Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Juan Luis González Alcántara Carrancá |
| Número de registro | 43438 |
| Fecha | 04 Octubre 2019 |
| Fecha de publicación | 04 Octubre 2019 |
| Número de resolución | 105/2018 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 71, Octubre de 2019, Tomo I, 633 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular y concurrente que formula el Ministro J.L.G.A.C. en la acción de inconstitucionalidad 105/2018 y su acumulada 108/2018.
En las sesiones públicas de trece, catorce, dieciséis y veinte de mayo de dos mil diecinueve, el Pleno de la Suprema Corte resolvió las acciones de inconstitucionalidad promovidas por la Comisión Nacional de Derechos Humanos y por senadores integrantes de la Sexagésima Cuarta Legislatura del Congreso de la Unión respecto del decreto por el que se expidió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos, reglamentaria de los artículos 75 y 127 de la Constitución Federal y por el que se reforma el Código Penal Federal, publicado el cinco de noviembre de dos mil dieciocho en el Diario Oficial de la Federación.
El Tribunal Pleno se enfrentó a preguntas de diversa índole: ¿se actualiza una causa de improcedencia por cesación de efectos del decreto impugnado?; ¿el procedimiento legislativo es válido?; ¿existe una omisión parcial en una facultad de ejercicio obligatorio?; ¿hay racionalidad en el mecanismo de fijación de salarios del presidente de la República?; ¿cumplen con el principio de taxatividad los tipos penales previstos por el legislador federal?
Para exponer con mayor claridad las razones en las que disentí de la mayoría, dividiré mi exposición en dos puntos, al interior de los cuales, expondré tanto la postura mayoritaria, como mis razones particulares.
A) Voto particular respecto del capítulo relativo a la improcedencia por cesación de efectos
- Postura mayoritaria
La mayoría, adoptando el criterio derivado de la acción de inconstitucionalidad 28/2015, se decantó por realizar un estudio formal y sustantivo del decreto de reformas de doce de abril de dos mil diecinueve, por el que se reformaron las leyes impugnadas. Con ello consideró que el decreto de reformas mencionado, no abrogaba el ordenamiento impugnado.
- Razones de mi disenso
Como expresé en la sesión pública de catorce de mayo de dos mil diecinueve, mi disenso fue fruto de una nueva reflexión, inspirada por la participación de los compañeros que me precedieron en la palabra.(1) Junto con esa minoría, estimé que era plausible considerar que estábamos frente a un cambio en el sistema, en el que debiera prevalecer la voluntad del legislador federal, de reformar de manera sustantiva prácticamente la totalidad de sus artículos.
C. que si bien, la jurisprudencia en el tema, particularmente la acción de inconstitucionalidad 28/2015, no solía ser usada como fundamento para realizar un análisis como el que el Ministro presidente nos propuso, tampoco resultaba excluyente, pues incluso en ésta y por las peculiaridades de ese caso concreto, se había introducido la idea del cambio en el sistema, en su párrafo 31.(2)
Añadí finalmente que, con apoyo en el principio de división de poderes, debiéramos tener una deferencia con el Poder Legislativo y hacia su voluntad de reformar una ley y subsanar, por cuenta propia, los vicios sustantivos que la minoría le hace ver, siempre que no se niegue con ello el acceso a la justicia. En este caso, las minorías parlamentarias y en general, los entes legitimados para promover medios de control constitucional, pudieron impugnar el nuevo decreto de reformas de doce de abril de dos mil diecinueve, como de hecho hoy sabemos que hicieron.
B) Voto concurrente respecto del considerando noveno, relativo a la violación al artículo 127 de la Constitución Federal
- Postura mayoritaria
La mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno, consideramos que ciertas porciones normativas de los artículos 6 y 7 de la Ley de Remuneraciones impugnada, eran inconstitucionales. Principalmente, se tomó apoyo de la exposición de motivos de la reforma constitucional de dos mil nueve, en la que se estableció la facultad para el Congreso de la Unión de reglamentar el artículo 127 y la obligación de "establecer lineamientos objetivos", para concluir que los artículos impugnados instauraban un mecanismo discrecional.
- Razones del disenso
C. pertinente obligarme por la mayoría en lo referente a la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad. Esta decisión se debió, por una parte, a la trascendencia del asunto y por otra, al criterio razonable y congruente con los precedentes, aunque no óptimo por las razones que expresé previamente, que la mayoría adoptó en el capítulo referente a la improcedencia por cesación de efectos.
Ahora bien, aunque compartía algunas de las premisas y mis consideraciones fueron parcialmente retomadas en las páginas 227 y 228 del engrose, me gustaría aclarar mi postura. Considero, en síntesis, que estos artículos resultan inconstitucionales, pues omiten cumplir con el mandato del artículo 127, esto es, no dotan a dicho artículo, de un contenido armónico con el principio de división de poderes. Dicho sencillamente, si el salario del presidente es, por mandato constitucional, el "tope salarial" para el resto de los servidores públicos, entonces su fijación debe responder a un mecanismo que tome en cuenta al servicio público, y la especificidad de los entes dotados de autonomía y del Poder Judicial, y sea, por tanto, armónico con el principio de división de poderes.
Para abordar el análisis, desde mi perspectiva, primero debimos determinar en qué consiste el mandato al legislador que estamos analizando. Es decir, si el legislador debía hacer efectivo el contenido del artículo 127 y las disposiciones constitucionales relativas, debíamos preguntarnos cuál es el contenido específico de la ley y con qué disposiciones constitucionales está relacionado.
Advierto que el artículo constitucional establece claramente la remuneración recibida por el presidente como un tope salarial para el resto de los servidores públicos del país y que, tal como lo previó el órgano reformador durante sus debates, esta disposición podría entrar en conflicto con el principio de división de poderes. Al respecto, esta Corte se ha pronunciado en el sentido de que la autonomía en la gestión presupuestal de los entes autónomos y los poderes es una garantía institucional indispensable para lograr los fines para los cuales fueron constituidos.
Por un lado –y como retoma el engrose– tanto constitucional como convencionalmente, la independencia judicial se ha protegido como pilar de la democracia y como contraparte del derecho de toda persona a acceder a una justicia imparcial, llevando aparejada entre otras garantías, la estabilidad en el cargo y la irreductibilidad del salario adecuado. Por otro lado, en lo que concierne a los órganos constitucionales autónomos (En adelante, "OCAs"), la autonomía presupuestal y por tanto, la capacidad de decidir la remuneración de sus servidores públicos, responde a la necesidad de garantizar la independencia de su funcionamiento interno para cumplir con sus funciones técnicas especializadas.
Estas garantías, que asisten tanto a los OCAs como al Poder Judicial, constituyen una obligación de contenido constitucional y convencional, que el legislador federal debió observar. Específicamente, considero que, para armonizar el principio de división de poderes en las vertientes antes descritas con el artículo 127 constitucional, era necesario establecer criterios objetivos para determinar cuánto debe ganar el titular del Poder Ejecutivo, pues de esa fijación depende la remuneración que corresponderá al resto de servidores públicos que integran a los Poderes de la Unión.
Teniendo entonces claro que existía para el legislador federal un deber de armonizar el llamado "tope salarial" con el principio de división de poderes y que esta obligación solamente podía ser colmada con el establecimiento de un procedimiento objetivo e integral para determinar el salario del titular del Poder Ejecutivo, correspondería, desde la metodología propuesta, efectuar un contraste de esta obligación de contenido constitucional con la ley impugnada.
Este fue el ejercicio que me llevó a concluir que los artículos 6 y 7 de la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores Públicos eran inconstitucionales. Igualmente, propuse que, por la naturaleza de la omisión, como un no hacer continuo, convenía traer a cuenta el artículo 7 Bis y extender al mismo la declaratoria de invalidez, pues, aunque se buscó subsanar la omisión legislativa, la misma resulta insuficiente, por su falta de carácter vinculante y por la naturaleza de su órgano. Sin embargo, respecto de este último punto, no se llegó a un consenso.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 19 de julio de 2019.
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1. Según el orden de participación, durante la sesión de trece de mayo de dos mil diecinueve, el presidente Z.L. de L., la Ministra Esquivel Mossa y la Ministra P.H..
2. "En otras palabras, esta modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema. El ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto, en dicho sistema, aunque sea tenue."
Este voto se publicó el viernes 04 de octubre de 2019 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.