Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Número de registro | 43597 |
| Fecha | 13 Marzo 2020 |
| Fecha de publicación | 13 Marzo 2020 |
| Número de resolución | 23/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 76, Marzo de 2020, Tomo I, 78 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el M.A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 23/2017, promovida por el procurador general de la República.
En sesión pública celebrada el siete de octubre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 23/2017 promovida por el entonces procurador general de la República, en la que se estudió la constitucionalidad del artículo 224, fracción X, párrafos segundo y tercero, del Código Penal para el Distrito Federal.(1)
Al respecto, el Tribunal Pleno determinó que la porción normativa "y otros" ubicada en el segundo párrafo del artículo impugnado es inconstitucional por ser contraria al principio de taxatividad. Asimismo, declaró la invalidez de la porción normativa "así como aquellos otros muebles que determinen la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano" ubicada en el tercer párrafo de dicho precepto, por considerarla contraria al principio de reserva de ley.
Aunado a ello, una mayoría estimó procedente declarar la invalidez por extensión del artículo 224, apartado A, fracción III, párrafos segundo, en su porción normativa "y otros", y tercero, en su porción normativa "así como aquellos otros muebles que determinen la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano" del Código Penal para el Distrito Federal, reformado mediante decreto de primero de agosto de dos mil diecinueve. Ello, al estimar que comparten los mismos vicios de inconstitucionalidad advertidos por el Tribunal Pleno.
Presento este voto, pues aunque concuerdo con el sentido de la resolución, no comparto todas las consideraciones en las que se sustenta. En concreto, disiento de las razones en las que se apoyó la mayoría para sostener (A) la declaratoria de invalidez de la porción normativa "así como aquellos otros muebles que determinen la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano", así como (B) la declaratoria de invalidez por extensión.
A. Inconstitucionalidad del artículo 224, fracción X, párrafo tercero, en la porción normativa "así como aquellos otros muebles que determinen la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano"
Como ya lo adelanté, en este caso el Pleno decidió que el artículo 224, fracción X, párrafo tercero, en la porción normativa "así como aquellos otros muebles que determinen la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano", es contraria al principio de reserva de ley, toda vez que se trata de una "norma penal en blanco".
Para alcanzar dicha conclusión, la sentencia retoma las consideraciones sostenidas por la Primera Sala en el amparo directo en revisión 5902/2014,(2)donde se estableció que la inconstitucionalidad de ese tipo de normas deriva del hecho de que remiten a regulaciones de carácter reglamentario o administrativo, autorizando la participación del Poder Ejecutivo en la configuración de las conductas punibles. Así, dado que en el caso concreto la norma analizada remite a regulaciones administrativas a efecto de definir el elemento normativo del tipo penal consistente en el "mobiliario urbano", el Tribunal Pleno estimó que la misma es inconstitucional.
En este sentido, la sentencia parece asumir que todas las normas penales que remitan a disposiciones administrativas para complementar el tipo son inconstitucionales por ese solo motivo. No estoy de acuerdo con esta premisa.
En primer lugar, es importante señalar que, como bien se precisa en el fallo, la Primera Sala de este Alto Tribunal ha reconocido que las normas penales en blanco –como aquellas que remiten a ordenamientos o leyes no penales para llenar algunos de los elementos del tipo– son problemáticas de cara al principio de legalidad y reserva de ley cuando reenvían a una norma que no tiene el carácter de ley (por ejemplo, reglamentos y acuerdos administrativos).(3) Sin embargo, dicha Sala también ha sostenido que no todas las normas penales en blanco son contrarias al principio de legalidad y a la reserva de ley cuando remiten a normas extrapenales.
En efecto, en el amparo en revisión 582/2010 resuelto bajo mi ponencia,(4) la Primera Sala sostuvo que, por razones de unidad del ordenamiento así como de eficacia de protección jurídica, en determinadas materias y cuestiones, y con límites determinados, es permisible que el legislador redacte los tipos penales con una regulación extrapenal. Así, se ha sostenido que en materias en donde existen cuestiones que escapan a las posibilidades de regulación de la ley –como sucede en el derecho penal ecológico–, es legítimo conceder al Poder Ejecutivo un espacio de intervención limitado, relacionado con cuestiones técnicas, científicas o especificaciones de datos.
Con todo, en este precedente también se explicó que la necesidad de acudir a elementos extrapenales para tutelar adecuadamente ciertos bienes jurídicos no significa que deba abdicarse de los principios penales, sino que debe buscarse un adecuado equilibrio entre ambas finalidades. Así, la Primera Sala recordó que para que la remisión a un ordenamiento no penal sea válida es necesario: (1) que la tipicidad penal tenga un bien jurídico de referencia claramente determinado –es decir, "que el núcleo de la conducta punible esté en ley y que esté precisamente descrita, al igual que la pena a imponer"–, y (2) que esté justificada en atención al bien jurídico tutelado(.5) Dicho criterio fue reiterado en los amparos en revisión 828/2010(6) y 500/2012.(7)
Por lo demás, cabe señalar que otros tribunales del mundo han sostenido un enfoque similar, al considerar que la reserva de ley en materia penal no impide la existencia de las denominadas "leyes penales en blanco", aunque bajo ciertas condiciones.(8) En este sentido, por ejemplo, el Tribunal Constitucional Español ha señalado que la remisión a normas extrapenales es admisible constitucionalmente siempre que cumpla los siguientes requisitos: a) que el reenvío normativo sea expreso y esté justificado en razón del bien jurídico protegido por la norma penal; b) que la ley, además de señalar la pena, contenga el núcleo esencial de la prohibición; y c), sea satisfecha la exigencia de certeza(.9)
En este contexto, estimo que fue incorrecta la metodología con que se analizó el concepto de invalidez hecho valer por el procurador general de la República. A mi juicio, para determinar la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la remisión que hace el artículo 224, fracción X, párrafo tercero, a las decisiones de la Secretaria de Desarrollo Urbano y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano, no bastaba con constatar que se trata de una norma penal en blanco, sino que era necesario analizar (1) si el núcleo esencial de la prohibición está debidamente descrito en el tipo; y (2) si la remisión está justificada en atención al bien jurídico tutelado.
Ahora bien, no obstante lo anterior, considero que de aplicarse el estándar adecuado al caso concreto la porción normativa en estudio efectivamente vulnera el principio de reserva de ley. Esto último, pues si bien es cierto que el núcleo de la prohibición del delito de robo y la agravante están claramente comprendidos en la ley(10) –lo que permite concluir que la remisión en cuestión funciona simplemente como un complemento para concretar el objeto indirecto del delito y no como una delegación total–; también lo es que no se advierte que la remisión esté suficientemente justificada, pues para determinar qué es "mobiliario urbano" no parece indispensable que exista una determinación por parte de una autoridad administrativa.
En efecto, como se advierte del resto del precepto impugnado, en este caso el legislador estaba en posibilidad de establecer –y de hecho así lo hizo– una definición genérica del término "mobiliario urbano", en función de las cualidades específicas del bien, sin necesidad de condicionar dicha naturaleza a lo que disponga el Ejecutivo. Así, a diferencia de otros supuestos, considero que en este caso ni la complejidad o el dinamismo de la materia, ni las características del bien jurídico tutelado, justificaban suficientemente la remisión que hace el precepto a las decisiones de una autoridad administrativa, a fin de determinar qué se considerará "mobiliario urbano" para efectos de la agravante de robo.
Por todas estas razones es que estuve de acuerdo con la declaratoria de invalidez del artículo 224, fracción X, párrafo tercero, del Código Penal para el Distrito Federal en la porción normativa analizada.
B.I. por extensión del artículo 224, apartado A, fracción III, párrafos segundo, en su porción normativa "y otros", y tercero, en su porción normativa "así como aquellos otros muebles que determinen la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano"
Durante la discusión de este asunto, el Tribunal Pleno advirtió que el artículo 224, fracción X, en que se contenían las porciones normativas impugnadas, fue reformado mediante Decreto publicado el primero de agosto de dos mil diecinueve en la Gaceta Oficial de la Ciudad de México. Sin embargo, también se advirtió que con motivo de dicha reforma dichas porciones únicamente fueron reubicadas al apartado A), fracción III, párrafos segundo y tercero, respectivamente, del artículo 224 del Código Penal para el Distrito Federal, sin alterar el contenido de las mismas.
En atención a lo anterior, el Pleno consideró que dicha reforma no constituía un nuevo acto legislativo, por lo que procedió al estudio de fondo de las normas impugnadas. Con todo, al discutirse el apartado de efectos, y toda vez que el Pleno declaró la inconstitucionalidad del artículo 224, fracción X, párrafos segundo, en su porción normativa "y otros", y tercero, en su porción normativa "así como aquellos otros muebles que determinen la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano", una mayoría de Ministras y Ministros acordó extender dicha invalidez al artículo 224, apartado A, fracción III, en las porciones normativas iguales a las aquí analizadas, precisamente por ser materialmente idénticas.
Ahora bien, aunque estuve de acuerdo con la invalidez de este último precepto, no comparto las razones que la motivaron.
Como se precisa en los párrafos 44 y 45 de la sentencia, la reforma al artículo 224 del Código Penal para el Distrito Federal publicada el primero de agosto de dos mil diecinueve no representó un cambio al sentido o alcance normativo del precepto impugnado. Es decir, no implicó la creación de una "nueva" norma jurídica o una norma "distinta". En este sentido, me parece que lo técnicamente correcto en este caso era declarar la invalidez directa de las porciones normativas del precepto impugnado en su texto posterior a la reforma, y no por extensión.
Efectivamente, a mi modo de ver, la figura de la invalidez por extensión a que hace referencia la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución,(11) se refiere a la posibilidad de invalidar normas distintas a la invalidada en la sentencia, por tener vicios similares o depender de aquella. Por tanto, dado que en el presente caso la reforma no implicó la creación de una norma nueva o distinta, sino que se trata en realidad de la misma norma, estimo que su invalidez no puede depender de una declaración adicional "por extensión", sino del propio estudio de fondo.
En esa medida, aunque estuve de acuerdo con la invalidez de ciertas porciones del artículo 224 en su nueva redacción, considero que dicha declaratoria debió reconocerse de forma directa y no por extensión, como hace la sentencia.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de febrero de 2020.
La tesis aislada 1a. LXXII/2016 (10a.) citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 18 de marzo de 2016 a las 10:40 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 28, Tomo I, marzo de 2016, página 987, con número de registro digital 2011281.
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1. "Artículo 224. Además de las penas previstas en el artículo 220 de este código, se impondrá de dos a seis años de prisión, cuando el robo se cometa:
"X. En contra del equipamiento y mobiliario urbano de la ciudad de México.
"Se entiende por equipamiento urbano: el conjunto de inmuebles, instalaciones, construcciones y mobiliario urbano, destinados a prestar a la población servicios públicos, de administración pública, de educación y cultura; de comercio, de salud y asistencia; de deporte y de recreación, de traslado y de transporte y otros, para satisfacer sus necesidades y su bienestar.
"Se entiende por mobiliario urbano: Los elementos complementarios al equipamiento urbano, ya sean fijos, móviles, permanentes o temporales, ubicados en la vía pública o en espacios públicos formando parte de la imagen de la Ciudad, los que, según su función, se aplican para el descanso, comunicación, información, necesidades fisiológicas, comercio, seguridad, higiene, servicio, jardinería, así como aquellos otros muebles que determinen la Secretaría de Desarrollo Urbano y "Vivienda y la Comisión Mixta de Mobiliario Urbano."
2. Aprobado en sesión de diez de junio de dos mil quince, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.Z.L. de L., J.R.C.D., J.M.P.R. (ponente), O.S.C. de G.V. y presidente A.G.O.M..
3. Véase la tesis 1a. LXXII/2016 (10a.), de título, subtítulo y texto siguientes: "LEYES PENALES EN BLANCO. PROBLEMÁTICA DE CONSTITUCIONALIDAD DE AQUÉLLAS. El problema de constitucionalidad de las denominadas ‘leyes penales en blanco’ no se plantea cuando la norma penal remite a otra de naturaleza extrapenal en sentido formal y material (para quedar plenamente integrada), sino únicamente cuando se reenvía a otra norma que no tiene el carácter de ley en sentido formal, dando así entrada en la descripción típica a regulaciones de procedencia reglamentaria o hasta meramente administrativa y, en consecuencia, a una participación del Poder Ejecutivo en la configuración de los tipos penales."
4. Aprobado en sesión de nueve de marzo de dos mil once, por unanimidad de cinco votos de los Ministros J.M.P.R., J.R.C.D., G.I.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L..
5. Este estándar fue sostenido por la Primera Sala desde el amparo en revisión 1911/2009, en donde se explicó que "no se viola el principio de reserva absoluta de la ley siempre que el reenvío normativo esté justificado en razón del bien jurídico protegido y que la ley penal, además de señalar la pena, contenga el núcleo esencial de la prohibición y sea satisfecha la exigencia de certeza, esto es, de la suficiente concreción para que la conducta calificada de delictiva quede suficientemente precisada con el complemento indispensable de la norma a la que la ley penal se remite".
6. Aprobado en sesión de diecinueve de enero de dos mil once, por unanimidad de cuatro votos de los Ministros J.R.C.D., G.I.O.M., O.S.C. de G.V. (ponente) y presidente A.Z.L. de L..
7. Aprobado en sesión de veintiséis de septiembre de dos mil doce, por unanimidad de cinco votos de los Ministros J.M.P.R., J.R.C.D., G.I.O.M., O.S.C. de G.V. y presidente A.Z.L. de L. (ponente).
8. En este sentido se ha pronunciado, por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia en la sentencia C-605/06 en donde sostuvo que la "integración o complementación de un tipo penal en blanco con disposiciones expedidas por autoridades administrativas no constituye, per se, una vulneración del principio de legalidad penal, que consagra la garantía de que nadie será juzgado por conducta que no esté previamente descrita en la ley".
9. Es decir: que "la conducta calificada de delictiva quede suficientemente precisada con el complemento indispensable de la norma a la que la ley penal se remite, y resulte de esta forma salvaguardada la función de garantía de tipo con la posibilidad de conocimiento de la actuación penalmente conminada". Sentencia 101/2012, de 8 de mayo, BOE Núm. 134, de 5 de junio de 2012.
10. Artículo 220 del Código Penal para el Distrito Federal. "Al que con ánimo de dominio y sin consentimiento de quien legalmente pueda otorgarlo, se apodere de una cosa mueble ajena, se le impondrán: ... ."
11. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener: ... IV. Los alcances y efectos de la sentencia, fijando con precisión, en su caso, los órganos obligados a cumplirla, las normas generales o actos respecto de los cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Cuando la sentencia declare la invalidez de una norma general, sus efectos deberán extenderse a todas aquellas normas cuya validez dependa de la propia norma invalidada."
Este voto se publicó el viernes 13 de marzo de 2020 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.