicas y las consultas en línea. También debe asegurarse la accesibilidad de las instalaciones y los procedimientos."
En el mismo sentido, el manual para parlamentarios sobre la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo, elaborado conjuntamente por el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (NU-DAES), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (ACNUDH) y la Unión Interparlamentaria (UIP), apunta:
"Inducir a personas con discapacidad a participar en el proceso legislativo
"Las personas con discapacidad deben participar activamente en la redacción de legislación y otros procesos decisorios que les afecten, del mismo modo que participaron activamente en la redacción de la propia convención. También se les debe alentar a que presenten observaciones y ofrezcan asesoramiento cuando se apliquen las leyes. Hay diversas maneras de considerar todas las opiniones, entre otras mediante audiencias públicas (con preaviso y publicidad suficientes), solicitando presentaciones por escrito ante las comisiones parlamentarias pertinentes y distribuyendo todos los comentarios recibidos entre un público más amplio, a través de sitios Web parlamentarios y por otros medios.
"Los parlamentos deben velar por que sus leyes, procedimientos y documentación estén en formatos accesibles, como macrotipos, B. y lenguaje sencillo, con el fin de que las personas con discapacidad puedan participar plenamente en la elaboración de legislación en general y, específicamente, en relación con las cuestiones de discapacidad. El edificio del parlamento y otros lugares donde éste celebre audiencias deberán ser también accesibles a las personas con discapacidad."
Por último, en un documento sobre buenas prácticas parlamentarias, la Unión Interparlamentaria establece los siguientes lineamientos para la participación ciudadana en los procesos legislativos:(7)
Contar con un registro público de organizaciones no gubernamentales organizado en función de su ámbito de interés, así como alfabéticamente.
Contaron con un registro similar de expertos.
Publicar de manera efectiva a través de distintos medios, información oportuna sobre los procesos legislativos.
Hacer invitaciones dirigidas a organizaciones relevantes y expertos, incluyendo a representantes de grupos marginados.
Establecer procedimientos para la recepción de promociones provenientes de ciudadanos en lo individual.
Elaborar un manual o de sesiones de entrenamiento sobre cómo someter escritos o pruebas al órgano legislativo.
Asegurar la disponibilidad pública en línea de todos los documentos recibidos.
Llevar a cabo audiencias públicas en distintas localidades, con resúmenes escritos de las participaciones orales.
Así, para satisfacer la obligación de consulta, a mi juicio, es necesario que sea previa, pública, abierta y que, en el caso de leyes, se realice conforme a las reglas, plazos y procedimientos que el propio órgano legislativo establezca en una convocatoria. Convocatoria que se deberá informar de manera amplia, accesible, por distintos medios y en la que se deberá especificar la manera en que las personas con discapacidad y las organizaciones que las representan podrán participar en ella.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 18 de febrero de 2020.
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1. Resuelta por mayoría de nueve votos en sesión de Pleno de veintisiete de agosto de dos mil diecinueve, bajo la ponencia del M.J.L.P..
2. Resuelta por unanimidad de nueve votos en sesión de Pleno de veintisiete de agosto de dos mil diecinueve, bajo la ponencia del M.E.M.M.I..
3. "Artículo 4. Obligaciones generales ... 3. En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan."
4. Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad
"Artículo 4. Obligaciones generales ...
"3. En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan."
4 (sic). "Los Estados Partes en la presente convención ...
"o] Considerando que las personas con discapacidad deben tener la oportunidad de participar activamente en los procesos de adopción de decisiones sobre políticas y programas, incluidos los que les afectan directamente, ..."
5. Resuelta por mayoría de seis votos en sesión de Pleno de once de agosto de dos mil dieciséis, bajo la ponencia del Ministro A.G.O.M..
6. "Artículo 3. Principios generales
"Los principios de la presente convención serán:
"a) El respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas;
"b) La no discriminación;
"c) La participación e inclusión plenas y efectivas en la sociedad;
"d) El respeto por la diferencia y la aceptación de las personas con discapacidad como parte de la diversidad y la condición humanas;
"e) La igualdad de oportunidades;
"f) La accesibilidad;
"g) La igualdad entre el hombre y la mujer;
"h) El respeto a la evolución de las facultades de los niños y las niñas con discapacidad y de su derecho a preservar su identidad."
7. Parliament and Democracy in the Twenty-first Century: A Guide to Good Practice (Ginebra, Unión Interparlamentaria, 2006), páginas 79-87.
Este voto se publicó el viernes 07 de agosto de 2020 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.