Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz |
| Número de registro | 41507 |
| Fecha | 01 Septiembre 2014 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2014 |
| Número de resolución | 79/2013 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 10, Septiembre de 2014, Tomo I, 297 |
| Emisor | Pleno |
En sesión de primero de abril de dos mil catorce, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional citada al rubro. En el presente voto expreso las razones por las cuales me aparté de lo resuelto.
En este asunto, el Municipio de S.P.G.G. impugnó el Decreto Número 058, de reformas a la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León y la omisión consistente en el incumplimiento del artículo tercero transitorio del decreto de reforma constitucional en materia municipal del año mil novecientos noventa y nueve, con motivo de la falta de transferencia de la función contencioso administrativa del Estado a los Municipios, así como las consecuencias de la norma y omisión impugnadas.
El asunto giró en torno al régimen diseñado desde la Constitución del Estado de Nuevo León y concretado en el decreto combatido, conforme al cual, los Municipios de dicha entidad federativa están facultados para crear organismos para la solución de controversias entre particulares y la administración pública municipal, y en que siendo el caso de que decidan no crearlos, compete conocer de esos asuntos al tribunal estatal de justicia administrativa.
Razones de la mayoría
Los Ministros de la mayoría, para dar respuesta a los planteamientos parten de la determinación del régimen constitucional de los órganos encargados de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares.
En cuanto a la naturaleza de los órganos encomendados para realizar dicha función, estiman que no está conferida al ámbito municipal. Esto es así -sostienen-, porque del contenido del artículo 115 constitucional, no se advierte, al no encontrarse en la fracción III de dicho ordenamiento como propia del Municipio, por no formar parte de la libre administración hacendaria consagrada en la fracción IV, y por no pertenecer al ámbito de las facultades concurrentes que desarrollan las fracciones V y VI.
Para ellos, el fundamento de dichos órganos se encuentra en el inciso a) de la fracción II, como uno de los contenidos de las bases generales de la administración pública municipal que corresponde establecer a las Legislaturas Locales en las leyes municipales. Así que ni su creación ni su pertenencia están dentro del ámbito de competencias que la Constitución le reconoce a los Municipios.
Con ello, estiman que mientras las Legislaturas Locales se apeguen a los principios constitucionales -igualdad, publicidad, audiencia, legalidad e imparcialidad-, tienen libertad de configuración para el establecimiento de los órganos encargados de dirimir este tipo de controversias, pudiendo incluso encomendar la impartición de la justicia administrativa municipal a órganos que no se encuentren dentro de la estructura orgánica de los Municipios.
Razones del disenso
No comparto lo resuelto en cuanto a que del contenido del artículo 115 constitucional, no se advierte que la función de dirimir controversias entre la administración pública municipal y los particulares esté conferida al ámbito municipal. Yo considero que sí es una facultad conferida por la Constitución a los Municipios. Esta posición me lleva a estar en desacuerdo con lo resuelto respecto de diversos conceptos de invalidez. A continuación explico mis razones:
Considero que el planteamiento de la mayoría es contrario a lo determinado en la controversia constitucional 61/2010. En ésta se dijo, en el párrafo noventa y uno, que es facultad constitucional del Municipio crear los órganos necesarios para la resolución de controversias entre la administración local y los particulares. También que dichos órganos deben configurarse conforme a las bases establecidas en la ley.
Si bien en la aludida controversia constitucional 61/2010, sí se hizo una diferenciación sobre la función de administración de justicia municipal y aun se aceptó que existía una reserva de ley para el desarrollo de los principios contenidos constitucionalmente, esto no llega al extremo de extraer la función del ámbito municipal.
La reserva de ley no puede ser una disminución o eliminación de la función del Municipio, sino que establece una obligación específica del legislador local para emitir leyes con cierto contenido específico al que han de ajustarse los Municipios, y así hacer homogénea la regulación de la función y garantizar lo establecido en la propia fracción II del artículo 115 constitucional.
En cambio, si se sigue la postura mayoritaria resultaría que existen en el mismo párrafo del inciso a), fracción II, del artículo 115, dos tipos de criterios diferenciados sobre los contenidos de las bases: unos, en lo que se refiere a la administración y proceso administrativo; y, otros diversos, relativos a los medios de impugnación y órganos para la resolución de controversias entre esta administración y los particulares. Con ello se generan dos tipos diferenciados de leyes de bases municipales. Con dicha separación, el segundo tipo de leyes incluso podría encomendar "la impartición de justicia administrativa municipal a órganos que no se encuentran dentro de la estructura orgánica de los Municipios", como se afirmó en la sentencia.
Además, considero que la limitación establecida en la controversia 61/2010 citada, parte de que la función constitucionalmente le compete al Municipio, pues, de otro modo, no se entendería por qué se le reconoció al mismo, interés para impugnar la omisión en la emisión de la ley, e incluso declararla fundada, ya que si no fuera así, no se estaría vulnerando su ámbito en ningún sentido.
Así entonces, del hecho de que existan restricciones constitucionales o elementos materiales específicos como mandatos al legislador estatal, como contenido de las leyes de base, no cambia la naturaleza de la función, que fue atribuida por la Constitución al Municipio. Ello sin perjuicio de que ésta se ejerza conforme a las bases establecidas por la ley del Estado, en la cual, también se debe establecer y desarrollar los principios establecidos en el artículo 115 constitucional y, tratándose de una función materialmente jurisdiccional, ser conformes al artículo 17 constitucional.
Dicho lo anterior, se puede entrar a la cuestión de la existencia de ciertos procedimientos que parecieran no estar de acuerdo con la naturaleza municipal de los órganos y de la función, en particular lo relativo a la participación del Congreso del Estado en la designación de los Magistrados que el Municipio considera que viola la autonomía municipal.
Sostener que existe un procedimiento de designación claro para los Magistrados en el que interviene el Congreso Local que obedece a la libertad de configuración en el diseño de estos órganos, y sostener que la facultad de resolución de conflictos administrativos no es una función municipal, lleva a la mayoría a no identificar la razón por la cual, el Estado establece estos órganos como parte de la estructura propia de los Municipios. La mayoría sostiene que esto es solamente porque el Estado consideró que es una determinación conveniente para la adecuada impartición de justicia administrativa, sin justificar por qué esto es así.
En mi opinión, no es posible hacer convivir el principio de libre configuración con todos los principios funcionales del artículo 115, fracción II, inciso a), y los principios del artículo 17 constitucional, sin justificar lo adecuado o conveniente de la medida de establecer estos órganos dentro de la estructura municipal y del diseño general del modelo adoptado, cosa que, a mi parecer, no se hace en la sentencia.
Además, consideran que el proceso de designación es adecuado para una apropiada impartición de justicia administrativa por el mero hecho de que en él interviene una pluralidad de órganos y porque se exigen votaciones calificadas, pero sin una justificación de porqué esto lo hace adecuado.
Aunado a lo anterior, y contrario a lo resuelto por la mayoría, considero que sí existe una vulneración del ámbito de competencia municipal, al establecer en el artículo 179 que el Congreso debe ratificar, por las dos terceras partes de sus integrantes, a los Magistrados de los órganos municipales, por lo que debió invalidarse la porción normativa que prevé esta facultad.
Ahora bien, en el tema planteado sobre la potestad de celebrar convenios con otros Municipios para la asunción de la facultad municipal en caso de que el Magistrado unitario se excuse de conocer de algún otro asunto, considero que ésta no deriva de la naturaleza de la función o de que la misma no se encuentre reservada a los Municipios, sino que en la ley de base se puede establecer la supletoriedad del órgano estatal para la resolución de un conflicto en el que el Magistrado unitario se excuse, y esto sin la necesidad de la firma de un convenio, y sin que este conflicto necesariamente se tenga que turnar al órgano municipal de otro Municipio.
El Estado no está asumiendo la función de resolución que haga necesario un convenio para ello, como se establece en el penúltimo párrafo de la fracción III del artículo 115, para el caso de la función de ciertos servicios de manera temporal por parte del Estado, sino que solamente suple al Magistrado local en un caso determinado y específico.
Por las razones apuntadas fue que voté en contra de diversas consideraciones de la resolución.
Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 1o. de julio de 2014.
Este voto se publicó el viernes 26 de septiembre de 2014 a las 09:45 horas en el Semanario Judicial de la Federación.